이미 개발제한구역제도에 대한 문제점을 인정하였으면서 포기하지 못하고 있는 정부

[성남시민]

개발제한구역 정책의 성과 및 향후과제
기관명	국토교통부	담당부서	국토도시실 도시정책관 녹색도시과
전화번호	044-201-3748	연구기간	2011-02-09~ 2011-12-05
연구분야	개발제한구역
개요	ㅇ 개발제한구역의 제도 도입과 운용과정 조사 분석 ㅇ 제도개선 및 운용결과 조사 분석 ㅇ 개발제한구역 제도의 운영성과 및 향후과제

계약정보

과제정보

수행기관	한국토지주택공사 토지주택연구원 녹색성장연구실 [기타]
수행연구원	윤정중	계약일자	2011-02-09
계약방식	수의 계약	계약금액	68,500,000원

연구결과 정보

과제정보

제목	개발제한구역 40년
영문제목	Develpment Restrition Area 1971-2011
연구보고서	개발제한구역 40년 백서(최종분, 1202).hwp ( 50681.5 KB ) 개발제한구역 40년 백서(최종분, 1202).pdf ( 17251.64 KB )
목차	1. 머리말 2. 개발제한구역의 이해 3. 제도도입기 : 1971-1979 4. 규제완화기 : 1980-1997 5. 구역조정기 : 1998-현재 6. 개발제한구역의 성과와 과제
주제어	개발제한구역 정책의 성과 및 향후과제
제작일	2011-12-05
발행년도	2011년
제출일	2011-12-05

연구결과 평가 및 활용보고서

과제정보

평가결과서	평가결과서.hwp ( 14.0 KB ) 평가결과서.pdf ( 108.35 KB )
활용결과 보고서	GB_최종보고서_130108_00시.ppt ( 29229.5 KB ) GB_최종보고서_130108_00시.pdf ( 6196.16 KB ) 정책연구활용결과보고서.hwp ( 12.5 KB ) 정책연구활용결과보고서.pdf ( 76.35 KB )

공공누리 정보

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연구결과 만족도

이 름	소속 및 직위	서면자문	토론
	성신여자대학교 교수	○	○
	서울시립대학교 교수		○
	서울시정개발연구원 선임연구위원	○
	숭실대학교 교수	○
	국토해양부 과장	○
	충남발전연구원 선임연구위원	○
	중앙대학교 교수		○
	국토해양부 도시정책관		○
	우송대학교 교수	○	○
	토지주택연구원 선임연구위원	○	○
	국토해양부 녹색도시과장		○
	충북발전연구원 원장	○
	(사)개발제한구역 주민협의회 부회장		○
	서울대학교 교수	○
	국토해양인재개발원 원장	○	○
	서울대학교 환경대학원 교수	○	○
	(전)지역발전위원회 위원장 (전)서울대학교 교수		○
	충북대학교 교수		○

원래 그린벨트가 갖는 목표인 무질서한 시가지 확산억제에 대해서는 매우 긍정적 평가가 이루어지는 것 같은데 수도권과 같은 경우에는 조금 다르다. 과연 무질서한 시가지 확산을 억제하였느냐 하는 것이다. 그린벨트가 차라리 없었으면 연담화를 방지할 수 있었는데 오히려 시가지화를 확산시키지 않았나 생각한다. 2000년대에 와서 7개 도시권이 해제되었고 지방대도시권인 대전, 광주, 부산, 대구, 지역들이 남아있는데 그런 곳들이 시가지의 확산 억제 효과를 봤다고 해야 할지 아니할지 고민이다. 그러나 전반적으로 무질서한 시가지의 확산을 억제한 것은 긍정적인 측면으로 판단된다.

두 번째로는 도시경관이라든가 녹지보존, 인천이나 성남, 부천, 의정부 등 도시의 시가지가 거의 연담화가 되어 그린벨트가 없었더라면 지역적인 요소에도 불구하고 어디가 어딘지 모를 정도로 연속되었을 텐데 그것을 단절시키는 차단효과를 가지며 녹지를 확보하는데 기여하였다.

세 번째로는 가용토지를 많이 유보해 두었다. 주민들의 반발들이 있음에도 불구하고 가용토지를 상당부분 유보하는 효과로 인해 반값아파트와 같은 국가정책이 실현가능하게 되었다. 물론 그에 따른 그린벨트 내 주민들의 희생이 있음은 분명하며, 가용토지의 유보가 잘한 것인지 못한 것인지는 생각하여야 할 문제이다.

다만 40년간 도시정책의 지속성, 일관성, 유지성은 긍정적인 측면인 것 같다. 그러나 이는 굉장히 경직된 정책이기 때문에 유지되어 올 수 있었다는 아이러니를 발견하게 된다. 그린벨트의 큰 틀은 2000년대 초기까지는 잘 지켜져 왔고 14개 도시권 중 7개 도시권은 이미 해제, 나머지 7개 도시권에 대해서는 어떻게 할 것인지 생각할 시기가 온 것 같다. 긍정적인 측면에서 외연확산방지에 기여했다는 것이 가장 큰 것이라고 생각하지만, 국토균형개발 부분에서는 별로 효과를 보지 못한 것 같다. 개발제한구역 정책의 일관성, 지속성에 가장 높은 점수를 주고 싶다.

마지막으로 전면해제나 부분해제나 해제된 지역에 대한 모니터링을 하는 것이 향후 정책수립에 참고가 될 것으로 생각하며, 특히 전면해제 된 지역에 있어서 지가변동, 용도전환이라든지 원래 그린벨트였던 땅이 지금 어떻게 변화되었는지 조사하여 참조를 하시면 향후 정책발전에 도움이 될 것 같다.

첫째로는 개발제한구역 해제를 통한 국민주택건설이 가장 잘못됐고 두 번째로 보금자리주택 건설이다. 개발제한구역 내에서 하나의 토지만 보고 정책을 수립하는 것 보다는 주변전체를 봐서 주민들의 형평성과 최소한의 보상을 해주면서 목적을 유지하는 방향으로 가지 않으면 또 다시 주민들이 결속하여 정치권에 요구하는 사태가 발생하는 악순환이 될 것이다.

개발제한구역 정책 하나만 갖고 경직되게 운영될 것이 아니라 사회가 변화함에 따라 어느 정도 개발제한구역도 변화가 필요하다. 주민들의 생활불편문제는 많이 해소되었다고 보이지만 미비한 부분은 제도의 큰 틀을 유지하는 안에서 변화해야 할 것이다. 이 제도가 잘 유지되려면 정부가 주민들에 대한 요구사항과 전체적인 것들을 잘 조율하여 만들어주어야 한다.

또한 현재의 개발제한구역 상태대로 보전할 필요가 있는 토지는 주민이 원하는 경우에는 정부가 재원을 확보해서 매입해줘야 하며, 전답 등은 주민이 소득증대사업으로 활용할 수 있도록 규제를 완화할 필요가 있다. 재원은 개발제한구역으로 인해 혜택을 받는 지역의 수혜자들이 부담하도록 하여 확보하는 방안을 강구할 필요가 있다.

2.2 개발제한구역의 문제점 및 한계

전문가들은 개발제한구역 정책의 문제점 및 한계에 대하여 다양한 의견들을 제시하였다. 개발제한구역의 지정목적이 근본적으로 문제가 있다거나, 적정한 도시성장을 저해하여 과밀개발과 비지적 개발을 초래하였다는 점, 정책효과의 형평성에 문제가 있고 과도한 행위제한에 대한 보상문제가 여전히 존재한다는 등의 의견들이 많았다.

첫째, 개발제한구역의 당초 지정목적이 정치이념에 따라 보전과 이용에 일관성을 유지하지 못한 바 있다. 예를 들어, 국민의 정부시절은 중소도시 개발제한구역의 전면해제를 단행하였고 참여정부는 국민임대주택에 주로 활용하고, 이명박 정부에서는 보금자리주택에 활용하고 있다. 둘째, 개발제한구역 이용 시 환경적 고려요인이 미약하다. 환경평가등급 4, 5등급이 50%이상을 점유하고 있는 지역을 중심으로 이용하도록 하고 있음에도 불구하고 이러한 내용이 철저히 지켜지지 못하고 있다. 셋째, 환경평가등급도의 업데이트가 되어 있지 않다. 생태환경은 일정기간이 지나면 변화요인을 안고 있으나, 1998년도에 작성된 환경평가등급도를 그대로 활용하고 있어 현재의 환경상태를 제대로 반영하지 못하고 있다. 넷째, 점적 개발의 문제를 안고 있다. 국민임대주택이나 보금자리주택단지 입지가 점적으로 선정되어 기존 기반시설과 연계성이 부족하다. 다섯째, 집단취락 우선해제지역의 선정기준이 모호하여 해제지역 지구계가 비정형적으로 되어 있어 주민의 간접적인 생활지원시설 입지 등이 어렵다. 여섯째, 집단취락 해제지역의 종상향이 민원에 의해 좌우되어 개발제한구역 보전목적에 손상이 되고 있다. 해제지역을 1종일반주거지역에서 2종일반주거지역까지 가능하게 규제를 완화하여 새로운 난개발 요인을 안고 있다. 일곱째, 개발제한구역 관리계획에 의해 입지하는 시설이 지자체의 민원해결성 시설을 주로 입지하게 하고 있어 행정 편의적 이용이 되고 있다. 예를 들어 주차장확보나 학교시설은 기존지역에서 가능한 지역이 있음에도 불구하고 개발제한구역을 우선 활용하고자 하는 경우가 있다. 여덟째, 개발제한구역에 도시자연공원을 지정하여 장기미집행시설로 남아 있는 경우가 있다. 지자체는 기존 도심에 공원 확보가 어려울 경우에는 개발제한구역에 공원을 지정하여 2중의 규제를 받게 되는 경우가 있다.

지정 초기에는 무질서한 도시팽창과 주변도시와의 연담화방지를 위해 시행되었으나 시가지가 그 인근까지 확산되었고 개발제한구역 밖의 토지이용규제 완화도 뒤따라 개발제한구역 일원과 그 인근 토지간의 가격격차가 커지면서 구역주민들의 불만과 규제의 실효성 등이 대두되기에 이르렀다.

현실에 맞지 않는 과도한 행위제한으로 인해 구역주민들의 생활불편과 재산권침해 문제가 계속 제기되고 있다. 구역 안에서는 구역지정 이전의 대지 이외에는 주택신축이 원칙적으로 금지되고 있음에도 인접지역에는 논밭이나 보전가치가 있는 임야를 훼손하여 고층아파트를 건축하고 있어 녹지훼손 등의 문제점과 구역주민의 상대적 박탈감은 가중되고 있는 실정으로 국토활용의 효율성 제고가 요구된다 하겠다.

특히, 개발제한구역의 이용적 측면을 살펴보면 중앙정부 및 광역지자체들은 어느 도시 할 것 없이 공공성 및 국가 안보차원에서 개발을 허용하고 있는 반면 민간의 개발은 오로지 규제에 따른 맹목적인 이해만을 요구함에 따라 구역 개발에 따른 개발주체의 형평성이 불평등하다는 것이 가장 큰 문제점으로 대두되고 있다. 무엇보다도 그 동안의 개발제한구역에 대한 정책은 불평등한 개발을 허용하고 있음으로 사유 재산적 가치를 인정하지 않고 있으며 도시의 평면적 확산 및 무분별한 개발을 막기 위해 설정한 개발제한구역이 공공의 개발에 의해 도시 확산을 초래하였다 볼 수 있다. 또한 도시계획시설의 성격으로 면적 단위로 지정하였으나 아무런 보상 없이 규제사항만 내세움에 따라 평등성, 합리성 등에 근간을 두고 있는 민주주의적, 자본주의적 도시정책에 위배된다 할 수 있다.

지정 목적이 당초부터 솔직하지 못했다. 세 가지 정도를 거론할 수 있는데, 먼저 그 당시 환경이라는 문제가 설득력이 없었기 때문에 국가가 안보를 거론한 게 아니겠는가하는 생각이 든다. 지가에 대한 연구 중 유독 안보영향에 대한 여론이 없는 것을 보면 안보를 계속 얘기하니 처음에는 굉장히 중요한 사안이라고, 진행에 따르지 않으면 안된다고 그렇게 밀고 왔다가 이렇게 되었다. 게다가 상수도관을 갖고 정수원을 개발한다고 하여 허락했더니 공사가 끝나고 보니 화장장시설이 되어있었다. 그렇게 하여 행정목적을 달성한 것이 행정기법일 수 있지만 다르게는 기만했다라고 할 수 있다.

두 번째로는 희생자는 주민이 맞다. 허나 주민 말고 또 하나가 더 있다. 그것은 바로 공무원이다. 공무원은 표가 잘 나지 않는다. 한해에 수백 명이 문책을 당하고 징계를 당하는데 공무원에 대해서는 인정하지 않는다. 지금까지 그린벨트가 온 것이 주민들의 눈물뿐만이 아니라 공무원들의 눈물도 포함되어 있다. 그린벨트에 집념을 가지고 임했는데 박정희 대통령 때 또 다시 감독이 소홀함을 틈 타 불법건축물이 이행되었다. 문서에도 명시되어 있듯이 ‘엄중처벌하겠음’이라는 것은 장관을 자르겠다는 것이다. 증축 2개만 있으면 무조건 자르는 식으로 20~30년을 끌고 왔다. 이제는 국가의 노력이라 보고 소신껏 밀고 나갔으면 좋겠다.

마지막으로 수도권과 지방이 같이 가는 것은 안 된다. 전혀 다른 개념이다. 값어치가 다르다. 그런데 법규, 제도, 정책이 똑같이 일관되게 관리되어왔다는 것은 문제이다. 그린벨트가 정치적으로 너무 이용을 당했다. 김대중 대통령 정권 1998년에서부터 2001년 9월 해제까지, 그것도 사실은 정치적 이용이다. 대통령이 되서 풀 수밖에 없음을 결론을 내놓고 거기에 역으로 맞추려다 보니 애를 먹었다. 계획논리에 의해 풀어야 되나 말아야 되나 단계적으로 올라가서 결론이 나와야 하는데 이미 공약에서 결론을 짓고 그 이후에 역으로 하려다보니 학자들의 양심이 괴롭고 힘들다. 정치적으로 이용하기에는 그린벨트가 너무 신성하니 앞으로는 정치적으로 이용되면 안 된다고 생각한다.

1971년 개발제한구역 지정 이후, 개발제한구역은 커다란 변화 없이 유지되면서 지속적으로 존치되어야 한다는 것이 대체적인 경향인 것으로 인지된다. 그러나 공공의 필요에 의해 지정된 개발제한구역이 시행과정상에서 몇 가지 문제점이 드러나 있다.

직접적인 측면에서는 첫째로 개발제한구역 지정당시부터 개발제한구역 내의 토지를 포함한 재산권 소유자들의 재산권침해에 따른 손실보상 문제가 거론되었다. 또한 엄격한 토지이용규제로 인해 개발제한구역 내에 발생하는 교통 혼잡 문제나 의료시설과 같은 각종 편의시설 부족 등의 문제점도 지적되었다.

첫째, 개발제한구역 해제와 보전가치의 충돌에 따른 문제이다. 그린벨트는 도시의 완충녹지로서 시민들에게 휴식공간을 제공하면서 도시의 허파구실을 하고 있다. 개발제한구역은 1999년 이전까지 공공용지나 체육시설 설치를 위해 부분적으로 해제되었다. 그러나 1999년 이후에 들어서면서 국민임대주택단지, 보금자리주택단지 등 대규모 택지개발사업을 추진하며 개발과 환경보전 사이에서 커다란 사회적 논란을 불러일으켰다.

둘째, 주거복지를 위한 개발제한구역 해제의 명분도 흔들렸다. 이명박 정부에 들어 보금자리주택단지 조성을 위하여 『보금자리주택건설 등에 관한 특별법』에 의거하여 개발제한구역을 해제하였는데 문제는 주택공급방식이 공공임대가 25~45%인데 비해, 분양주택이 55~75%나 되어 주거약자를 위한 주거복지와는 거리가 멀었다는 점이다.

셋째, 개발제한구역의 순기능에 대한 공론화와 불법행위에 대한 적극적인 대처가 부족하였다. 대도시 주변 개발제한구역에는 비닐하우스만 가득 찼기 때문에 아파트를 지어도 환경적으로 문제되지 않고, 오히려 기반시설을 새로 설치하지 않아서 좋다는 발생이 여기에서 나왔기 때문에 문제는 더욱 심각하다. 이미 개발제한구역 내 환경적 가치가 낮은 대부분의 지역(환경평가 4-5등급지)은 국민의 정부시절에 해제된 바 있다. 비닐하우스가 가득한 개발제한구역은 녹지로서 기능은 상실했다 하더라도 도시확산방지나 미래의 유보지로서 중요한 기능을 담당하고 있다는 사회적 인식이 부족하다보니 대도시와 연접한 개발제한구역의 개발당위성이 인정받게 된 것이다.

넷째, 개발제한구역 해제를 하는 판단기준이 부족했다. 개발제한구역을 해제하기 위한 유일한 기준은 환경평가등급(표고, 경사도, 농업적성도, 임업적성동 등 12개 항목)이었다. 개발제한구역 내 시설물 입지에 대한 종합적이고 체계적인 심사기준이 부재했기때문에 계획적 관리가 부족했다는 비판이 끊임없이 제기되고 있다.

다섯째, 개발제한구역 해제를 판단하는 유일한 환경평가등급도 제대로 적용되지 않았다. 보금자리주택단지의 환경평가등급은 개발이 가능한 4, 5등급지가 20~30%에 불과하고, 보전해야할 1, 2등급지 일부를 포함하고 계획적 판단이 필요한 3등급지가 대부분을 차지하였다. 개발이 가능한 4, 5등급지 30%를 제외한 나머지 지역(대부분 보전이 필요한 지역)에 보금자리주택을 지었다는 비판을 받을 수밖에 없었다.

마지막으로 개발제한구역 정책은 광역도시계획의 정상적인 역할마저 왜곡해 왔다. 광역도시계획이 광역적 토지이용이나 도시계획시설의 합리적 배치와 이용보다는 개발제한구역 해제를 위한 방편으로만 활용되고 그동안 사실상 방치되어 국토 및 도시계획체계를 크게 왜곡해왔다.

개발제한구역이 계속 유지되기 어려웠던 것은 개발규제가 다른 토지에 비해서 계속 강한 채로 남아있었기 때문이다. 1993년 문민정부에 들어 개발제한구역 외의 지역에 대한 토지규제를 대폭 완화했는데, 이것은 추후 개발제한구역을 무너뜨리는 요인이 되었다. 또 당시 정치적 민주화는 개발과 규제 일변도의 건설법규에 대한 규제 정당성과 권위도 함께 무너뜨렸다.

준농림지제도 자연녹지의 규제완화, 농지 ․ 산지 규제완화는 개발규제구역과 상대적 지가격차를 벌렸다. 또 당시 수도권의 개발확산도 지가격차를 벌리는 요인이 되었다. 따라서 1999년 부분해제조치를 취했으나, 이것은 근본적인 대책은 되지 못했다. 용도지역지구제도 하에서 개발제한구역제도가 살아남는 데에는 근본적인 한계가 있기 때문이다.

현행법상 개발제한구역의 설치 목적 중의 하나가 도시외곽의 자연환경 보전으로 기술되어 있다고 하더라도, 이것은 개발제한구역의 원래 또는 원천적 목적이 될 수 없다. 도시외곽의 자연환경 보전은 무질서한 도시 확산을 억제한 결과로서 나타나는 부수적 또는 이차적 효과이기 때문이다. 진정 도시외곽의 자연환경 보전이 일차적 관심사라면, 이러한 목적은 굳이 개발제한구역이 아니더라도 자연환경보전지역이나 공원 등 보전 목적의 다른 용도지역 ‧ 지구나 도시계획시설로의 지정을 통해서도 충분히 달성될 수 있다. 개발제한구역은 무질서한 도시 확산을 억제하는데 그 주된 목적이 있으므로(영국의 ‘Urban Shaping' 개념), 설령 자연환경으로서 보전할 만한 가치가 적은 지역이라고 하더라도 지정할 수 있다. 이러한 점에서 개발제한구역의 긍정적 효과로서 제시되는 ‘도시의 허파’ 역할, 도시민에게의 휴식공간 제공 등 ‘녹지’로서의 그린어메니티 효과는 근본적으로 부수적인 효과에 불과하기 때문에 이러한 효과를 근거로 개발제한구역을 정당화할 수는 없다. 또한 이러한 효과가 중요하다면 ‘그린’에만 초점을 맞추면 될 것이지 굳이 ‘벨트’를 구성할 필요가 없다. 나아가 ‘그린’만 보더라도 실제 개발제한구역의 상당 부분을 구성하는 산지는 공원 등 보전 용도의 다른 용도지역 ‧ 지구로 지정되어 있어 구태여 개발제한구역으로 지정하지 않아도 ‘그린’으로 남아 있을 가능성이 많은 지역이다. 대신 개발제한구역의 또 다른 상당 부분을 차지하는 녹지는 대개가 비닐하우스로 덮여 있고 여기에 무허가 공장 ․ 창고 등이 난립하여 실제 그린어메니티의 효과를 기대할 수 없는 것이 현실이다.

앞서 개발제한구역의 원래의 목적이 무질서한 도시 확산을 억제하는데 있었음을 지적하였는바, 이에 따라 결국 가장 큰 문제점은 본래의 목적을 달성하지 못했을 뿐만 아니라 오히려 무질서한 도시 확산을 조장했다는데 있다.

개발제한구역의 본고장인 영국의 경험에 의거하면, 개발제한구역은 ‘무질서한’ 도시 확산은 억제하면서도 구역 내부의 개발가용지에서 수용할 수 없을 정도로 넘치는 도시개발 수요는 구역 외곽에서 계획적인 신도시개발을 통해 ‘질서 있게' 흡수하려는 의도를 갖고 있으며 이에 따라 개발제한구역과 신도시는 하나의 패키지로 이해되어야 한다. 수도권 개발제한구역의 경우 지정은 1971년 되었지만 실제 개발제한구역이 서울의 도시성장을 억제하는 기제로 작동하기 시작한 것은 1977년 정도로 판단된다(최막중, 1993). 즉 1971년 개발제한구역 지정 이후에도 개포, 고덕 등 서울시내에 가용토지가 남아 있었기 때문이다. 따라서 이때부터 도시개발 수요가 개발제한구역이라는 ‘댐’을 넘쳐흐를 경우를 대비하여 이를 담기 위한 신도시 준비를 계획했어야 한다. 그렇지만 이러한 준비를 하지 못하고 있다가 급기야 80년대 후반이 되어 부랴부랴 분당, 일산 등 수도권 5개 신도시를 개발하기에 이르게 된 것이다. 이러한 점에서 일차적으로 수도권 5개 신도시 개발로 인해 개발제한구역 존재의 목적은 사라졌다고 할 수 있다. 오히려 서울 도심 반경 15-25km권의 개발제한구역으로 인해 구역 외곽의 25km권에 건설된 수도권 5개 신도시로부터 모도시인 서울로의 통근거리는 더욱 증가할 수밖에 없었다. 이후 개발제한구역 외곽의 준농림지역에서 벌어진 ‘난개발’은 개발제한구역이 본래의 목적이었던 ‘무질서한 도시 확산 억제’를 전혀 달성하지 못했음을 극명하게 보여준다. 나아가 오히려 개발제한구역으로 인해 도시성장패턴의 왜곡이 발생하였다. 대표적인 예가 분당신도시가 개발되고 나서 판교신도시가 개발되고 이어서 위례(송파)신도시가 개발된 사례이다. 만약 개발제한구역이 없었다면 위례·판교·분당의 순서로 개발되었을 진데, 이것이 정상적인 도시성장패턴이라고 할 수 있다.

개발제한구역의 문제점으로 지적할 수 있는 것은 개발제한구역이 토지이용의 비효율을 초래했다는 점을 들 수 있다. 비효율적 토지이용은 도시내외부적으로 나타날 수 있는데 우선 내부적으로는 개발제한구역을 지정함으로써 개발제한구역 내 지역이 과밀하게 개발되는 상황을 초래했다는 것이다. 도시개발의 압력은 해당 도시가 갖는 사회·경제적 이점에 의해 발생하게 되는 것이다. 따라서 도시개발의 압력은 강한데 개발제한구역으로 주변부의 개발을 억제하게 되면 도시내부가 과밀하게 개발되는 부작용이 초래될 수 있다. 그 결과 해당 도시의 경우는 개발제한구역이 없는 경우에 비해 도시내부에는 녹지 등 오픈 스페이스가 거의 없이 과도하게 밀집되어 개발이 되는 상황이 발생하는 것이다. 우리나라에서 개발제한구역이 지정된 대부분의 도시에서 나타나고 있는 현상이다.

한편 외부적으로도 개발제한구역은 토지이용의 비효율성을 초래했다고 할 수 있다. 도시개발압력이 강하게 작동함에도 불구하고 도시내부에 사용할 수 있는 용지가 부족하게 되면 개발제한구역을 건너 뛰어 개발이 되는 비지적개발이 발생하게 된다. 비지적개발이 발생하면 해당지역의 토지이용을 지원하기 위해 기반시설을 연결해야 하므로 기반시설 설치에 과도한 비용이 발생하는 토지이용의 비효율성이 발생할 수 있다.

부정적 요소로 지적되고 있지 않으나 개발제한구역이 갖는 또 다른 문제점은 개발제한구역제도는 단일제도로서 우리나라에서 가장 많은 범법자를 양산한 제도라고 할 수 있다. 이는 개발제한구역의 지정이 비합리적이다 보니 제도의 적용을 받는 토지소유자나 그 제도를 집행해야 하는 공무원들 모두 제도에 순응하지 않고 법을 어기는 경우가 허다하게 나타남으로써 생겨난 현상이다. 이 문제는 제시된 부정적 요소 가운데 지자체 관리비용의 문제와도 연관되어 있다. 비합리적인 제도를 집행하기 위해서는 대상자들이 쉽게 순응하지 않기 때문에 그렇지 않은 경우에 비해 그 관리 감독에 막대한 비용이 소요되는 것이다. 또한 이 문제는 지정 절차상 민주적 합리성이 결여되었다는 문제와도 일맥상통하는 것이다. 만일 개발제한구역을 민주적인 과정을 통해서 지정했다면 현재와는 전혀 다른 형태의 규제가 가해졌으리라고 예상할 수 있을 것이다. 결국 앞서 언급한 수많은 범법자의 양산과 막대한 관리비용은 일반적으로 비합리적인 제도를 강하게 집행하는 경우에 나타는 전형적인 현상이라고 할 수 있다.

무엇보다도 가장 큰 문제점은 개발제한구역 내 토지소유자의 동의 없이 수십 년 동안 일방적으로 강력한 개발규제정책을 시행하여 이들에게 상당한 생활불편과 재산상의 불이익을 초래하였다는 점이다.

최근 들어 개발제한구역 정책이 사회적으로 많은 도전을 받고 있는 것은 이 정책으로 혜택을 받고 있는 불특정 다수의 국민들은 의사표현을 잘 하지 않는 반면에 구역 내에서 일부 불이익을 받고 있거나 구역 내에서 특정사업을 하고자 하는 직접적 이해당사자들의 목소리는 엄청 높기 때문이다. 김대중 정부에서 제도의 틀을 한번 바꾼 이후부터 이해관계자 입장에서의 제도개선 요구는 계속 되고 있다. 또한 보금자리사업이나 일부 공공기관의 구역 내 입지와 같이 공공에서는 개발제한구역을 제한 없이 활용하면서 민간부문에게만 규제를 강제하는 것에 대해 형평성 차원에서 문제가 제기되고 있다.

2.3 향후 개발제한구역의 관리방향

전문가들은 향후 개발제한구역의 관리방향과 과제에 대하여 심도있는 많은 의견들을 제시하였다. 제시된 의견들은 크게 개발제한구역의 관리원칙과 방향, 환경보전 및 관리, 시설입지기준 및 관리, 주민지원사업의 활성화, 구역훼손 및 불법행위 억제, 개발이익의 환수, 그리고 해제되었거나 예정인 지역들의 합리적 이용 및 관리 등으로 집약되었다.

첫째, 인구감소와 노령화 사회의 복지수요에 대비한 필요용지로서 대비가 필요하다. 둘째, 토지은행제를 확대하여 지자체별로 개발제한구역 우선매수제를 실시할 필요가 있다. 셋째, 도시용지로 활용하기 위하여 확보한 약 320㎢의 해제지역 관리방안에 대해 구체적인 매뉴얼을 만들어야 한다. 정책필요성에 의한 해제방안 보다는 일관성 유지가 중요하다. 넷째, 집단취락 우선해제지역의 구체적 관리방안의 제시가 필요하다. 2종 일반주거지역까지 종상향이 되는 경우 점적인 난개발에 대한 대응이 필요하다. 다섯째, 개발제한구역 환경평가등급도의 현행화가 필요하다. 최소한 5년마다 현행화를 통해 보전할 지역과 개발 가능한 지역을 표현할 필요가 있다. 여섯째, 도시자연공원 등 개발제한구역 내 미집행 장기 도시계획시설의 처리방안의 제시가 필요하다. 일반지역 보다는 보다 완화된 해제방안의 마련이 필요하다. 일곱째, GB도시관리계획을 통한 관련시설의 입지기준을 정밀하게 마련할 필요가 있다. 신규시설의 경우 기존 도심의 토지이용가능성의 사전분석이 필요하다.

2000년대 들어 그 동안 철옹성이었던 개발제한구역도 국민의 사유재산권 확보 및 계획의 정합성 차원에서 많은 변화가 이루어졌다.

광역도시계획을 통해 국책사업 및 지자체의 현안사업에 많은 부분이 해제되었고, 그 동안 다소 미흡하였던 경계선도 합리적으로 조정되었으며 토지이용의 합리적 이용을 위한 방안(예 ; 보금자리주택)도 마련되기도 하였다. 그러나 후손에 물려줄 마지막의 자원인 개발제한구역을 대다수의 국민을 위한 정책으로 거듭나기 위해서는 다음과 같은 관리방향의 정립이 필요하다.

우선 단기적으로는 개발제한구역에 대한 역할(과거에는 도시의 무분별한 확산 방지 → 현재, 미래에는 온실가스 흡수 및 녹색공간의 유지, 도시민의 휴양활동 공간 등)을 재정립하여야 할 것이며 다양한 기능 부여를 통해 도시가 필요한 공공시설 등을 수용해야 할 것이다. 또한 40년간 피해를 보았던 토지 소유자들(거주민)에게 적게나마 손실보상제도의 마련이 필요할 것으로 사료되는 바, 개발제한구역내 거주민들에게 다양한 지원체계를 구축함으로써 환경과 경관 보전을 전제로 한 다양한 소득 창출사업을 할 수 있는 여건과 지원체계를 조성하고 관련 지자체간 협력 네트워크를 구축하도록 하여야 할 것이다.

장기적으로는 장기보전계획 및 관리정책을 수립함과 아울러 개발제한구역의 광역관리체제의 구축이 필요할 것으로 사료된다. 개발제한구역이 단순히 규제대상이 아니라 다양한 계획을 통해 활용공간이 되도록 하며 국민의 건강과 생활에 유익한 공간으로 인식되도록 운영 ․ 관리하여야 하며 개발제한구역에 대한 사회적 합의와 운용과정을 통해 이해당사자간의 합의 채널을 이루고 국민이 새로이 개발제한구역의 지정을 받아들일 수 있는 여건을 조성해야 할 것이다. 또한 도시재생 및 압축도시 개념의 전개에 따라 도시 내부의 밀도가 올라가고 개발의 여지가 상실되는 현 시점에서 도시를 둘러싼 개발제한구역의 녹지가치는 상대적으로 커질 것으로 예견된다. 따라서 개발제한구역을 유지하고 관리하는 궁극적인 목표(도시민들의 삶의 질 향상)를 지향하기 위하여 대한민국 국민 전체를 위한 보존 및 관리의 방향 설정이 필요하다고 사료된다. 현 세대의 국민뿐만 아니라 100년, 200년 후의 후대들을 위한 장기적인 보존 및 관리방향을 세워 모든 국민의 생활의 질 향상에 기여하는 공간으로 거듭나야 할 것으로 사료된다.

개발제한구역 정책에 대한 제도적인 측면의 논의들은 주로 개발제한구역의 존치문제에 대한 견해와 이로 인해 생겨나는 문제점에 대한 인식과 해결방안에 따라 나누어 볼 수 있다.

환경론자들과 <그린벨트 살리기 국민행동> 등과 같은 시민환경단체들은 전면해제를 반대하면서 개발제한구역의 특별법 제정을 통한 개발제한구역을 ‘국토보존지대’로 격상시켜 적극적인 관리가 필요하다는 보전론을 주장한다. 이에 대해 개발제한구역내 거주민들이 주축으로 된 전국개발제한구역주민협회 등은 개발제한구역의 전면해제를 통해 재산권 행사를 해야 한다는 해제론을 주장한다. 또한 1998년 이후 논의되고 있는 보전론과 해제론적인 측면을 바탕으로 현실여건에 맞추어서 제한을 점차적으로 조정하고 개발제한구역의 효율적인 관리 및 이용을 강조하는 조정관리론도 대두되어 있다.

미래의 개발제한구역의 바람직한 관리방향은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 첫 번째로는 개발제한구역의 존치이유에 대해 부분적으로는 찬성하지만 제도를 유지하고 지속·발전시키기 위해서는 파생되는 여러 가지 문제점들을 해결하고 현실여건에 맞춰 개발제한구역에 대한 제한을 점차적으로 조정해 나가야 한다는 견해이다. 이는 개발제한구역 정책의 합리적인 제도개선을 강조하는 보전론적 측면에서의 조정 관리론으로 해석된다. 두 번째로는 해제조정 이후 해당토지의 활용과 관리를 어떻게 할 것이냐는 점에 주목하는 해제론적 측면에서의 조정 관리론이다. 최근에 집단취락의 해제로 구역 내 주민의 불만요인이 대부분 해소되었고 대규모 조정가능지역이 해제대상에 포함됨에 따라 해제지역의 친환경적인 개발 또는 효율적인 관리가 요구된다. 특히 집단취락이나 국민임대주택단지로 개발제한구역에서 해제된 지역은 효율적인 관리방안이 시급히 필요하다.

개발제한구역의 바람직한 관리방안은 어느 한 가지 측면에서의 정책적․제도적 방안을 고수하지 말고 개발제한구역의 내용이나 토지특성과 용도에 맞게 개발제한구역을 세분화하여 보전론적인 측면과 해제론적인 측면을 법의 테두리 안에서 합리적으로 조정하여 적정 관리하는 것이 중요하다.

첫째, 개발제한구역은 중장기적인 계획을 가지고 철저히 보전해야 한다. 개발제한구역의 관리는 정부가 일관성을 가지고 장기적인 광역도시계획을 수립하여 국민들에게 개발제한구역의 큰 로드맵을 설명하는 과정이 필요하다. 현재 개발제한구역 관리계획은 시설물 설치와 관련된 사항을 다루고 있는데 국토 및 도시계획 차원에서 종합적이고 장기적인 안목에서 다루어져야 한다.

둘째, 개발제한구역 내 불법 시설물 설치 및 토지형질변경 문제, 관리계획에 의해 합법적으로 입지하는 공공시설이 증가하는 문제 등에 대한 근본적인 해결대안이 모색되어야 한다. 개발제한구역에 입지가능한 시설물의 유형을 설정하고 입지원칙에 일관성을 유지하여야 한다.

셋째, 개발제한구역의 기능과 역할을 다변화하여야 한다. 그동안 철저히 보존되어야 하는 개발제한구역에서 도시근교농업지대나 도시민의 휴양활동공간으로 전환되어야 한다. 이를 통해 개발제한구역이 국민생활에 유익한 공간으로 인식되도록 사회적 합의를 이루고 장기적으로 새로운 개발제한구역의 지정까지도 받아들일 수 있는 여건을 조성할 필요가 있다.

넷째, 개발제한구역이 가지고 있는 생태적 가치를 재발견하고 야생 생물자원 활용기반을 강화해야 한다. 이를 위해 우선 전국 개발제한구역에 대한 비오톱(biotope)을 조사하여 생물자원을 발굴하는 등 생물다양성 현황을 파악해야 한다. 개발제한구역 내 멸종위기 종서식지에 대해서는 생물다양성 관리계약사업을 우선적으로 추진함으로써 지역주민의 생태계 보호의식을 증진하고 주민의 자발적인 보호의식을 도출할 필요가 있다. 일부 지역에 대하여는 지역자원에 기초한 생태관광 등 소프트 경제 사업을 전개할 필요가 있다. 이를 위해 생태관광 프로그램을 운영하고 서식지 보호와 탐방객 편의를 고려한 최소한의 시설 설치를 지원함으로써 개발제한구역이라는 공간적 가치를 재발견하고 지역주민의 소득 보전에도 기여할 수 있을 것이다.

다섯째, 개발제한구역 내 취락지역 주민들에 대한 다양한 지원방안이 모색되어야 한다. 개발제한구역 거주민들의 권익을 보호할 수 있도록 개발제한구역을 공공에서 우선 매입하는 방안, 개발권양도제 도입방안, 개발제한구역 내 취락지를 저탄소 녹색마을로 육성하는 방안, 주민참여에 의한 주민제안사업에 대해 우선 지원하는 방안 등 실질적인 대책이 마련되어야 한다.

마지막으로, 개발제한구역의 해제를 결정하는 준거인 환경평가등급에 대한 주기적인 평가 작업이 이루어져야 한다. 동시에 개발제한구역 해제대상지 선정기준과 제척기준의 상세성(degree of detail)을 일치하도록 하는 작업도 병행할 필요가 있다.

그린벨트의 그린을 제대로 관리하지 못해서 발생하는 더 큰 문제는 “지속가능한 사회건설을 위한 시민지지기반”이 침식되고 있다는 점이다. 영국의 경우 그린벨트의 가장 열성적인 지지자는 바로 그린벨트 안에 살고 있는 지역주민들이지만 우리나라에서는 가장 열성적이어야 할 그린벨트안의 지역주민들이 가장 격렬한 반대세력으로 성장하였다(김태복, 1997). 이러한 정책적 실패가 확산될 경우 한국사회는 “지속가능한 사회건설을 위한 시민지지기반”을 확보하기가 어려워 질 것이다. 그린벨트의 그린을 제대로 개발하여 시민들에게 제공함으로써 시민들을 “지속가능한 사회건설을 위한 우군”으로 확보하는 것이 무엇보다도 절실한 과제이다. ‘민원의 탈을 쓴 요구로부터의 압력’과 ‘공공의 탈을 쓴 개발로부터의 압력’(조명래, 1997: 231)으로부터 그린벨트를 방어하기 위해서는 이들 우군의 지지와 협력이 있어야 할 것이다. 부동산투기자가 아닌 선의의 피해를 입은 그린벨트 거주민들에게 금전적 보상보다는 제대로 된 자연환경보전을 통한 보상이 “지속가능한 사회건설을 위한 우군”확보라는 측면에서 더 바람직한 대안이 될 것이다. 그린벨트의 설정의 정당성 중 하나는 그 환경적 가치에 있으며 그린벨트가 환경적 가치가 없다면 정당성의 차원에서도 환경적 가치는 반드시 회복되어야 한다. 이는 자연 상태 그대로 방기하는 것을 의미하지는 않는다. 자연환경이 가진 환경적 가치를 극대화하기 위해 자연환경의 계획적 관리(또는 개발)가 필요하며 그린벨트제도개선은 자연환경의 계획적 관리를 통한 환경적 가치의 증진이라는 측면에서 그 정당성을 부여받을 수 있을 것이다.

미국의 경험은 그린벨트가 없었을 경우 우리가 당면했을지도 모를 많은 문제들에 대한 시사를 던지고 있다. 미국의 경험을 통해 우리가 확신할 수 있는 점은 그린벨트가 없었더라면 우리나라의 대도시는 지금보다 더 넓은 외연적 확산을 이루었을 것이며, 그 결과 역시 미국의 경험과 크게 다르지 않았을 것이라는 점이다. 수도권의 인구는 지금도 증가하고 있다. 만약 그린벨트가 없었더라면 적어도 서울의 인구집중은 지금보다 훨씬 더 심화되었을 것이고 그로 인한 사회경제적 비용 역시 만만치 않았을 것이다. 우리경제가 이만큼 성장할 수 있었던 중요한 요인 중에 하나가 수도권정비정책을 통한 국토의 균형발전이며, 서울경제가 세계도시들과 자웅을 겨룰 수 있게 된 것도 그린벨트의 지정과 관리를 통해 도시 관리의 효율성을 추구하였기 때문일 수도 있다. 계산할 수 없다고 편익이 존재하지 않는 것은 아니다. 실증적으로 그 편익을 검증하지 못했기 때문에 명시된 비용보다 명시되지 않은 편익이 작을 것이라는 섣부른 단정은 위험하다. 개발제한구역이 다시 정책의 도마 위에 올랐다. 그린벨트의 공과를 따지며 칼로 내려치기 전에 그린벨트의 공과와 복잡하게 맞물려 있는 수많은 사회경제적인 요인들을 감안해야 한다. 미국 포틀랜드시의 경험은 그린벨트의 존재가 반드시 부동산가격 상승으로 이어지지 않는다는 사실을 보여주고 있다. 그린벨트제도는 합리적으로 정비되어야 하지만 그린벨트제도가 다른 부조리한 제도의 속죄양으로 처벌받거나 매도되어서는 안 될 것이다.

개발제한구역에서 해제된 토지의 활용방법에서도 장기적인 전략이 부족하다. 1999년 당시는 저소득층을 위한 임대주택과 공공시설등 공공적 성격이 큰 시설만 제한적으로 입지토록하고 대규모 집단취락지역만 해제키로 하였으나 그 후에 입지가 허용되는 시설이 계속 확대되었다. 임대주택단지에서 국민임대단지로(50%임대+50%분양) 현 정부에서는 보금자리단지로 계속 확대되었다. 대도시인구가 확실히 줄어들 것으로 예상되는 시점까지 단계적으로 토지를 사용해야 하는데 너무 단기간에 소비해버리면 문제가 있다.

존치지역 중 소규모 취락으로 해제된 곳이 큰 문제다. 지구단위계획을 수립하여 해제했으나 집행방법이 없다. 잘못된 조치라는 것이 대부분의 평가다. 존치지역의 불법행위는 강력한 단속과 원상회복이 가능한 수준으로의 과징금부과가 필요한데 지속적인 조치가 필요하다.

시장 군수에게 단속의 유인책을 주어야 한다. 개발제한구역주변지역은 보존녹지로 지정해서 완충지대를 두어야 해제압력을 줄일 수 있다. 정부는 무엇보다 주택정책의 해결을 위해 개발제한구역을 손쉽게 사용하는 유혹을 자제해야 한다.

김대중 전 대통령의 취임이후 1997년부터 가시화된 국민임대주택사업, 노무현 전 대통령의 2기 신도시사업, 이명박 대통령의 보금자리주택사업 등으로 수도권 개발제한구역 내에 포도송이같이 난개발이 수도권 개발제한구역에서 전반적으로 일어나고 있다. 특히 보금자리주택이 40만호 이상으로 1~4차의 17개 지구가 발표되었으며 최근에는 5차 지구가 발표되어 앞으로 얼마나 더 많은 지역이 발표될 것인지를 잘 모를 지경이다. 이러한 국민임대주택지구와 보금자리주택지구들은 상호 인접하여 개발되면서도 지자체가 달라 서로 협의와 논의가 없이 각자 자기단지만 보고 개발되고 있으며 광명 시흥, 남양주 별내, 하남시 미사 등은 그 규모가 신도시급으로 상당히 커서 이들 지구가 미치는 영향에 대한 연구가 필요한 실정이다. 특히 이들 지구 전체를 대상으로 수도권 내에서 서울 등 기존 시가지에 미치는 영향 등에 관한 연구가 필요하며 이러한 논의가 없이 진행되고 있는 것 자체가 또 다른 측면에서의 난개발을 가져올 것이 우려된다. 또한 이러한 개발은 공공개발로서 개발제한구역의 우선해제지역 선정당시 개발제한구역 훼손의 최소화를 위해 엄격하게 해제경계선을 설정한 것을 생각할 때 공공이 적극적으로 개발제한구역을 훼손하였다는 점에서 주민들에게 할 말이 없을 지경이다. 그리고 이러한 개발은 개발제한구역이 마치 시가지의 개발을 위한 토지의 공급처가 된 것 같은 양상으로 개발제한구역의 향후 관리방향에 있어서 혼란이 야기되고 있을 뿐만 아니라 2000년 대들어 수도권 지자체간 숙의 끝에 마련한 광역도시계획의 내용도 이러한 개발을 위해 2009년에 수정하면서까지 개발되고 있어 개발제한구역 관리의 심각한 왜곡현상까지 빚고 있는 실정이다. 따라서 향후 개발제한구역을 어떻게 관리할 것인지에 대한 명확한 방향 설정이 있어야 할 것이며, 이러한 개발 시 10~20%의 지역을 개발 당사자가 개발지 근처에서 확보하도록 되어 있으나 그 구체적인 방안이 마련되지 않아 훼손지를 개발지 내부에서 찾으려 하고 심지어는 그 훼손지를 학교 등으로 활용하는 등 훼손지의 복원이 근본적 취지에 어긋나고 있다.

분당 ․ 판교 ․ 위례(송파)와 같은 예는 개발제한구역 내 국민임대주택(참여정부)과 보금자리주택(MB정부) 건설에서도 볼 수 있다. 이를테면 개발제한구역 외곽의 일산이 개발되고 난 다음 지금 개발제한구역내 원당지역이 대규모 보금자리주택단지로 개발되는 것 등이 그러한 예이다. 우리가 시계를 거꾸로 돌려 1980년대 후반으로 갈 수 있다면 개발제한구역을 해제하여 앞서 제시한 바와 같이 위례 ․ 판교 ․ 분당의 순서로 도시개발을 하는 것이 바람직하였을 것이다. 그러나 이미 개발제한구역 외곽의 상당 지역이 개발되었고 그 반경은 45-50km권의 화성, 동탄 등에 이르고 있다. 이와 같이 이미 도시개발 수요가 개발제한구역을 뛰어넘어 광역적으로 확산된 상황 하에서는 개발제한구역을 다음과 같이 보다 전략적으로 이용할 필요가 있다. 물론 이러한 제안은 기본적으로 ‘그린’은 살리되 ‘벨트’는 풀어도 된다는 관점, 즉 개발제한구역 토지의 전향적, 적극적 이용과 활용을 전제하고 있다.

전략적 이용방안 중 한 가지는 ‘Edge City'개념의 고용 중심지 개발이다. 이미 서울과 주변 경기도 지역은 하나의 통근권, 생활권을 이룰 정도로 대도시권으로 광역화되어 있다. 그런데 앞서 지적한 바와 같이 개발제한구역으로 인해 서울의 직장과 주변 경기도의 거주지 사이에는 통근거리가 멀다. 따라서 서울의 경계부에 해당하는 개발제한구역 중 서울과 경기도를 연결하는 주요 교통로상의 결절점에 위치한 지역에는 소규모 오피스나 R&D 등 ‘일자리’ 거점을 창출하여 경기도에서 출발하여 서울 도심으로 진입해야 하는 원거리 통행을 차단, 흡수할 필요가 있다.

다른 한 가지 방안은 산지 등 비교적 그린어메니티가 뛰어난 지역은 단독주택 등 중·저밀의 고급주거지로 이용하는 것이다. 이는 현재 아파트를 중심으로 획일화되어 있는 우리나라의 주거양식을 다양화하는데도 큰 일조를 할 수 있다. 이러한 두 가지 방안의 관점에서 현재 천편일률적으로 고층·고밀의 ‘잠자리’인 보금자리주택 위주로만 개발, 이용되고 있는 개발제한구역 정책은 수정이 요구된다.

향후 개발제한구역 관리방향의 요체는 그 구역을 해제하고, 그 대신 보전이 필요한 지역과 개발이 가능한 지역으로 구분하여 보전이 필요한 지역은 철저히 보존을 하되 개발이 가능한 지역은 개발함으로써 도시지역에서 부족한 용지 수요를 충족시킬 수 있도록 해야 할 것이다.

여기서 필요한 지역을 보전하기 위해서는 규제만으로 지속적으로 보존하는 것이 불가능한 만큼 영구히 보존이 필요한 지역의 경우는 정부가 매입하여 보존하는 노력이 필요하다. 정부가 매입하여 보존을 해야 하는 이유는 개발제한구역의 지정을 통해 녹지를 보전하는 노력의 정당성이 충분히 확보되지 않기 때문이다. 그 이유는 개발제한구역 지정을 통해 녹지를 확보하는 정부의 행위가 발생할 수 있는 부정적인 외부효과를 억제하는 노력이라기보다는 해당 필지로부터 녹지라는 평균이상의 편익을 창출하려는 행위인 만큼 정부가 규제를 통해 그 목적을 달성하는 것의 법적 정당성이 뒷받침되지 않기 때문이다. 이 경우 만일 개발제한구역을 매입하는 비용이 과도하게 발생한다면 다른 방법을 통해 해당 지역을 보존할 수도 있다. 즉 보전하는 지역에서 억제되는 개발권한을 다른 지역에서 활용할 수 있도록 하는 일종의 개발권 양도제를 활용한다면 정부가 매입하는 보전하는 경우에 발생할 수 있는 과도한 비용문제를 어느 정도 해소할 수 있다.

한편 개발을 허용하는 지역에 대해서는 발생할 수 있는 막대한 우발이익을 어느 정도 환수할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 개발제한구역을 해제하여 개발하기 위해서는 기반시설의 설치 등 공공비용이 필요하게 될 것인데, 그 구역을 해제함으로써 발생하는 개발이익을 환수하여 그 이익을 그러한 용도에 사용하는 방안을 강구할 수 있다. 이는 일종의 기반시설부담금에 해당한다고 할 수 있다.

끝으로 개발제한구역의 관리와 관련하여 중요한 문제는 그 관리주체이다. 개발제한구역 보전의 필요성은 해당 지역의 여건에 따라 크게 다를 수 있다. 따라서 개발제한구역의 관리는 그 관리권한을 해당 지방자치단체에 맡길 필요가 있다. 이 경우 개발제한구역이 과도하게 개발되리라는 우려가 있을 수 있다. 그러나 개발제한구역을 해제하여 어떻게 개발할 것인지라는 문제를 우리 사회의 중요한 아젠다로 부각시킨다면 모든 지역이 일률적으로 개발하기보다는 지역별로 해당지역에 맞는 다양한 형태의 개발 아이디어가 제시될 것이다.

대도시 주민들의 쾌적한 생활여건과 미래의 도시공간 확보를 위해서 개발제한구역의 틀을 유지하는 것이 바람직하다. 그러나 이 정책에 대한 사회적 도전들이 만만치 않기 때문에 지속적으로 이 정책의 유지를 바라는 지지세력의 확보와 함께 궁극적으로 개발제한구역 안팎에서의 각종 기회비용의 차이를 줄여나가는 노력이 필요하다. 어떤 정책을 불구하고 사회적인 지지를 받지 못하면 단명으로 끝날 수밖에 없다. 지난 40년간 이 정책은 초기에는 박정희대통령 통치의 힘으로, 그리고 80, 90년대에는 개발보다 환경을 우선시하는 상징정책으로서 그 골격을 유지해 왔다. 그러나 정책의 큰 틀에 한번 손을 대고 난후에 다양한 이해관계자들의 요구가 봇물처럼 터져 나오고 있다. 다양한 의견의 사회적 합의를 필요로 하는 ‘거버넌스시대’에 이 정책의 지속가능성을 확보하기 위해서는 지지세력의 확보가 필수적이다.

개발제한구역의 수혜자는 크게 두 부류로 구분할 수 있다. 하나는 녹지의 푸름을 시각적으로 즐기고 맑은 공기를 마시는 소극적 이용자이고, 또 하나는 구역 내에서 전원생활을 즐기거나 자주 녹지공간을 방문, 이용하는 적극적 이용자이다. 전자에게 이 정책의 효용성을 제대로 알리는 것과 함께 개발제한구역을 제대로 즐길 수 있는 적극적인 지지세력의 확산이 중요하다. 아직까지는 고층아파트에 대한 선호도가 높지만 앞으로 멀지 않은 시기에 전원주택에 대한 수요가 역전할 것이다. 특히 개발제한구역을 인프라가 제대로 갖추어진 숲속의 쾌적한 주거지로 잘 가꾸어 나가면 이와 같은 변화를 훨씬 앞당길 수도 있을 것이다. 이와 함께 도시 외곽에 주말별장과 농장을 조성하여 시민들이 저렴한 비용으로 여가활용과 녹색체험을 즐길 수 있게 해준다면 이 정책의 직접적인 지지세력을 늘리는데 크게 도움이 될 것이다.

개발제한구역에 대한 개발압력을 합리적으로 해소하기 위해서는 낮은 지가로 인해 발생하는 개발이익을 공공으로 환수하는 것이 필요하다. 현재의 보전부담금제도가 이 역할을 하고 있으므로 계속 정비, 발전시켜 나가는 한편, 환수된 재원을 구역 내 기반시설과 여가활동시설에 투자함으로써 구역 이용자의 규모와 만족도를 크게 높일 수 있을 것이다. 또한 공공부문사업도 개발제한구역 본래의 취지에 맞는 범위 내에서 시행함으로써 민간부문의 무리한 요구를 사전에 차단할 수 있을 것이다.

개발제한구역의 효용성에 대한 평가와 환류체계를 구축한다. 개발제한구역제도는 도입당시 우리나라 토지이용규제의 대표적인 제도로서 통합적인 규제적 틀로 작용하였으며, 이후 특수목적의 토지이용규제를 위해 각각 관련 법 ․ 제도가 만들어지면서 개발제한구역 제도도 그러한 특수목적의 토지이용규제 제도의 가운데 하나가 되었다. 따라서 상수원보호, 농지보전, 군사시설 보호, 문화재 보호, 환경 및 경관 보전 등을 위해서는 각각의 관련 법률에서 규정하고 있는 용도구역제도를 활용하는 것이 적실하며, 개발제한구역제도는 이제 도시관리측면에서 도시의 무한정하고 무질서한 확산을 방지하기 위해 활용하는 것이 타당하다. 여기서 문제는 도시관리측면에서 단위도시별로 개발제한구역을 지정 ․ 관리하다보면 도시권 전체로서 비효율을 초래할 수 있으므로 권역 내 도시들이 공동으로 관리할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 예로써 관련 지자체가 “개발제한구역관리공단”(가칭) 설립하는 제도를 들 수 있다. 이를 위해 개발제한구역의 효용성과 그를 뒷받침하는 타당성에 대해 주기적으로 평가하고 그 결과를 활용할 수 있는 환류체계를 구축하고 주기적으로 “개발제한구역 종합평가”를 실시(20년을 주기로 하고 그 사이에 중간평가 실시)하도록 한다.

소극적 관리에서 적극적 관리로 전환하도록 한다. 개발제한구역 지정 당시의 용도대로 토지이용을 제한하는 소극적, 규제적 관리로부터 개발제한구역 지정목적인 도시의 무한정하고 무질서한 확산을 초래하지 않는 범위안에서 토지의 생산성을 제고하여 고부가가치를 창출할 수 있는 적극적 관리로 전환할 필요가 있다. 개발제한구역의 입지적, 자연생태적 장점을 살려 상주인구 증가나 시설물의 고착화를 유발하지 않으면서 생산공간이나 도시민의 여가문화활동공간 등으로 활용할 수 있는 기반을 조성한다.

개발제한구역 편익수혜자와 비용부담자간 형평성을 제고한다. 개발제한구역의 지속가능성은 규제받는 토지와 규제받지 않는 토지, 편익수혜자와 비용부담자 간의 형평성에 있으므로 이를 근본적으로 해결할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 개발제한구역이 도시관리차원에서 필요하다고 인정되어 계속 존치할 경우 개발제한구역을 계속유지관리, 특히 적극적 관리하는데 소요되는 비용을 충당할 수 있는 재원을 확보하는 것이 중요하며, 현행 개발제한구역 보전부담금으로는 개발제한구역의 외부편익을 내부화하기는 곤란하므로 새로운 세원을 발굴한다.

세 가지를 제안한다.

첫째, 평가식 환지방식으로 개발정비하자, 둘째, 영국의 사례를 보았을 때 그린벨트를 보존하는 것과 선거표와의 관계를 검토하자, 셋째는 노령화 사회와 그린벨트 문제이다.

개발제한구역 제도개선위원회에 처음으로 임명되었을 때에는 정비하는 방향으로 개발하자는 의견이었고, 끝에 가서는 보존을 철두철미하게 주장하였다. 실제 초기에는 평가식 환지방식으로 하자는 의견을 갖고 있었다. 평가식 환지방식으로 하자는 이유는 종전에 자기가 가지고 있는 가치를 개발해서 그대로 옮겨주자 하는 것이다. 해제되는 지역은 엄청난 혜택을 보지만 남는 지역은 계속 남아있어야 한다. 예를 들어 면적을 환지할 때도 농촌환지에 가면 큰 환지들이 있다. 도시쪽 환지보다 상당히 지역적인 환지방식을 선택을 해서 보존할 것은 보존하고 주민들이 원할 때에는 주면 된다. 각각 재산자치를 활용할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 그 당시에 그린벨트를 보존하는 쪽으로 갔으니 개발하자 하면 이상한 사람이라는 소리를 들었는데 지금은 이 문제의 아이디어에 대해서 다시 검토를 할 필요가 있다.

두 번째, 영국과 같은 경우, 소수의 주민들이 너무 과도한 이익을 갖는다. 표를 찍는 대다수 사람들이 그린벨트를 지킴으로써 자신들에게 이익이 온다. 그러나 오늘날 우리나라와 같은 경우에 개발제한구역에서 쓸 만한 토지는 다 팔았다. 땅을 사서 이익을 보는 사람들을 주자는 사회적 논리는 생각해 볼 문제이다.

세 번째로는 노령화 시대와 개발제한구역인데, 노령화사회가 급속히 지속되면 점차적으로 신도시개발은 소용이 없어지게 되고, 주택이 남아도는데 도시개발을 자꾸 할 필요가 있냐하는 문제가 대두된다. 또 급박한 문제인 복지시설은 값싼 개발제한구역에 있어야 한다. 2000년대에는 토지 주택 문제가 큰 이슈가 되었지만 지금은 복지이슈가 첫 번째이므로 국가 뿐 아니라 사단법인, 재단법인 차원에서 해결되어야 한다.

[성남시민]

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장기미집행 도시계획시설 특히 공원부지에 대해서는 일몰제 도입으로 일정 기간이 지나도 제대로 진행 되지 않으면 자동 폐기 즉 규제가 없어지도록 되어 있으나 그린벨트 즉 개발제한구역은 과연 그러한지?