한국사회복지법인협의회 경영자 세미나 발표자료(2010.6.29.)

[백승주]

주제: 개인의 재산상속법리 복지법인 잔여재산 처분에도 적용되어야

Ⅰ. 헌법과 재산권

재산권은 재산적 가치를 지닌 권리로서 인격권, 신분권, 사원권 등 비재산권에 대립적인 것이다. 다만 예외적으로 민법상“금전으로 가액을 평가할 수 없는 것”이라도 채권의 목적으로 하는 것을 인정함으로써(민법제373조)이런 대비는 상대화되고 있다. 그러나 비록 재산적 가치를 내용으로 하더라도 인격이나 신분을 기초로 하는 권리는 재산권과는 다른 취급을 받는다. 모든 재산권은 보장되지만(헌법제23조제1항), 그렇다고 신성불가침한 절대적 권리는 아니고, 그 내용과 한계가 법률에 의해 정해지는 권리이고(헌법제23조제1항후단), 그 행사는 공공복리에 적합하도록 행사되어야 권리이다(헌법제23조제2항). 또한 재산권은 법률에 의한 정당한 보상을 지급하는 것을 전제로 공공필요에 따라 법률에 근거하여 강제적으로 수용ㆍ사용 또는 제한되는 권리이다(헌법제23조제3항).

Ⅱ. 재산권 중 소유권의 특성

재산권은 원칙적으로 그 양도와 상속이 인정된다. 주요한 재산권으로는 특정한 물건을 직접 지배하여 이익을 얻는 배타적인 권리를 내용으로 하는 물권을 들 수 있다.물권은 직접성·지배성·배타성을 가진 권리이다. 그래서 다른 사람의 행위에 의존하지 않고 권리를 직접 실현할 수 있다. 또한 하나의 물권이 성립하면 그 지배의 범위에 관하여는 다른 물권이 성립할 수 없게 되고, 누구에게나 주장할 수 있는 절대권으로서 양도성이 매우 강하게 나타나는 권리이다. 민법상 물권으로서 소유권, 점유권, 지상권, 지역권, 전세권, 유치권, 질권 및 저당권을 규정하고 있다. 이중에서 소유권은 재산권 중에서 가장 기본이 되는 권리이며, 사유재산제의 표현이고, 사적 자치의 원칙과 밀접하게 관련된다.

소유권은 물건을 지배할 수 있다는 관념성, 물건의 사용가치와 교환가치를 모두 지배하는 전면성, 물건의 사용·수익·처분의 권능의 단순한 집합이 아닌 그 권능들의 혼연일체성, 제한물권과 충돌하면 제한물권에 의하여 제한을 받다가 그 제한물권이 소멸되면 다시 본래의 완전한 상태로 되는 탄력성, 존속기간의 제한이 없으며 소멸시효의 대상이 되지 않는 항구성을 가진 권리이다. 소유권의 객체는 물건에 한한다. 소유자는 법률의 범위 내에서 소유물을 사용·수익·처분할 수 있다(민법제211조). 사용·수익은 목적물을 이용하거나 목적물로부터 발생하는 과실을 수취함으로써 사용가치를 실현하는 것이며, 처분은 소비·파괴 등의 사실적 처분과 양도·담보제공 등의 법률적 처분을 통하여 교환가치를 실현하는 것이다. 토지소유권은 정당한 이익이 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다(민법제212조). 그러나 지중의 광물은 토지소유권이 미치지 않고 광업권의 객체로서 국유로 된다(광업법제2조,제7조).

근대국가에서는 소유권의 절대성을 인정하였다. 그러나 자본주의가 진전되면서 그 모순이 심화됨에 따라 현대국가에서는 소유권에 대하여 수정을 가함으로써 소유권의 상대성·사회성·공공성을 강조하고 있다. 헌법은 모든 국민의 재산권을 보장하되 그 내용과 한계를 법률로 정하며, 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고(헌법제23조), 본질적인 내용을 침해하지 않는 범위 내에서 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 법률로써 제한할 수 있도록 규정하고(헌법제37조제2항). 경제조항에서도 여러 가지로 소유권이 제한될 수 있음을 규정하고 있다(헌법제119조 내지 제117조), 그에 따라 일반원칙으로서 신의성실의 원칙과 권리남용금지의 원칙이 마련되어 있으며(민법제2조), 소유권을 제한하는 수많은 법률이 제정·시행되고 있다.

Ⅲ 현행 재산상속제도의 요지

재산상속이라 함은 사람의 사망으로 인한 재산상 법률관계가 포괄적으로 승계되는 것을 의미한다.

종래 상속법은 재산상속과 더불어 호주권의 승계를 위한 일종의 신분상속제도로서 생전의 상속, 강제적 상속, 남자우선 및 혼인 중의 자식과 혼인 외의 자식을 차별하는 특성을 가진 호주상속을 인정하는 복합적 상속제도를 두었다. 그런데 호주상속제도는 1977년12월 상속법의 일부 개정되고 1990년1월 상속법이 다시 개정되어 그 체계와 내용이 대폭 변경되었다. 즉, 호주상속제도를 폐지하고 이것을 임의적인 호주승계제도로 변경하여 민법 상 친족편에 규정하였다.

상속법의 구조는 재산상속, 유언, 유류분(일정한 상속인을 위해 법률상 유보된 상속재산의 일정부분)으로 변경되었다. 상속인의 범위는 8촌 이내의 방계혈족에서 4촌 이내의 방계혈족으로 축소하여 조정되었고(민법제1000조제1항제4호), 배우자의 상속순위는 부부간에 평등하게 개정되었으며(민법제1003조), 기여분(공동상속인 가운데 피상속인의 재산의 유지 또는 증가에 관하여 특별히 기여한 사람이 있을 경우에 이를 상속분의 산정에 가산하여 주는 제도)제도를 신설하여(민법제1008조의2)공동상속인 간의 상속에 있어서 형평을 기할 수 있도록 하였다.

또한 같은 순위의 상속인 간의 상속지분의 차별을 없애어 균등한 것으로 하였고(민법제1009조제1항), 배우자의 상속지분을 확대하였으며(민법제1009조제2항), 특별연고자에 대한 분여제도(상속인이 없는 경우에 이해관계인이나 검사의 청구에 의해 상속재산관리인이 선임되고 선임된 관리인은 피상속인의 채권자에 대하여 변제 등 청산절차를 실행한다. 이런 청산절차 후에도 잔여재산이 있는 경우 피상속인과 생계를 같이 하고 있던 자, 피상속인의 요양간호를 한자 기타 피상속인과 특별한 연고가 있던 자의 청구에 의하여 상속재산의 전부 또는 일부가 분여된다. 이 경우 특별연고자가 없거나 분여되지 않은 때에만 잔여상속재산은 국가에 귀속한다.)(민법제1057조의2) 등을 신설함으로써 남녀평등, 부부평등, 상속인 간의 공평성을 도모할 수 있도록 제도적으로 개선하였다. 종래 호주상속인에게 귀속되던 분묘 등의 승계권은 재산상속의 효과로서 상속법에 규정하고 제사주재자가 이를 승계하도록 개정하였다(민법제1008조의3).

1. 재산상속의 개시

민사법상 재산에 대한 상속은 피상속인의 사망함으로 인하여 재산상속이 개시된다(민법제997조).

2. 상속순위

상속인인의 상속순위는 다음과 같다. 우선 제1순위의 상속인은 피상속인의 직계비속이 된다(민법제1000조제1항 제1호). 직계비속인 경우라면 남자와 여자, 기혼 ·미혼, 혼인 중의 자, 혼인 외의 자, 친생자 ·양자 등을 구별하지 않는다. 태아는 상속순위에 관하여 이미 출생한 것으로 본다(민법제1000조제3항). 둘째로 제2순위의 상속인은 피상속인의 직계존속이 된다(민법제1000조제1항제2호). 셋째로 제3순위는 상속인은 피상속인의 형제자매가 된다(민법제1000조제1항제3호). 넷째로 제4순위 상속인은 4촌 이내의 방계혈족이 된다(민법제1000조제1항제4호). 위에서 열거한 상속인 간에 촌수가 같은 자들은 공동의 상속인이 되고 촌수가 다른 경우에는 최근친(가장 가까운 일가)이 우선한다(민법제1000조제2항). 배우자의 상속순위는 직계비속이 있는 경우, 그들과 공동하여 상속하게 되고 직계비속이 없으면 직계존속과 공동하여 상속인이 된다. 직계존속도 없는 경우에는 단독으로 상속인이 된다(민법1003조제1항).

3. 상속효과

우선 일반적 효과로서 재산상속인은 상속이 개시된 때부터 피상속인의 일신에 전속한 것을 제외하고 피상속인의 재산에 관하여 포괄적인 권리의무를 승계한다(민법제1005조). 즉, 피상속인의 사망으로 인하여 상속인은 피상속인의 재산에 속한 모든 권리의무를 포괄적 일체로서 당연히 상속하게 된다. 그러므로 상속을 포기하지 않는 한, 상속재산에 관한 재산권적 권리는 물론, 채무까지도 승계하게 된다.

공동상속으로 인하여 상속인이 여러 명인 경우 또는 상속인과 포괄적인 수증자(유언에 의하여 증여를 받은 사람)가 함께 있는 경우에는 이들은 공동의 상속인이 된다. 따라서 상속재산이 그들에게 분할되기까지 상속재산은 그들의 공유(공동소유)에 속하게 된다(민법제1006조). 또한 공동상속인은 각자의 상속분에 따라서 피상속인의 권리의무를 승계하게 된다(민법제1007조).

상속분으로서 피상속인은 유언에 의하여 상속분을 자유로 지정할 수 있으나 유류분에 반하는 지정은 할 수 없다. 피상속인이 공동의 상속인의 상속분을 지정하지 않은 경우, 그들의 상속분은 다음과 같은 법정상속분의 구분에 따른다.

우선 같은 순위의 상속인이 여러 명인 경우에는 그들의 상속분은 균등하게 나누어 진다(민법제1009조제1항). 이는 소위 균분상속주의를 채택하고 있기 때문에 호주승계 여부, 남자 ·여자, 기혼녀 ·미혼녀에 상관없이 상속분은 일률적으로 균등한 것으로 하게 된다.

둘째로 배우자의 상속분은 직계비속과 공동으로 상속하는 때에는 직계비속의 상속분의 5할을 가산하고 직계존속과 공동으로 상속하는 때에는 직계존속의 상속분의 5할을 가산한다(민법제1009조제2항). 종래 처에게만 인정되던 상속분의 가산급이 남편(夫)에게도 인정됨으로써 부부가 평등하게 상속분에 있어서 다른 공동상속인에 비하여 우대받게 되었다.

셋째로 대습상속인의 상속분은 사망 또는 결격된 자의 상속분에 의한다. 피대습상속인의 직계비속이 여러 명인 경우에는 그들의 상속분은 피대습상속인의 상속분의 한도에서 법정상속분에 의하여 정하며 배우자의 경우도 법정상속분에 의한다(민법제1010조).

넷째로 특별수익자의 상속분은 공동의 상속인 중에 피상속인으로부터 재산의 증여 또는 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)을 받은 자가 있는 경우에 그 수증재산이 자기의 상속분에 달하지 못한 때에는 그 부족한 부분의 한도에서 상속분이 인정된다(민법제1008조). 만일 이러한 증여 또는 유증의 가액을 고려하지 않고 상속분을 산정하면 다른 상속인과의 관계에서 불공평한 결과가 발생하고, 또한 피상속인의 의사에도 반하기 때문이다.

다섯째로 기여분은 공동상속인 중에 피상속인의 재산의 유지 또는 증가에 관하여 특별히 기여하거나 특별히 부양한 자가 있을 때에는 이들의 상속분은 다르게 산정한다. 즉 상속개시 당시의 피상속인의 재산의 가액에서 공동의 상속인의 협의로 정한 그 자(특별기여자)의 기여분을 공제한 것을 상속재산으로 보고, 민법제1009조 및 제1010조에 의하여 산정한 상속분에 기여분을 가산한 액수로써 그 자(특별기여자)의 상속분으로 한다(민법제1008조의2). 이 처럼 그 기여액을 가산하여 기여자의 상속분으로 정하는 것은 공동상속인 간의 형평을 기하기 위하여 인정된 제도이다. 그러나 공동상속인 간에 기여액의 산정에 관한 협의가 되지 않거나 협의를 할 수 없는 때에는 기여자의 청구에 의하여 가정법원이 기여의 시기 ·방법 및 정도와 상속재산의 액 기타의 사정을 참작하여 기여분을 정하게 된다.

여섯째로 분묘 등의 승계는 분묘에 속한 1정보 이내의 금양임야(나무나 풀 따위를 함부로 베지 못하도록 되어 있는 임야. 제사 또는 이에 관계되는 사항을 처리하기 위하여 설정된 토지를 이르며 민법에서는 묘마다 1정보 이내로 제한하고 있음)와 600평 이내의 묘토인 농지, 족보, 제구의 소유권은 제사를 주재하는 자가 이를 승계한다(민법제1008조의 3). 이는 우리나라의 전통적인 제사 관행을 유지하기 위한 규정으로서 제사상속적인 성격을 띠고 있다. 종래는 분묘 등의 승계권이 호주상속인에게 당연히 귀속되었으나 현재는 제사주재자가 승계한다. 그러므로 호주승계인이라 하더라도 제사주재자가 아니라면 분묘 등의 승계권은 인정되지 않는다.

4. 상속재산의 분할

상속재산의 분할로서 공동의 상속인은 유언에 의한 분할방법의 지정이 없거나 분할금지가 없는 한(민법제1012조), 분할요건이 갖추어지면 언제든지 협의에 의하여 상속재산을 분할할 수 있다. 그러나 협의가 성립되지 않은 때에는 각 공동상속인은 가정법원에 분할을 청구할 수 있다(민법제1013조).

5. 상속의 승인과 포기

상속의 개시와 더불어 피상속인의 재산상의 권리의무는 당연히 상속인에게 귀속된다. 그러나 승계되는 권리의무의 내용 여하에 따라서는 상속인에게 미치는 이해관계는 대단히 중요한 것이다. 이런 점을 감안하여 상속인에게 상속 포기 및 승인의 권한을 부여하여 의사표시를 할 수 있도록 하였다.

상속의 포기란 상속의 효력을 부인하는 것, 즉 피상속인의 권리의무가 자기에게로 이전되는 상속의 효력을 소멸시키는 의사표시를 의미한다. 반면 상속의 승인이란 상속의 효력을 인정하는 의사표시로서, 이에는 단순승인과 한정승인이 있다. 우선 단순승인은 피상속인의 권리의무를 무제한·무조건으로 승계하는 상속형태 또는 이것을 승인하는 상속방법이고, 다음으로 한정승인은상속인이 상속으로 인하여 얻은 재산의 한도 내에서 피상속인의 채무와 유증을 변제하는 상속을 승인하는 것이다(민법제1019조-제1044조).

6. 특수한 상속관련제도

(1). 대습상속

대습상속(추정되는 상속인이 상속의 개시 이전에 사망 또는 결격으로 인하여 상속권을 상실한 경우에 그 사람의 직계비속이 상속하는 일)도 인정된다. 상속인이 될 직계비속 또는 형제자매가 상속개시 전에 사망하거나 결격으로 상속권을 상실한 경우에 위의 사망 또는 결격된 직계비속 또는 형제자매의 직계비속이 있는 때에는 이들이 위의 사망하거나 결격된 자의 순위에 가름하여 상속인이 된다(민법제1001조). 이 경우 배우자도 직계비속과 공동으로 상속인이 되고 이들이 없을 때에는 단독으로 상속인이 된다(민법제1003조제2항).

(2) 유류분제도

유류분은 일정한 상속인을 위해 법률상 유보된 상속재산의 일정부분을 말한다. 따라서 피상속인은 유언 또는 증여에 의하여 재산을 자유로이 처분할 수 있지만, 일정한 범위의 유족에게 일정액을 유보해 두지 않으면 안 되며, 그 한도를 넘는 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)이나 증여가 있을 때 그 상속인은 반환을 청구할 수 있게 된다.

사람이 생전에 자기의 재산을 자유로이 처분할 수 있는 것과 같이 유언으로써 재산을 처분하는 것도 자유여야겠지만, 사망자 근친자(상속인)의 생계도 고려함이 없이 사망 직전에 모두 타인에게 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)하는 처분 행위는 바람직하지 못하므로 일정비율의 재산을 근친자(상속인)를 위하여 남기도록 하는 것이 이 제도의 취지이다.

영국·미국을 제외한 대부분의 국가가 이 제도를 채용하고 있으며 우리나라도 1977년의 민법 개정으로 이 제도를 신설하였다.

민법에 의하면 상속인의 유류분은 피상속인의 직계비속은 그 법정상속분의 2분의 1, 피상속인의 배우자는 그 법정상속분의 2분의 1, 피상속인의 직계존속은 그 법정상속분의 3분의 1, 피상속인의 형제자매는 그 법정상속분의 3분의 1로 하고 있다(민법제1112조). 유류분은 피상속인의 상속개시 시에 있어서 가진 재산의 가액에 증여재산의 가액을 가산하고 채무의 전액을 공제하여 이를 산정하는데, 조건부의 권리 또는 존속기간이 불확정한 권리는 가정법원이 선임한 감정인의 평가에 의하여 그 가격을 정한다(민법제1113조). 이 경우 증여는 상속개시전의 1년간에 행한 것에 한하여 위의 산정방법에 따라 그 가액을 산정한다. 당사자 쌍방이 유류분 권리자에 손해를 가할 것을 알고 증여를 한 때에는 1년 전에 한 것도 같다(민법제1114조). 유류분 권리자가 피상속인의 증여 및 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)으로 인하여 그 유류분에 부족이 생긴 때에는 부족한 한도에서 그 재산의 반환을 청구할 수 있다. 이 경우 증여 및 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)을 받은 자가 여러 사람인 때에는 각자가 얻은 유증가액의 비례로 반환하여야 한다(민법제1115조). 증여분에 대하여는 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)을 반환받은 후가 아니면 이것을 청구할 수 없다(민법제1116조). 증여및 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)에 대한 반환의 청구권은 유류분 권리자가 상속의 개시와 반환하여야 할 증여 또는 유증(유언으로써 자기 재산의 일부를 무상으로 타인에게 주는 행위)을 한 사실을 안 때로부터 1년 내에 하지 아니하면 시효에 의하여 소멸한다. 상속이 개시한 때로부터 10년을 경과한 때도 같다(민법제1117조).

헌법재판소도 이에 대하여 합헌 결정을 내리고 있다.

상속개시 후 유류분산정의 기초재산에 더하는 증여재산의 가액을 산정할 때 수증자가 증여재산을 처분한 경우나 증여재산이 수용된 경우에도 상속개시시의 가액으로 평가하는 것과 공동상속인이 수증자인 경우 증여가 이루어진 시기에 관계없이 모든 증여재산을 유류분산정의 기초재산에 산입하는 것은 합헌이라는 헌법재판소 결정이 나왔다.

헌법재판소는 공동상속인들로부터 유류분의 반환을 구하는 소송을 당해 패소한 A씨가 그 근거가 된 민법제1113조제1항과 민법제1118조 등은 재산권 및 평등권을 침해한다며 낸 헌법소원에 대해 재판관 7(합헌)대 2(한정위헌)의 의견으로 합헌 결정을 선고했다. 재판부는 "유류분제도는 피상속인의 재산처분의 자유·유언의 자유를 보장하면서도 피상속인의 재산처분행위로부터 유족들의 생존권을 보호하고, 상속재산형성에 대한 기여, 상속재산에 대한 기대를 보장하려는 데 그 입법취지가 있다"며 "유류분권리자의 보호와 법적 안정성을 목적으로 하는 민법제1113조제1항에 따라 유류분산정의 기초재산에 가산되는 증여재산의 가액을 상속개시시를 기준으로 평가하는 것에는 정당성과 합리성이 인정된다"고 판결했다.

이어 "증여받은 목적물이 처분되거나 수용된 경우 수증자는 그 처분이나 수용으로 인하여 얻은 금원 등의 이용기회를 누리는 점, 수증자가 증여받은 재산의 가액이 상속개시시에 이르러 처분 당시나 수용시보다 낮게 될 가능성도 배제할 수 없는 점 등에 비춰, 유류분산정의 기초재산에 가산되는 증여재산의 평가시기를 증여재산이 피상속인 사망 전에 처분되거나 수용됐는지를 묻지 않고 모두 상속개시시로 하는 것이 현저히 자의적이어서 기본권제한의 한계를 벗어난 것이라고 할 수는 없다"고 설명했다.

또한 "공동상속인인 수증자가 받은 증여는 상속분의 선급이라고 할 수 있는 점, 대법원이 민법 제1008조에 대한 해석을 통해 특별수익에 해당하는 증여의 범위를 제한하고 있는 점, 유류분권리자가 반환청구할 수 있는 증여가 법정상속분의 일부로 그 범위가 제한되는 점 등에 비춰볼 때 공동상속인의 증여재산은 그 증여가 이루어진 시기를 묻지 않고 모두 유류분산정을 위한 기초재산에 산입하도록 하는 민법 조항은 기본권 제한의 한계를 벗어난 것이라고 할 수는 없다"고 덧붙였다.

다만 일부 재판관은 "상속인이 유류분청구권을 행사하면 피상속인의 재산을 수증한 행위가 적법한 경우에도 수증자가 공동상속인이든 제3자이든 묻지 않고, 유류분청구의 한도에서 수증행위의 효과와 수증자의 재산권이 부인되고 피상속인의 재산처분권 행사도 무시된다"며 한정 위헌 의견을 냈으나 소수에 그쳤다.

(3) 분여청구

민법은 위와 같이 인정되는 상속인이 없는 경우에 특별연고자에 의한 상속재산의 분여청구권을 인정하고 있다(민법제1057조의2).

이 제도는 상속인의 근친(가까운 일가)이면서도 법으로 정해진 상속인이 아니기 때문에 상속을 받을 수 없는 사실혼의 배우자나 사실상의 양자, 그리고 피상속인을 특별히 요양하여 간호한 자 등에게 재산상의 이득을 주기 위하여 민법에 도입되었다.

이에 따라 가정법원은 피상속인과 생계를 같이하고 있던 자, 피상속인의 요양간호를 한 자, 기타 피상속인과 특별한 연고가 있던 자의 청구가 있는 경우에는 상속재산의 전부 또는 일부를 분여할 수 있게 되었다. 물론 특별연고자에 의한 상속재산의 분여청구도 없는 경우 상속재산은 국고에 귀속되도록 하고 있다(민법제1058조).

Ⅳ. 사회복지법인 청산잔여재산의 처분에 주는 시사점

복지법인이 해산하는 경우 청산법인으로서 청산목적범위 내에서 청산인이 선임되고 선임된 청산인 복지법인의 채권자 등에 대하여 변제 등 청산절차를 실행한다. 이런 청산절차 후에도 잔여재산이 있는 경우라면 사재 출련 등을 통하여 복지법인을 설립하는 등 특별연고가 있던 자가 사망 등으로 없는 경우나 기타 이해관계 있는 자들이 잔여재산을 국가나 지방자치단체에 기부하여 다른 용도로의 사용할 것을 요구하지 않는 한, 최우선적으로 사재 출연 등을 통하여 복지법인을 운영한 주체, 즉 특별한 연고가 있던 자의 요구에 따른 처분의 기회를 보장하는 것이 헌법상 재산권 보장 취지에 부합된다고 할 것이다.

* 복지국가

복지국가는 국민전체의 복지 증진과 확보 및 행복 추구를 국가의 가장 중요한 사명으로 보는 국가이다. 특히 자본주의국가에서는 완전고용·최저임금보장·사회보장제도 등이 가장 중요한 시책이다. 현재는 북유럽이 잘 발달되어 있다. 역사적으로는 “짐은 제1의 공복이다”라 불렀던 절대주의 혹은 전제주의 계몽국가에서부터 시작되었다. 또한 20세기의 국가사회주의적인 사상을 배경으로 하는 직능국가도 복지국가로 볼 수 있다. 우선 고전적 복지국가는 근대국가의 초기에 절대군주가 “공공의 복지는 최고의 법”이라든가, “군주는 국민의 제1의 공복”이라고 칭하며, 국민의 복지실현이라는 미명하에 중상주의정책을 취하였다. 이 때 국민의 복지내용은 군주 스스로가 임의로 결정하였고, 국민복지의 이름으로 국민생활의 구석구석에까지 간섭하였으므로 경찰국가이기도 하였다. 따라서 현대의 사회복지국가와 구별하여 공공복지국가고도 한다. 다음으로 현대적 사회복지국가는 자본주의적 생산양식과 결부되어 있어, 계급대립의 격화는 폭력혁명에 의한 체제변화를 초래하기 때문에 19세기 후반부터 민주사회주의나 사회민주주의 등의 자본주의 수정이론이 나타나 국민전체의 사회복지를 추구하고 있다. 북유럽지역의 근대경제학, 영국의 페이비어니즘(Fabianism), J.M.케인스의 고용이론, A.C.피구의 후생경제학 등은 복지국가이론에 큰 몫을 한 이론들이다. 스웨덴 ·노르웨이 ·핀란드 ·덴마크 등의 북유럽 국가들은 각기 “국가를 국민의 집으로” “개인의 성공과 관계없는 생활의 안정을” “어린이의 성(城)”등의 구호를 내걸고 거의 모든 국민이 소득을 가지게 하는, 일찍부터 잘 발달된 복지국가로 알려져 있다. 제2차 세계대전 이후 영국도 “요람에서 무덤까지”의 구호를 실현하게 되었다. 우리헌법도 전문(前文)과 제34조 등에서 복지국가건설을 목적으로 하고 있음을 천명하고 있다. 복지국가는 적당한 수준의 경제성장에 의하여 얻어지는 국민소득총액의 증대를 바탕으로 조세정책, 일부 산업의 국유화, 완전고용, 쾌적한 의식주의 확보, 질병자·실업자·노인과 모자(母子)의 사회보장, 국민연금 등에 의하여 국민들로 하여금 최저한의 건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것이다.