濟州特別法상 濟州島의 環境保存과 開發 에 관한 小考
백 승주(대정포럼 부회장)
발표:2011.3.19
Ⅰ. 들어가면서
최근“제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법(이하”제주특별법“이라 한다)”의 제정을 계기로 이에 근거하여 종전의 도제를 폐지하고 제주특별자치도(이하“제주 자치도”라 한다)를 설치하여 자치조직, 인사권 및 자치재정권 등 자치권을 강화하고 있다. 이와 같은 제도화는 일면 실질적인 지방자치를 보장하는 의미로 받아들여지고 있고, 급기야 이는 중앙정부 차원의 제주자치도의 국제자유도시로의 조성 발전을 가시화 하는 중앙정부의 지방분권정책의 주된 모델로 인식되고 있다.
특히 제주특별법이 제정됨을 기화로 도민이나 제주도정은 이에 제주도(濟州島)라는 특정지역을 중심으로 국제자유도시건설이 가능해졌고, 그 주체로써 제주자치도가 본격적으로 제주개발을 추진하고 완성할 것이라는 확신이 제주 공동체를 압도하고 있다. 그런데 이런 범도민적인 개발전도는 지난 몇 년간의 개발추진과정에서 드러난 문제점들로 말미암아 실망감을 더해주고 있다.
지금까지 제주의 이미지를 가장 선명하게 각인시킬 수 있었고 제주도의 상징성으로 표현될 수 있는 천연자연자원 등 환경보존에 대한 구체적 방향이나 정책적 배려 없이 국제자유도시조성ㆍ개발이라는 이름으로“선(先)개발 후(後)보존”차원에서 도정이 주도적으로 제주도(濟州島) 전역을 개발대상지로 삼아 투자유치를 위해서 불가피하는 논리를 내세워 외지거대자본가의 요구에 부응하여 개발을 독려하고 있다. 설령 환경경관의 수려하여 본존이 절대 요구되는 지역일지라도 자본가가 그 지역을 중심을 개발을 원하는 경우라면, 한편에서 세계자연유산 운운하면서, 다른 한편에서는 행정이 발 벗고 나서서 일방적으로 법제도적인 장애요인들을 일거에 해결하는 신속성을 보여주고, 게다가 국ㆍ공유지를 덤으로 부가하면서 시설중심의 인공적 제주개발을 장려하고 있다. 이런 70년대식 밀어붙이기 개발행정의 결과는 절대 보전이 요구되는 제주환경자원까지 무분별하게 파헤쳐지거나 훼손되는 상황으로 치닫고 있다.
제주특별법령은 국제자유도시개발을 원할히 추진할 수 있도록 국토개발의 기본법인 국토의계획및이용에관한법(이하 “국토계획법”이라 한다)의 국토개발 관련규정에 대하여 많은 특례 규정을 과감히 도입하고 있다. 이들 규정에 따르면 도지사는 지역개발여건상 필요한 경우라는 전제하에 쉽게 도조례가 정하는 바에 따라 용도지구외의 용도지구의 지정 또는 변경 등 환경문제에 대하여 특례적인 조치를 취할 수 있다. 또한 도시계획시설의 건폐율· 용적률 등을 조례로 정할 수 있게 하는 등 국토해양부장관의 권한이 도지사의 권한으로 이양되고 있다. 그리고 개발에 대한 사전 환경성검토협의 및 환경영향 평가의 협의 등 환경부장관의 권한도 도지사의 권한으로 이양되고 있다. 이처럼 환경과 개발에 대한 도지사의 권한이 대폭 강화된 점에 대하여 제주행정은 매우 의기양양한 양태를 보이고 있다. 그렇지만 권한부여에 따른 재정적 뒷받침, 권한에 따른 책무와 도민에 대한 책임감수 등을 감안한다면 마냥 즐거워할 사안은 아니라고 본다.
1980년 헌법에 환경권보장문제가 입법이 된 이래 지금까지 특별법 형식의 법령 하에서 중앙정부주도로 추진되었던 각종 국토개발과정에서도 여러 가지 무계획적이고 자연불친화적인 개발에 대한 비판이 수없이 제기되어 왔다. 이런 중앙정부의 전례에 비추어 본다면 제주도정과 그 구성원들이 매우 고차원이고 복잡한 국제자유도시건설이라는 목표를 향하여 진군하면서 도민에게 보이고 있는 개발 상황, 즉 소위“ 개발 = 땅팔기”라는 공식으로 비하되는 개발상황에 대하여도 마찬가지로 우려를 금할 수 없다.
특히 제주의 본질이자 그 자체가 제주도를 상징하는 천혜의 자연경관에 대한 중요성을 간과하여 추진되는 개발상황을 직시한다면 더욱 그렇다. 게다가 중앙정부와 비교하여 상대적으로 개발행정 영역에 대한 전문성이 부족하고 국제자유도시에 대한 알파와 오메가에 대한 충분한 검토결과나 준비가 덜 되어 있는 것으로 평가되고 있는 마당에서 본다면 본래의 제주의 장점을 보존하면서 조화로운 인공적 개발을 추진하는 것은 매우 어려운 현안으로 대두될 수밖에 없을 것이다. 또한 제주자치도가 제주개발의 방향을 헌법과 국토기본법의 국토개발이념으로서의“지속가능한 개발”을 준수하여 보다 환경친화적인 제주개발로 나아갈 수 있는지 여부도 매우 궁금하기 짝이 없다. 특히 도정의 임기에 맞추어 치적 쌓기에 열중한 나머지 시간에 쫓긴 채 투자유인차원에서의 민간개발사업자 또는 외지자본가 우대의 불평등개발 사업을 동시다발적으로 추진하는 경우 환경 친화적인 기대가능성은 일거에 사라질 것이고, 설상가상으로 이런 불평등개발에 따른 난개발 등 역기능 내지 후유증만을 낳을 가능성을 높여주고 있다.
이런 점에서 제주개발의 핵심주체인 도지사는 관행과 경험에서 벗어나 고뇌에 찬 검토과정을 거친 환경 친화적이고 미래지향적인 개발추진전략을 입안하여야 하고, 아울러 제주특별법에 근거한 개발과 환경보존에 관한 환경영향평가 등 제도운용에 있어서 합리적이고 객관적인 선택 기준을 만들어 이에 따라 제주개발과 환경보존의 충돌문제를 슬기롭게 대처해 나갈 필요가 있다.
어떻든 제주자치도 설치는 제주역사의 획기적인 시발점일 뿐만 아니라 입법적 측면에서 본다면 종전보다 환경과 개발에 대한 도지사의 권한이 매우 강화된 제도를 근간으로 하여 중앙정부와의 관계를 형성하고 있다. 더 나아가 제주자치도와 중앙정부간의 관계는 외형상 중앙정부의 행정적ㆍ재정적 지원을 전제로 자율과 자치가 보장되는 실질적 지방분권을 강조하면서 느슨한 연방제적 또는 상호보완적 관계를 유지할 것으로 전망되었으나정치적 행정적 측면에서는 오히려 종전 도제 하에서의 그것보다 못하다는 평가가 내려지는 아이러니가 연출되고 있다.
이하에서는 환경문제를 중점적으로 기술하고 연구자의 의견을 통하여 개발과 환경의 관계를 적의 다루고자 한다.
Ⅱ. 제주특별법상 주요 환경관련제도 내용의 검토
1. 자연환경 보전ㆍ관리의 기본방향
제주자치도는 정책ㆍ계획을 수립ㆍ시행함에 있어서 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지도록 하며, 자연환경의 혜택은 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 동등한 기회를 가지고 자연을 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하여야 할 뿐만 아니라 자연환경을 체계적으로 보전ㆍ관리하고 주민이 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 할 수 있도록 하기 위하여 환경기본조례의 제정과 환경보전 목표와 방향제시, 지역환경 특성 분석 및 미래전망, 자연환경 및 생태계 보전ㆍ복원계획 등, 도시 및 자연경관의 보전ㆍ관리에 관한 사항, 유네스코가 지정한 제주자치도생물권보전지역의 관리에 관한 사항이 포함된 환경보전기본계획의 수립ㆍ시행에 노력하여야 한다.
또한 도지사는 유네스코가 지정한 제주자치도생물권보전지역의 체계적 보전ㆍ관리를 위하여 생물권보전지역간의 협력활동과 교류에 적극 노력하고, 도조례가 정하는 바에 따라 관리하여야 하고, 환경적으로 지속가능한 발전을 계속하기 위하여 지역사회 전체가 공유하여야 할 기본적 가치관과 이념을 담은 실천과제 등을 수립ㆍ시행하는데 노력하여야 한다.그리고 도지사는 환경보전기본계획의 시행에 필요한 재원을 조성하기 위하여 도조례가 정하는 바에 따라 제주자치도에 “환경개선비용부담법”에 의한 환경개선부담금 징수비용교부금, “대기환경보전법”에 의한 배출부과금 징수비용교부금,“수질및수생태계보전에관한법률”에 의한 배출부과금 징수비용교부금, “환경영향평가법”ㆍ“대기환경보전법”ㆍ“수질및수생태계보전에관한법률”등 환경관계법률위반자에 대한 과태료, 제주자치도의 일반회계 및 다른 특별회계로부터의 전입금으로 조성하는 환경보전기금을 설치할 수 있다. 이 경우 국가는 환경보전기금에 재정지원을 할 수 있다.
2. 환경교육시범도 지정 및 육성 등
도지사는 환경정책기본법 제16조에 따라 주민 스스로 환경보전에 참여하고 일상생활에서 이를 실천할 수 있도록 하기 위하여 필요한 계획(이하 "환경교육계획"이라 한다)을 도조례로 정하는 바에 따라 수립ㆍ시행하여야 하고, 이런 환경교육계획을 수립할 때에는 체험 환경교육에 관한 사항이 포함되도록 하여야 하며, 도교육감과 협의하여 “유아교육법”제2조제2호에 따른 유치원과“초ㆍ중등교육법”제2조 및“고등교육법”제2조에 따른 학교를 대상으로 체험 환경교육을 실시할 수 있다. 환경부장관은 제1항에 따른 제주자치도의 환경교육계획의 시행이 국민의 환경보전의식을 향상시켰다고 인정되는 경우에는 제주자치도를 환경교육시범도로 지정할 수 있으며, 이의 육성ㆍ발전을 위하여 필요한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.
3. 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 보호지역 지정
(1) 절대보전지역 지정
도지사는 도의회의 동의를 얻어 한라산ㆍ기생화산ㆍ계곡ㆍ하천ㆍ호소ㆍ폭포ㆍ도서ㆍ해안ㆍ연안ㆍ용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역, 수자원 및 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역, 야생동물의 서식지 또는 도래지, 자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역, 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역의 어느 하나에 해당하는 지역을 자연환경의 고유한 특성을 보호하기 위한 절대보전지역으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다. 그리고 도지사가 절대보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 도조례가 정하는 바에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다.
절대보전지역 안에서는 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 공유수면의 매립, 수목의 벌채, 토석의 채취, 도로의 신설 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다. 다만, 국가 또는 제주자치도가 시행하는 등산로, 산책로, 임도, 도로, 공중화장실, 정자, 기상관측시설과 자연공원법에 의한 공원시설의 설치, “산림자원의조성및관리에관한법률”제13조에 따른 산림경영계획으로 시행하는 사업으로서 모두 베기나 토지의 형질변경을 수반하지 아니하는 산림사업, 학술적 조사ㆍ연구를 목적으로 하는 행위, 절대보전지역 지정 전에 건축된 기존 종교시설의 경내에서의 건축물의 증ㆍ개축행위, 그 밖에 자연자원의 원형을 훼손하거나 변형시키지 아니하는 범위 안에서의 도조례로 정하는 행위의 어느 하나에 해당하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 절대보전지역 지정 당시에 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 또는 토지의 형질변경 등에 관하여 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 얻어 공사 또는 사업(관계법령에 의하여 인가 등을 받을 필요가 없는 공사 또는 사업을 포함한다)에 착수한 자는 도지사의 허가를 받지 아니하고 그 공사 또는 사업을 계속 시행할 수 있다.
(2) 상대보전지역 지정
도지사는 도의회의 동의를 얻어 기생화산ㆍ하천ㆍ계곡ㆍ주요도로변ㆍ해안 등 생태계 또는 경관보전이 필요한 지역, 절대보전지역을 제외한 지역 중 보전의 필요가 있는 지역의 어느 하나에 해당하는 지역을 자연환경의 보전과 적정한 개발을 유도하기 위한 상대보전지역으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 또한 같다. 상대보전지역 안에서는 그 지역 지정목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 및 토지의 형질변경 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없다. 다만, 법제292조제3항제1호에 해당하는 시설의 설치, 법제292조제3항 제2호 내지 제5호의 어느 하나에 해당하는 행위,“박물관및미술관진흥법”제2조의 규정에 의한 박물관 및 미술관의 건축, 농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업을 영위하거나 숙박, 판매 등 소득에 연관되는 2층 이하의 건축물(부대건축물 및 부설 주차장시설을 포함한다)의 건축, “국토계획법”제37조제1항제8호의 규정에 의한 취락지구, 동법 제51조제3항의 규정에 의한 제2종 지구단위계획구역 또는“지적법”제5조의 규정에 의한 지목이 대지인 토지에서의 2층 이하의 건축물의 건축, 도로ㆍ하천유량 및 지하수 관측시설, 배수로의 설치 또는 이와 유사한 농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업에 부수되는 공작물 또는 시설의 설치, 수목의 벌채 또는 토석의 채취, 이동이 용이하지 아니한 물건의 설치 또는 퇴적, 그 밖에 도조례로 정하는 종류와 규모의 건축물의 건축, 공작물ㆍ시설물의 설치 또는 토지의 형질변경의 어느 하나에 해당하는 행위로서 도지사의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다.
(3) 관리보전지역의 지정 및 행위제한
1) 관리보전지역의 지정
도지사는 도의회의 승인을 얻어 한라산국립공원,“국토의 계획 및 이용에 관한 법률”제6조제1호의 규정에 의한 도시지역 및 제주자치도의 부속도서를 제외한 지역 중 지하수자원ㆍ생태계 및 경관을 보전하기 위하여 필요한 지역을 관리보전지역으로 지정할 수 있다. 관리보전지역은 그 환경특성에 따라 이를 지하수자원보전지구ㆍ생태계보전지구 및 경관보전지구(이하 "보전지구"라 한다)로 세분하여 지정하되, 보전지구는 다시 이를 등급별로 세분할 수 있다. 이 경우 보전지구의 지정기준 및 등급기준은 도조례로 정한다. 도지사는 관리보전지역을 지정하고자 하는 때에는 지하수자원보전지구(숨골ㆍ용암동굴ㆍ함몰지 등 투수성 지질구조요소, 토양의 오염지수 등 토양요소), 생태계보전지구(희귀ㆍ멸종위기ㆍ특산ㆍ자생식물군락지, 자연림 등의 식물상 요소, 희귀ㆍ멸종위기ㆍ천연기념 동물 서식지, 수림지역 등 서식환경지역의 동물상 요소) 및 경관보전지구(기생화산ㆍ하천ㆍ구릉ㆍ주요도로변 등 경관미 요소)사항을 조사하여야 한다.관리보전지역의 변경ㆍ해제에 관하여는 법제294조제3항 내지 제5항의 규정을 준용한다. 다만, 관리보전지역의 해제에 있어서 보전지구별 제1등급 지역을 해제하더라도 절대보전지역으로 지정된 것으로 보며, 보전지구별 제2등급 지역을 해제하더라도 상대보전지역으로 지정된 것으로 본다. 이 경우 도조례가 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다.제주자치도가“자연환경보전법”제34조의 규정에 불구하고 토지이용 및 개발계획을 수립하거나 시행함에 있어서는 관리보전지역을 활용하여야 한다. 다만, “자연환경보전법”제34조의 규정에 의하여 작성된 생태ㆍ자연도는 제주자치도의 생태연구 발전의 목적 등으로 활용할 수 있다.
2) 관리보전지역 내에서의 행위제한
관리보전지역 안에서는 지하수자원보전지구 안에서의 폐수배출시설의 설치행위ㆍ폐기물 처리시설의 설치행위ㆍ생활하수 발생시설의 설치행위ㆍ가축분뇨 배출시설의 설치행위 토지의 형질변경행위, 생태계보전지구 안에서의 산림훼손 및 토지의 형질변경행위, 경관보전지구 안에서의 건축물의 건축, 공작물 그 밖의 시설의 설치 및 토지의 형질변경행위의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 보전지구별ㆍ등급별 행위제한의 구체적인 내용은 각 행위의 어느 하나에 해당하는 범위 안에서 도조례로 정한다.그렇지만 관리보전지역 지정 당시의 기존 건축물ㆍ시설물의 개축 및 동일 용도의 증축(기존건축물 연면적의 2배 이하 증축하는 경우에 한한다), 관리보전지역 지정 당시에 이미 관계 법령에 의하여 인가ㆍ허가 등을 받아 시행중인 사업(인가ㆍ허가 등이 신청된 사업을 포함한다)의 시행, 법제292조제3항 단서의 규정에 의하여 허가를 받은 행위,“산림자원의조성및관리에관한법률”에 따른 산림경영계획 및 조림ㆍ숲가꾸기 사업의 시행,“국토계획법”에 의한 취락지구 안에서의 단독주택ㆍ창고ㆍ축사(가축분뇨 배출시설 설치신고대상 미만 시설에 한한다)ㆍ선과장 그 밖에 이와 유사한 시설의 설치행위, 법 시행 당시 이미 설치된 시설 중 새로운 오염물질의 발생 및 오ㆍ폐수량의 증가 없이 방지시설을 보수ㆍ보강하기 위한 시설의 설치ㆍ행위, 그 밖에 도조례가 정하는 시설로서 관리보전지역에 입지가 부득이한 공공시설의 설치의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여는 그러하지 아니한다.
4. 환경영향평가제도의 특례 일반화
제주특별법상 환경영향평가특례로 사전환경성의 검토 협의 등에 관한 특례,환경영향평가 협의 등에 관한 특례,자연경관영향의 협의 등에 관한 특례,야생동식물에 관한 특례,습지보호지역 등의 관리에 관한 특례,대기환경보전에 관한 특례,소음ㆍ진동규제에 관한 특례,수질환경보전에 관한 특례,하수처리시설 등의 관리에 관한 특례,가축분뇨 정화시설의 방류수 수질기준에 관한 특례,일반수도사업의 인가에 관한 특례,토양오염의 기준설정에 관한 특례,폐기물관리에 관한 특례,폐기물처리시설 설치 등에 관한 특례등을 규정하고 있다.
Ⅲ. 제주특별법상 주요 환경관련제도(현안논의 사항)의 문제점 검토
1. 절대보전지역 지정 또는 변경조치
2. 환경영향평가특례
3. 환경과 도민권익을 침해하는 제한적 토지수용제도
Ⅳ. 결론
최근의 제주개발의 양상은 제주특별법에 의한 제도적인 관점을 무시한 채로 행정 실무적으로는 환경보존문제가 체계적이고 미래지향적으로 충분히 고려되지 않은 채 외지자본에 의한 시설개발이 그 중심을 이루고 있다. 아울러 이로 인한 제주개발의 난맥상도 관점에 따라서는 심각한 수준에 이르고 있다. 이런 점들에 비추어 다음과 같은 몇 가지를 제안하고자 한다.
우선 제주개발의 방향은 세계적ㆍ 외국적 외지자본의 의존개발에서 세계자연유산 등재의 취지를 살리고, 특히 자연환경보존문제를 최우선 고려하여 지속가능한 개발의 원칙을 준수하면서 한국적ㆍ제주적인 자립형 제주개발을 실현하는 쪽으로 나아갈 필요가 있다.
둘째로 국제자유도시개발모델은 신자유주의적 관점에서 시설관광개발 등 인위적 개발을 최우선시하는 나라 또는 도시의 그것에서 자연환경 등 제주의 모든 장점을 충분히 아우를 수 있도록 현재의 그 산업구조나 인구규모(내수시장)가 제주와 유사하거나 경쟁모델로 삼을 수 있는 나라 또는 도시를 모델로 상정하는 차원에서 제주개발기본계획을 변경하는 조치도 신중하게 검토해 볼 필요가 있다.
셋째로 현재의 토지매각을 중심으로 한 외지자본유치 차원의 제주개발전략이 지속되는 한, 다른 나라의 사례에 비추어 역내 제주인은 개발의 최대 수혜자로 남기보다는 상당수 제주인은 자본에 압도당한 채로 실패자로 전락할 가능성이 높다. 이런 점에서 느림보 전략이 될지라도 기존 제주산업의 경쟁력을 배가할 수 있는 전략과 새로운 산업을 혼합한 도민중심의 개발전략을 재구성할 필요가 있다.