특별수사청 반대하는 국회의원

[관악산방]

특별수사청 반대하는 국회의원

사법연대

ㅣ 기사입력

2011/05/19 [19:33]

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조사 배경 및 방법

(1) 조사 배경

○ 사개특위의 검찰‧법원개혁 논의, 결국 6월 국회로 연기

- 국회 사법제도개혁특별위원회(이하 ‘사개특위’)는 지난 3월 11일 ‘6인소위 합의사항’ 발표 이후 법원‧검찰‧변호사 각 영역별로 법안심사소위를 구성하여 조문화 작업을 진행함. 그러나 4월 20일 열린 사개특위 전체회의는 전관 변호사 수임 제한, 법학전문대학원 출신 변호사시험 합격자에 대한 실무수습 강제 등과 관련한 변호사관계법만 4월 국회에서 우선 처리키로 함. 이에 따라 대검 중수부 폐지와 특별수사청 설치를 골자로 한 검찰관계법과 대법관 증원이 쟁점으로 된 법원관계법 등의 처리는 결국 6월 국회로 넘어감.

- 2010년 3월 사개특위가 구성되어 1년 반 동안 논의를 하고도 검찰과 법원 등 개혁대상기관들의 반발에 부딪혀 특위 내 여야 합의까지 무산되면서 국민들은 6월 국회에서 과연 사법개혁 법안들이 처리될 수 있을지 우려하지 않을 수 없음.

○ 검찰 출신 한나라당 의원들, ‘특별수사청 설치’ 반대

- 사개특위 6인소위 합의사항 중 검찰관계법 핵심사안인 특별수사청안은 그동안 참여연대 등 시민사회에서 줄기차게 요구해 온 고위공직자비리수사처(이하 ‘공수처’)에 비해 상당히 후퇴한 내용임에도 그조차도 결국 여야 합의에 이르지 못하고 표류하게 됨.

- 6인소위 합의사항을 중심으로 사개특위 검찰소위에서 진행된 논의과정을 살펴보면, 장윤석․이한성․주광덕 의원 등 검찰 출신 한나라당 의원들이 특별수사청 또는 공수처 설치에 반대하며 여야 합의를 무산시킴.

- 이들은 별도의 고위공직자 수사기구 설치에 반대하는 검찰의 입장을 대변해 왔으며, 과거에도 일부 검찰 출신 국회의원들이 특별수사기구 설치에 반대하는 활동을 벌인 사례가 있음.    

○ 역대 국회에서 특별수사기구 설치에 반대한 ‘검찰 출신’ 국회의원 사례 조사

- 이에 참여연대는 13대 국회에서 현 18대 국회에 이르기까지 특별검사제, 공수처 등 특별수사기구 설치 논의가 전개된 과정을 정리하고 그 과정에서 검찰 출신 국회의원들이 어떤 역할을 했는지를 살펴봄.  

(2) 조사 방법

○ 13~18대 국회에 제출된 특별수사기구 도입 관련 법안

- 국회 의안정보시스템을 통해 13대 국회 이후 지금까지 특별검사제, 공수처 등 특별수사기구 도입과 관련하여 제안된 의안과 청원안을 모두 조사하고,    

- 이와 별도로 부패방지법 제정과정에서 논의된 특별수사기구 설치안을 살펴봄.

○ 특별수사기구 도입과 관련한 검찰 출신 국회의원들의 의정활동    

- 국회 회의록 시스템을 통해 상기 의안들과 관련한 국회 본회의ㆍ상임위원회ㆍ특별위원회ㆍ국정감사 등의 각종 회의록을 검색하여 검찰 출신 국회의원들의 발언 내용을 살펴보고,

- 특별수사기구 도입과 관련하여 검찰 출신 국회의원들이 발의한 의안들을 검토함.    

(3) 자료 조사 및 분석상의 한계

- 특별수사기구 도입 이외의 검찰개혁 관련 논의들은 다루고 있지 않음.

- 특별검사제, 공수처 등을 중심으로 입법안ㆍ결의안ㆍ회의 중 질의 및 발언 등만을 다루고 있음. 따라서 국회에 제출된 입법안ㆍ결의안과 각종 회의에서 의원들이 질의하고 발언한 내용 이외에 당시 국회 안팎에서 의원들이 밝힌 의견들은 다루지 있지 않으며, 본 보고서에서  언급한 의원들 외에도 특별수사기구 설치에 반대하는 활동을 벌인 의원들이 더 있을 수 있음.

특별수사기구 도입과 관련한 국회 논의 경과

(1) 개요

○ 권력형 비리나 정치적으로 민감한 사건에 있어서 권력에 종속되거나 무기력한 검찰수사의 문제점을 해결하기 위한 대안으로 ‘독립적인 수사기구’의 필요성이 오래 전부터 제기됨. 1988년 당시 평화민주당(현 민주당)이 최초로 특별검사제도 도입 법안을 발의한 이래 지금까지 특별검사(이하 ‘특검’), 고위공직자비리조사처(이하 ‘고비처’), 공직부패수사처, 특별수사청 등 특별수사기구 설치 방안이 검찰개혁의 일환으로 논의되어 왔음.        

○ 1996년 참여연대의 부패방지법 제정운동을 통해 고비처 설치 및 특검을 제도화하기 위한 논의가 본격화됨. 당시 참여연대가 제안한 고비처는 일종의 상설 특검제로서 독립기구인 고비처를 설치하고 특검을 두어 수사하도록 하는 방안임. 그러나 2001년 16대 국회에서 부패방지법이 제정되는 과정에서 고비처와 특검제는 제외되었으며, 이후 참여연대는 별도로 고비처 도입을 추진함.

○ 부패방지법과 별도로, 국회 결의를 통해 사안별로 관련 법률을 제정하여 수사하도록 하는 ‘한시적’ 특검제가 도입되어 1999년 옷로비 특검 및 조폐공사 파업유도 특검을 시작으로 지금까지 모두 9차례 특검수사가 진행됨. 그러나 특검수사를 통해서도 의혹이 충분히 해명되지 않아 오히려 논란이 확산되거나 실정법을 적용하지 못하는 수사결과로 인해 특검의 실효성에 대해 심각한 의문이 제기되어 왔고 급기야는 ‘특검무용론’까지 거론되고 있는 실정임. 이는 기본적으로 특검 임명 여부와 수사대상 및 수사기간 등이 여야 정치적 협상에 좌우되고, 독립성과 능력을 갖춘 수사 인력을 신속히 모집하기 어려운 등의 이유 때문임.¹  따라서, 특검의 한계를 보완하기 위해서는 고비처와 같이 독립적이고 상설적인 특별수사기구를 설립하여 권력형 비리 수사를 전담하도록 할 필요가 있음.  

○ 한편, 그동안 시행된 한시적 특검을 상설화하는 방안이 고비처의 대안으로 제기되기도 하였음. 그러나 이 경우에도, 사안별로 법률을 제정하지 않을 뿐 국회의결을 거쳐 그때그때 특검을 시행한다는 점에서 기존 특검이 노정했던 문제점은 여전히 해결되지 않음. 따라서 한시적 특검의 상설화는 고비처의 대안이 될 수 없으며, 국회 논의과정에서도 적극적인 대안으로서보다는 고비처 도입에 반대하기 위한 명분으로 제기된 측면이 있음.  

○ 참여연대가 15대 국회에 부패방지법을 청원한 이래 현 18대 국회에 이르기까지 고비처 등의 특별수사기구 설치를 위한 법안발의와 입법청원이 줄기차게 이어졌으나, 정권이 바뀌고 여야의 이해관계가 엇갈리는 정치지형 속에서 관련 법안들은 모두 임기만료로 폐기되었음. 이하에서는 13~18대 국회에서 진행된 특별수사기구 입법 추진현황을 보다 자세히 살펴봄.  

(2) 13대 국회(1988~1992) 및 14대 국회(1992~1996)

○ 1988년 4월 26일 총선거를 통해 구성된 13대 국회는 이른바 ‘여소야대’ 국회로, 국민들의 강력한 지지를 기반으로 5.18광주민주화운동 진상조사 특별위원회와 5공화국 비리조사 특별위원회를 구성하여 5공 청산을 시작함. 그러나 특별위원회의 활동이 여당의 비협조와 정부․검찰의 의지부족으로 난항을 겪자 당시 야당인 평화민주당(현 민주당)이 최초로 특별검사제 도입 법안을 발의함.

[표1] 13대 국회에 발의된 특별검사제도 도입 관련 방안

의안명	제안자 대표(소속)	제안일자	처리결과
특별검사의 임명과 직무 등에 관한 법률안	조승형 의원(평민당)	1988-12-03	철회
특별검사의 임명 및 직무 등에 관한 법률안	박상천 의원(평민당)	1989-02-16	임기만료폐기

○ 14대 국회에서는 문민정부 출범 이후 5공비리 청산과 5.18광주민주화운동 진상규명 요구가 더욱 거세짐. 특히 1995년 7월 검찰이 “성공한 쿠데타는 기소할 수 없다”며 노태우․전두환에 대해 ‘공소권 없음’ 결정을 내리자 야당과 시민단체를 중심으로 특별검사제도 도입 법안과 청원안이 쏟아짐.

[표2] 14대 국회에 제출된 특별검사제도 도입 관련 의안

구분	의안명	제안자 대표(소속)	제안일자	처리결과
청원	5.18민중항쟁 진상규명을 위한 특별법 제정 및 특별검사제 도입	강신석	1993-06-08	임기만료폐기
발의	특별검사의 임명과 직무 등에 관한 법률안	이원형 의원(평민당)	1993-11-25	임기만료폐기
청원	특별검사의 임명 등에 관한 법률 제정	참여연대/ 5.18광주민중항쟁연합	1995-07-17	임기만료폐기
청원	특별검사의 임명에 관한 법률 제정 등	대한변협	1995-08-11	임기만료폐기
청원	5.18사건 관련 특별검사제 도입과 특별법 제정	5.18특별법제정 익산민주시민연석회의	1995-09-15	임기만료폐기
발의	특별검사의 임명 등에 관한 법률안	조홍규 의원(국민회의)	1995-09-22	임기만료폐기
청원	5.18관련 특별법 제정 및 특별검사제 도입 촉구	경기도의회	1995-11-30	임기만료폐기
발의	5·18사건 및 92년 대선자금 수사를 위한 특별검사의 임명에 관한 법률안	유수호 의원(국민회의)	1995-12-01	임기만료폐기
발의	특별검사제 도입을 위한 심의 결의안	신기하 의원(국민회의)	1995-12-19	임기만료폐기

(3) 15대 국회 (1996~2000)

○ 참여연대의 부패방지법 제정 입법청원

- 1995년 노태우 전 대통령 비자금 사건 이후 참여연대는 반부패종합대책으로서 부패방지법 제정을 촉구하며 입법운동을 벌임.

- 1996년 11월 참여연대는 국회의원 151명과 시민 23,000명의 서명을 받아 고비처 설치를 포함한 ‘부패방지법안’을 입법청원. 고비처의 처장은 대법원장의 추천과 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 하고, 독립된 특별검사와 특별수사관을 두어 대통령과 친인척, 고위공직자, 판검사 등이 관련된 사건을 전담하도록 함.

○ 새정치국민회의의 부패방지법안  

- 1996년 12월 당시 국민회의 유재건 의원 외 71명이 ‘부패방지법안’ 발의. 법안의 내용은 참여연대가 청원한 부패방지법안과 거의 동일하며 고비처도 포함되어 있음.

- 1997년 대통령 선거 승리로 여당이 된 국민회의는 새 정부 출범 이후 부패방지법 제정을 추진하였으나 법무부와 검찰이 고비처 도입에 적극 반대하고 나섬. 국민회의는 결국 1998년 12월 위 법안을 철회하고 고비처 및 특검 조항을 삭제한 ‘부패방지기본법안’을 발의함. 이 법안을 토대로 당정협의를 거쳐 1999년 12월 다시 ‘반부패기본법안’을 발의함.

○ 한나라당의 부정부패방지법안

- 김영삼 정부 시절 고비처와 특검제 도입에 반대하던 한나라당은 김대중 정부 집권 이후 입장을 바꿔 특검제 도입에 찬성함.

- 한나라당은 1998년 8월과 1999년 7월 이국헌 의원 등이 ‘특별검사의 임명 등에 관한 법률안’을 발의한 데 이어 1999년 12월에는 특검제가 포함된 ‘부정부패방지법안’을 최연희 의원 등이 발의함.

- 한나라당의 특검제는 앞서 언급한 ‘한시적 특검의 상설화’ 방안으로 국회와 부정부패방지위원회의 요구가 있을 경우 사안별로 국회 본회의 의결을 통해 특별검사 임명을 요청하며, 특별검사는 대한변협의 추천을 받아 대법원장이 임명하도록 함. 특검수사대상에서 일반 판검사는 제외하고 대법관과 검찰총장만 대상에 포함함.

○ 그러나 총선이 몇 달 남지 않은 시점에서 발의된 여야의 부패방지법안은 국회에서 심의도 되지 못한 채 2000년 5월 15대 국회 임기만료와 더불어 폐기됨. 부패방지법안과 별도로 민변과 참여연대, 경실련 등이 청원한 특검제 도입 법안도 임기만료로 폐기됨.


[표3] 15대 국회에 제출된 부패방지법안 및 특검제 도입 관련 의안

구분	법안명	제안자 대표(소속)	제안일자	처리결과
발의	특별검사의 임명 등에 관한 법률안	박상천 의원(국민회의)	1996-11-05	임기만료폐기
청원	부패방지법 제정	참여연대	1996-11-07	임기만료폐기
발의	부패방지법안	류재건 의원(국민회의)	1996-12-05	철회
청원	특별검사의 직무 등에 관한 법률 제정	민변/참여연대	1997-06-17	임기만료폐기
발의	특별검사의 임명 등에 관한 법률안	이국헌 의원(한나라당)	1998-08-31	임기만료폐기
발의	부패방지기본법안	조찬형 의원(국민회의)	1998-12-03	철회
청원	특별검사의 임명 등에 관한 법률 제정	경실련 등 35개 단체	1999-06-23	임기만료폐기
발의	특별검사의 임명 등에 관한 법률안	이국헌 의원(한나라당)	1999-07-09	임기만료폐기
청원	특별검사의 임명 등에 관한 법률 제정	민변	1999-07-27	임기만료폐기
발의	반부패기본법안	이상수 의원(국민회의)	1999-12-02	임기만료폐기
발의	부정부패방지법안	최연희 의원(한나라당)	1999-12-15	임기만료폐기

* 주) 개별 사건을 대상으로 하는 특검 법안은 제외함. 이하 동일.

(4) 16대 국회 (2000~2004)

○ 2000년 총선에서 민주당과 한나라당 모두 부패방지법 제정을 공약으로 제시함.

○ 부패방지입법시민연대의 부패방지법 입법청원
- 2000년 9월 경실련, 참여연대, YMCA 등 38개 시민단체가 ‘부패방지법안’을 입법청원. 법무부와 검찰의 반대가 심한 고비처는 제외하고 특검제만 포함시켰음. 국회 또는 부패방지위원회(이하 ‘부방위’)의 요청에 따라 국회 본회의 의결로 특별검사의 임명을 요청하도록 하고, 한나라당의 특검제와 달리 일반 판검사도 수사대상에 포함시키며, 특별검사는 대한변호사협회의 추천을 받아 대통령이 임명하도록 함.

○ 여‧야 각각 반부패기본법안‧부정부패방지법안 발의

- 2000년 11월 새천년민주당(현 민주당)은 고비처와 특검제가 모두 빠진 ‘반부패기본법안’을 발의함.

- 한나라당은 2000년 12월 특검제가 포함된 ‘부정부패방지법안’ 발의. 일반 판검사는 수사대상에서 제외하고 특별검사는 대한변호사협회의 추천을 받아 대통령이 임명하도록 함.

○ 고비처와 특검제 모두 제외된 부패방지법 국회 본회의 통과

- 2001년 4월 법사위원회에서 새천년민주당의 안을 기본으로 제명을 부패방지법으로 수정한 소위원회 대안이 8:7로 통과됨. 이에 앞서 한나라당은 특검제가 포함된 수정안을 제출하였으나 7:8로 부결.    

- 6월 28일 본회의에서 법사위원회대안으로 제출된 부패방지법이 찬성 135, 반대 126, 기권 7로 통과. 한나라당이 제출한 수정안은 찬성 132, 반대 133, 기권 3으로 부결됨.

- 이로써 고비처는 물론 특검제조차 빠진 ‘함량미달’의 부패방지법이 제정되었음.  

○ 참여연대와 신기남 의원의 고비처 설치 법안  

- 2002년 7월 참여연대는  ‘고위공직자비리조사처 설치에 관한 특례법’을 입법청원. 고비처를 독립기관으로 두고 고비처의 처장과 차장, 특별검사 모두 대법원장의 추천(처장과 차장은 국회동의 필요)으로 대통령이 임명하도록 함.

- 2002년 10월 새천년민주당 신기남 의원 등이 ‘고위공직자비리조사처 설치 법률안’을 발의. 대통령은 특검 수사대상에서 제외하고, 고비처의 처장과 차장은 각각 대법원장의 추천(처장은 국회동의 필요)으로 대통령이 임명하고 특별검사는 처장의 추천으로 대통령이 임명하도록 함.

 

○ 2002년 16대 대선 당시 노무현 대통령 후보는 고비처 설치를 공약으로 제시하였으나, 집권 초기 노무현 정부는 고비처 도입을 적극적으로 추진하지 않음. 참여연대와 신기남 의원의 고비처 설치 법안은 모두 2004년 5월 16대 국회 임기만료와 더불어 폐기됨.


[표4] 16대 국회에 제출된 부패방지법안 및 특검제, 고비처 관련 의안

구분	의안명	제안자 대표(소속)	제안일자	처리결과
발의	반부패기본법안	이종걸 의원 (새천년민주당)	2000-11-25	대안폐기
발의	부정부패방지법안	최연희 의원(한나라당)	2000-12-06