지방자치시대, 그 허상(虛像)을 본다

[nsmbreak]

(234회)
정라곤(시인․전 봉화 부군수), rgjeong@naver.com	등록일: 2009-03-15 오후 7:50:16

 

▲ 정라곤(시인․전 봉화 부군수) 

지방자치가 실시되고 난 뒤에 정치가나 학자들이 걸핏하면 ‘지방시대’를 입에 올리거나 ‘지방화(地方化) 시대’가 도래되었다고 하는데 엄밀히 따지면 지방화 시대도 아니고 지방시대는 더욱 아닌 것이다.

지방시대의 진정한 의미를 알기 위해서 개념의 반대가 되는 ‘중앙’의 의미를 살펴봐야 한다. 우리나라는 과거 고려나 조선시대부터 전통적 중앙집권 국가체계를 이루어 왔는데, 중앙이 정치․경제․문화 등 사회의 전 영역에 걸쳐 중심이 되고 전국의 지방정책을 좌지우지하여 왔다.

지방시대라는 말은 그 힘이 지방에 있는 것을 말함이다. 다시 말해 지방시대란 지방이 지역의 모든 문제에 대한 자결권(自決權)을 갖고 이를 실행하기 위해 최대한 권한과 능력을 발휘하는 가운데 지방여론과 주민의 생각이 바로 지방정책이 이루어지는 것이 지방시대가 아닌가 하고 단언해본다.

한편 ‘지방화 시대’는 지방시대로 다가가는 과도적 기간을 뜻한다. 지방화 시대는 지금까지 중앙이 정책결정을 함에 있어서 주도권을 미쳤는바 여기에 지방의견을 가미하여 상호보완적 관계로 전환되어지는 시기이다. 지방의 특성과 사회 요구가 중앙에 영향을 미치며 지방문제의 인식이 제대로 되기 위해 다양한 지방행정이 이루어지는 이 시기는 지방시대의 전(前) 단계이다.

그렇다고 볼 때에 지금 우리나라의 상황은 정치가나 학자들이야 지방화시대라 주장하겠지만 오랫동안 중앙행정과 지방행정을 경험해보고 특히 지역개발에 관한 이론과 실제를 전공한 필자의 입장에서는 본다면 우리나라 정치․행정은 ‘지방화’ 단계에 들어선 것이 아니고, 지방화를 이행하기 위한 전초단계에 불과하다는 생각을 해본다.

일부 학자들이 주장하는 지방화 단계 진입은 지방자치가 이루어지고 있다는 사실에서다. 지방자치가 이루어졌다고 해도 국가가 또는 중앙정부가 한정적으로 인정해주는 범위를 벗어나 행정을 할 수가 없다.

외관상으로는 지방자치단체에 지방의회를 두고 주민들이 단체장을 선거하고, 선거에 의해 선출된 주민대표들이 의결권을 가지며 지자체의 예산권과 정책집행에 대해 견제를 하거나 관여를 한다지만 내용적으로 보면 형식적인 집행에 불과하다. 지방자치를 하는 나라에서 지방의회 의원들의 의정비를 중앙에서 가이드라인을 정해주는 곳이 어디에 있단 말인가.

사람 사는 세상에서도 먹고사는 문제가 기본인데 의식주가 해결되지 않는 곳에 그 다음의 문제는 돌볼 겨를이 없다. 지방자치권도 마찬가지다. 구역을 정해놓고 자치권을 가지는데 지역주민들의 복지보다도 그 지자체를 구성하는 직원들에게 지급할 재원이 마련되지 않고서는 무엇을 할 수 있겠으랴.

중앙에서 지원해주는 지방교부세로 지자체는 겨우 목숨 줄을 연명하고 있는 실정이다. 시군마다 사정이 다르겠지만 직원 인건비, 사무실 운영 등 기본적인 지출만 해도 500억원 정도가 든다. 지자체가 벌어들이는 지방세, 세외수입 등 자주재원으로써는 턱없이 모자라는 금액이다.

2008년 말 통계를 보면, 전국 230개 기초단체 중 순수한 지방세 수입으로 직원 인건비를 충당하지 못하는 단체가 131개로 53%에 이른다. 재정적 측면에서 볼 때 지방의 살림살이가 중앙에 지원 여부에 달려있는 것이니 중앙 위주의 형식적인 지방자치임을 알 수 있다.

당장이라도 중앙에서 국비보조금이나 지방교부세 등을 지원해주지 않으면 지방자치가 파산될 만큼 위태로운 입장에 처해져 있다. 그럼에도 불구하고 지방은 위기의식을 느끼지 않고, 주민들이 보기에도 예산을 흥청망청 쓴다는 불평이 지방 여기저기서 들려온다.

중앙은 중앙대로 예산지원을 앞세워 고삐를 달고 지방 길들이기 하면서 지방자치에 깊숙이 관여하는 셈인데 지방자치사무도 마찬가지 사례다. 현행 법령상 배분사무를 기준으로 보면 대부분이 국가위임사무이고 지자체가 수행하는 순수한 고유사무가 15%에 불과하다.

지방의회에서 지역주민들의 생활에 편리와 도움을 주는 자치 조례를 만들려고 해도 현행 법률에서 구체적인 위임이 없으면 만들 수 없다. 일본의 지자체에서는 지방의원들이 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 자율적으로 조례를 얼마든지 제정할 수가 있는데 반해 우리나라 지방자치법에서는 포괄적 조례 입안권을 인정하지 않고 있다.

이와 같이 지자체의 재정권이나 자치사무권 등에서 지방이 알아서 처리할 수 있는 자율권이 보장되지 않고 있다. 지방자치라 하면서도 일일이 지방의 일에 중앙이 나서서 간섭하는 것이 우리나라 지방자치의 현주소이니 무늬만 지방자치고 허울만 좋을 뿐이다.

지방자치가 다시 시작된지도 어언 20년 가까이 되었다. 그렇지만 허상(虛像)만 가득할 뿐 민주주의의 실습장으로서 지방이 주역이 되고 주민이 주인이 되는 진정한 지방자치는 요원하다. 언제까지 지방이 변방으로서 홀대받을 것인가? 이제 지방자치단체와 주민들은 지방화 시대가 아니라 본격적인 지방시대를 위해 같은 목소리를 내어야 한다.

얼마 전 대통령 직속인 국가균형발전위원회(최상철 위원장)에서는 그간에 중앙정부가 시행해온 기존의「5 +2 광역경제권」계획에다가 또 다시 「초광역개발권」을 활기차게 추진하여 지역의 균형발전을 이루겠다고 발표했다.

예를 들어 기반시설이 부족한 지역에 진입로를 놓고, 문화시설이 부족한 곳에 도서관을 건립하는 등으로 다양한 형태로 주민생활 공간 재창출에 나설 것이라는 내용이다. 국가개발계획이나 지역개발 분야에 대해 잘 아는 전문가들은 기존계획에 대해 구체적인 재원이나 추진방안이 나오지 않은 상황에서 정부가 또 들고 나온 초광역개발권 구상에 어리둥절해하고 있다.

‘꿩 잡는 게 매’라고 했다. 실현가능성 없거나 하다가 흐지부지 되는 백번, 천번의 계획보다 실제적으로 지방에 도움이 되고 주민들에게 편익을 주는 현행 지방자치제도상의 여러 가지 문제에 대해 심도 있는 연구와 결단이 더 필요하다. 지방에 대한 정당한 대접 없이는 국가발전은 한계가 있

는 것이다.

지방시대를 위해 재정을 튼튼히 하거나 자치사무 확대 방안, 대다수 국민들이 원하는 기초단체 선거 정당공천권 배제문제 해결 등 돈 안들이고도 지방 활성화와 주민복지를 위한 길이 도처에 널려 있다. 그렇건만 정치권이나 중앙에서는 허울 좋은 길들여진 포장용 지방자치에 만족하는 눈치니 지방이 자율권을 갖고 주인으로서 행사하는 진정한 지방자치는 언제쯤 찾아오려나.

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<필자 소개> 정라곤(鄭羅坤)

▲ 1950년 경북 영덕군 영덕읍 남석3리 출생
▲ 단국대 행정대학원 졸업(행정학석사),
▲ 영남대학교 대학원 지역개발학과 박사학위과정(중퇴)
▲ 영덕군, 대구시 동구청, 경북도청 지방과․기획관실 등 근무
▲ 내무부, 행정자치부 지역진흥담당 서기관․봉화군 부군수 역임
▲ 한국지방학회 주관, 「5도2촌시대 세미나」주제발표
▲ 행정자치부 주관, 「분권혁신시대 심포지엄」주제발표
▲ 행정자치부 주관, 「전국 소도읍육성포럼」주제발표
▲ 녹조근정훈장(2000), 대통령표창 2회(1984, 2003)
▲ 제1기 지역혁신 최고위과정 우수리더상(서울경제연구소)

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