참으로 무능하고 위법한 유권해석

[gangjung]

좀 더 알기 쉽고 명확하게 답변해 주시면 감사하겠습니다.

[민원취지] 귀부는 2010.8.6.자 민원인이 한 아래 [1]과 같은 민원(공개질의)에 대하여 아래 [2]와 같이 답변하였습니다.
하지만, 민원인은 다음과 같은 이유로 귀부의 민원처리를 납득할 수 가 없습니다. 따라서 좀 더 알기 쉽고 명확한 답변을 부탁드리는 바, 처리해 주시기 바랍니다.

[민원이유] 민원인은 귀부의 민원회시의 내용이 무슨 말인지(무엇에 대한 답변인지)를 알기가 어렵고 그 해석이 임의적이어서 참으로 위법하다고 판단합니다.

저작권법 제2조 제17호는 편집물을, 일반적인 개념(사전적의미)인 "편집: [명사] 일정한 방침 아래 여러 가지 재료를 모아 신문, 잡지, 책 따위를 만드는 일. 또는 영화 필름이나 녹음 테이프, 문서 따위를 하나의 작품으로 완성하는 일."의 결과물에 해당하는 편집물과 다소 다르게,
이법(저작권법)에 의한 편집물이라 함은 “저작물이나 부호·문자·음·영상 그 밖의 형태의 자료(이하 "소재"라 한다)의 집합물을 말하며, 데이터베이스를 포함한다.”라고 규정하고,
제2조 제1호는 이법에 의한 “저작물”을 “인간의 사상 또는 감정을 표현한 창작물을 말한다.”라고 규정하고 있으며,
제7조 제4호의 규정에 의한 ‘것’들은 동조 제1호 내지 제3호의 ‘것(법령 등)’의 편집물 또는 번역물을 포함하고 있습니다.

그런데 만약, 당해 규정(제7조제4호)에 의한 '편집물 또는 번역물'이 단순히 제1호내지 제3호의 규정에 의한 '것'들을 모아서 "책 따위로 펴낸 것(출판물 )"에 불과하다면 애써 제4호를 별도로 명문화할 이유가 없다고 할 것입니다.

또, 우리 언어로 작성된 제7조 제1호내지 제3호의 규정에 의한 '것'들을 다른 언어로 번역하여 작성한 번역물이 국가 또는 국가기관이 작성한 게 아니고 개인의 노력에 의한 산물이라면 그 저작물성을 인정하지 않을 수 없다고 할 것이므로, 제4호의 규정에 의한 '편집물 또는 번역물'은 단순히 제1호내지 제3호의 규정에 의한 '것'들을 모아서 "책 따위로 펴낸 것(출판물 )" 외의 "그 무엇"을 포함하고 있다고 판단함이 마땅합니다.

결과적으로, 저작권법 제7조 제4호의 규정에 의한 "국가 또는 지방자치단체가 작성한 것으로서 제1호내지 제3호의 규정에 의한 것의 편집물 또는 번역물"이라 함은,
▲ 귀부가 편집물을 사전적의미로 해석하여 설명한 바와 같은, "국가 또는 지방자치단체가 작성한 것으로서 제1호내지 제3호의 규정에 의한 '것'들을 모아서 책 따위로 펴낸 것(출판물 )"을 의미하는 게 아니라,
▲ ["국가 또는 지방자치단체가 작성한 것으로서 제1호내지 제3호의 규정에 의한 것"의 저작물로서 인간의 사상 또는 감정을 표현한 창작물이나 부호, 문자, 음, 영상 그밖의 형태의 자료의 집합물 또는 우리 언어로 작성한 법령 등을 다른 언어 등으로 번역하여 출판하거나 작성한 저작물]을 말하는 것으로 해석함이 마땅하므로,

▲ 국가기관인 운전면허시험관리단이 재해방지를 위한 평생교육 차원으로 시행하고 있는 운전면허제도의 목적과 취지에 따라서 국민에게 널리 알릴 목적으로 저작하여 배포한 운전면허시험문제는 관계법령을 그 기반으로 하여 저작된 것으로서, 저작권법 제7조 제4호의 규정에 의한 "국가 또는 지방자치단체가 작성한 것으로서 제1호내지 제3호의 규정에 의한 것의 편집물 또는 번역물"에 해당하고 따라서 저작권법상의 "보호받지 못하는 저작물"에 해당한다고 판단함이 마땅하다는 것입니다.

따라서 민원인은 민원인의 질의에 대한 귀부의 유권해석이
1) 운전면허학과시험문제가 국가 또는 국가기관이 법령 등에 기반을 두고 저작한 것임에도 불구하고, 제7조 제1호내지 제3호의 것의 편집물(저작물이나 부호·문자·음·영상 그 밖의 형태의 자료 등과 같은 창작물) 또는 번역물에 속하지 않는다는 말씀인지,

2) 위 제7조 제4호의 규정에 의한 '편집물'이 "편집물이라 함은 저작물이나 부호·문자·음·영상 그 밖의 형태의 자료(이하 "소재"라 한다)의 집합물을 말한다"라고 한 제2조 제17호가 잘못된 것이어서 인용하여 해석할 수 없다는 말씀인지,

3) 위 제2조 제17호의 규정에 의한 '저작물'이 “저작물이라 함은 인간의 사상 또는 감정을 표현한 창작물을 말한다.”라고 한 제2조 제1호가 잘못된 것이어서 인용하여 해석할 수 없다는 말씀인지를 알 수가 없으니, 이 부분 좀 더 자세히 설명해 주시기 바랍니다.

[아래-1] [공개질의] 운전면허시험문제(기출문제)의 저작권자는?

피민원신청기관: 경찰청
참조기관: 문화체육관광부
민원신청인: 정 강(녹색교통정책연구소 소장)

위 민원인은 아래와 같은 내용으로 민원(질의)을 청구하는 바, 답변 주시기 바랍니다.

가. 민원청구취지

1. 경찰청 소속기관(운전면허시험관리단)이 2010.8.25.자부터 시행예정인 운전면허학과시험에 대비하여 개발한 950여 항목의 출제문제가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조 제1항 제5호의 규정에 의한 “비공개대상정보”에 해당하는지의 여부

2. 헌법 제31조제5항 및 제34조제6항의 규정에 의한 재해방지를 위한 평생교육 차원에서 정부가 시행하는 운전면허시험의 응시자 또는 그 가족이 지불한 응시수수료 수입으로부터 발생한 예산으로 운영하고 있는 운전면허시험관리단이 그 시험에 관한 전반적인 정보를 필요로 하는 국민에게 공개할 목적으로 생산한 출제문제 등을 저작권료를 지불할 것을 약속한 출판사(들)에게만 공개한 행정행위에 대한 적법성 여부

3. 현행 저작권법 제7조는 “다음 각 호의 1에 해당하는 것은 이 법에 의한 보호를 받지 못한다.”라고 규정하여 일정한 창작물을 저작권법에 의한 보호대상에서 제외하면서 제1호내지 제5호를 통해서 보호받지 못하는 창작물을 구체적으로 예시하고 있는 바, 운전면허시험관리단이 출판사를 통해서 공개한 운전면허시험 출제문제가 저작권법 제7조 제1호내지 제4호의 규정에 의한 법령 등에 기초하여 창작한 “보호받지 못하는 저작물”에 속하는지의 여부를 확인해 주시기 바랍니다.

나. 민원청구이유

1. 2010.7.16.경 문화체육관광부는 민원인이 한 질의에 대한 제1차 민원회시를 통해서 준정부기관인 도로교통공단은 그 소속 직원이 공무원이 아니므로 도로교통공단은 저작권법 제7조 각호의 규정에 의한 ‘국가’에 속하지 않는다는 취지의 해석을 한 바가 있습니다.

2. 2010.7.27.경 문화체육관광부는 “그 소속직원이 공무원이 아닌 도로교통공단이 저작권법상의 국가의 개념에 속하지 않는다면 그 소속 직원이 공무원으로 구성된 운전면허시험관리단의 경우에는 국가의 개념에 속하는가?”라는 취지의 민원인의 추가질의에 대하여 한 제2차 민원회시를 통해서 운전면허시험관리단의 국가개념 포함여부에 대한 답변을 생략한 채로 “도로교통공단이 저작한 저작물은 비록, 법에 기초한 것이기는 하지만 도로교통공단이 작성한 창작물이 다수 포함돼 있으므로, 당해 저작물은 저작권법의 보호를 받는 저작물에 해당하여 이를 무단으로 사용할 경우 저작권법을 위반하는 것이다.”라는 취지의 해석을 한 바가 있습니다.[관련자료 보기: http://kdtester.blog.me/130090969651]

3. 하지만, 현행 저작권법은 ‘편집물’을 “인간의 사상이나 감정을 표현한 모든 저작물의 집합체”로 정의하여 규정하고 있고, 법령등(저작권법 제1내지 제3호에 의하여 규정된 것)의 편집물 또는 번역물을 보호받지 못하는 저작물로 규정하고 있습니다.

4. 또한, 현행 저작권법은 ‘국가’에 대한 정의를 별도로 규정하지 않고 있습니다.

5. 국어사전은 ‘국가’를 『국가(國家) [명사] 일정한 영토와 거기에 사는 사람들로 구성되고, 주권(主權)에 의한 하나의 통치 조직을 가지고 있는 사회 집단. 국민ㆍ영토ㆍ주권의 삼 요소를 필요로 한다.』라고 정의하고 있습니다.

6. 저작권법상의 ‘국가’를 사전적의미로 해석하여 제7조의 규정에 의한 “보호받지 못하는 저작물”에 속하는 저작물의 범위를 판단하면, 저작권법 제7조 제1호내지 제4호의 규정에 의한 법령 등을 기초로 하여 작성한 모든 편집물 또는 저작물의 경우, 이 나라에 살고 있는 어느 누구의 것도 “보호받지 못하는 저작물”에 해당한다고 할 것입니다.

7. 그 단어가 갖는 의미를 특별히 정의하지 아니한 저작권법상의 국가는 국가기관을 의미하는 것으로 해석함이 마땅하고 통상적으로 ‘국가기관’이라 함은 국가의 통치 작용을 담당하는 모든 기관을 통칭하는 단어로서 입법부ㆍ사법부ㆍ행정부 외, 이들 삼부의 공적업무를 보조하기 위한 목적으로 국가예산으로 설치한 보조기관, 연구조사기관, 부속기관을 통칭하는 공공단체를 포함한다고 판단함이 마땅할 것입니다.

8. 운전면허시험관리단과 2011.1.1.자 이후 운전면허시험업무를 이양 받게 될 도로교통공단은 법률에 의하여 국가예산으로 설치된 행정부의 부속기관 및 준정부기관으로써 국가기관에 해당합니다.

9. 국민에 의하여 국민을 위하여 국민의 것으로서 그 존재의 가치가 있는 국가기관이 “국민의 복리증진을 위한 목적으로 생산한 저작물의 진정한 소유자이자 저작권자는 국민이고 국민에게 널리 알려야 하고 알릴 목적으로 작성되는 저작권법 제7조를 통해서 열거된 저작물 또한 국민 또는 시민의 것(법제처의 유권해석 인용)”으로서 저작권법 제7조의 입법배경 및 취지는 국가기관이 생산한 저작물을 국민 또는 시민이 마음껏 사용할 수 있도록 배려하기 위한 목적에 있다고 할 것입니다.

10. 운전면허시험제도는 재해방지를 위한 평생교육 차원으로 시행하는 제도입니다.

11. 운전면허시험을 둘러싼 여러 폐단을 해소하기 위한 목적으로 새롭게 도입하여 시행하는 “운전면허학과시험 출제문제 문제은행화제도”는 이미 오래전부터 많은 국가들이 시행하고 있는 제도로써 무상공개를 원칙으로 시행하고 있으며, 그 공개방법은 정부간행물과 인터넷 등을 통해서 공개하고 있습니다.

12. 이미 그 저작권자가 국민이고 독점권이 인정될 수 없는 국가 또는 정부가 교육목적으로 제작한 운전면허시험 출제문제를 “공개는 하되, 저작권료를 지불한 출판사를 통해서 간접 공개”하는 국가는 대한민국 외에는 단 한 나라도 존재하지 않습니다.

13. 운전면허시험관리단이 제작한 출제문제의 제작비용의 부담자는 이미 면허를 취득한 사람과 그 가족이고 향후 발생할 비용의 부담자는 연간 약600,000여만 명에 달하는 청소년과 그 청소년의 경제적 후원자 그리고 연간 200,000여만 명을 넘나드는 “취소 후 재취득 예정자”로써 사실상 불특정 다수국민이 그 제작비용의 부담자이자 잠재적 교육수요자라 할 것입니다.

14. 지난 1979.6.26.자 대법원은 “진학”지 부록으로 시중에 나도는 대학예비고사 시험문제지 복사판 일부를 복제하여 출판한 행위는 [구]저작권법 제64조 제1항 제3호의 교과용 도서의 목적을 위하여 정당한 범위 내에서 발췌, 수집, 복제하여 출판한 행위에 해당하여 저작권 침해가 되지 아니한다고 판결한 바가 있습니다.[대법원 판결 76도1505]

15. 1999.7.2.자 서울행정법원은 사법시험 제1차 시험의 문제와 정답이 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항 제5호 소정의 비공개대상정보에 해당하는지 여부를 가려 달라는 취지의 행정소송사건 판결을 통하여 사법시험 제1차시험의 경우, 공공기관의 정보 공개에 관한 법률 제7조 제1항 제5호에서 규정하는 시험의 공개로 인하여 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당하므로 당해 시험문제의 공개거부는 정당하다고 판결한 바가 있습니다.[서울행법 99구2788,14194 판결]

16. 2005.12.13.자 서울행정법원은 공인회계사 제2차시험 기출문제가 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호의 사유에 의한 비공개대상정보에 해당하지 않는다고 판결한 바가 있습니다.[서울행법 2005구합22128 판결]

다. 결론

이상에서 본 바와 같이, 이미 발생한 응시수수료 수익금으로 제작한 출제문제에 대한 비용의 부담자가 면허를 취득한 사람과 그 가족인 점. 잠재적 수요자가 자라나는 청소년과 재취득 예정자인 점에 비추어 보면, 공개는 하되 그 저작비용을 충당할 목적으로 수요자부담원칙을 적용한다는 등의 부적절한 명분하에 출판사를 통해서 간접 공개하고 있는 운전면허시험관리단의 출제문제 관리업무는 모든 국민에게 공평한 기회를 제공해야할 국가의 의무를 저버린 불공정한 행정행위에 해당하여 위법하고, 국가 또는 공공단체가 작성한 저작물의 소유자이자 저작권자인 국민이 그 공개를 요구하거나 시중에 나돌 게 될 출제문제를 발췌, 수집, 복제하여 사용할 경우, 그 요구를 거부하거나 제재할만한 마땅한 법률도 구실도 없다는 게 민원인의 판단입니다. 따라서 기왕에 출판사를 통해서 공개하고 있는 운전면허시험 출제문제 등과 같은 공공저작물을 저작권법 제7조의 입법배경 및 취지에 따라서 인터넷 등을 통해서 널리 공개하여 국민이 마음껏 사용할 수 있도록 적극 배려해 줄 것을 강력히 촉구하는 바, 이러한 민원인의 요구에 대한 경찰청의 입장을 정리해 밝혀 주시기 바랍니다.

2010. 8. 6.
위 민원인 정 강  


[아래-2] 우리 부 홈페이지를 찾아주셔서 감사드립니다.

먼저 질문 3가지 중 1번과 2번은 우리 부 소관 법률이 아닌바, 명확한 답변이 곤란합니다. 따라서 우리 부 소관법률 관련 질문인 3번에 대해서만 답변 드리는 점 양해 부탁드립니다.
저작권법 제2조제1호에서는 인간의 사상 또는 감정의 창작적 표현물을 저작물로 정의하고 있습니다. 시험문제의 경우 사안에 따라 다를 수 있으나, 단순한 수식·간단한 문구 등에 의한 문제는 출제자의 창작성이 반영되어 있다고 보기 어려운바 저작물에 해당하지 않습니다. 반면, 일반적인 시험문제는 출제자에 따라 다양한 형태 또는 문장 등으로 문제가 표현되는바, 창작성이 있다고 볼 수 있으며, 창작성이 문제는 저작물에 해당하므로 사전에 권리자로부터 이용허락을 받아야 합니다.
한편 저작권법 제7조는 헌법, 법률, 국가 또는 지자체의 고시, 공고, 법원의 판결 등(제1호 내지 제3호에 해당하는 것) 및 이를 번역하거나 편집한 것에 대하여 권리를 제한하는 것으로, 동 건과 같은 시험문제는 출제기관(출제자)의 법적 성격과 상관없이 보호받는 저작물에 해당합니다.
따라서 사전에 권리자로부터 이용허락을 받으셔야 합니다. 감사합니다.