소개 기업윤리 정책적 대안의 모색..李 正 勳 (韓國生産性本部 硏究員)

[도사]

기업윤리 정책적 대안의 모색

李 正 勳
(韓國生産性本部 硏究員)

1. 시대정신으로의 부상된 부패척결
'부패 없는 맑은 사회의 건설' 은 우리 사회가 해결해야 할 오랜 과제가 되어 왔다. 이러한 국민적 과제는 전혀 예측되지 않았던 가운데 그 해결의 실마리를 보여주고 있다. 2002년 한 해에 한국에서 발생한 월드컵 응원과 SOFA 의 개정을 촉구하는 촛불시위 그리고 12월의 대통령 선거는 한국 사회의 저변을 뒤바꾸는 변화의 바람이다. 그리고 이러한 변화는 전혀 예측이 불가능하게 (unpredictably) 이루어졌다. 이러한 역동적 변화의 바탕에는 한국인이 삶의 방식에 대해 과거의 방식을 부정하고 새로운 질서를 요구하며 근본적 변화에 대한 의지가 내재해 있다.
2002년에 한국에서 발생한 세 가지 사건은 역사에 획을 긋는 사건으로서, 한국인이 ‘어떻게 사느냐’의 문제에 관하여 내린 가치판단적 성격이 크게 작용한다. 젊은 세대가 주도한 인터넷상의 담론에서 ‘아이들에게 부끄럽지 않는 부모가 되고 싶다’거나 ‘원칙과 상식이 지배하는 사회를 만들자’는 식의 구호가 많았던 점도 이를 반영한다. 교과서에서 배운 ‘삶의 원칙’과 현실사회를 지배하는 ‘생존의 법칙’을 합치시키고자 하는 욕구와 사회적 성공과 행복에 대한 패러다임의 변화를 바라는 욕구가 만나 새로운 질서를 형성시켰다. 이 가운데에 '부패 없는 맑은 사회의 건설' 은 이제 시대정신으로 부상되었다.
인간으로서의 자신감, 한국인으로서의 자존심 그리고 상식이 지배하는 사회를 希求하는 시민의식은 결합하여 주체의식의 강화로 표현되고 기존의 주류 위주의 세계관에서 탈피하는 것으로 나타났다. 권력의 어두운 측면이 상식을 거스르면 저항하는 것이 보편적이고 자연스러운 현상이다. 이러한 자연스러운 저항이 주류 위주의 세계관에서는 억압되었다. 과거 우리 사회에서 주류는 권력자와 고위관료와 명문대학 출신의 학자 또는 논객으로 구성된 엘리트 집단이다. 이들의 견해는 다수의 일반서민들로부터 모범답안으로 받아들여지고 이를 여론이라 간주되고는 하였다. 소수의 주류가 다수의 추종자들을 양산해내는 체제였던 것이다.
소수의 主流와 다수의 追從者로 구성된 사회의 문화는 획일주의와 권위주의가 주 요 속성이고 그 밑바닥에는 주체성 결핍과 불안심리가 자리잡고 있다. 그러나 인간으로서의 자신감과 자존심을 지닌 보통 사람이 사회의 다수를 차지하여 새로운 주류로 부각되었다. 기존 경직된 체제에서 인정받던 권력과 권위가 다른 균형점으로 이동하고 있다. 이제 윗 분의 의중이 나의 믿음이 되고, 하바드 대학에서 박사학위를 취득한 학자의 취향이 나의 판단의 기준이 되고, 미국 정부의 희망이 한국인의 當爲가 되는 주류-추종자식의 질서는 점차 쇠퇴할 것이다. 새로운 삶의 방식 한 가운데에는 부패척결이 자리잡고 있으며, 노무현 행정부가 해결해야 할 시대적 명제로 확인되었다.
한국인이 지닌 특징 가운데에는 변화에는 민감하면서도 변화를 위한 능력을 키우는 데에는 극히 둔감하고, 변화를 갈구하는 듯하면서도 실제로는 변화를 거부하는 태도가 있다. 이러한 태도를 가장 극명하게 보여주는 예는 '아기장수 설화' 이다. '아기장수' 說話는 비범한 능력을 가진 아이가 태어났음에도 불구하고 그 능력을 펴지 못하고, 자신을 나아준 부모로부터 죽임을 당하는 이야기이다. 民衆들은 자신들을 짓누르는 현실에서 벗어나기 위해 變革의 욕구로써 현실을 개혁할 수 있는 아기장수를 창조한다. 그러나 安住의 욕구로 해서 이를 구체적으로 실천하지 못하고 좌절되고 만다. 이렇게 현실을 넘어서기 위해 노력을 하나 다시 되돌아 올 수밖에 없는 것이 민중들의 운명으로 그려져 있다.
아기장수는 그렇게 죽었다. 그 후 조선 후기에 국가 기강이 문란해지고 체제가 破綻되고 이어서 일본의 식민지 시대와 해방공간에서의 혼란과 이를 이은 전쟁 그리고 개발독재의 시기를 통과였다. 군사독재가 종식되고 문민정부가 집권한 후에도 권위주의와 부패는 일소되지 못하였다. 이들이 사회발전에 방해되는 요소임을 잘 알면서도 그것을 불식시키는 리더십을 보여주지 못하고 오히려 문민독재와 제왕적 대통령이라는 새로운 정치술어가 대두하게 만든 김영삼 · 김대중 행정부는 시대적 요구에 적절히 부응하지 못했다는 점에서 비판받고 있다.
그러나 아기장수는 21세기 벽두에 부활했다. 세도정치가 시작된지 200년이 지난 시점에 이르러 민중은 다시 변혁을 꿈꾸고 있다. 그 변혁의 꿈은 2002년 12월의 대통령선거에서 아기장수를 부활시켰다. 아기장수의 부활은 아기장수를 키우겠다는 강렬한 열망을 지닌 민중 즉 21세기의 20-30 대의 젊은 세대가 등장함으로 해서 가능해졌다. 부모로부터 죽임을 당한 아기장수가 변혁을 꿈꾸는 젊은 세대에 의해 부활하였다. 아기장수가 리더로 성장하여 민중을 구해내는 것은 아직 이루어지지 않은 미래의 것이지만, 현재의 민중은 아기장수를 키울 의지를 드러내 보이고 있다. 한국은 이제 역사적 變曲點에 위치해 있으며, 부패척결이 한국의 시대정신으로 부상되었다.

2. 민간 기업에서의 비리 척결을 위한 제도적 측면
자본주의 사회에서 기업은 富를 창출하는 주체이며, 사회발전의 원동력이다. 한국의 기업이 경제 발전에 공헌하였다는 점은 널리 평가받지만 동시에 우리 사회의 경제적 분배구조를 심각하게 왜곡시켰다는 인식이 또한 널리 퍼져 있다.
부패연구에 있어 권위자로 알려진 클릿가르드 (Klitgaard 1988) 는 부패의 원인을 하나의 공식으로 요약했다.

부패(corruption) = 독점권(monopoly) + 재량권(discretion)
- 책임소재 파악 가능성 (accountability)
이 공식은 부패 발생 기회를 줄이고, 부패가 발생할 경우 적발가능성과 적발시 처벌 가능성을 높이는 것으로 요약된다. 부패를 최소화하기 위해서는 공공부문과 민간부문 모두에서 의사결정의 위치에 있는 공직자와 경영자의 독점권과 재량권을 축소하고 그에 따른 책임소재 파악 가능성을 증대시키는 것이 요구된다. 그러나 이러한 조치를 취하기 위해서는 기업경영이 어떠한 체제와 구조 속에서 이루어지고 있는가 하는 맥락을 파악하는 것이 요구된다.
한국 사회에서 기업비리가 만연된 근본적인 원인은 한국 자본주의 체제상의 특성과 한국 사회조직의 권력 구조와 권력 행사상의 특성에 상당부분 기인한다. 한국 자본주의 체제상의 특성은 기업이 소유경영자에게 지배되는 소유자 자본주의 (ownership capitalism) 라는 점이다. 한국 사회조직의 권력 구조상의 특성은 조직내의 권력이 정당성을 확보하지 못한 소수에게 독점된다는 점이다. 즉, 혈연 · 지연 · 학연을 중심으로 패거리를 형성하여 권력을 독점하려는 경향성이다. 그리고 이들 소수는 자기 지위의 영속화를 기하며, 이 소수자는 어떤 통제도 받지 않는다. 공식규범에 따르면 조직의 권한은 분산되어 있으나, 실질적인 권력은 정부의 경우에는 대통령과 그 주변의 소수 실세에 의하여 독점된다. 그리고 재벌 대기업의 경우 소유주인 총수와 그 주변의 소수 친족에 의하여 독점된다. 그리고 이들은 권력을 행사함에 있어서 공식 규범이나 법규는 형식적 제약에 불과하고 실질적으로는 최고통치권자나 총수의 의지에 의해 조직의사가 결정되는 비합법적인 성격이 강하다 (박상용, 1994).
이러한 문제는 기업지배구조 (corporate governance) 즉 누가 기업을 지배할 것인가의 기업경영을 둘러싼 권한 배분 구조의 문제이다. 우리 나라 기업지배구조의 문제점은 지배대주주의 남용행위가 다른 주주 · 채권자 · 종업원과의 관계에서 비효율을 초래하거나 형평을 저해한다는 점이다. 그리고 높은 부채비율에도 불구하고 기업경영에 대한 채권자의 감시와 견제 기능이 미흡하다는 점이다. 이렇게 특정인과 그 주위의 소수집단이 의사결정에 있어 막강한 권한을 행사하면서도 책임이 불분명하다. 그리고 기업지배권이 세습된다. 경영의 투명성이 낮으면서 비효율적 경영에 대한 견제장치가 미흡하다.
선진 자본주의국가는 역사적 경로의존성을 반영한 기업지배구조를 발전시켜왔으며 우리에게 시사하는 바가 크다. 미국의 기업지배구조는 '강한 경영자, 약한 소유자' 로 특징 되는 경영자 자본주의 (managerial capitalism) 위주의 형태에서 소유재집중과 이사회활성화를 통하여 주주 자본주의 (shareholder capitalism) 형태로 변화하였다. 독일의 기업지배구조는 은행의 기업에 대한 지배권이 절대적인 금융자본주의 (financial capitalism) 형태로서 은행 · 주주 · 종업원대표로 구성된 감독이사회와 경영이사회의 이중 이사회 구조를 지닌다. 일본의 기업지배구조는 개인대주주 없이 계열기업간 상호 권한의 공유와 분산이 이루어진 법인자본주의 (corporate capitalism) 형태이다. 지배구조는 기업의 경쟁력과 연관된다. 경영의사결정의 품질과 관련되기 때문이다. 경영권과 지배권을 누가 갖는가가 문제가 아니라 어떻게 의사결정이 되는가의 문제가 더욱 중요하다. 1990년대에 미국기업의 경쟁력이 다시 부상된 이유가 미국기업의 주주이익에 기반한 자본시장 중심의 지배구조 경쟁력이 일본기업의 금융기관 중심의 상호 출자나 투명하지 못한 동질성 경영을 능가했기 때문이라는 주장도 상당한 설득력을 지닌다 (김용구, 2000).
기업윤리 측면에서 이상적인 형태는 이해관계자의 정당한 몫을 기업지배권의 배분에 반영하는 이해관계자 자본주의 (stakeholder capitalism) 형태이다. 기업의 사회적 책임은 이해관계자 자본주의의 연장선상에 있다. 이해관계자가 존중되지 않는 지배대주주의 남용행위에 대하여는 견제장치가 강구되어야 하며, 집단소송제의 도입이 해결방안이다. 집단소송은 이해관계가 있는 집단내의 일부 또는 1인이 소송을 제기하여 그 판결의 효과가 당해 집단내의 모든 사람에게 적용되는 소송의 형태로서 미국의 경우 이를 도입하여 시행하고 있다. 한편 한국의 기업이 부채비율이 높다는 점을 고려할 때 채권자의 기업경영에 대한 견제기능을 강화하는 것이 중요하다.
1997년의 외환위기를 극복하기 위한 정부의 기업정책은 사업구조 · 재무구조 · 지배구조 세 분야에 대한 구조조정이다. 대표적 사업구조 개혁은 빅딜로서 실패하였다. 재무구조 개혁은 채무보증 금지와 해소, 200% 부채비율이 대표적이다. 지배구조와 관련해서는 결합재무제표와 사외이사제 도입이다.
기업비리 가운데 정치권이나 행정부와 관련된 부분은 정치개혁 · 사정활동 · 규제개혁 등을 통해 해결될 수 있다. 반면 기업간 또는 기업내부의 비리는 경영의 투명성제고와 내부통제장치를 강화하는 제도 도입을 통해 일정 부분 통제할 수 있다. 최근 확산되고 있는 사외이사제도를 상장법인의 경우 의무화하여 사외이사가 주주의 권익을 대변하는 것이 보편화되도록 하는 방안이 있다. 사외이사제도는 독일식 감사위원회 기능을 수렴한 제도이다.
그리고 공인회계사의 외부감사제도를 개선하기 위하여 감독기구의 감리(再監事)기능을 강화하고 소수주주에게 회계감사인을 선정할 수 있는 권한을 부여하는 방안도 代案으로 거론되고 있다.
기업비리의 척결을 위한 제도적 방안이외에도 우리는 기업이 적극적으로 사회에 공헌하는 방안을 강구하여야 한다. 기업의 사회공헌 (corporate philanthropy) 활동은 각 사회의 문화적 전통 등 여러 요인에 따라 다양하게 나타난다. 사회 경영 (management for society) 이란 기업이 사회가 부여한 자신의 존재 의의를 실현하기 위해 이해관계자와의 상호관계를 相生의 방식으로 경영해 나가려는 친사회적 경영활동을 지칭한다. 기업 시민 (corporate citizenship) 행동은 그 구체적 모습이다.
1990년대 중반에는 환경운동연합 · 참여연대 등 시민단체가 설립되어 현재 정부 및 시장감시 · 환경보호 · 약자보호 · 권익증진 등의 다양한 활동을 통해 우리 사회에서 영향력 있는 집단으로 대두되었다. 이들 NGO 는 기업과의 협력을 통한 사회적 문제해결을 모색하고 있다. 기업과 사회와의 관계개선을 위해 NGO 와의 협력이 모색되고 있다. NGO 는 대체로 지역사회와 밀접한 유대관계를 지니고 있으며 지역사회에 대한 정보 또한 다양하다. NGO 는 기업이 지역사회에서 사회공헌 활동을 추구함에 있어 지역사회 구성원의 욕구를 더욱 효율적으로 기업에 반영시켜 기업 사회공헌 활동의 효율성을 높여준다.
기업이 비영리단체의 도움을 통해 더 나은 사회구성원으로 변하는 경우가 있다. 한국의 경우 기업과 NGO 와의 협력을 통해 보다 효율적으로 환경운동을 전개한 사례로는 유한킴벌리가 대표적이다. 유한킴벌리가 1980년대에 전개한「우리 강산 푸르게 푸르게(Keep Korea Green)」운동이 점차 영역을 넓혀 「생명의 숲 국민운동(Forest For Life)」, 「동북아 산림포럼(NorthEast Asia Forest Forum)」 사업을 지속적이고 일관된 NGO (환경운동연합, 경실련, 참여연대 등) 와의 협력을 통한 공익성 및 사회적 혜택 강화한 것이 좋은 예이다(아름다운 재단, 2002).

3. 공기업에서의 비리척결을 위한 제도적 측면
중앙정부와 지방정부의 예산 그리고 공기업의 예산을 모두 합치면 우리 나라 경제 규모에 대하여 차지하는 공공부문의 비중이 절반에 가깝다. 정부투자기관과 정부출자기관(정부출자 금융기관 포함)이 우리 나라 경제에서 차지하는 비중은 GNP 의 8-9 % 수준이다. 정부투자기관, 정부출자기관, 정부출연 혹은 보조기관 등 정부산하기관에 대한 공식자료는 1998년에 대통령직 인수위원회가 밝힌 것이다. 이 자료에 따르면 전체 정부산하기관은 552개이고, 종사자수는 385,571 만 명이며, 예산은 143조원이다. 인력에 있어서는 중앙정부의 38.2 만명 보다 다소 많고, 예산에 있어서는 중앙정부예산 94.1조원보다 50%를 넘어서는 수준이다. 즉 공공부문이 한국 사회에서 차지하는 비중은 사회적 파급력과 경제적 비중 모두에서 상당하다.
국가 기강 해이의 원인은 국가권력의 私物化와 自己目的化에서 비롯된다. 권력은 국리민복을 위한 수단인데 권력자체가 사익추구를 위한 자기목적이 되면서 公私의 구별이 흔들리고 있다. 정책담당자가 각종 이익단체의 압력, 정당 및 정치인의 압력, 친인척의 로비 등에 굴복하여 자신의 개인적 이익을 위해 행동하기 때문이다.
정부 요직이나 정부산하단체장 또는 공기업에 있어서의 이른바 '낙하산식 인사' 는 정치를 사적 이윤추구의 연장으로 보고 私事化되어 가고 있음을 보여준다. 공기업 임원의 지역편중의 문제는 현 정부에서 더욱 악화되어 김영삼 행정부에서는 영남출신이 37.8%였으나 김대중 행정부에서는 호남 출신이 44.2%를 차지하는 것으로 나타났다.
한국경제연구원의 연구결과에 따르면 공기업의 2000년 기준 노동생산성은 민간기업의 66%, 자본생산성이 민간기업의 20% 수준으로 조사되어 공기업의 비효율성을 단적으로 보여준다. 이는 공기업이 '주인 없는 대리인에 의한 경영'이라는 지배구조상의 문제에 기인한다. 공기업에 대한 정부의 지배권 행사는 경영자 선임에 집중되어 나타난다. 공기업의 경영자가 대리인으로서 주인인 국민의 이익에 따라 경영하는 당위적 요구가 현실세계에서 충족되는 경우는 드물다.
민간 기업에는 주주의 대리인인 경영자가 주주의 이익이 아니라 자신의 사익을 추구할 수 있는 반면, 국영기업은 재정 보조가 있다는 측면에서 국민이 주주인 셈이나 정치인 및 관료가 국민을 대리하고, 다시 정치인 및 관료를 대리하여 국영기업 경영자가 경영하므로 정치인, 관료, 경영자가 사익을 추구할 수 있다는 것이다. 두 경우를 비교해 볼 때 공기업의 경우에는 감시, 감독을 위해 필요한 정보 비용이 민간기업에 비해 너무나 커서 경영이 방만하기 쉽다고 본다. 공기업의 문제는 구조적으로는 이중 대리인의 문제에 기인한다.

茶山 정약용은 『奸吏論』에서 공직자의 마음가짐이 간사해지는 계기를 다음과 같이 열거하고 있다.

········· 아전이 본시부터 간사한 것은 아니다. 그들을 간사하게 만드는 것은 법이다. 간사함이 발생하는 요인은 이루다 열거할 수 없지만 무릇 직책은 하찮은데 재주가 넘치면 간사하게 되고, 지위는 낮은데 지식이 많으면 간사하게 되고, 노력을 적게 했는데 효과가 신속하고 크게 나타나면 간사하게 되고, 나는 한자리에 오래 있는데 나를 감독하는 사람이 자주 바뀌면 간사하게 되고, 나를 감독하는 사람의 행동이 바르지 않으면 간사하게 되고, 아래로는 한편인 무리가 많은데 윗사람이 외롭고 어리석으면 간사하게 되고, 나를 미워하는 사람이 나보다 약한 탓으로 나를 두려워해서 고발하지 못하면 간사하게 되고, 내가 꺼리는 사람과 다 같이 죄를 범했는데 서로 버티고 고발하지 못하면 간사하게 되고, 형벌이 문란하여 염치가 확립되지 않으면 간사하게 된다.
또한 더러는 간사한 탓으로 지위를 잃기도 하고 간사해도 지위를 잃지 않기도 하고 간사한 짓을 하지 않았는데도 간사한 짓을 했다는 것으로 지위를 잃는다면 간사하게 된다. ·········

茶山의 이러한 지적은 공직자가 부패해지게 되는 다양한 계기와 부패행위 주체자의 심리적 측면을 설명한다. 모든 사회에는 크고 적은 부패가 존재해왔으며 특히 정부와 정부 주변의 여러 조직에서 부패는 상존하는 것이라 하겠다. 그러나 그 정도 차이는 사회와 시대에 따라 상당한 차이가 있을 것이다.
한국 사회 공공부문 부패의 원인을 문화적으로 접근하면 관료집단이 公私未分의 태도를 지닌 데에 기인한다. 즉 사적 네트워크가 공적인 네트워크를 압도하면서 公의 영역에 있는 일과 職位와 조직을 私事化시키며 공정성과 효율성을 압도하게 된다는 데에 있다. 연고주의가 제약받지 않게 되면 人材를 適所에 배치하여 활용하지 못하고 나아가서는 偏黨을 하게 된다. 아무리 훌륭한 규범과 제도가 있어도 이를 운영하는 사람이 연고로부터 독립적인 마음자세를 지니지 않는다면 누군가의 작은 허물은 크게 확대되어 지탄을 받고 또 다른 누군가의 커다란 죄악은 은폐되게 된다. 끼리끼리 해먹고, 서로 끌어주고, 정보 알려주고 내통하고 하는 식으로 조직이 운영되게 된다.
한국의 여러 형태의 조직은 일반적으로 서너명의 중요 인물을 중심으로 하는 과점체제가 일반화되어 있다. 이들을 사적 네트워크를 형성해 조직운영에 영향을 미치게 된다. 연고에 의한 사조직이 공조직의 일정 부분을 구성하여 조직이 분열할 위험성을 지니고 있다. 조직의 리더십이 이해갈등을 합리적으로 조정하면 이해집단간 갈등은 부각되지 않는다. 이런 경우 조직의 여러 기능간 계층간 협조와 경쟁이 균형을 이룬다. 그러나 리더십이 균형을 잃으면 잠재되어 있던 갈등이 표면화하여 어지럽게 분열하고, 사람사이의 관계에 다양한 위기현상이 나타난다.
공기업에서의 비리는 그 원인이 구조적으로 정치권과 행정부와 관련된다. 지난 수십여년간 지속된 개발관료주의는 정·관계뿐 아니라 각종 관변조직, 공기업, 금융계에 이르기까지 광범위한 관료인맥을 형성시켜 놓았다. 관료들은 국가의 재정수단을 무기로 권위주의 정치권력의 공백을 메워 나갔으며, 이 과정에서 국가예산의 엄청난 낭비가 초래됐다. 관료인맥의 폐쇄성과 결속성은 정부기능의 왜곡뿐 아니라 사회질서의 교란을 초래해 국가발전에 장애가 되고 있다. 공기업 비리척결의 출발점은 낙하산 인사를 금지하는 것이다.
현행 공직자윤리법은 일정 직무 분야에 종사한 공무원과 공직유관단체의 임직원에 대하여 퇴직전 2년 내에 담당하였던 업무와 밀접한 관련이 있는 일정규모(자산총액 100억원 및 연간 외형거래액 300억원) 이상의 영리를 목적으로 하는 사기업체 취업을 퇴직일부터 2년간 금지하고 있다. 그러나 정부출자기관, 정부출연기관과 산하기관인 협회나 조합 등 공직유관단체에의 취업은 규제되지 않아서, 낙하산 인사를 통해 퇴직 공무원이 친정인 정부기관에 대한 로비스트로 전락하는 길은 여전히 열려 있다. 이들 기관 및 유관단체 취업도 규제하여 부패경로가 되는 낙하산 인사와 전관예우를 최소화해야 한다.
최근 정부는 부처별로 윤리강령을 제정하는 움직임이 있다. 공기업은 물론 사기업도 윤리강령을 제도화하여 구성원이 행할 행동의 준거 틀을 마련하는 것이 바람직하다. 그러나 윤리담당관 (監事) 의 선임을 기관장에게 맡겨놓으면 정치적 배려에 의해 선임될 수 있으며 그럴 경우 윤리담당관은 자기를 선임한 인사권자의 의중에서 자유롭지 못하게 된다. 인사에서 특정 지역 출신을 우대하듯이 윤리담당관을 선임한다면 윤리규정의 운영은 과거와 같이 특정 지역 출신에게는 관대하거나 권력형 비리에 대하여 무능하게 되는 부작용을 낳을 수 있다.
그러므로 윤리담당관을 선임할 때 그의 성품이 연고의 압력으로부터 공정성을 유지할 수 있는가를 검증하는 절차를 마련해야 한다. 윤리담당관의 선임을 개개의 정부기구 장에게 일임하는 것은 곤란하다. 내부감사업무는 기관장의 지휘와 감독으로부터 독립성을 보장해야 한다. 그러므로 정부가 별도의 운영 원칙을 정해야 할 것이다. 만약 법에 근거가 없다면 정부 조직의 직제 규정을 바꾸거나 부패방지법을 개정해서라도 윤리담당관의 성품을 검증하고 임기를 보장하는 제도적 바탕을 마련해야 한다. 개방직 공무원으로 해서 공모를 통해 선임하는 방안도 고려할 수 있을 것이다.
부패가 발생하였을 경우 이를 적발하여 처벌하는 장치로서 우리는 늘 사정기구를 생각해왔다. 현재의 한국에서의 사정기능은 각 행정부처의 자체감사, 감사원의 감사, 행정자치부의 복무감사, 국무총리실 사정, 청와대 사정, 공직자윤리위원회, 부패방지위원회 그리고 검찰의 사정과 국회의 국정감사 등이 있다. 부패를 척결하기 위한 시스템을 나름대로 갖추었다. 그러나 사정기구들이 제 기능을 다하지 못하고 때로는 부패의 중심에 위치하는 것이 현실이다. 즉 그 역할을 제대로 하는 기구가 별로 없다는 게 문제다.
고위공직자의 비리를 조사하는 별도 기구 설치에 대한 주장도 타당성을 지닌다. 특히 권력기관 사이에 견제와 균형 시스템을 구축하는 것이 필요하다. 견제와 균형을 위해서는 경찰이 검찰을 견제하고, 검찰은 법원이, 그리고 법원은 국회가 견제하는 방식이 일반적이다. 검찰이 기소권을 독점하는 것은 견제가 작동할 수 없게 한다. 반면에 조사권과 기소권이 특정 기구에 편재되지 않는다 하더라도 사정기관간 상호견제와 균형 장치가 작동할 수 있을지에 대하여는 우려하는 견해가 존재한다. 사정기구들이 상호견제를 하기보다는 연고관계를 통해 적당히 서로를 덮어주는 모습을 보여주었기 때문이다. 그러므로 감시자를 확대해야 하는 필요성이 제기된다.

4. 문화운동의 한 형태로서의 시민운동
부패를 척결하기 위한 방안의 모색은 인간 의식 개혁과 제도화의 두 가지 문제와 마주치게 된다. 사람의 의식과 관행을 뜯어고치지 않으면 부정부패는 사라지지 않는데, 의식을 정착시키기 위해서는 제도화가 필수적이다. 부패는 사회의 제도와 문화, 인간 의식과 관행의 영역에 걸쳐있기 때문에 이 가운데 어느 한 영역에서 개혁이 이루어졌다고 해서 사회에서 부패가 사라지게되는 것은 아니다. 법의 정비 · 권력의 축소와 분산 · 감시기능의 강화 등 다양한 제도적 뒷받침이 이루어져야 하겠으나, 국민의 윤리의식 성숙이 병행하여 문화가 변하여야 부패척결이 가능해진다.
이러한 사회변화를 견인하는 하나의 영역으로서 시민단체를 고려할 수 있다. 오늘날의 다양한 사회구조하에서 민간단체의 역할은 정부의 기능이 미치지 못하는 곳에 분야에서 비판 · 감시 기능과 함께 공익서비스를 창출 · 전달하는 기능을 수행하고 있다. 부패 억제를 위해서도 NGO 가 주체가 되는 방안을 고려할 수 있다. 다양한 경로의 시민통제장치를 활성화하는 것이 필요하다.
시민 중심 부패통제의 방안으로 우선 부패행위로 인해 피해를 입은 사람들이 스스로 구제할 수 있는 기제를 마련하는 것이다. 주가조작과 회계정보의 부실공시로 인해 피해를 입은 투자자들이 법적 대응을 통해 배상을 받는 방안이다. 집단소송이나 단체소송제도 도입이 효과적이다. 회계정보가 허위로 작성되어 투자자가 피해를 입은 경우에 해결책이 될 수 있다.
두 번째로는 시민이 부패의 감시자가 되도록 유도하는 것이다. 1990년대 중반에는 환경운동연합 · 참여연대 등 시민단체가 설립되어 현재 정부 및 시장감시 · 환경보호 · 약자보호 · 권익증진 등의 다양한 활동을 통해 우리 사회에서 영향력 있는 집단으로 대두되었다. 이들 NGO 는 기업과의 협력을 통한 사회적 문제해결을 모색하고 있다. 그러나 한편으로는 기업의 비리를 감시하는 감시자의 역할을 맡을 수도 있다. 인간이 때로는 선하기도 하고 또 때로는 악하기도 하면서 자신의 이익을 추구하듯이, 기업 조직도 선하기도 하면서 악하기도 하다. 따라서 시민단체는 기업과 협력하여 사회적 문제해결의 동반자가 될 수 있기도 하지만 다른 한편으로는 감시자로서 역할 할 수도 있다. 공공재정에 손해를 끼친 자를 상대로 납세자인 시민이 행정기관을 대신하여 소송을 제기하는 권리를 인정하는 주민소송제도를 도입하는 것도 필요하다.
다른 한편으로는 기업의 고충처리위원회, 징계위원회 등에 시민단체가 참여하여 공공의 관점에서 기업내부의 문제를 다루는 것도 적극 도입할 필요가 있다. 우리 나라의 경우 집단주의 문화로 인해 조직에 대한 충성과 직장 동료간의 의리를 소중히 여기는 조직문화로 인해 내부고발이 어려운 것은 물론 내부의 문제를 공공의 관점에서 바라보지 못하는 경우도 자주 발생한다. 시민사회의 공익 추구 분야가 개입하여 公益의 관점에서 영향력을 미치는 방안이 적극 권장되어야 한다. 이러한 제도는 폐쇄적 조직 운영을 방지하고, 조직의 열린 경영을 촉구하는 방안이다.

5. 새로운 기풍의 진작
자연계의 모든 생명체들은 자신의 삶을 스스로 결정해 꾸려나가고자 하는 절대적 본능을 지닌다. 자기조직체계는 조직적으로는 폐쇄적이고 구조적으로는 개방적인 메카니즘을 지닌다. 환경에 대하여 상호작용하고 있으나, 자기관점에서 상호작용한다는 의미를 지닌다.
유기체는 질병이나 위기에 직면했을 때 자기변환과 자기초월의 과정을 체험하면서 이전과는 질적으로 다른 체질, 전혀 새로운 평형상태를 만들 수 있다. 균형이 파괴되어 무질서가 발생한 경우 자기조직체계는 내적인 자기변환과 자기개선이 가능한 특성을 지니며, 특히 가지치기의 개념은 비예측적 변화의 가능성을 시사하는 성격적 특성이다. 대부분의 작은 변화들은 부정 피드백에 의하여 쇠퇴해 가지만, 어떤 변화는 우연히 증폭되어 그 시스템의 구조에 엄청난 변화를 일으키며 새로운 구조를 발현시키는 것이다 (정진헌·박상규, 1999).
생태계의 생명현상에서는 물질이 모여 세포 내 기관을 만들고, 세포를 이루고 계속해 조직과 기관의 단계를 거쳐 개체 생명을 만든다. 다시 그들이 생명세계를 이루어 군집운동을 행한다. 인간의 경우에는 개개의 인간이 모여 사회적 맥락을 형성하고 역사와 문명을 이뤄간다. 이 각각의 단계에서 창조적 발현의 과정이 일어난다. 이 창발의 과정 때문에 사회나 역사나 문화는 개개인의 행위로 환원되지 않고 생명은 세포로 환원되지 않으며 세포는 물질로 환원되지 않는다.
각각의 요소가 서로 의지한다는 관계의 맥락, 상호연관의 인연에 의해 하위 요소에 없던 무언가가 만들어지는 창조적 발현 즉 創發 (emergence)의 과정을 통해 전체는 부분의 합 이상의 어떤 것으로 나타나게 된다. 과거와는 다른 새로운 성격이 나타나는 것이다. 생물의 진화가 다윈이 주장하듯이 생존경쟁에 의해 이루어지는 것이 아니라, 집단 일부에 새로운 지혜가 싹틈으로써 이루어진다는 견해이다. 한 종의 집단에서 진보적인 행동을 취하는 개체가 일정한 수에 도달함으로써 전체가 함께 그 행동을 하게 되는 것이다.
개체는 자기 안에 무한히 다른 개체적 부분을 지니며, 무한한 중층적 구조를 이룬다. 질적으로 다른 개체들이 자기 내적 힘으로 자기 안에 접혀 있는 속성을 펼치게 된다. 각 개체는 자기 나름의 내적 주름으로 접혀져 있고, 어떤 외적 계기가 주어질 때 그러한 접힘은 내적 힘, 에너지에 의해서 펼치고 있다. 이러한 펼침으로서의 사건은 무한한 사건의 주름의 산물이며 무한한 사건에 반영된다 (Kauffman, 1995).
2002년 여름 월드컵 기간 동안 우리 사회는 자발적으로 나아가 창발적으로 한 사람 한 사람이 자신도 모르게 옆 사람과 같아지고 마침내 전체가 같아지는 현상을 경험하였다. 이렇게 한껏 고양된 사회분위기는 구성원의 에너지가 결집되어 나타난 현상이다. 이런 사회적 분위기를 미국 하버드대학의 가드너 교수는 절정기 사회(peak society) 라 불렀다. 사회의 公益과 대의명분을 위해 개인들이 헌신과 희생의 각오를 크게 하고 손해를 감수하려는 분위기가 충만한 사회를 의미하는 개념이다. 뇌 생리학자이자 노벨상 수상자인 에릭 칸델 박사는 긍정적 사고를 경험하면 신경세포의 구조가 개체의 잠재능력을 증대시키는 방향으로 변화된다고 피력한 바 있다. 뇌가 정신을 지배하는 것이 아니라 정신이 뇌를 지배한다는 뜻이다. 히딩크는 한 사람 특히 지도자 한 사람이 사회 전체를 긍정적으로 바꿀 수 있다는 것을 보여 주었으며 더 나아가 우리 사회의 잠재능력을 증진시키는 방향으로 변화시켰다.
부패척결로 향하는 변화의 계기는 여러 가지 경우에서 발견된다. 미국에서 소유와 경영이 분리된 상태에서 경영자의 전횡이 가능하였던 경영자 자본주의에서 소유 재집중과 이사회 활성화를 통해 주주 자본주의로 이행해 간 과정은 새로운 기업조직이 창발한 것이다. 깨끗한 사회의 건설을 목적으로 자생적으로 생겨난 시민단체 등의 NGO 가 대두된 것은 부패 척결의 계기가 창발한 것이다.
미국에서 Sarbanes Oxley Act를 도입하여 기업의 회계부정을 단속하는 제도를 도입하고 이어서 한국에서도 기업 최고경영자의 사업보고서에 대한 인증을 의무화하고 분식회계가 적발되면 민사책임과 함께 처벌을 받도록 법을 개정한 것은 윤리경영의 확산을 위한 전환점이다. 그리고 최근 한국 정부가 윤리강령을 제도화하고 윤리적 행동의 준거 틀을 마련한 것도 공직사회에서 부패를 척결하게 되는 전환점이다. 더욱 바람직하게는 사람의 人性을 고려하여 윤리감독관을 선발하는 제도를 도입하게 된다면 법제도 중심으로 부패척결을 시도한 정책담당자의 시각이 사람 중심으로 전환하는 것을 유도하여 우리 정부조직을 한층 더 건강하게 이끌어 가는 계기가 될 수 있다.
부패가 발생하여 만연하게 되는 과정이나 이것이 소멸되는 과정은 이러한 카오스 이론의 창발 이론으로 설명이 가능하다. 우리 사회의 부패가 현재에는 비록 만연되어 있다 할지라도 어떤 계기에 부패가 소멸되는 현상이 창발하는 것은 충분히 가능할 것이다. 自淨 능력은 모든 사람에게 이미 내재해 있다. 문제는 어떻게 이를 끄집어내느냐에 있다. 사회의 구석구석에 스며들어 있는 부패를 척결하기 위해 정부뿐 아니라 종교, 언론, 시민단체 등에 의해 주도되는 다양한 프로그램이 개발되고 지속되면 어떤 시점에서 창발의 계기가 마련되고 성숙된 시민의식이 확산될 수 있을 것이다.

參考文獻

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