청정 인도(人道) 환경 문화 운동 -안전한 보행을 위한 인도 관리-

[김상명교수]

청정 인도(人道) 환경 문화 운동

-안전한 보행을 위한 인도 관리-

1. 취지

“차보다 사람이 먼저”, “걷기 좋은 제주”, “노인도 안전한 도시”

제주지역 인도 관리는 다음과 같은 공익적 목적을 가진다.

① 보행권 보장(기본권 관점)

보행은 가장 기본적인 이동수단이며, 안전하게 걸을 권리는 헌법상 인간의 존엄과 행복추구권에서 파생된다. 차량 중심 교통체계에서 소외된 보행자 중심 도시 전환이 필요하다.

② 생명·안전 보호

보도 파손, 불법 적치물, 미끄럼 사고 등은 직접적인 인명사고로 이어진다.

특히 어린이·노약자·장애인에게 치명적 위험이 될 수 있다.

③ 관광도시 이미지 제고

제주특별자치도는 국제 관광지로 깨끗하고 안전한 보행환경은 관광 만족도와 직결된다.

④ 생활환경 및 공동체 책임 강화

인도는 공공재이지만, 일정 부분 인접 토지·상가의 관리 책임 필요하다는 인식 전환이 필요하다.

⓹ 주민 참여형 관리체계 구축이 필요하다.

2. 정책 추진 배경

① 보행 안전사고 지속 발생

보도 균열, 턱 단차, 맨홀, 불법 주정차 등으로 인한 사고 증가, 특히 눈이 오거나 야간·우천 시 사고 위험 급증하고 있다. 현실적으로 “차도보다 인도가 더 위험한 구간”이 존재하는 것이 현실이다. 이는 관리체계 문제이다.

② 고령사회 진입

제주 역시 빠르게 고령화 진행되고 있다. 고령자는 작은 단차에도 낙상 위험 크다.

보행환경은 복지정책의 일환이므로 단순 도시관리 문제가 아니다.

③ 관광객 증가와 보행 수요 급증

렌터카 중심 구조지만, 올레길·도심 관광 등 보행 수요 확대가 되고 있으며, 외국인 관광객은 도로환경에 익숙하지 않아 사고에 취약하다.

④ 인도 관리 주체의 불명확성

현실 문제로 공공은 예산 부족·사후 대응 중심으로, 민간은 “내 책임 아니다” 인식이 농후하여 결과적으로 방치된 인도 관리가 다수 발생하고 있다.

따라서 일본처럼 “점포 앞 관리 책임”을 일부 부여하는 모델이 필요하다.

⑤ 기후 및 지역 특성

제주 특유의 강한 비·바람과 염분(해안지역), 화산석 기반 지형으로 인도 파손·미끄럼 위험이 타 지역보다 높은 편이다.

⑥ 도시계획의 차량 중심 구조

기존 도시계획은 차량 중심으로 보행자 공간은 “남는 공간”으로 설계된 경우 많다.

이제는 우선순위를 바꿔야 하는 시점이다.

3. 정책 필요성

보행 안전은 선택이 아니라 기본 인프라이며, 제주에서는 관광·복지·안전이 결합된 전략 과제이다.

4. 조례·정책 설계 방향

① 관리 책임 이원화

공공은 구조적 정비, 기준 설정해야 하고, 민간은 일상적 청결·적치물 관리

② 신고 및 즉시 대응 체계

보행 불편 신고는 24~48시간 내 조치하는 시스템 구축

③ 취약계층 우선 기준

학교 주변, 병원, 노인시설 집중 관리

④ 인도 품질 기준 도입

단차, 미끄럼, 폭 기준을 수치화

⑤ 인센티브 + 의무 병행

잘 관리하는 상가 → 혜택

방치 시 → 과태료

○ 취지 및 배경

- 인도 관리가 행정청에만 맡겨져 그 관리가 소홀하다는 지적이 있다.

- 주로 어린이들이나 노약자들이 도로를 보행하기에는 불편함을 호소하고 있는 것이 사실이다,

- 헌법 제35조는 국민의 환경권을 규정한 조항으로, 모든 국민이 건강하고 쾌 적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 국가는 환경 보전을 위해 노력해야 한다.

- 이는 인간의 존엄과 지속가능한 발전을 위한 헌법적 근거로서 중요한 의 미를 지닌다.

- 한편, 제주도는 도민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 인정하 고 환경 보전을 위해 노력해야 한다.

- 행정기관 뿐만 아니라 주택 및 상가 건물 소유자 및 점유자에게도 주택·상가 앞 인도에 쌓인 눈이나 쓰레기를 자율적으로 청결케 할 의무가 있다.

- 따라서 범 도민 청정 인도 환경 문화운동을 전개할 필요가 있다고 생각한다.

일본은 한국처럼 “내 집·상가 앞 눈을 반드시 치워야 한다”는 전국 단위의 강제 조례가 일반화되어 있지 않다. 다만 지역·관행·민사책임 형태로 사실상 책임이 생기는 구조다.

일본: “법적 강제”보다 자율 + 책임 구조

일본은 중앙 법률로 개인에게 보도 제설을 강제하는 규정은 거의 없음

다만, 지방자치단체(시·구·정)가 권고·협력 요청 형태로 운영

공동주택·상가는 관리자 책임으로 처리

실제로는 눈을 안 치우면 불편해서 스스로 치우는 문화가 큼 또는 관리인·용역이 처리 또한 일본은 제설을 개인에게 강제하기보다 지자체·도로관리 중심으로 운영하는 경향이 강하다.

2⃣ 그렇다고 “완전 자유”는 아니다. 여기서 중요한 건 법 조항보다 책임 구조다.

✔ 민사 책임

집 앞 눈을 방치 → 보행자가 넘어짐 → 손해배상 책임 발생 가능

일본은 이 부분을 불법행위 책임(민법)으로 처리, 즉 “의무 규정은 약하지만, 사고 나면 책임은 확실히 묻는다” 구조다.

3⃣ 쓰레기(청소)도 비슷한 구조

일본은 쓰레기 배출:

시간·장소·분리수거는 엄격 하지만 집 앞 청소 의무를 법으로 강제하는 경우는 제한적

대신:

지역 주민회(自治会) 중심으로 “자기 집 앞은 스스로 관리” 문화

안 하면? 법적 처벌보다는 지역사회 압박이 큼

4⃣ 한국과의 차이

구분 일본 한국

눈 치우기 법적 의무 약함 조례로 강제

책임 방식 사고 시 민사책임 사전 의무 + 과태료 가능

운영 방식 자율 + 관리인 중심 법·행정 중심

쓰레기 규칙 엄격, 청소는 자율 일부 지자체 청소 의무 강조

한국은 “미리 강제” 일본은 “사고 나면 책임”

5⃣ 현실적으로 보면

일본에서 살면 이렇게 이해하면 정확하다:

✔ 눈 안 치워도 바로 벌금은 없음 하지만 사고 나면 배상 위험 큼

✔ 쓰레기 안 치우면 법보다 지역사회에서 문제

일본은 “법으로 강제하기보다, 사고 책임과 공동체 압력으로 관리하는 구조”이다.

도쿄·삿포로 모두 “한국처럼 강제 제설 조례”는 거의 없고 대신 권고·관리 책임·시설관리 규정 형태로 존재합니다.

아래에 실제 도시별 사례를 현실적으로 정리한다.

1⃣ 도쿄 사례

✔ (1) 보도·도로 제설: “지자체 책임 중심”

도쿄는 기본적으로

👉 도로관리자(도·구청)가 제설 책임

개인에게 “보도 제설 의무”를 강제하는 조례는 없음

👉 즉 한국처럼

“내 집 앞 1m 치워라” 규정 없음

✔ (2) 대신 존재하는 규정: “건물 관리 책임”

도쿄 및 구(區) 단위 행정에서는 다음을 강조:

건물 관리자는

출입구, 통로, 계단 등 시설 안전 확보 의무

눈·얼음으로 위험 발생 시

👉 관리 책임(민사 책임)

👉 핵심

보도는 공공 책임 / 건물 주변은 관리 책임

✔ (3) 실제 운영 방식

상가·빌딩:

관리인·용역이 제설

일반 주택:

자율적으로 치움

행정:

“협조 요청” 중심 (캠페인 형태)

👉 법보다 사회적 관행 + 책임 회피가 작동

2⃣ 삿포로 사례 (눈 많은 지역)

삿포로는 일본에서도 가장 중요한 비교 대상입니다.

✔ (1) 조례 구조: “협력 의무 + 금지 규정”

삿포로는 눈 관련 규정이 비교적 강함:

● 주요 내용

도로에 눈을 버리는 행위 금지

제설 차량 작업 방해 금지

주민에게 협력 요청 (努力義務 수준)

👉 하지만

❗ “내 집 앞 보도 제설 의무”는 여전히 없음

✔ (2) 특이한 규정 (중요 포인트)

삿포로는 대신 이런 규제가 있음:

지붕 눈 낙하 방지 의무

건물 주변 위험 제거 책임

보행 안전 확보 권고

👉 즉

“눈을 치워라”가 아니라

“위험을 만들지 마라” 구조

✔ (3) 현실 운영

대형 도로: 100% 공공 제설

생활도로:

일부는 주민 협력

상가:

사실상 자율 제설 (경쟁·이미지 때문)

👉 삿포로도 결국

법보다 실무·관행이 더 강함

3⃣ 일본 조례의 공통 구조 (핵심 정리)

✔ 한국과 완전히 다른 방식

항목일본 (도쿄·삿포로)한국제설 의무거의 없음조례로 강제방식협력 요청법적 의무핵심 규제위험 발생 방지사전 제거책임사고 후 민사책임과태료 + 책임

4⃣ 핵심 포인트 (정책적으로 중요)

이건 정책 설계할 때 중요한 부분입니다:

👉 일본은 이렇게 설계됨

공공이 도로 책임

개인은 “협조”

대신

→ 사고 나면 책임 강하게 묻음

5⃣ 한 줄 정리

👉 도쿄·삿포로 모두

“눈을 치워야 한다”는 조례는 약하고

👉 대신

“위험 발생 시 책임지는 구조”가 핵심입니다.

원하면

👉 “삿포로 눈 정책(제설 예산·시스템)”

👉 “한국 vs 일본 vs 유럽 제설 정책 비교”

👉 “제주형 조례 설계 모델”

까지 실제 정책 설계 수준으로 만들어 드리겠습니다.

좋습니다. 바로 실무에 올릴 수 있는 수준으로 “제주형 눈·생활환경 관리 조례(모델)”을 설계해드립니다.

핵심은 일본식(자율+책임)과 한국식(의무+과태료)을 제주 현실에 맞게 혼합하는 겁니다.

📘 제주형 조례 설계 모델

(가칭) 「제주특별자치도 보행안전 및 생활환경 관리 조례」

1⃣ 기본 철학 (설계 방향)

단도직입적으로 말하면,

👉 전면 강제형은 실패합니다. (제주 눈 빈도 낮음)

👉 대신 이렇게 가야 합니다:

✔ 평시: 자율 + 권고

✔ 재난시(폭설·태풍): 부분 의무

✔ 사고 발생: 책임 명확

👉 한 줄

“평소는 유연하게, 위험할 때는 강하게”

2⃣ 적용 대상

주택 소유자 및 점유자

상가 및 사업장 운영자

공공기관 및 관리시설

👉 “소유자 vs 사용자” 책임 분리 명확히 해야 분쟁 줄어듭니다.

3⃣ 구역 구분 (제주형 핵심)

이게 핵심 설계입니다.

✔ ① 공공관리구역

간선도로, 관광지, 버스노선

👉 전면 행정 책임

✔ ② 협력관리구역

주택가, 골목길, 소형 상가 밀집지역

👉 주민·상인 협력

✔ ③ 집중관리구역 (제주 특화)

시장, 병원, 노인시설, 관광밀집지

👉 부분 의무 부여 가능

👉 이 3단계 구분이 정책 성패를 좌우합니다.

4⃣ 눈(제설) 규정

✔ 평상시 (권고)

건물 출입구 및 인접 보행로

자율 제설 권고

상가:

영업 전 최소 보행공간 확보 권고

✔ 재난 단계 (핵심)

도지사가 “폭설 대응 단계” 선포 시:

상가 및 다중이용시설:

출입구 및 전면 1m 제설 의무

미이행 시:

계도 → 반복 시 과태료

👉 평소엔 안 건드리고

👉 상황 터지면 강제

✔ 금지 규정 (중요)

도로에 눈 투기 금지

제설 방해 행위 금지

지붕 낙설 방치 금지

👉 이건 일본식 핵심 요소 반드시 포함

5⃣ 쓰레기·생활환경 규정

사업장:

영업구역 주변 청결 유지 의무

주택:

생활폐기물 방치 금지

👉 단, 과태료 남발 금지

→ 계도 → 반복 위반 시 부과

6⃣ 책임 구조 (핵심 설계)

✔ 사고 발생 시

미조치로 보행자 사고 발생 시

👉 손해배상 책임 명확화

👉 조례에 “책임 기준” 명시

→ 분쟁 줄이는 핵심 포인트

7⃣ 행정 지원 (이거 없으면 실패)

강제만 하면 100% 반발 옵니다.

✔ 반드시 포함

제설도구 지원 (취약계층)

공동 제설 인력 운영

마을 단위 장비 배치

관광지 긴급 제설팀

👉 “의무 + 지원” 세트로 가야 함

8⃣ 인센티브 (제주형 차별화)

이건 꼭 넣으세요. 현실적으로 효과 큼.

우수 상가·마을:

인증제 (클린존)

세정 지원 or 홍보 혜택

👉 벌금보다 이게 더 먹힙니다

9⃣ 과태료 구조 (최소화 전략)

1차: 계도

2차: 경고

3차: 과태료

👉 처음부터 벌금 때리면 정책 망합니다

🔟 핵심 조문 예시 (실제 제출 가능 수준)

제○조(보행안전 확보)

건축물의 소유자 또는 점유자는

출입구 및 인접 보행공간의 안전 확보를 위해

필요한 조치를 하도록 노력하여야 한다.

제○조(재난 시 조치 의무)

도지사가 폭설 대응 단계를 선포한 경우

다중이용시설 운영자는

출입구 및 인접 보행공간의 제설을 실시하여야 한다.

제○조(금지행위)

누구든지 다음 행위를 하여서는 아니 된다.

도로에 눈 또는 폐기물을 투기하는 행위

제설 작업을 방해하는 행위

낙설 위험을 방치하는 행위

🔥 현실 조언 (중요)

솔직히 말하면:

❌ “전면 의무화” → 반발 + 실효성 없음

❌ “권고만” → 아무도 안 함

👉 그래서 답은 하나입니다:

“선택적 의무 + 책임 강화 + 인센티브”

한 줄 결론

👉 제주형 모델은

“평소엔 자율, 위기엔 의무, 사고엔 책임” 구조로 설계해야 성공합니다.

「제주특별자치도 보행안전 및 생활환경 관리 조례안」
제1조(목적)
이 조례는 폭설·강풍 등 자연재난 및 일상적 생활환경에서 발생하는 위험요인을 예방하고, 보행자의 안전 확보와 쾌적한 생활환경 조성을 목적으로 한다.
제2조(정의)
이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
“보행공간”이란 도로, 보도 및 건축물 출입구 주변으로서 보행이 이루어지는 공간을 말한다.
“관리자”란 건축물의 소유자, 점유자 또는 관리책임자를 말한다.
“제설”이란 눈 또는 얼음을 제거하거나 미끄럼 방지를 위한 조치를 하는 행위를 말한다.
“다중이용시설”이란 다수인이 이용하는 시설로서 도지사가 정하는 시설을 말한다.
제3조(도지사의 책무)
① 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)는 보행안전 확보 및 생활환경 개선을 위한 종합계획을 수립·시행하여야 한다.
② 도지사는 제설 및 청결 유지를 위하여 필요한 인력·장비를 확보하고 지원할 수 있다.
제4조(관리자의 책무)
관리자는 건축물 출입구 및 인접 보행공간의 안전 확보와 청결 유지를 위하여 필요한 조치를 하도록 노력하여야 한다.
제5조(보행안전 확보를 위한 권고)
도지사는 보행자의 안전을 위하여 관리자에게 제설 및 청결 유지에 관한 필요한 조치를 권고할 수 있다.
제6조(재난 시 조치 의무)
① 도지사가 폭설 등으로 보행안전에 중대한 위험이 있다고 인정하여 대응 단계를 선포한 경우, 다중이용시설의 관리자는 해당 시설의 출입구 및 인접 보행공간에 대하여 제설 등 필요한 조치를 하여야 한다.
② 제1항에 따른 대상 시설, 범위 및 기준은 규칙으로 정한다.
제7조(금지행위)
누구든지 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.
도로 또는 보행공간에 눈 또는 폐기물을 투기하는 행위
제설작업을 방해하는 행위
건축물 등에서 발생하는 낙설로 인한 위험을 방치하는 행위
제8조(생활환경 유지)
① 사업자는 영업장 주변의 청결을 유지하도록 노력하여야 한다.
② 도지사는 생활환경 개선을 위하여 필요한 경우 지도·권고할 수 있다.
제9조(지원)
① 도지사는 제설 및 청결 활동을 촉진하기 위하여 장비·물품 또는 인력을 지원할 수 있다.
② 도지사는 취약계층 및 고령자에 대하여 우선적으로 지원할 수 있다.
제10조(협력체계 구축)
도지사는 마을공동체, 자원봉사단체 및 관련 기관과 협력체계를 구축하여 보행안전 확보 및 생활환경 개선을 추진할 수 있다.
제11조(지도 및 점검)
도지사는 이 조례의 시행을 위하여 필요한 경우 현장 지도 및 점검을 실시할 수 있다.
제12조(과태료)
① 제6조제1항에 따른 조치 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 100만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다.
② 제7조를 위반한 자에 대하여는 50만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다.
③ 과태료의 부과·징수에 필요한 사항은 「질서위반행위규제법」에 따른다.
부칙
이 조례는 공포한 날부터 시행한다.