산림 내 토석채취허가신청에 대하여 그 허가를 거부할 수 있는 ‘중대한 공익상 필요’가 있는지 여부의 판단 방법

[레지나]

대법원 2009.6.11. 선고 2009두4487 판결 【채석허가신청불허가처분취소】

【판시사항】

   산림 내 토석채취허가신청에 대하여 그 허가를 거부할 수 있는 ‘중대한 공익상 필요’가 있는지 여부의 판단 방법

【참조조문】

산지관리법 제25조, 제28조

【참조판례】

대법원 1994. 8. 12. 선고 94누5489 판결(공1994하, 2310), 대법원 2005. 4. 28. 2004두13547 판결

【전 문】

【원고, 피상고인】

 원고 주식회사

【피고, 상고인】

 포천시장 (소송대리인 변호사 권종칠)

【원심판결】

 서울고법 2009. 2. 4. 선고 2008누19682 판결

【주 문】

     원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】

    상고이유를 판단한다.

   산림 내에서의 토석채취는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 토석채취의 제한지역에 해당하는 경우는 물론이거니와 그러한 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 토석채취허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 그 허가를 거부할 수 있다고 할 것인데(대법원 1994. 8. 12. 선고 94누5489 판결, 대법원 2005. 4. 28. 선고 2004두13547 판결 등 참조), 중대한 공익상 필요가 있는지 여부는 토석채취로 예상되는 산림과 자연경관의 훼손 정도, 주변의 문화재나 관광자원을 보호할 필요성, 토석채취 후 쉽사리 원상복구가 가능한지 여부, 토석채취로 인하여 농업용수·식수로 사용되는 하천 등이 오염될 가능성이 있는지 여부, 토석채취 과정에서 발생하는 비석, 분진, 소음, 진동 등으로 인근주민들이 겪을 생활상의 고통의 정도 및 이를 예방하기 위한 구체적인 조치의 내용 등을 종합하여 판단하여야 한다.

   원심판결 이유에 의하면 원심은, 제1심이 인정한 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 신청지는 종전부터 10여 개의 채석업체가 채석활동을 영위해 온 집단화된 채석장과 인접해 있을 뿐만 아니라, 그 면적이 2005. 5. 현재 작업이 진행 중인 기존 채석장의 면적(509,587㎡)과 비교하여 과도하게 넓다고 보이지는 않는 점, ② 피고가 의뢰한 환경성 검토결과에 따르면, 환경피해 및 경관훼손의 최소화를 위하여 기존의 채석장 외곽으로 약 1㎞를 완충구역으로 설정하여 완충구역 안에서만 주민의 의견을 반영하여 채석장 개발이 이루어지도록 하는 것을 하나의 대안으로 제시하고 있고, 원고의 이 사건 신청지는 그 완충구역 내에 위치하고 있는 것으로 보이는 점, ③ 원고의 사업계획서에 의하면, 채석작업으로 인한 소음·분진을 최소화하고 환경피해를 줄이기 위한 대책을 마련하고 있는 점, ④ 원고가 신청지 인근의 영중면 ○○리거주자 중 55세대로부터 채석장 허가와 관련한 동의를 얻은 점, ⑤ 반면 이 사건 신청지는 지난 30여 년 동안 채석활동으로 인하여 이미 자연경관 및 환경의 훼손이 상당 정도 진행된 곳으로서 원고의 채석장이 허가되는 경우에 예상되는 자연경관 및 환경 피해가 중대하다고 보이지는 않는 점에 더하여, 피고는 1998. 12.경부터 2006. 1.경 사이에 10회에 걸쳐 이 사건 신청지 주변 기존 채석장들에 대하여 기존 허가지역의 면적을 확장하거나 채취허가기간을 연장하는 방법 등으로 사실상 화강석 채취를 계속적으로 허가한 사실이 인정되는 이상, 기존 채석장에 대한 화강석 채취 허가로 인해 발생할 자연경관 및 환경피해에 비해 원고의 채석장이 허가되는 경우에 예상되는 자연경관 및 환경 피해가 이 사건 처분을 정당할 정도로 중대하다고 할 수 없다고 판단하였다.

   그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 받아들이기 어렵다.

   원심이 배척하지 아니한 증거들에 의하면, 이 사건 신청지는 43번 국도에서 직가시(直可視)되는 지역으로 주변은 1970년대부터 토석채취가 이루어진 채석집단지이기는 하나 그 산림의 보호나 자연경관을 보호할 가치가 없다고 할 수 없는 점, 화강암과 같은 대형암석을 채취하는 경우에는 쉽사리 원상복구가 되기 어려운 점, 이 사건 신청지를 포함하여 채석집단지가 위치한 △△봉일대는 포천천과 외북천 사이에 위치하고 채석집단지를 통과하는 소하천은 이 두 하천으로 유입되며, 이 두 하천은 영중면에서 영평천으로 유입되어 다시 한탄강, 임진강을 거쳐 한강에 이르는데, 채석 및 가공시 발생하는 다량의 석분을 함유한 오수가 소하천으로 유입되어 하천의 탁도가 높아져 기준치 이상의 오염도를 나타내고 있으며, 채석장에서 발생하는 석분은 인접수계에 확산·퇴적되고, 일차로 퇴적된 석분들은 강우에 의해 이차적인 확산이 일어나 장기적으로 그 영향범위가 확대되며 특히 갈수기에 발생되는 집중강우는 채석장 내의 퇴적물들을 다량으로 하천에 유입시켜 주변 하천에 큰 영향을 줄 수 있는 점, 이 사건 신청지 인근의 ○○리및 □□리주민들이 기존 채석장에서 발생하는 비석·분진·소음·진동으로 인한 생활상의 고통을 호소하며 피고에게 수차례 진정을 제기한 점, 원고가 사업계획서에서 제시한 대책들은 다른 채석장에서도 채택하고 있는 방안들로서 그 자체만으로는 예상되는 환경피해 및 생활상의 고통을 줄이기에 충분하다고 보기 어려운 점을 알 수 있는 바, 사정이 이와 같다면 피고가 이 사건 채석허가신청을 반려한 것은 신청지의 지황 등에 비추어 위와 같은 중대한 공익상 필요에 의한 것이라고 볼 여지가 있다.

   그리고 제1심과 원심이 인정한 바와 같이 피고는 1998. 12.경부터 2007. 1.경(원심의 ‘2006. 1.경’은 ‘2007. 1.경’의 오기임이 명백하다) 사이에 10회에 걸쳐 이 사건 신청지 주변 기존 채석장들에 대하여 기존 허가지역의 면적을 확장하거나 채취허가기간을 연장해주었고, 2005. 5. 현재 이 사건 신청지 인근에서 작업이 진행 중인 기존 채석장의 면적이 509,587㎡에 이르는데 이 사건 신청 면적은 45,228㎡인 사실을 알 수 있으나, 한편 앞서 본 증거들에 의하면, 피고는 1998년 이래 10여 년간 이 사건 신청지 주변에서 신규로 채석허가를 한 적이 없는 사실, 이 사건 신청지는 기존의 허가지와 연접하지 않고 작은 계곡을 사이에 두고 있는 사실, 피고가 기존 허가지의 면적을 확장 허가한 것은 기존 채석장의 직벽 절개면을 계단식으로 복구하도록 하기 위하여 경계면에 접한 토지의 확장을 허가하거나 양쪽 채석장의 채석작업으로 그 사이에 솟은 봉우리 형태의 지형이 자연적으로 형성되어 붕괴 등의 위험이 있기 때문에 평지로 깎아 내리기 위하여 확장 허가한 예가 다수인 사실, 피고 시장은 확장 허가를 검토하면서 ‘특히 이 지역의 아름다운 경관과 자연이 훼손되지 않는 범위 내에서 검토되어야 함’을 강조하기도 한 사실, 이 사건 신청지 인근의 기존 채석현장은 적지복구가 병행되지 않아 광범위한 지역에 걸쳐 채석현장이 흉하게 그대로 드러나 있는 사실을 알 수 있는바, 종래부터 토석채취가 광범위하게 허가된 지역이라고 하더라도 토석채취로 인한 부작용이 누적된 시점에서 신규의 채취허가를 불허하는 것은 중대한 공익상 필요에 의한 것으로 정당화 될 수 있다고 할 것이고, 더구나 이 사건 신청지에 채석허가가 이루어질 경우 부근의 다른 업체가 채석허가를 신청할 경우 이를 막기 어렵게 되어 주변환경의 훼손이 더욱 가속화될 우려가 매우 높은 사정도 고려되어야 한다.

   또 앞서 본 증거들에 의하면, 환경부 한강유역환경청은 2003. 10. 10.경 피고에게 ‘△△봉일대 채석단지 일원에 대하여 능선부와 계곡 등을 녹지축으로 설정하고 완충구역(산림원형보존지역) 및 생태이동로 등을 설정하도록 하고, 포천시 주관하에 복구계획수립 및 채석단지 일대 지역에 대한 보존지역과 개발가능지역을 관계전문가 등으로부터 검증을 받아 추진될 수 있도록 환경영향평가 협의 등 추진’을 내용으로 하는 공문을 시달하여, 피고는 2004. 11. 24.부터 △△봉일대 채석단지에 대하여 환경성 검토용역을 실시한 사실, 위 용역 결과인 ‘△△봉일대(○○·○○) 채석장 환경성검토서’에서 ‘본 채석장지구의 10년 이내 채석할 범위는 두 가지 대안으로 검토하였으며, 대안1의 경우에는 법면을 고려한 원형보전으로 설정하였고, 대안2는 주민의 의견이 반드시 반영되어야 개발할 수 있는 안으로 설정하였으며, 채석범위 외곽으로 약 1km를 완충구역(산림원형보전지역)으로 설정하여 완충구역 안에서만 개발이 이루어지도록 하였다’고 검토하였고, 이 사건 신청지는 완충구역 내에 포함되는 사실, 원고는 2005. 8.경 이 사건 신청지 인근의 ○○리에 거주하는 82세대 중 55세대가 이 사건 채석 허가에 동의하였다는 내용의 동의서를 제출한 사실, 한편 2007. 5. 29.자 세대명부에 의하면, □□리에 65세대, ○○리에 101세대, 합계 166세대가 거주하고, 원고 제출의 동의서에 서명 날인한 주민 중 10명은 2005. 8. 21.자로 ‘채석장 관련한 정확한 이야기는 듣지 못하였고 … 분명히 채석장 확대에 관하여 반대한다는 본인의 소신을 밝힙니다’는 취지의 사유서를 작성한 사실, 위 ‘환경성검토서’에 의하면 거사리 및 가양리 마을주민의 80%가 석산 확장에 반대한다고 보고되었고, 2005. 8. 4.자 ○○리마을회관에서 개최된 마을총회에 108가구(세대주) 중 61가구(세대원) 참가하여 채석장 확장허가 관련 찬반투표 결과 찬성 27, 반대 32, 무효표 2로 ○○쪽 채석장 확장은 반대하는 것으로 마을회의를 종결한 사실, 영중면에서 2007. 4. 16.경 ‘채석허가 신청에 따른 주민의견’을 조회하여 포천시에 보낸 문서에 의하면, □□리와 ○○리주민들은 기존 석산으로 인한 생활의 불편함 등을 호소하며 채석허가에 반대한다는 내용인 사실, 원심에서 □□리1반 47명, □□리2반 24명, ○○리46명의 주민들이 ‘△△봉채석장 신규 및 확장허가 반대’ 취지의 탄원서를 제출한 사실을 알 수 있는바, 위 환경성검토서의 대안2 요건을 갖춘 경우에는 언제나 채석허가신청을 거부할 중대한 공익상 필요가 부정된다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 사정이 위와 같다면 주민의 의견이 반영되었다고 볼 수도 없다고 할 것이므로, 이 사건 신청지가 완충구역 내에 위치하고 있다거나 위 동의서를 제출하였다는 사유를 들어 이 사건 채석허가를 불허할 만한 중대한 공익상 필요가 없다고 단정할 수 없다.

   그렇다면 원심이 그 판시와 같은 이유로 이 사건 채석허가를 불허할 만한 중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어렵다는 제1심의 판단을 그대로 유지한 것은 채석허가의 제한사유에 관한 법리를 오해하고 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다.

   그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관    박시환(재판장)  박일환  안대희(주심)  신영철