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국채는 국민의 자산이라는 게 정말? 경제학자들이 가르치는 좋은 빚과 나쁜 빚의 근본적인 차이 / 8/22(목) / 다이아몬드 온라인
경기가 변동하는 가운데, 국채는 재정의 조정판이 되는 것이다. 그러나, 경기의 동향에 의지하지 않는 구조적인 적자까지 국채로 조달하려고 하는 것은, 장래 세대에 외상을 돌리는 빚이나 다름없다. 국채는 국민의 자산이라고도 하는데 과연 그럴까? 경제학자인 필자가 본래 있어야 할 재정적자의 규범에 대해 묻는다. 본고는, 사토 쥬미츠 「일본의 재정-파탄 회피에의 5개의 제언」(중공신서)의 일부를 발췌·편집한 것입니다.
● 건설국채 등 원리금 상환비는 경제성장에 따른 세수 증가로 발생해야
나랏빚=재정적자가 항상 나쁜 것은 아니다. 좋은 빚과 나쁜 빚이 있다. 좋은 빚이란 미래 성장과 복리후생(웰빙) 증진에 도움이 되는 빚이다.
기업활동에서도 설비투자나 연구개발을 위해 차입을 하여 자금을 조달하고, 장래의 수익을 차입금의 원리상환에 충당한다. 국가도 이와 마찬가지다. 인프라 등의 정비에 국채를 발행해, 장래의 성장에 의한 세수증가로부터 원리 상환비를 염출하는 것은 있어도 좋다.
장래 세대도 그 인프라로부터 수익하기 때문에, 그들에게 응분의 부담을 요구하는 것은 세대간의 공평에도 적합하다. 그러한 근거로부터, 건설 국채에는 「60년 상환 룰」이 적용되고 있다.
60년 상환 규칙은 정부의 장기 국채를 60년에 걸쳐 완전 상환하는 것을 말한다. 원래는 인프라의 내구기간이 대체로 60년임이 반영되어 있었다.
예를 들면, 만기 10년의 국채를 6조엔 발행했다고 하자. 10년 뒤 만기에 6조엔 중 1조엔(발행액의 6분의 1)을 상환하고 5조엔을 새로 차환한다. 다음 10년 뒤에는 5조엔 중 1조엔을 상환하고 남은 4조엔을 차환한다. 이를 반복해서 60년 후에 완전 상환하는 것이다. 그 때문에 일반 회계에서는 매년도, 국채의 발행 잔고의(약 60분의 1에 상당하는) 1.6%를 상환비로서 「국채 정리 기금 특별 회계」에 이월하는 것이 법률로 정해져 있다.
인프라 정비 등 공공사업은 불황 시의 경기대책이기도 하지만 중장기적으로는 경제성장에 기여해야 한다. 공공사업에는 재정의 경제안정화 기능(=경기대책)과 자원배분 기능(=성장전략)의 정합성이 문제된다. 안으로서는, 불황기에는 계획을 앞당겨 인프라 정비를 실시하는 한편, 경기가 과열했을 때는 그것을 미루는 등, 공공 사업의 타이밍을 바꾸는 것을 생각할 수 있다.
● 장래 세대에게 외상을 주는 '나쁜 빚'
또, 경기가 변동하는 가운데, 국채는 재정의 조정판이 되기도 한다. 불황기로 세수가 부진할 때는 부족분을 국채로 충당하고 경기가 상승해 세수가 늘어난 타이밍에 원리금을 갚으면 된다. 즉 과세는 장기 재정수지를 균형 있게 정하고 단기 증감은 국채 발행과 상환으로 조정한다. 이를 과세의 평준화라고 한다.
이처럼 재정적자는 단기적으로는 허용된다. 다만 경기동향에 의존하지 않는 구조적 적자는 과세를 강화해 해소하고 평시 재정수지 균형을 맞추는 것이 바람직하다.
이에 대해 나쁜 빚이란 장래 세대에 외상을 주는 빚이나 다름없다. 말하자면 부모가 먹고 마시고, 그 빚을 자식에게 떠넘기는 것과 같다.
연금이나 의료·개호 등, 사회 보장의 수익은 현세대이다. 이를 일방적으로 미래세대에 떠넘겨서는 세대 간에 불공평할 뿐만 아니라 원리상환비를 높임으로써 미래세대의 재정운영 선택지를 제한할 수 있다. 장래에도, 새로운 감염병이나 대규모 재해등의 비상사태는 발생할 수 있다. 재정이 막히면 위기에 대처할 재정 여력도 한정돼 있다.
덧붙여서, 저출산 대책이나 학교 교육의 충실은, 장래에의 투자이기 때문에, 인프라와 같이 「교육 국채」등의 국채로 재원 조달해도 좋다고 하는 의견이 있다. 확실히, 아동 수당이나 교육으로부터의 수익은 아이(=장래) 세대에 이른다. 그러나 여기서 잊혀지고 있는 것은, 그들이 일꾼이 되었을 때에, 부모(=현재) 세대의 연금, 의료등의 사회 보장의 비용을, 세금이나 보험료를 통해서 지불하고 있는 것이다.
자녀 세대 입장에서는 교육국채 원리상환이라는 형태로 자신의 수익(=교육)을 스스로 부담한 데다 부모 세대의 신세까지 지게 되는 이중의 부담이 돼 버린다. 따라서, 육아·교육의 충실을 목적으로 국채를 낸다면, 부모 세대가 노후에 누리는 사회 보장에 대해서도, 자녀 세대가 얼마나 담당해야 할지 재검토하지 않으면 공평하지 않다.
어쨌든 경제성장이나 경기의 안정화에 완수하는 국채의 역할, 즉 재정 적자의 유용성은 부정되어서는 안 된다. 그러나 이를 방치하는 것의 폐해는 크다. 여기서 주의해야 할 것은 재정적자의 규범과 실제의 구별이다.
정치가 재정적자를 키울 때 경기대책을 포함해 재정적자의 규범(바람직한 빚)이 강조되고, 이를 지지하는 이코노미스트도 적지 않다. 실제로는 선거용의 선심성이거나, 사회 보장의 재검토를 포함한 아픔을 수반하는 개혁의 연기이기도 하다. 재정적자의 규범이 현실의 재정적자를 정당화하는 것은 아니다.
● 국민에 의한 국채 보유는 자산 형성이라고 할 수 있는가?
아르헨티나는 2000년대 초반에, 그리스는 2010년대에 파괴적인 재정 위기에 빠졌다. 이 두 나라의 국채는 원래 해외 투자자들이 많이 보유하고 있었는데, 과대한 재정적자로 채무불이행 우려가 높아지자 해외 투자자들이 인상해 버린 것이다.
대조적으로 일본 국채는 2023년 시점 일본은행이 50%를 넘게 갖고 있다. 그 원자는, 일본은행이 발행하는 현금이나 민간 은행의 예치금이다. 국내 금융기관들도 국채를 사들이고 있다. 한편, 해외 투자가의 보유 비율은 약 14%에 머무른다. 따라서 국채의 대부분은 국민이 직간접적으로 보유하고 있어 일본의 국채는 자금이 국외로 유출될 염려가 없다.
논자 중에는 국민이 직간접적으로 국채를 보유함으로써 자산 형성이 되고 있다고 주장하는 사람도 있다. 그러나, 장래의 성장과 세수증가에 기여하는 것도 아닌 적자 국채는, 국민에게 있어서 자산이라고 할 수 있는 것일까?
사회주의 국가에서는 정부가 생산수단을 보유하고 통제하지만 자본주의 국가는 경제활동의 상당 부분을 민간부문에 맡기고 있다. 이 때문에 정부는 그 재원을 세수에 의존할 수밖에 없다.
정부는 국채라고 하는 부채를 안는 한편, 공공 시설등의 사회 인프라나 공적 연금의 적립금을 포함한 자산도 보유하고 있다고 하는 의견도 있다. 그러나 이들 자산이 국채 상환의 원자로 돼 있는 것은 아니다. 민간기업이라면 여차하면 땅과 건물을 팔아 빚을 갚는 데 쓸 수 있다. 한편, 도로와 같은 인프라를 팔 수 없으며, 적립금도 장래의 연금 급부등에 충당된다. 일단, 그 적립금을 써 버리면, 장래의 급부가 곤란해질 수 있다. 경제학자 요제프 슘페터는 조세가 수입의 기반이 되는 근대국가를 조세국가라고 불렀다.
조세국가에서는 국채 원리상환 재원도 세금으로 부담하는 것도 국민이다. 물론 국채 원리상환을 받는 개인과 세금을 부담하는 개인이 엄밀하게 같은 것은 아니다. 특히, 국채를 개인이 직접 구입하고 있는 것은 부유층에 치우칠 것이다.
그렇다고는 해도 한 나라 전체로 보면, 국채 보유자로서의 국민과, 그 원리 상환비를 지는 국민은 대체로 일치한다. 그러니까, 국채의 원리 상환을 위해서 증세해도, 국민에게 있어서는, 납세자로서의 주머니로부터 국채 보유자로서의 주머니로 돈이 옮겨갈 뿐이라고도 말할 수 있다.
그러나 어찌 보면 국민의 손에는 아무것도 남지 않는다. 이는 18세기 영국의 경제학자 데이비드 리카드의 정리를 미국의 경제학자 로버트 배로우가 1970년대 재정리화한 리카드=배로우의 등가정리로 알려져 있다.
● 나랏빚 갚는 원자본은 국민 과세
정부가 적자 국채의 발행으로 국민에게 감세 혹은 급부를 했다고 치자. 장기 재정수지를 균형화하려면 언젠가 증세해 국채 원리를 상환해야 한다. 만일 사람들이 「합리적」이라면, 오늘의 감세는 장래의 증세를 예기하게 한다. 따라서 사람들은, 감세 혹은 급부로 늘어난 가처분(과세 후) 소득을 저축에 충당해, 장래의 증세에 대비할 것이다. 이때 국민은 국채를 보유하지만 미래의 수입을 늘리기 위해서는 아니다. 그 감소를 막기 위해서다.
즉 등가정리는, 현재의 감세나 장래의 증세등에 대해서 저축이 버퍼로서 조정되기 때문에, 개인의 소비 선택을 변경하지 않는다고 한다. 이때 국채는 국민의 생애에 걸친 소득을 늘리는 것도 아니다.
배로우는, 현재의 적자 국채가 감세·급부를 누리는 현재 세대가 아니고, 장래 세대가 되고 나서 증세로 상환된다고 해도, 현재 세대가 장래 세대에 대해 이타적이고, 그들에게 부담이 되지 않게 유산을 남긴다면, 「등가 정리」는 성립한다고 했다. 다만, 장래 세대는 유산을 부모 세대로부터 받아도, 세금의 지불에 충당할 뿐이 된다.
유산이 아니라 미래 세대가 자신의 소득으로 국채를 구입하고 있는 경우는 어떨까? 만일 국채를 100만엔 구입하고, 금리 5%와 합해 장래 105만엔(=원본 100만엔+이자 지급 5만엔)을 받았다고 치자. 그 원리 상환비는 해당 개인에 대한 과세 105만엔으로 조달되었다고 한다. '장래' 시점에서는 받은 원리와 과세가 맞아떨어지지만 '구입' 시 100만엔의 지출이 있었음에도 불구하고 장래 가처분소득은 늘지 않고 있다. 결국 여기서 이익을 얻는 것은 국채 100만엔을 장래 세대에 매각한(또한 유산을 남기지 않는) 현재 세대에 지나지 않는다.
종종 나랏빚은 국민빚이냐 아니냐가 따진다. 그러나 지금까지 살펴본 것처럼 나랏빚 갚기의 원자는 국민에 대한 과세다. 결국 국민 자신의 가처분소득을 늘리는 것은 아니다. 그런 의미에서 국채, 특히 적자국채는 자산이라고 말하기 어려운 부분이 있다. 덧붙여서 로버트 배로우의 논문의 제목은 「국채는 순자산인가?」라고 물음표를 붙이고 있다.
사토오슈우미츠
https://news.yahoo.co.jp/articles/2ca49838c6594602241278d547dcc9ed683a3f24?page=1
「国債は国民の資産」って本当?経済学者が教える「良い借金」と「悪い借金」の根本的な違い
8/22(木) 7:02配信
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ダイヤモンド・オンライン
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景気が変動する中で、国債は財政の調整弁となるものだ。しかし、景気の動向に拠らない構造的な赤字まで国債で賄おうとするのは、将来世代にツケを回す借金にほかならない。「国債は国民の資産」とも言われているが、果たして本当にそうなのか?経済学者である筆者が、本来あるべき財政赤字の規範について問いかける。本稿は、佐藤主光『日本の財政―破綻回避への5つの提言』(中公新書)の一部を抜粋・編集したものです。
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● 建設国債などの元利償還費は 経済成長による税収増から捻出すべき
国の借金=財政赤字が常に悪いわけではない。「良い借金」と「悪い借金」がある。「良い借金」とは、将来の成長や福利厚生(ウェルビーイング)の増進に繋がる借金だ。
企業活動でも、設備投資や研究開発のために借入をして資金を賄い、将来の収益を借入金の元利償還に充てる。国もこれと同様である。インフラ等の整備に国債を発行し、将来の成長による税収増から元利償還費を捻出することはあってよい。
将来世代もそのインフラから受益するから、彼らに応分の負担を求めるのは世代間の公平にも適っている。そういった根拠から、建設国債には「60年償還ルール」が適用されている。
60年償還ルールとは、政府の長期国債を60年かけて完全償還することを指す。元々は、インフラの耐久期間が概ね60年であることが反映されていた。
例えば、満期10年の国債を6兆円発行したとしよう。10年後の満期に、6兆円のうちの1兆円(発行額の6分の1)を償還し、5兆円を新たに借り換える。次の10年後には5兆円のうちの1兆円を償還して残った4兆円を借り換える。これを繰り返して60年後に完全償還するのである。そのために一般会計からは毎年度、国債の発行残高の(約60分の1に相当する)1.6%を償還費として「国債整理基金特別会計」に繰り入れることが法律で定められている。
インフラ整備などの公共事業は不況時の景気対策でもあるが、中長期には経済成長に資するものでなければならない。公共事業には、財政の経済安定化機能(=景気対策)と資源配分機能(=成長戦略)との整合性が問われる。案としては、不況期には計画を前倒ししてインフラ整備を実施する一方、景気が過熱したときはそれを先送りするなど、公共事業のタイミングを変えることが考えられる。
● 将来世代にツケを回す 「悪い借金」
また、景気が変動する中では、国債は財政の調整弁ともなる。不況期で税収が低迷するときは、不足分を国債で賄い、景気が上向き税収が増えたタイミングで元利を返済すればよい。つまり、課税は長期の財政収支を均衡するようにして決め、短期の増減は国債の発行とその償還で調整する。これを「課税の平準化」という。
このように、財政赤字は短期的には許容される。ただし、景気の動向に拠らない構造的な赤字は課税を強化して解消し、平時の財政収支の均衡を図るのが望ましい。
これに対して「悪い借金」とは、将来世代にツケを回す借金にほかならない。いわば、親が飲み食いして、その借金を子どもに押し付けるようなものだ。
年金や医療・介護など、社会保障の受益は現世代である。これを一方的に将来世代に押し付けては、世代間で不公平なだけではなく、元利償還費を高めることで、将来世代の財政運営の選択肢を制限しかねない。将来にも、新たな感染症や大規模災害などの非常事態は発生しうる。財政が行き詰まれば、危機に対処する財政余力も限られてしまう。
ちなみに、少子化対策や学校教育の充実は、将来への投資だから、インフラと同様に「教育国債」などの国債で財源調達してもよいという意見がある。確かに、児童手当や教育からの受益は子ども(=将来)世代に及ぶ。しかしここで忘れられているのは、彼らが働き手になったときに、親(=現在)世代の年金、医療等の社会保障の費用を、税や保険料を通じて支払っていることだ。
子ども世代からすれば、教育国債の元利償還という形で自身の受益(=教育)を自ら負担した上、更に親世代の面倒まで負わされる「二重の負担」になってしまう。よって、子育て・教育の充実を目的に国債を出すならば、親世代が老後に享受する社会保障についても、子ども世代がどれほど担うべきか見直さなければ公平ではない。
いずれにせよ経済成長や景気の安定化に果たす国債の役割、つまりは財政赤字の有用性は否定されるべきではない。しかし、これを放置することの弊害は大きい。ここで注意すべきは、財政赤字の規範と実際の区別だ。
政治が財政赤字を拡大させるとき、景気対策を含めて財政赤字の規範(望ましい借金)が強調されるし、それを支持するエコノミストも少なくはない。実際のところは選挙向けのバラまきだったり、社会保障の見直しを含む痛みを伴う改革の先送りだったりする。財政赤字の規範は現実の財政赤字を正当化するものではない。
● 国民による国債保有は 資産形成といえるのか?
アルゼンチンは2000年代初頭に、ギリシャは2010年代に壊滅的な財政危機に陥った。この2国の国債は、元々海外投資家が多くを保有していたのだが、過大な財政赤字から債務不履行の懸念が高まったため、海外投資家が引き上げてしまったのである。
対照的に日本の国債は、2023年時点、日本銀行が50%を超えて持っている。その原資は、日銀が発行する現金や民間銀行の預け金だ。国内の金融機関も国債を購入している。他方、海外投資家の保有割合は約14%に留まる。よって、国債の多くは国民が直接・間接的に保有しており、日本の国債は資金が国外に流出する心配がない。
論者の中には、国民が直接・間接的に国債を保有することで資産形成になっていると主張する者もいる。しかし、将来の成長と税収増に寄与するわけでもない赤字国債は、国民にとって資産といえるのだろうか?
社会主義国では政府が生産手段を保有しコントロールするが、資本主義国は経済活動の多くを民間部門に委ねている。このため政府はその財源を税収に拠るしかない。
政府は国債という負債を抱える一方、公共施設等の社会インフラや公的年金の積立金を含む資産も保有しているという意見もある。しかし、これらの資産が国債返済の原資になっているわけではない。民間企業ならば、いざとなれば土地や建物を売却して、借金の返済に充てることができる。他方、道路のようなインフラを売ることはできないし、積立金も将来の年金給付等に充てられる。一旦、その積立金を使ってしまえば、将来の給付が困難になりかねない。経済学者のヨーゼフ・シュンペーターは租税が収入の基盤となる近代国家を「租税国家」と呼んだ。
租税国家では、国債の元利償還の財源も税金で、負担するのも国民である。もちろん、国債の元利償還を受ける個人と、税を負担する個人が厳密に同じわけではない。特に、国債を個人で直接に購入しているのは富裕層に偏るだろう。
とはいえ一国全体でみれば、国債保有者としての国民と、その元利償還費を負う国民は概ね一致する。だから、国債の元利償還のために増税しても、国民にとっては、納税者としてのポケットから国債保有者としてのポケットにお金が移るだけだとも言える。
しかし、見方を変えれば、国民の手元には何も残らない。これは、18世紀英国の経済学者デイヴィッド・リカードの定理を、米国の経済学者ロバート・バローが1970年代に再定理化した「リカード=バローの等価定理」として知られている。
● 「国の借金」の返済原資は 国民への課税
政府が赤字国債の発行で国民に減税あるいは給付をしたとしよう。長期の財政収支を均衡化させるには、いずれ増税して国債の元利を償還しなければならない。仮に人々が「合理的」なら、今日の減税は将来の増税を予期させる。よって人々は、減税あるいは給付で増えた可処分(課税後)所得を貯蓄に充てて、将来の増税に備えるだろう。このとき国民は国債を保有するが、それは将来の収入を増やすためではない。その減少を防ぐためだ。
つまり等価定理は、現在の減税や将来の増税などに対して貯蓄がバッファーとして調整されるため、個人の消費選択を変更しないとする。このとき、国債は国民の生涯にわたる所得を増やすわけでもない。
バローは、現在の赤字国債が減税・給付を享受する現在世代ではなく、将来世代になってから増税で償還されるとしても、現在世代が将来世代に対して利他的で、彼等の負担にならないよう遺産を残すなら、「等価定理」は成り立つとした。ただし、将来世代は遺産を親世代から受けとっても、税の支払いに充てるのみとなる。
遺産ではなく将来世代が自分の所得から国債を購入している場合はどうか?仮に国債を100万円購入して、金利5%と合わせて将来105万円(=元本100万円+利払い5万円)を受け取ったとしよう。その元利償還費は当該個人への課税105万円で賄われたとする。「将来」時点では、受け取った元利と課税が見合っているように思われるが、「購入」時に100万円の支出があったにもかかわらず、将来の可処分所得は増えていない。結局ここで利益を得るのは国債100万円を将来世代に売却した(かつ遺産を残さない)現在世代に過ぎない。
しばしば「国の借金」は「国民の借金」かどうかが問われる。しかし、ここまで見てきたように「国の借金」の返済の原資は、国民への課税だ。結局、国民自身の可処分所得を増やすわけではない。その意味で国債、特に赤字国債は資産と言い難いところがある。ちなみにロバート・バローの論文のタイトルは「国債は純資産か?」と疑問符を付けている。
佐藤主光
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