|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
취업 승인 신청 |
4 |
1 |
3 |
3 |
3 |
4 |
7 |
4 |
취업 승인 |
4 |
1 |
3 |
2 |
3 |
- |
6 |
3 |
취업 불승인 |
- |
- |
- |
1 |
- |
- |
1 |
1 |
* 자료: 정부공직자윤리위원회(1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001)
이러한 현상이 나타나게 된 이유는 취업 제한자에 대한 취업 확인 및 보고 절차가 지켜지지 않고 (법 준수의 문제),10) 취업 제한 규정 위반 시 이에 상응하는 법적 제재가 따르지 못하며, ‘퇴직 후 취업 제한’이 법적 제도로서 갖추어야 할 기본적 요건을 갖추지 못하고 있기 때문이다 (법적 요건의 하자). 특히, ‘모든’ 퇴직공무원을 대상으로 하여 취업활동 제한기간을 ‘획일적으로’ (직급에 관계없이 모든 등록의무자에게 특정 사안에 참여 여부의 확인 없이 무조건 2년으로 제한) 설정하여 제도의 실효성을 떨구는 것도 문제이다 (공직자윤리법 제17조 제1항, 시행령 제31조).
2001년 개정된 공직자윤리법은 취업대상 기업체의 규모를 확대함과 동시에 퇴직자의 취업활동과 관련한 업무의 범위를 정함에 있어서 퇴직 공직자의 자유와 권리가 부당하게 침해되지 않도록 하고 (제17조 3항), 전직 부서의 업무와 관련하여 그 구체적 내용을 이해관련 업무에 한정하는 등의 조치를 취하였다 (시행령 제32조 1, 2항). 그리고 취업자의 해임 요구 및 취업 확인에 관한 조건을 강화하는 조항을 신설하였는데 (윤리법 제19조, 시행령 제33조 3항), 이러한 조치들은 과거에 비해 진일보한 것으로서 긍정적으로 평가될 수 있다. 그러나 여전히 퇴직자 취업제한 제도가 추구하는 기본 취지를 구현하기에는 미흡하고, 특히 퇴직 공직자에 의한 자발적 취업승인 신청이 거의 없는 상황에서, (이에 대한 신고 없이는 불법 취업을 확인할 길이 거의 없는) 공직자윤리위원회위원장이나 국가기관 또는 자치단체의 장에서 불법 취업자에 대한 해임을 요청토록 함으로써 사실상 퇴직 공직자들의 불법 취업을 묵인하고 있는 실정이다.11) 따라서, 퇴직 공직자들의 취업 승인 신청을 장려하고 불법 취업을 억제하려면 먼저 퇴직 공직자들의 취업 신청 의무와 이를 위반할 시에 따르는 처벌을 강화하고, 동시에 공직자윤리위원회 등 국가기관의 장이 아닌 퇴직공직자를 채용하는 기업들이 이들의 적법성 여부에 대한 판단을 해당 공직자윤리위원회에 요청토록 함으로써 불법취업의 기회를 근본적으로 줄여야 한다. 물론, 이러한 과정에서 해당 기업이 법적 의무조항을 위반하였을 때 이에 대한 엄중한 책임을 물어 기업이 퇴직 공직자를 불법으로 채용하고자 하는 동기를 줄여야 함은 재론의 여지가 없다.
그리고 제한기간과 관련해서는 정보의 유용성과 가치의 보존을 감안하여 적정 기간을 설정하는 것이 바람직하다. 일반적으로 공직에 재임 시 취득한 정보는 1년 내지 2년 간 그 가치가 유지될 것으로 가정되나, 재임 시 얻은 기밀정보의 가치는 이처럼 단기간에 줄어들지 않을 수 있고, 때로는 정보의 가치가 떨어진다 하여도 재임 시 쌓아 놓은 긴밀한 대인관계가 여전히 수년에 걸쳐 가치를 지닐 수 있다. 따라서 취업활동에 대한 제한 요건처럼 획일적 규제조항을 지양하고 직급 등에 비추어 차별화를 시도할 필요가 있다.12)
3. 재산공개 규제의 내실화
대부분의 고위 공직자들은 법적 규정에 따라 자신들의 재산 상태를 신고하도록 되어 있다. 이처럼 윤리 관련 법규들이 고위 공직자들의 재산 신고를 의무화한 것은 재정적 이해관계가 노출될 때 이들의 행위가 보다 윤리적일 수 있다는 기대가 있기 때문이다. 물론 이러한 기대 뒤에는 언론이나 국민들이 이러한 노출에 관심을 가질 것이라는 가정도 깔려 있다.
고위 공직자의 재산공개가 실효를 거두려면 단순한 노출 외에 몇 가지 기본적 요건이 충족되어야 한다. 예컨대, 국민에 대한 잠재적 이익충돌을 효과적으로 노출시키기 위해 가능한 한 모든 재산을 등록토록 해야 하고, 재산상태가 단순한 등록(보고)이 아니라 일반에 공개될 수 있도록 (must be public) 하며, 재산등록(공개)의 대상자를 재산공개 제도의 실효성을 거둘 수 있도록 적절히 설정하고, 등록 실태를 철저히 검증하고 불성실한 신고에 대해 적절히 제재할 수 있는 조치를 취해야 한다 (김호섭, 1997). 이 가운데 특히 우리 실정에서 강조되어야 할 몇 가지 요소들을 지적하면 다음과 같다.
우선, 고위 공직자의 등록된 재산을 일반에 공개토록 하는 방향으로 규제 조항을 개정해야 한다. 현행 공직자윤리법은 등록의무자의 등록사항을 일반에 공개하지 않고 범죄수사를 비롯한 특정 상황하에서만 열람이 가능토록 제한하고 있다.13) 이러한 입법조치는 ‘노출’을 통해서 재산공개의 효과를 얻으려는 공직자윤리법의 기본 취지에 어긋남은 물론 윤리법에 대한 냉소주의마저 초래할 가능성이 있다.14) 따라서 우선 등록재산 열람에 관한 ‘조건적’ 조항을 삭제하고, 공직자의 재산공개서를 법적으로 하나의 ‘공공 문서’(a public record)로 규정하여 모든 사람들이 신원을 밝히지 않고서도 열람할 수 있도록 해야 한다.15)
둘째, 재산공개 제도가 실효를 거둘 수 있도록 재산등록(공개)의 대상자를 더욱 확대해야 한다. 현행 공직자윤리법은 본인, 배우자, 그리고 직계존비속을 (출가한 딸과 외조부모 및 외손자녀는 제외) 등록(공개)대상 의무자로 하고 (제4조 및 제10조), ‘재산등록사항의 고지거부권’에 관한 예외규정(제12조 4항)을 두어 ‘피부양자가 아닌’ 직계존비속을 사실상 등록대상에서 제외하고 있다. 이러한 예외 규정은 우리 사회의 구조적 여건이나 관례에 비추어 볼 때, 재산등록(공개)제도의 실효성을 크게 저하시킬 우려가 있다. 공직자윤리법이 부부별산제를 인정하는 법적 조항에도 불구하고 배우자 명의의 재산을 등록(공개)토록 한 것은 이러한 사회적 관행을 감안한 것인데, 단지 경제적 독립이라는 이유 하나로 피부양자가 아닌 직계존비속이나 형제, 자매를 등록대상에서 제외시키는 것은 재산의 편법분산을 조장할 가능성이 커 바람직하지 못하다.16) 같은 맥락에서 현행 공직자윤리법(제4조)이 기존 조항에서 민법상 직계존비속의 범위에 속하는 사람 중에서 출가한 딸과 외조부모 및 외손자녀를 제외키로 한 것도 사실은 개선이 아니라 개악이라 할 수 있다.
셋째, 등록 실태를 철저히 검증하고 불성실한 신고에 대해 적절히 제재할 수 있도록 공직자윤리위원회의 기능을 강화해야 한다. 현재 공직자윤리위원회는 공직자의 재산 등록 실태를 검증하는 기능을 수행하고 있으나,17) 법적 통제 효과를 확보할 수 있는 권한이 없어서 정치적 편견이나 영향에 따라 법 집행을 달리하는 ‘이 빠진 감시견’(toothless watchdog)으로 존속하고 있다.18) <표2>는 1993년부터 2000년까지 8년 동안 정부공직자윤리위원회가 등록재산을 심사한 결과를 보여 주는 자료인데, 이 표에 의하면 전체 재산등록 및 공개대상자 가운데 불성실신고자로 판명된 사람은 평균 6%에도 못 미치고, 그나마도 대부분의 사람들이 ‘보완명령’의 대상이며 ‘경고 및 시정조치’를 받은 사람은 아주 극소수에 불과하다. 그리고 지난 8년 동안 ‘재산을 허위로 작성하거나 중대한 과실로 누락 또는 誤記한 사실’이 인정되어서 공직자윤리위원회로부터 관계기관에 ‘징계’ 요청이 내려진 사람은 총 14명에 불과하고, 1994년과 2000년에는 아예 한 명도 없다.19)
이러한 문제점을 해소하기 위하여, 공직자윤리위원회에 의혹혐의가 있는 사례를 조사할 수 있는 권한을 부여하거나, 심사결과를 검토하고 재심을 요구할 수 있는 권한을 부여하고, 아니면 최소한 감사원 같은 다른 사정기관에 조사를 의뢰할 수 있도록 해야 한다.20) 이러한 점에서 최근 정부공직자윤리위원회가 고위 공직자들의 주식투자로 인한 재산 증식의 적정성을 평가하고 의혹이 있는 경우 이를 조사하는 권한을 갖도록 공직자윤리법의 개정을 추진하고 있는 것이나 (조선일보, 2002.3.3), 여야 의원 20명이 공동으로 공직자윤리위원회의 권한을 대폭 강화하는 공직자윤리법 개정안을 국회에 제출한 것은 진일보한 개선 노력이라 할 수 있다 (동아일보, 2001.12.11). 특히, 후자의 개정안에 의하면, 공직자윤리위원회는 재산등록 등을 허위 기재한 공직자를 고발하거나 수사를 의뢰할 수 있고, 윤리적 문제를 야기할 만한 소지가 있을 때는 재산처분 등의 시정조치를 명하거나 전직 또는 사퇴를 권고할 수 있도록 되어 있어 그 법제화 여부가 주목된다.
<표1> 연도별 등록재산 심사결과 (1993 - 2000)
(단위: 명)
구 분 |
연 도 |
심사대상 인 원 |
심사결과 | |||
보완명령 |
경고 및 시정조치 |
징계의결요구 (해임요구 포함) | ||||
합 계 |
1993 |
22,403 |
827(3.7%) |
22(0.1%) |
1 | |
1994 |
25,229 |
568(2.2%) |
2(0.2%) |
- | ||
1995 |
67,823 |
3,871(5.7%) |
21(0.03) |
7 | ||
1996 |
72,141 |
4,696(6.5%) |
40(0.05%) |
3 | ||
1997 |
70,936 |
812(1.1%) |
13(0.01%) |
1 | ||
1998 |
74,180 |
4,926(6.6%) |
68(0.09%) |
1 | ||
1999 |
77,126 |
5,761(7.5%) |
28(0.04%) |
1 | ||
2000 |
86,685 |
4,476(5.2%) |
17(0.02%) |
- | ||
공개대상자 (추가공개 포함) |
1993 |
811 |
27(3.3%) |
5(0.6%) |
- | |
1994 |
948 |
44(4.6%) |
2(0.2%) |
- | ||
1995 |
995 |
85(8.5%) |
- |
- | ||
1996 |
961 |
53(5.5%) |
4(0.4%) |
1 | ||
1997 |
998 |
208(20.8%) |
4(0.4%) |
- | ||
1998 |
1,215 |
174(14.3%) |
2(0.16%) |
- | ||
1999 |
1,090 |
77(7.1%) |
3(0.3%) |
1 | ||
2000 |
930 |
69(7.4%) |
- |
- | ||
비공개 대상자 |
위원회 심 사 |
1993 |
2,597 |
177(6.8%) |
7(0.3%) |
- |
1994 |
3,358 |
82(2.4%) |
5(0.1%) |
- | ||
1995 |
3,492 |
393(11.3%) |
5(0.14%) |
1 | ||
1996 |
3,850 |
298(7.7%) |
15(0.4%) |
- | ||
1997 |
4,110 |
451(10.9%) |
9(0.2%) |
1 | ||
1998 |
3,753 |
380(10.1%) |
66(1.76%) |
1 | ||
1999 |
4,158 |
288(6.9%) |
12(0.3%) |
- | ||
2000 |
4,915 |
192(3.9%) |
6(0.1%) |
- | ||
위 임 심 사 |
1993 |
18,995 |
623(3.3%) |
10(0.1%) |
1 | |
1994 |
20,923 |
442(2.1%) |
5(0.02%) |
- | ||
1995 |
63,336 |
3,393(5.4%) |
16(0.03%) |
6 | ||
1996 |
67,330 |
4,345(6.5%) |
21(0.03%) |
2 | ||
1997 |
65,828 |
153(0.2%) |
- |
- | ||
1998 |
69,212 |
4,382(6.3%) |
- |
- | ||
1999 |
71,878 |
5,396(7.5%) |
13(0.02%) |
- | ||
2000 |
80,840 |
4,215(5.2%) |
11(0.01%) |
- |
* 1996년의 경우는 과태료 부과가 2명 (비공개대상자 위원회 심사 1명, 위임심사 1명) 있음
** 자료: 정부공직자윤리위원회 (1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001)
V. 결론
이 연구는 고위 공직자들의 윤리적 행위가 공직의 윤리성 제고에 결정적 영향을 준다는 가정아래 고위 공직자들이 관심을 가져야 할 윤리 기준의 내용과 이들의 윤리적 행위를 제고하는데 기여하는 몇 가지 제도적 방안을 -- 이익충돌의 규제, 퇴직 후 활동 제한, 재산공개 -- 검토하였다. 이러한 방안들은 공통적으로 현행 윤리관련 법규에 제도화되어 있으나 실효성 확보를 위한 실질적 요건이 결여되어서 시급히 개선이 요구되는 사안들이라 할 수 있다.
이런 점에서 이 연구는 현재 우리 실정에 비추어 볼 때 새로운 제도를 도입하기보다 기존 제도를 보완하여 이의 실효성을 제고하는 것이 보다 시급한 과제임을 시사한다. 그리고 다른 한편으로는 고위 공직의 윤리성 제고를 위한 기타의 제도적 노력이 있을 수 있음을 시사하는데, 그 대표적 예가 고위 공직자를 임명하고 승진하는 과정에서 윤리적 성과에 대한 평가를 하거나 고위공직자를 대상으로 윤리사업을 전개하는 것처럼 인사 제도상의 개선을 이루는 것과 선물 수수 행위 등 약인(quid pro quo)에 대한 규제를 들 수 있다. 특히, 이 가운데 인사청탁과 관련한 공직자들간의 선물 수수행위나 부하로부터의 금품 상납 행위는 제도적으로 시급히 보완되어야 할 개선 과제의 하나이다.
최근 정부는 공직의 윤리성 제고를 위하여 부패방지위원회를 중심으로 공직자윤리행동강령(code of conduct)을 제정하고 다양한 제도적 장치의 개선을 추진하고 있다. 그러나 공직자의 윤리적 행위는 윤리행동강령이나 윤리 관련 법규보다 흔히 일컬듯이 낙관(optimism), 용기, 공정성 등 공직자가 지녀야 할 윤리적 자질에 보다 의존적이고, 특히 부패 통제를 위한 제도 마련에 윤리적 책임을 다하는 고위 공직자들의 정치적 지원이 필수적이다. 고위 공직자들의 적극적 지지와 협조 없이 실효성 있는 제도적 통제 장치의 마련은 불가능하고, 이러한 통제 장치 없이 공직의 윤리성 제고는 사실상 기대하기 어렵다. 공직자를 포함한 우리 모두는 천사가 아니고 자연인이며, 따라서 자기중심적 동기에서 비롯되는 비윤리적 행위를 스스로 통제해 나갈 능력이나 인내에서 한계가 있다. 여기서 우리는 윤리 강령을 비롯한 모든 제도적 장치의 마련이 합리적 사고의 산물이 아니라 정치적 과정의 산물이고, 이러한 과정에서 고위 공직자들이 핵심적 위치에 있음을 재음미해 볼 때이다. 확실히, 윤리적 리더십은 공직사회의 윤리성 제고를 위한 충분조건은 아니나 최소한의 필요조건은 된다.
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