[단독] 헌법학자 정종섭 행자부장관, 저서에서 '국회법 개정' 찬성

[테세우스]

국회 독점 입법권과 충돌시 대통령이 '위헌'…"위법인 대통령령 시행하면 탄핵 가능"

정종섭 행정자치부 장관 (자료사진)

헌법학자 출신인 정종섭 행정자치부 장관이 그의 저서 '헌법학원론(2015)'에서 "(정부) 위임입법의 경우 국회의 통제권 보장이 필요하다"고 주장했던 것으로 23일 확인됐다. 

모법(母法)과 충돌하는 행정입법에 대해 '국회가 정부에 수정·변경을 요청할 수 있다'고 해 '위헌' 논란을 빚고 있는 국회법 개정안의 취지와 일맥상통하는 내용이어서 박근혜 대통령의 거부권 행사 여부와 맞물려 논란이 될 것으로 보인다. 

행자부 관계자는 CBS노컷뉴스와의 통화에서 '개정 국회법이 위헌이냐'는 질문에 대해 "입장을 밝히기 곤란하다"며 정 장관의 입장을 대신 전했다. 

서울대 법대 교수 출신인 정 장관의 저술은 박근혜정부 핵심 관료의 평소 소신이라는 점에서 국회법을 둘러싼 '입법부 대(對) 행정부'의 대립구도를 흔들 수 있는 파급력이 있다. 더 나아가 법령의 공포를 다루는 주무장관으로서 '위헌' 여부에 대해 유보적인 입장을 피력한 것도 적지 않은 파장을 부를 것으로 예상된다. 

◇ 정 장관의 학자로서의 소신…'국회의 정부에 대한 입법적 통제 강화' 

CBS노컷뉴스가 분석한 '헌법학원론'에 따르면 정 장관의 학자로서의 소신은 국회법 98조 2항을 현재보다 강화할 필요가 있으며, 국회의 입법적 독점권을 보장하기 위해 정부에 대한 국회의 통제권도 강화해야 한다는 것이다. 

이 저서는 정 장관이 2006년 초판을 작성한 뒤 올해 3월 제10판까지 발행됐다. 정 장관이 지적된 구절들을 수정하지 않고 있고, 현재 판매 중인 책이기 때문에 '저자의 평소 소신'이라는 판단이 가능하다. 

저서 1,246쪽에는 국회법에 대한 그의 평소 생각이 적혀 있다. 정 장관은 98조 2항을 적시한 뒤 "행정입법의 이행을 보장하는 장치로서는 약한 수준의 통제방법"이라고 규정했다. 

98조2항은 개정 여부를 놓고 국회와 청와대가 힘겨루기를 하고 있는 바로 그 대목이다. 현행 "대통령령이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 판단되는 경우에는 소관 기관 장(長)에게 그 내용을 통보할 수 있다"는 구절을 "장(長)에게 수정·변경을 요구할 수 있다"로 강화하는 것이 골자다. 

새누리당과 새정치민주연합, 정의화 국회의장 등은 의견조율을 통해 개정안의 "수정·변경 요구"에서 '요구'를 '요청'으로 완화했다. 그러나 박 대통령과 청와대 측은 수정안마저도 반대하고 거부권을 행사하기 직전이다. 

정 장관은 국회법이 하위법령인 대통령령에 대한 통제력이 약하다는 판단을 깔고 '통제권 강화'를 주장했다. 

헌법학언론(2015) 1,050 페이지. 정종섭 행자부 장관은 행정입법에 대한 국회의 통제권을 강화해야 한다는 취지를 서술하고 있다.

저서 1,050쪽에는 "법률에 대한 국회입법의 독점을 보다 실질화하기 위해서는 위임입법의 경우에 하위법령에 대한 국회의 통제권을 보장하는 것이 필요하다"고 명시돼 있다. 국회법 개정의 단초가 된 세월호법 시행령의 경우 저서가 규정한 위임입법에 해당한다. 

한 마디로 정부가 만든 세월호법 시행령이 국회가 만든 세월호법과 충돌할 경우 위임입법 통제 강화 취지에 맞게 국회가 정부에 수정을 요구하도록 해야 한다는 얘기다. 

◇ 청와대 쪽보다 국회 쪽으로 기운 '국회법 소신' 

정 장관의 학자로서의 소신은 청와대보다 여야의 주장 쪽에 기울어 있다. 그는 한국헌법학회 회장을 역임한 '권위 있는 중진 헌법학자'로 분류된다는 것이 전반적인 학계의 평가다. 

그는 심지어 대통령령이 권한을 넘어서는 법률을제정하고, 집행을 시도할 경우 '국회가 탄핵소추 통해 이를 사후 통제해야 한다'고도 했다. 

헌법학언론(2015) 1,247 페이지. 정종섭 행자부 장관은 대통령이 위헌 혹은 위법인 대통령령을 강제할 경우 탄핵 소추가 가능하다고 적고 있다.

저서 1,247쪽 '대통령의 법률에 관한 권한' 하위 항목인 '대통령령에 대한 통제' 챕터에는 대통령령에 대한 통제장치가 기술돼 있다. 

정 장관은 "대통령이 위헌 혹은 위법인 대통령령을 제정하고 시행하는 경우에 국회는 대통령에 대하여 탄핵소추를 할 수도 있다"고 썼다. 현재 새정치연합의 경우 정부가 세월호법 시행령을 비롯한 많은 행정입법을 통해 국회가 제정한 법률의 취지와 위배되는 집행을 하고 있다고 주장하고 있다.

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정 장관은 국회법 관련 저술에 대한 입장을 밝히기를 거부했다. 행자부 관계자는 '국회법 강화' 평소 소신에 대한 정 장관의 현재 생각을 묻는 질문에 "밝힐 수 없다"고 밝혔다. '요구' '요청' 등의 새로운 내용이 담긴 국회법 개정안에 대한 위헌 여부에 대해서도 "밝힐 수 없다"며 긍정도 부정도 하지 않았다.

난 솔직히 말해서 이번 시행령 개정안이 위헌 드립이 나오리라고는 생각도 못했다.

내가 헌법을 배우면서 행정입법 부분을 공부할때 헌법책에서 "국회의 행정부에 대한 통제가 제대로 이루어지지 않고 있어 문제이다. 실효성있는 통제방법이 필요하다" 라고 본적은 있어도 "행정입법 통제에 국회가 강력히 관여하는건 바람직하지않다"라고 본적은 없거든. 게다가 행정입법에 대한 강력한 통제는 민주국가,법치국가 원리상 너무나도 당연해서 강단에서 별 이의도 없이 배워왔거든.(헌법을 공부하지 않은 훌리들에게 한가지 얘기한다면, "국회의 입법 독점"은 법률적합적 헌법원리상 당연하고, 그렇게 되어야하고 이를 실현시키기 위해 노력을 해야하지만, 모든 법률이 세부적 사항까지 고려하는건 기술상 한계가 있기때문에 "법률의 취지에 위반하지 않는 범위내에서만" 행정입법을 허용하며, 그 행정입법이 법률의 취지를 위반하는경우 당연히 여러가지 강력한 통제장치가 있어야 한다 ㅡ 라는게 기본 헌법정신이야. 위 책 스샷은 그 일부분)

뭐 강단에서 배운게 현실에 항상 적용될수 없다는걸 모르는건 아닌데, 시행령 통제에 관해서 "국회 독재"라는 존나 원색적인 정치적 단어를 쓰는거 문제 있다고 생각안하냐? 

기본적으로 법률적합성의 헌법원리를 가장 인색하게 해석해도 "모법의 취지에 위반되는 시행령의 국회 통제"가 '국회독재'로 이어지는 헌법상 논리도 없어. 국회의 행정부에 대한 통제가 강화될수록 법치국가원리 실현에 바람직하다는게 헌법논리거든. 보수대통령이든 진보대통령이든 항상 한국 국내 법학자들은 정부와 관계를 맺어오고 현실상 밥줄이라는 측면에서 이해는 하겠는데, 최소한 학자적 양심이 있다면 강단에서 자신이 가르친걸 부정하는건 너무하다고 생각하지 않냐? 모 학자처럼 익명으로 자기 학자적 양심을 유지할수도 있고 정 현실적으로 어쩔수없다면 '소극적 무답변'이 최소한의 학자적 양심이라고 생각한다.(물론 정종섭 행자부장관은 소극적 무답변을 했지만, 지금 언론에 나오는 국회법 개정안 격렬 비판하는 헌법학자들 보니...) 

물론 밑에 드가모프 말대로 현실적 고려(국회의 떨어지는 전문성 수준)로 반대의 의견을 낼 수 있다고 생각은 함. 항상 헌법 정신을 이상적으로 추구할 수 있는건 아니니까. 그렇다고 대통령 거부가 '정말 잘한일이다',  '국회법 개정안은 개악'이라고 하는건 굉장히 성급한 판단이라고 생각한다.

그리고 대한민국 행정부의 가장 큰 문제중에 하나인 제왕적 대통령제의 폐해를 고치기 위한 하나의 작은 출발이라는 정치학자들이 내놓는 의견도 일리가 있다고 생각함.

근데 이런 정치적 해석을 떠나서, '헌법' 운운하면서 행정입법 통제를 원색적으로 비난하고, 게다가 내가 학생때 강의에서 배운 것과는 너무나도 다른 학자들의 이중적 태도, 이곳 저곳에서 나오는 '삼권분립 파괴'드립 보니 정말 기가 찰 노릇이구만. 

행정입법 문제는 과거도 그랬고 지금도 그렇고 앞으로도 계속 나올거야. 차후에 이런 논란이 또 나올거란 얘기지.

내가 진영논리 정말 싫어하고 정치인혐오가 심한편인데, 이번 국회법 개정안 반대하는 애들에게 이번에는 나도 한번 물어보고 싶네. 니네 문재인이 대통령이었다면 국회법 개정안 반대했을거야? 차후 자신이 싫어하는 사람이 대통령된다면 지금처럼 반대할 자신있음?

[드가모프]

나는 진심인데 우리나라가 분단체제가 끝나고, 의회 전문성 수준이 독일수준이 되지않는한 죽을때까지 국회법 개정안 반대할거다. 너가 하는일도 없이 월급만 축내는 당직자와 법전보다 노래방 곡번호집, 의원실보다 룸싸롱더좋아하는 사람들을 "바로옆에서" 보다보면 생각이 바뀔거다.

[드가모프]

물론 이는 문재인이 대통령이 되었을 시 현 새누리가 야당이되어 개정안 밀어붙이려할때도 똑같이 적용됌.

[테세우스]

의회내 의원들의 심의의 수준과 지적능력이 높아 의회주의가 잘 발달한 유럽선진국과 비교하면 한국 국회는 끝도 없이 수준 떨어지는 것은 동의함. 니가 의도한 바는 한국 의원의 수준과 자질이 떨어지는 현실적 고려에서 나온말이겠지만, 너가 쓴 글에서 '국회독재'라는 말이 영 눈에 밟혀서 말이야.
본문에서도 썼지만, 사실 헌법적 논리에서는 국회독재의 논리가 끼어들 틈이 없다고 밝힌것 뿐이야. 사실 헌법적 정신과 논리로만 따지면 지금 국회의 행정입법 통제를 반대하는 학자들도 사실상 책과 논문에는 그런식으로 말 안하거든.

[테세우스]

지금 상황을 좀더 쉽게 예를 들어 설명하자면, 만약 지금 대한민국이 50년전처럼 유권자들이 민주주의를 하기에 매우 수준낮은 자질과 능력으로 민주주의를 하고 있는상황이라 가정하자. 근데 여기서 국민이 직접적으로 정치에 영향을 미칠수있는 직접민주주의 제도를 도입하려고 하는 상황이라 치자. 민주주의의 그 본질적 가치와 의미를 생각해보면, 매우 수준낮은 국민들에게 직접민주주의의 요소를 도입하는것 자체가 "민주주의의 훼손"은 아니잖아? 실상 민주주의의 정신에 부합하는 것이지. 물론 그렇게 된다면 현실적으로 정치가 개판난다는 제약이 있겠지만.

[테세우스]

비슷한 상황으로, 행정입법에 통제에 대한 헌법논리는, 국회의 행정부에 대한 강력한 통제는 법치국가원리에 당연히 부합하는 헌법정신이야. 지금 행정입법 통제를 "국회독재,삼권분립 파괴"라고 몰고가는건, 위와 같이 가정한 직접민주주의의 제도 확립을 "민주주의 훼손"으로 몰고가는거랑 비슷한 상황이라 보거든. 매우 수준낮은 의원들의 현실적 고려 측면에서 펼치는 논리는 나도 일리가 있다고 생각하고 특별히 지적할 생각은 없어. 다만 법 그 자체의 원리와 정신을 왜곡시키는 "독회독재,삼권분립 파괴"라는 구호가 맘에 영 안들어서 글 쓴거임.

[드가모프]

아놔.....존나열심히 덧글달아둔거 백스페이스키 하나로 다 망햇음. 내일까지 글로정리해서 답변해도될까?

[테세우스]

ㅇㅇ 천천히 달아도 댐

[드가모프]

그나마 행시출신의 우수한 두뇌들을 이끌고 이것저것 뭘짜볼순있는 행정부가 주도권을 갖고있으니 헬조선이어도 이만큼 버티는거지, 진짜 저런식의 개정안이 통과되는 한 우리나라는 끝장이야.

[드가모프]

응 그래서 난 안함. 그리고 이번글로 애들이 오해하는 모양인데 나는 현정권에 그리 호의적인 사람이 아님. 내가 너가 한말을 하던 사람이면 너한테 그런 지적받아도되는데 나는 아님~