행심 [사 건] 97-3944 철강재설치공사업면허취소처분취소청구

[도사]

[사 건] 97-3944 철강재설치공사업면허취소처분취소청구

[청 구 인] ○○건설산업주식회사(대표 유○○)
서울특별시 중구 ○○○동 ○○○-○○
대리인 변호사 이○○ 외 3인

[피청구인] 서울특별시장

청구인이 1997. 6. 19. 제기한 심판청구에 대하여 1997년도 제33회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다.

[주 문] 청구인의 청구를 기각한다.

[청구취지] 피청구인이 1997. 6. 18. 청구인에 대하여 한 철강재설치공사업면허취소처분은 이를 취소한다.

[이 유] 1. 사건개요
청구인이 1977. 4. 9. 서울시와 성수대교신축공사의 도급계약을 체결하고 1979. 12. 8. 동공사를 완료하여 준공검사를 받았고, 그 후 1994. 10. 21. 위 성수대교의 제5번 교각과 제6번 교각 사이의 수직재가 파단되어 붕괴되는 사고로 사망 32명, 부상 17명의 인명피해가 발생하자, 피청구인이 청구인에 대하여 "성수대교 건설시 강재를 규정대로 용접하지 아니하고 조잡하게 시공하여 교량상판붕괴로 인명피해를 발생하게 하였다"는 이유로 이 건 철강재설치공사업면허취소처분을 하였다.

2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 건 처분의 근거가 된 성수대교 시공당시의 법률인 구건설업법(1981. 12. 31. 법률제3501호로 개정되기 이전의 것. 이하 "시공당시의 건설업법"이라 한다.) 제38조제1항은 "건설부장관은 건설업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 건설업의 면허를 취소할 수 있다."고 규정하고, 제38조제1항제7호는 "고의 또는 과실로 인하여 건설공사의 시공을 조잡하게 하였거나 공중에게 위해를 끼친 때"라고 규정하고 있는 바, 이는 건설업면허취소라는 중대한 기본권제한적 법률규정에 조잡시공이라는 불확정개념을 사용한 것으로서 헌법상의 기본권제한적 법률규정의 한계에 위반하여 위헌무효이며, 따라서 위헌적 법률에 근거하여 행한 이 건 처분 또한 무효인 처분이라 할 것이다.
나. 성수대교 시공당시의 건설업법 제38조제1항제7호가 면허취소처분의 요건으로 규정한 "시공을 조잡하게 하였거나"에 있어서의 "조잡시공"의 개념은, 동법 제37조제2항제4호가 6월의 영업정지처분의 요건으로 규정하고 있는 "고의 또는 과실로 인하여 건설공사의 시공상 하자를 발생케 하여 공중에게 위해를 끼칠 우려가 있는 때"에 있어서의 "시공상 하자"와는 명백히 구별하여 그 하자의 정도가 훨씬 심한 중대한 시공상의 잘못에 한정하여 해석하여야 하는 것인 바, 청구인이 성수대교를 시공함에 있어서 당시의 우리나라의 용접기술 수준에서는 최선의 용접을 하였고 또한 성수대교의 설계서 및 시방서에 용접방법에 관하여 아무런 특별한 표시도 없었던 점, 그리고 서울시가 청구인이 제작한 강교를 납품받기 전에 외부 검사기관에 의뢰하여 용접검사를 행한 후 이를 납품받은 점, 성수대교 붕괴사고 원인규명 감정단이 서울지방검찰청에 제출한 "성수대교 붕괴사고 원인규명에 대한 최종조사보고서"에서도 밝히고 있듯이 수직재의 용접불량은 최초의 원인제공에 불과하고 시공 후 15년동안 전혀 유지관리가 이루어지지 않은 사실 및 설계하중을 무시하고 중차량의 통행을 전혀 단속하지 않고 방치하였던 사실이 더 큰 원인으로 지적되고 있는 점, 이러한 악조건하에서도 하자보수기간인 5년을 훨씬 넘어 준공후 15년이 지난 후에 사고가 발생한 점 등을 고려하면, 청구인의 수직재용접불량이라는 과실은 결코 면허취소사유인 "조잡시공"이라고는 할 수 없고 동법 제37조제2항제4호가 6월의 영업정지처분의 요건으로 규정하고 있는 "시공상의 하자"에 해당한다고 보아야 하며, 따라서 만약 시공당시의 법을 적용한다면 6월의 영업정지처분을 하는 것이 타당하다.
다. 피청구인은 청구인이 성수대교를 시공할 당시인 1977년 ∼ 1979년에 시행되던 건설업법을 적용하여 이 건 처분을 하였으나, 성수대교붕괴사고 당시인 1994. 10. 21. 시행되고 있었던 구건설업법(1996. 12. 30. 법률제5230호 건설산업기본법으로 개정되기 이전의 것. 이하 "사고당시의 건설업법"이라 함.)과 구건설업법시행령(1997. 7. 10. 대통령령제15433호 건설산업기본법시행령으로 개정되기 이전의 것. 이하 "사고당시의 건설업법시행령"이라 함)에 의하면, "조잡시공으로 일반공중에 인명피해를 끼친 때"에는 영업정지 8월의 처분을 하도록 규정되어 있는 바, 이는 인명피해라는 구체적인 결과가 발생하였을 때 적용되는 규정이므로 이 건의 경우에도 당연히 일반공중에 인명피해가 발생한 당시의 법령을 적용하여 영업정지의 처분을 하여야 하는 것임에도 불구하고 시공 당시의 법령을 잘못 적용하였으므로 이 건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
라. 시공당시의 건설업법이 면허취소처분을 규정하고 있는 취지는 건설업면허제도를 유지하고 수준에 미달하는 건설업자의 퇴출을 통하여 적정한 건설업면허업자의 사업수준을 확보함에 있다고 할 것인 바, 이 건의 경우 청구인이 비록 성수대교를 시공함에 있어 시공상의 하자를 발생케 한 과실은 있으나 청구인은 국내 굴지의 건실한 건설회사로서 수십년간 국내외 건설공사를 활발하게 수행하여 왔으며 현재도 리비아 대수로공사등 다수의 국내외 대형 건설공사를 시공하고 있는 국내 최고수준의 기술을 갖춘 건설회사이므로, 이 건 처분은 시공당시의 건설업법이 요구하는 목적의 달성에 필요한 정도를 초과하는 과도한 제재수단을 선택한 것으로 필요성의 원칙 또는 최소수단의 원칙을 위배한 위법한 처분이다.
마. 피청구인은 1993. 3. 28. 발생한 구포역 열차전복사고시 시공사인 삼성건설에 대하여 영업정지 6월의 행정처분을, 1995. 6. 29. 발생한 삼풍백화점붕괴사고시 시공사인 우성건설에 대하여도 영업정지 6월의 행정처분을 하였는 바, 구포역 열차전복사고의 인명피해가 사망 78명, 부상 198명이고 삼풍백화점붕괴사고의 인명피해가 사망 501명, 부상 937명인 사실을 감안하면, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분은 형평의 원칙에 명백히 반하는 위법한 처분이라 할 것이다.
바. 청구인은 1968. 10. 16. 피청구인으로부터 철강재설치공사업면허를 획득하여 철강재공사를 시작한 이후, 현재 철강재공사는 청구인의 매출액의 31%에 달하고 1996년의 철강재공사부문 도급한도액이 약 1조 5천억원으로 국내 1위이며, 청구인의 1996년 총매출액은 2조 1천억원을 넘고 그 중 해외부문 매출액이 7천 51억원에 달하고 있으며, 최근에는 국내 최초로 일본건설성으로부터 기술인증을 받아 천안에 대형 철강재공장을 운영하고 있고, 청구인이 고용하고 있는 종업원중 18%에 해당하는 11,875명이 철강재공사 관련업무에 종사하고 있는 등 철강재설치공사업면허는 청구인에게는 필수적인 것이며, 이 건 철강재설치공사업면허취소처분으로 인하여 수조원에 이르는 손실을 입게되어 결국 도산의 위기에 처하게 될 것이 분명하므로, 이 건 처분은 그로 인하여 달성할 수 있는 공익보다 청구인이 입게 되는 손실이 매우 커서 상당성의 원칙에 위배되는 위법한 처분이라 할 것이다.
사. 현재 청구인이 국내에서 시행하고 있는 공사는 152건으로 계약금액 약 7조 9천억원에 달하고, 해외에서 시행하고 있는 건설공사 및 관련투자사업은 32건에 총금액 129억 4백만달러(약 11조 7426억원)이며, 올해의 공사수주예상액은 6조 3969억원, 해외공사수주예상액은 약 1조 6천억원에 달하고 있으며, 특히 청구인은 1980년대부터 리비아 대수로공사에 참여한 이후 성실한 시공으로 리비아정부의 전폭적인 신뢰를 얻어 2단계공사를 성공적으로 수행중에 있으며, 3단계 대수로공사를 청구인에게 맡기겠다는 의향서까지 발급받은 상태인 바, 만약 이 건 처분이 취소되지 아니하면 리비아 대수로공사는 물론 현재 진행중인 모든 해외공사에 차질을 빚게되고 앞으로도 턴키베이스방식(설계에서 시공까지 일괄수주하는 방식)으로 수주되는 해외공사의 특성상 철강재설치공사업면허가 없이는 해외공사수주에 있어 많은 불이익을 받게 되어 청구인의 도산뿐만 아니라 국가적으로도 커다란 손실이 있을 것으로 예상되므로, 이 건 처분은 취소됨이 타당하다.

3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 행정처분을 함에 있어서는 설령 법률이 처분을 받는 자에게 유리하게 변경되었다고 하더라도 특별한 규정이 없는 한 그 처분의 원인이 되는 사실이 발생한 당시의 법률을 적용함이 원칙이므로, 이 건의 경우 성수대교붕괴사고 당시의 건설업법이 아닌 성수대교 시공당시의 건설업법을 적용하여 철강재설치공사업면허를 취소한 것은 적법하다.
나. 청구인은 이 건 처분이 재량의 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 주장하나, 시공당시의 건설업법에 의하면 면허취소 외에는 달리 재량의 여지가 주어져 있지 않으므로 이에 대한 청구인의 주장은 근거없는 것이다.
다. 피청구인이 삼풍백화점 붕괴사고등 대형붕괴사고를 일으킨 다른 건설업체에 대하여 6월의 영업정지처분 등을 한 것은 사실이나, 이는 당해 건설공사의 시공당시의 법률이 영업정지처분을 가장 무거운 행정처분으로 규정하고 있기 때문이므로, 형평의 원칙에 반한다는 주장은 타당하지 않다.
라. 청구인은 이 건 처분으로 인하여 청구인이 수주한 국내외 건설공사에 막대한 지장이 있다고 주장하나 현재 국내에는 철강재설치공사업면허를 소지한 업체가 약 100여 업체에 달하므로 공사가 불가능한 것은 아니며, 해외건설공사에서 청구인이 받을 불이익은 청구인 스스로가 해결할 문제이지 이로 인하여 이 건 처분이 위법·부당하게 되는 것은 아니다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
구건설업법(1976. 3. 1. 시행 1981. 12. 31. 법률제3501호로 개정되기 이전의 것) 제38조제1항제7호
나. 판 단
(1) 청구인이 제출한 건설업면허취소통지, 성수대교붕괴사고원인조사보고서 등과 피청구인이 제출한 청문출석통지, 청문서, 자료협조요청공문, 판결문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 건설업을 영위하는 자로서, 1977. 4. 9. 서울시와 성수대교신축공사의 도급계약을 체결하고 1979. 12. 8. 동공사를 완료하여 준공검사를 받았다.
(나) 1994. 10. 21. 성수대교의 제5번 교각과 제6번 교각 사이의 수직재가 파단되어 붕괴하는 사고로 사망 32명, 부상 17명의 인명피해가 발생하자, 피청구인이 청구인에 대하여 "성수대교 건설시 강재를 규정대로 용접하지 아니하고 조잡하게 시공하여 교량상판붕괴로 인명피해를 발생하게 하였다"는 이유로 이 건 철강재설치공사업면허취소처분을 하였다.
(다) 서울지방검찰청의 "성수대교붕괴사고 원인조사보고서"와 서울시의 "성수대교 정밀안전진단 최종보고서"에 따르면, 핀연결 수직재의 용접불량과 유지관리부실 등 복합적인 요인으로 인하여 성수대교붕괴사고가 발생한 것으로 인정하고 있다.
(라) 1997. 6. 11. 서울지방법원 제1형사부 95노2918 판결에 의하면, 핀연결 수직재의 용접불량이 성수대교붕괴와 상당인과관계에 있음을 인정하고 성수대교의 트러스를 제작한 청구인 소속 부평공장의 상무이사였던 피고인 이○○, 동 공장의 철구부장이었던 피고인 박○○에 대하여 성수대교의 트러스를 과실로 인하여 불량하게 제작하여 사람을 사상에 이르게 하였다는 이유로 업무상과실치사상의 유죄판결을 하였다.
(2)우선 성수대교 시공당시의 건설업법 제38조제1항제7호가 위헌인 법률규정이므로 그에 근거하여 행한 이 건 처분도 무효인 처분이라는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 법령이 헌법에 위반되는지의 여부는 행정심판의 심리과정에서 판단할 사항은 아니므로 이에 관한 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다.
(3) 다음으로 시공당시의 법령이 아닌 사고당시의 법령이 적용되어야 한다는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 일반적으로 법령위반행위가 있은 후에 법령이 개정되어 동 위반행위에 대한 제재처분이 없어지거나 변경된 경우에 있어서도 개정된 법령에 특별한 규정이 없는 한 위반행위시의 법령이 적용됨이 타당하다고 할 것이므로, 성수대교 시공당시의 건설업법을 적용하여 행한 이 건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이고,(대판 86누63 등 참조) 한편, 피청구인의 이 건 처분이 재량의 한계를 일탈하였거나 또는 형평의 원칙에 반하여 위법·부당하다는 청구인의 주장에 대하여 살피건대, 청구인이 성수대교를 시공함에 있어 수직재의 용접을 불량하게 한 사실, 비록 준공후 15년여의 시간이 경과한 후에 성수대교붕괴사고가 발생하였으나 수직재의 용접불량과 위 붕괴사고간에 상당인과관계가 있음이 밝혀진 사실, 성수대교붕괴사고로 인하여 사망 32명, 부상 17명의 인명피해라는 중대한 결과를 야기한 사실 등을 고려하면 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 철강재설치공사업면허취소처분이 위법·부당하다고 할 수 없을 것이다.

5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로하여 주문과 같이 의결한다.

1997. 11. 21.
국무총리행정심판위원회