녀름연구소 이호중팀장의 중앙회장 직선제 제안에 대한 답 글(한국협동조합연구소장 김기태)

[농민운동]

이호중 선생이 농협에 대한 글을 썼습니다. 그동안 한국의 협동조합연구는 주로 농협 측면에서 많이 이뤄졌습니다. 세계적으로 볼 때도 경제학적 관점의 협동조합연구도 주로 농협을 대상으로 이뤄진 것이 많습니다. 농협이 내부적으로 발간하고 있는 자료 가운데 읽을 만한 것도 많이 있습니다. 실제 기본법상의 협동조합들이 발전해서 어느 정도 규모화되면 지금까지 농협에서 실무적으로 검토했던 이슈들을 재구성하여 해석할 사전 연구도 많이 되어 있습니다.

제가 알기로 농협중앙회 조사부장을 역임하신 분들 가운데에는 열정적인 협동조합주의자들이 많습니다. 물론 농협이 농민조합원들에게 개혁대상이라고 비판받기도 합니다. 농협을 한 마디로 규정하는 것은 규정되지 못한 많은 측면들을 배제하는 것일 수 있으므로 상당히 신중할 필요가 있다고 생각합니다.

 
각설하고 이호중 팀장의 문제제기를 받아서 지난 몇년동안 농협의 발전방향에 대해 정리한 글을 올립니다. 농협을 이해하고 농협의 개혁방향에 대해 도움이 되시길 바랍니다.

3개 정도 올릴 생각이었는데 여기서는 1개밖에 못올리네요. 여기 붙인 글이 가장 포괄적인 글입니다. 나머지 글들은 협동조합연구소 게시판에 올리도록 하겠습니다.

농협혁신, 조합원에서 중앙회까지.hwp

주제발표 ⑭

농협혁신, 조합원에서 중앙회까지

김기태 소장(한국협동조합연구소)

대표토론	김한호(서울대학교 농경제사회학부 교수)
분과위원	김영재(전농협동조합개혁위원회 위원장) 우영균(상지대학교 교수) 임영선(농협중앙회 경제구조개편부) 정규호(모심과살림연구소 연구실장) 최혁진(원주협동사회경제네트워크 정책위원장) 황의식(한국농촌경제연구원 연구위원)

< 목 차 >

Ⅰ. 문제제기 00

Ⅱ. 농협의 현황과 문제점 00

Ⅲ. 농협 혁신의 방향과 과제 00

Ⅰ. 문제제기

1. 중앙회 사업구조개편은 진정한 농협혁신의 첫걸음일 뿐

1) 중앙회의 사업구조개편, 무엇이 바뀌는가?

○ 지난 3월 국회의 농협법 개정안의 통과로 인해 농협중앙회는 2012년 3월 2일부로 1중앙회-2지주회사(경제지주, 금융지주) 체제로 전환되어 농협 설립 50년래 가장 큰 변화를 맞이하게 된다.

- 중앙회 사업구조개편의 핵심방향은 농협의 본원적 사업인 ‘경제사업’은 경제지주를 통해 사업의 전문성을 확보하여 조합원에게 실익을 주고, 수익센터로 간주되던 신용사업은 ‘금융지주’로 분리하여 보다 많은 수익을 확보할 수 있도록 한다는 것이다.

- 경제사업을 수행하는 경제지주회사는 영리추구보다는 조합원과 조합에 대한 연합회적 기능을 수행하도록 규정하고 있어 수익성 추구가 제한될 것이며, 중앙회에 남게되는 교육지원사업은 수익을 발생시킬 수 없어 결국 양 조직의 안정적 운영을 위해서는 금융지주의 수익에서 발생하는 ‘명칭사용료’가 어떻게 사용될 것인가가 중요한 과제로 남았다. 따라서 명칭사용료의 활용을 둘러싼 시스템의 재구성 방향은 향후 사업구조개편이 농협의 전체 체계를 얼마나 바꿀 수 있는가를 결정할 시금석이다.

- 중앙회의 사업구조개편의 방향을 제시한 농협법 개정내용은 그동안 농민단체 등 농협의 혁신을 요구하는 내용과 비교할 때 미흡한 점이 있었다.(표 1 참고) 최근 진행되는 사업구조개편논의가 우려스러운 것은 법개정의 미흡한 점이 점차 현실화되고 있기 때문이다.

○ 최근 진행되는 논의 중 가장 우려스러운 것은 농협중앙회가 정부에 제출한 부족자본금 요청에서 교육지원사업 중 조합을 지원하는 상호지원자금 4조원을 운용하기 위해 중앙회 필요자본금을 5.6조로 산정한 반면, 경제사업은 6.1조로 거의 비슷하게 배정하고 있다는 점이다.

- 부족자본금 산정방식이 그대로 관철될 때, 중앙회의 사업구조개편을 요구한 핵심요구사항이었던 1)중앙회의 일선조합 통제구조의 해소와 2)경제사업활성화중 통제구조의 해소 중 전자는 크게 변화되지 않을 것으로 예상된다

- 또한 시군지부의 유지나 명칭사용료를 통한 교육지원파트 인력의 유지 등이 추진될 경우 중앙회 교육지원사부문은 비효율적으로 설계될 수 있어 농협 전체에게 부담이 될 수 있다.

<표 1> 개정농협법과 농민단체 합의안 주요 내용 비교

항목	개정내용	농민단체 합의안
법인 분리	1중앙회-2지주(경제, 금융)	2연합회(연합회, 중앙회)-1지주
법인 성격	중앙회 : 현행 자본금 승계 경제지주 : 시행 자회사 관리	중앙회 : 비자본조직, 교육정 책활동 전담 농협연합회 : 현행 자본금 승계
장기 개편	경제지주의 5년내 경제사업 완전 이관 / 연구결과에 따라 상 호금융연합회 분리 검토	경제연합회-중앙회-상호금융 연합회 분리
경제사업 활성화	관련 조항 강화	신경분리의 목표로서 제시
금융지주  상장	상장 없음	3년내 상장 준비
광역 연합회	조항 없음	비사업 금융지주 지배구조 강화 차 원의 광역연합회 설립
자본금 배분	경제사업자본금을 30% 수준 으로 우선 배정	별도의 자본금 배분 법률 제정 을 1년 이내 실시
과세 특례	분리시 8천억 경감 운영시 과세수준 현행 유지	분리시 감면, 조세특례
부족 자본금	실사 후 국회 심의 예산지원, 지원방식은 차후 결정	금융지주 출자는 반대

2) 중앙회의 변화만으로 농협은 달라질까?

○ 지난 20년간 진행된 중앙회의 사업구조개편, 혹은 신경분리 논의를 되짚어 보면 두가지 이슈가 생략된 채 진행되었다.

- 첫째는 일선조합이 중앙회의 사업구조개편, 신경분리에서 사업적 측면과 협동조합운영의 측면에서 어떤 반응을 보일 것인가라는 이슈이다. 그동안은 “일선조합의 경제사업과 중앙회의 경제사업이 경합되어 신경분리가 되면 일선조합의 경제사업이 활성화될 것이다”라는 전제하에 논의가 진행되었다. 현재 경제사업활성화 방안에 대한 일선조합의 대응이 주목된다. 또한 일선조합의 수익이 대부분 신용사업에서 발생된다고 할 때 일선조합의 체질개선이 이루어질 것인가도 관전포인트이다.

- 둘째는 중앙회의 사업구조개편 후 복잡해진 지배구조를 조합원과 일선조합이 얼마나 잘 관리할 수 있는가라는 이슈이다. 사업효율성의 측면만으로 1중앙회-2지주의 체계로 구조개편이 된 현재의 상황에서는 더욱 적극적인 검토가 필요하다.

○ 중앙회의 사업구조개편이 목전에 다다른 상황에서도 결국 농협의 변화방향은 구체적인 “중앙회의 구조”와 이를 견제 혹은 이끌어낼 “조합원, 일선조합”의 역량의 문제로 다시 회귀해 버린다. 중앙회의 사업구조개편은 농협문제의 한 부분이지 전체가 아니기 때문이다.

○ 농협의 발전을 둘러싼 핵심이슈는 1)농협의 협동조합으로서의 정체성 확립방안 2)농협의 자율적 운영역량의 확보방안 3)대리인 문제의 극복 방안 4)국민경제에서 농협의 포지셔닝 확립의 4가지로 압축된다.

- 이 문제는 중앙회 뿐만 아니라 조합원과 일선조합의 수준에서도 나타나고 있으며, 직워뿐만 아니라 임원, 대의원, 조합원의 영역에서도 동시에 나타난다. 따라서 이렇게 확대된 문제설정에서 출발하지 않을 경우 중앙회의 사업구조개편은 농협의 체제를 변화시키지 못하고, 단순한 중앙회 내부의 조금 큰 변화라는 수준에 머무르고 말 것이다.

2. 혁신, 조합원에서 중앙회까지

1) 조합원과 일선조합은 ‘객체’일 뿐인가?

○ 농협발전의 근본적인 대안을 검토할 때 빠질 수 없는 것이 “주체”의 문제이다. 그동안 농협개혁 논의에서는 발전전략을 수립하고, 이를 실행할 자원이 존재하는 주체(subject)로서 ‘중앙회’를 너무 강조했다. 즉 농협시스템의 운영주체는 ‘중앙회’이고, 농협개혁의 주체는 ‘농민조합원(엄밀히 말하면 농협개혁에 동의하는 농민조합원, 농민단체)’이란 전제가 암묵적으로 존재했다.

- 이런 암묵적 전제는 농협운영과 농협개혁을 대립적인 것으로 이해하게 하는 효과와 함께, 일선조합의 위치를 애매모호하게 만들어버렸다. 조합원과 일선조합은 농협운영의 주체인 중앙회에 대해 ‘객체’로서 존재하고, 일선조합과 중앙회는 농협개혁운동의 ‘객체-대상’으로서 존재하게 된다.

- 일선조합은 중앙회의 대리인인 한 농협개혁의 객체로 인식되고, 운영과 경영에 있어서도 중앙회의 지원을 전제로 한 ‘불완전한 대상’으로 인식되었으며, 극소수 중앙회와 대립각을 세우는 일선조합은 ‘농협개혁의 내용을 불충분하게 대리하는 불완전한 주체’로 인식되었다.

- 이런 관점에서는 농협중앙회의 통제와 관리에 의해 농협의 발전을 바라는 조합원과 조합원의 입장을 대변하려는 일선조합은 피해자의 위치에 서게 된다.

2) 서로 주체인 조합원과 일선조합, 중앙회

○ 앞의 관점은 풍부한 농협의 현실을 충분히 설명해 주지 못하고 있다.

- 첫째, 조합원은 현재 구성된 농협시스템 속에서 객체인 동시에 전략적인 판단을 하는 집단주체로서 움직이고 있다.

- 둘째, 일선조합도 다양한 방식을 통해 현재의 농협시스템 및 중앙회와 둘러싼 구조 속에서 전략적 판단을 하며 경영하고 있다.

- 셋째, 조합원과 일선조합이 중앙회와 맺고 있는 다양한 관계에 의해 상향식 제도화가 부분적으로 이뤄지고 있다. 이런 측면은 운영민주화보다는 사업측면에서 빈번하다.

○ 농협혁신의 종합적 대안이 수립되기 위해서는 조합원과 일선조합의 임원과 직원, 중앙회의 임원과 직원들이 공히 농협 시스템 내외부에서 주체이며, 동시에 객체-대상으로서 서로 관계를 맺어야 한다. 그래야 각 주체의 혁신과 함께 시스템의 혁신을 종합적으로 볼 수 있게 된다. 또한 이를 통해 각각의 주체들의 협력과 연계를 통해 서로 주체의 상을 명확히 할 수 있을 것이다.

3) 농협 혁신 대안 마련의 세 가지 전제

○ 첫째는 조합원의 수준만큼 협동조합은 발전한다는 조합원 중심주의에 대한 깊은 이해이다. 조합원이 주인으로서 농협의 운영과 사업에 참여하는 수준만큼 농협의 혁신이 가능하다. 이 말은 지금까지 농협시스템에 의해 어느 정도 훼손된 ‘현재’의 조합원에게 책임을 떠넘기는 것이 아니라, 앞으로의 시스템이 조합원의 수준을 높이도록 설계되어야 한다는 의미를 더 강하게 담고 있다. 조합원제도의 정비와 조합원에 대한 체계적인 교육, 조합운영에 대한 참여를 확대하는 제도정비 등을 포괄한다.

○ 둘째는 협동조합운동과 협동조합사업은 서로 상생발전한다는 협동조합운영원칙에 대한 이해이다. 협동조합은 “사업을 통해 조합원의 이해와 요구를 관철하는 인적결합체”로서 운동과 사업의 시너지효과를 추구하는 것은 협동조합 정체성의 기본이다. 경영을 핑계로 운동을 포기하거나, 운동의 원칙을 내세워 사업-경영을 외면하는 것은 농협이 혁신에 저해요인이 된다. 그동안 이런 편향은 다양하게 나타났는데 앞으로 지속적으로 고쳐나가야 한다.

○ 셋째는 농협 전체가 각자의 성과를 향상시키면서도 하나의 네트워크로 운영되도록 세밀한 제도적 설계를 해야 한다는 점이다. 도시농협과 농촌농협, 지역농협과 품목농협, 조합원-생산법인-일선조합-조합공동사업법인-중앙회-자회사 등의 현재 형성된 주체들의 성과를 향상시키도록 노력해야 한다. 동시에 혁신의 속도를 높일 올바른 제도변화를 지속적으로 탐색하는 것이 필요하다.

Ⅱ. 농협의 구조와 문제점

1. 농협의 구조 : 역사적 정리

1) 종합농협체계 초기의 성과

○ 우리나라의 농협은 생산자협동조합이란 정체성이 아니라 농촌근대화라는 정부정책 목표를 달성하기 위한 조직이란 측면이 강하게 투영되면서 출발했다. 그런 의미에서 농협은 농산물판매만을 목적으로 하지 않는 농촌의 다양한 문제를 포괄하는 종합농협의 성격을 띠게 되었다.

- 농협이 서구의 농협과 달리 종합농협으로 설계된 것은 농업 및 농협구조의 특성 때문이었는데, 매우 작은 규모에 집약적 영농 특성을 가진 우리 농업의 생산구조는 서구와 같은 품목농협의 발전을 기대하기 어려운 구조였다.

- 정부 또한 이러한 특성을 감안하여 농협을 설계할 때부터 쌀 증산과 수매, 농업금융망 확보, 지역사회의 센터기능을 동시에 달성하는 모델로서 ‘종합농협’ 체제를 도입하였다.

○ 이렇게 출발한 농협은 나름의 성과를 만들었으며, 1980년대 중반까지 종합농협체계는 강력한 모델이었다.

- 경제개발계획과 새마을운동의 원활한 추진을 위해 농협은 농업 금융의 공급선, 비료 농약 등 농자재의 공급망 기능을 부여 받아 식량자급의 강력한 도구로서 운영되었으며, 1970년대초 신협법 제정과 함께 읍면단위로 합병한 농협에게는 상호금융사업을 부여하여 농민조합원에게 고리사채의 부담을 경감해 주었다.

- 농업발전과 농촌부흥을 동시에 달성하고자 한 정부정책의지에 따라 설계된 종합농협체계는 1970년대까지는 증산(增産)과 새마을운동을 주도하는 매우 효율적인 시스템이었으며, 농업·농산물이 정부의 통제로부터 벗어나 시장화(市場化)되는 1980년대 이후에 종합농협의 한계가 나타나기 시작했지만, 대안(代案)으로서의 품목농협은 우리나라의 농업구조에서는 발전이 지체될 수밖에 없었다.

- 현재까지도 신용사업 수익력을 바탕으로 한 지역농협은 품목농협의 경제사업 역량의 우월함으로 압도하기 어려운 상황이며, 앞으로도 상당기간 종합농협체계는 주도적인 조합모델로 존재할 것으로 예상된다.

2) 판매사업 혁신요구와 운영민주화의 지체

○ 1988년 농협법 개정은 사회민주화의 영향으로 인해 농협민주화의 핵심과제였던 ‘조합장직선제’가 관철되었다. 반면 도매시장의 영향력 증대와 농업의 상업농화가 진전되면서 농협의 사업적 역할에 대한 기대가 갈수록 늘어났지만, 이에 대응하기 위한 사업측면의 제도 개선은 지체되었다.

○ 1990년 이후 농산물수입개방이 확대되고, 대형유통업체가 확대되는 등 시장구조가 변화되면서 판매농협에 대한 요구는 더욱 강해지고, 급기야 시스템 전체에 대한 문제로 확대되었다.

- 소비지 유통구조가 급격히 대규모화된 조건에서 산지교섭력을 대표하는 농협도 그에 걸맞도록 계통출하율 상승을 위한 제도적 조치, 산지유통시설의 체계적 정비, 산지유통주체의 규모화를 급속히 진행시켜야 했지만, 대응이 지체되었다.

- 2000년 들어 산지유통활성화 정책을 본격적으로 도입하고, 산지유통시설에 대한 투자를 시작하는 등 산지유통의 조직화와 규모화를 시도했지만, 읍면(邑面)단위 종합농협의 구조와 중앙회의 일선조합의 관리 구조를 깨지 못하면서 개별적인 혁신사례의 확산이 방해 받았다.

○ 종합농협 체제의 한계는 87년 체제와 맥을 같이 한다. 조합장직선제로 대표되는 형식적 민주화는 협동조합원칙에 따른 조합원의 일상적인 조합운영참여로 심화되지 못했으며, 이에 따라 사업활성화도 제약되었다.

- 1988년 농협법 개정에 의해 조합장 직선제가 도입되어 협동조합의 민주적 운영 원칙을 달성할 수 있는 좋은 계기가 되었지만, 조합원의 과반수를 넘는 비전업 고령농가의 이해관계가 농협의 의사결정에 주도적으로 영향을 미치는 구조로 고착됨으로써, 사업참여조합원이 주도하는 사업체로서 농협의 발전은 제약당하게 되었다 .

- 더구나 조합원, 대의원, 이감사에 대한 협동조합교육을 확대하여 조합원의 수준을 높이는 활동은 기존 시스템의 기득권을 저해하는 것으로 간주되어 확대되지 못하고, 운영민주화의 요구를 억압하였으며, 그 결과 정부의 농업경영체 육성정책과 연계되어 우수한 조합원의 농협이탈을 방치하였으며, 농협운영과 농협개혁의 틈을 벌이고, 사업활성화에 대한 조합원의 신뢰와 동력을 약화시켰다.

2) 농협 혁신을 요구하는 내외부여건

○ 1990년대말까지 농협은 협동조합의 정체성, 판매사업 활성화 요구, 운영민주화와 같은 외부의 개선요구는 있었지만, 신용-경제겸영의 수익구조와 정부의 정책사업으로 인한 신용자산의 증가, 경제정책자금의 운용 등으로 인해 안정적인 경영구조를 확보함으로써 종합농협체제 전반에 대한 문제제기는 내외부적으로 없었다.

○ 하지만 IMF를 경과하면서 농민조합원의 경영악화에 따른 부실대출의 발생에 따른 대손충당금 적립의 부담발생, 조합원 고령화에 따른 신용사업의 성장한계 도달과 예대비율의 하락, 시중은행의 규모화와 구조조정의 결과 발생한 금융산업의 경쟁격화에 따른 예대마진의 하락 등으로 일선조합의 경영 불안정성이 나타나고, 부실농협이 발생하게 되었으며, 이런 추세는 2000년 이해 지속적으로 악화되고 있다.

- 2008년 미국의 서브프라임모기지에서 촉발된 금융공황과 그에 따른 부동산 자산의 가격 하락 추세 등으로 신용사업 중심의 농협, 특히 도시농협의 경영에도 악영향을 미칠 것으로 전망되고 있다.

○ 우선 농업일반의 문제들이 농협의 경영에 악영향을 끼치고 있다.

- 2005년 쌀 수매제도의 폐지와 쌀 소비량 감소에 따른 공급과잉은 2008, 2009년산 쌀의 가격하락을 불러왔고, 이는 단순히 RPC농협의 적자요인 수준이 아니라 그동안 종합농협의 토대를 이루었던 쌀 산업의 구조적 위기가 도래한 것으로 이해해야 한다. 이런 의미에서 쌀 산업의 위기는 쌀의 증산과 자급자족을 목표로 설계된 종합농협체제의 전면적 변화를 요구하고 있다.

- 농협은 쌀에 관한한 매취사업 방식 하에서 관행적으로 결정된 높은 수매가격으로 다수 조합원의 이익을 단기적으로 유지하려했지만, 2년간의 연속 가격하락에 따라 양곡사업의 적자가 누적되고 일부농협의 경영위기가 발생하여 현재의 시스템을 유지하기 어렵게 되었다.

- 원예와 축산의 경우에도 시장개방에 따라 가격불안정이 증폭되었지만, 폭락시에는 조합원과 농협이 전적으로 부담을 떠안는 반면, 가격폭등시에는 물가안정차원에서 가격천정현상이 발생하여 조합원과 농협의 경영에 동시에 악영향이 발생하고 있다.

○ 또한 지역 요인 및 농협의 내부요인도 혁신으로 거듭나지 못하고 구태의연한 종합농협체제가 지속가능할 지에 대해 의문점을 주고 있다.

- 지방자치 이후 지역경제의 약화가 계속되고, 농업의 지역경제 내 위상도 약화되었음. 또한 신경분리 논의, 지배구조, 수익구조, 조직인력구조 등이 경영위기를 극복하는데 어려움을 가중시킨 측면이 있다.

2. 농협의 문제점

1) 조합원 역량의 약화와 협동조합 정체성으로부터의 이탈

<그림 2> 농가 이질화와 농협역할 요구에 대한 차이(예)

○ 조합원의 고령화, 이질화에 의한 조합원 동력의 약화

- 고령화의 이유로는 농협 설립 후 50년이 지나 초창기 가입 조합원이 고령화된 반면, 농업의 수익성이 상대적으로 악화되어 신규인력의 진입이 거의 이뤄지지 않았기 때문이다. 이질화의 원인은 1980년대 이후 상업농경영이 활성화되면서 작목재배가 다양화되고, 젊은 농가를 중심으로 수익성 악화를 방어하기 위해 경영규모를 확장하였기 때문이다.

- 65세 이상 농가경영주 비율은 '00년 32.7%에서 ’09년 49.7%로 크게 증가한 반면, 65세 이하 경영주 비율은 감소하여 고령화가 심화되었고, 1ha 미만의 영세소농과 3ha 이상 농가 비중은 증가한 반면 1~3ha에 속하는 농가 비중은 감소하는 농가구성의 양극화가 진행되고 있다.

- 조합원의 고령화로 인한 단기배당 추구 현상은 조합의 지속가능한 발전에 대한 이해관계를 약화시키고, 조합원의 이질화로 인해 조합운영에 대한 조합원 내부의 이해관계가 상충되면서 조합을 통제하는 역량이 분산되어 전반적으로 조합원들의 통제역량을 약화시킨다.

○ 협동조합활동가 양성 회피로 심화되는 대리인 문제

- 조합원의 객관적인 역량이 약화될 때, 일선조합과 중앙회는 조합원의 역량을 강화하고, 협동조합활동가를 양성하여 질적인 역량을 강화해야 함에도 불구하고, 조합원, 대의원, 임직원에 대한 협동조합 운영과 경영에 대한 적극적인교육과 양성을 회피하고 있다.

- 우수한 조합원의 육성을 위한 교육사업에 대한 투자가 미흡하여 농협의 조합원 교육은 양질 측면 모두에서 시대에 뒤쳐지고 있으며, 우수한 조합원의 의사결정구조에 대한 적극적인 참여를 보장하는 제도정비가 소홀하여 전업농 및 지역농업의 지도자들이 농협에서 이탈하는 것을 방치하고 있다.

- 이 결과 조합원보다 직원, 일선조합보다 중앙회의 직원의 영향력이 확대되어 대리인이 신의성실하게 활동할 유인이 약화되면서 대리인문제가 심화되고 있다. 조합원-일선조합부터 시작하는 대리인문제를 적극적으로 해소하지 않으면 이후 지주회사, 자회사로 2중 3중의 대리인문제가 더욱 심각하게 나타날 것이다.

○ 일선조합의 성장동력 및 정체성 약화

- 일선조합은 지역의 불균등 발전에 영향을 받아 농촌지역은 인구감소 등으로 인해 성장동력이 약화되는 반면, 도시조합들은 실질적인 농가인구가 줄어들어 농협으로서의 정체성이 약화되어, 외부여건에 대한 대응능력이 줄어들게 되었다.

- 농촌조합, 특히 면단위 조합은 자원의 부족으로, 도시조합은 명분의 부족으로 지역사회에 대한 선도적 역할을 하기 어렵게 되었다.

○ 일선조합과 분리된 중앙회의 대안제시 능력 약화

- 현재의 농협은 시군연합회, 도단위연합회라는 중간 연합체가 없이 전국 1,171개소의 일선조합을 회원으로 하는 유일한 중앙회만 있으며, 중앙회가 별도의 제1금융인 은행사업을 수행하며 시도본부, 시군지부를 가지고 있는 이원적 조직체계를 가지고 있다. 그 결과 회원조합이 중앙회에 미치는 영향은 1천분의 1에도 못미쳐 실질적인 회원조합의 통제력이 작동하지 않고 있다.

- 따라서 일선조합의 구체적인 운영과 분리된 중앙회는 연합회 본연의 활동에 집중하기보다는, 중앙회의 조직운영의 편의성에 입각하여 전체 회원조합에 대해 획일적인 사업시스템을 적용함으로써, 조합원과 일선조합의 문제에 대한 구체적인 맞춤형 지원과 대안 제시 능력이 약한 문제점을 나타내고 있다.

2) 비효율적이고, 소극적인 사업구조

○ 신용사업위주 수익구조에서 발생한 기타 사업 전략 부재와 수동적 대응

- 농협의 수익구조를 보면 대부분 신용사업에서 수익이 발생한다. 2010년 농협중앙회의 매출총이익은 4조6천억원인데, 이 중 신용이 4조, 경제가 6천억으로 신용의 매출총이익 비중은 85%에 달한다. 판매관리비와 교육지원사업비 등을 감안하면 신용수익으로 경제와 교육지원의 적자를 메꾸는 구조이다.

- 일선조합도 마찬가지인데, 2009년 경제사업 조합평균 적자액은 3억5천만원이며, 지역농협은 평균 5억원의 적자를 보이고 있다.

- 이런 수익구조가 수십년간 지속되면서 경제사업은 적자사업으로 인식되어 적극적인 사업개발 의욕이 부족하고 대기업 등 외부 업체의 혁신이나 농협사업에 대한 공격이 나타날 때 수동적으로 대응하는 선에서 머물러 있다.

○ 인적자원개발 : 순환보직 - 전문성 부족

- 신용사업 중심으로 농협이 운영되면서 직원에 대한 채용과 이동, 승급 등이 모두 금융산업의 논리가 관철되어 있다.

- 특히 문제가 되는 것이 금융사고의 발생을 방지하기 위해 관행화된 순환보직인데, 경제사업과 신용사업, 총무관리, 지도사업으로 2~3년마다 한번씩 직무를 교체하게 되어 농협직원은 극소수를 제외하고는 전문성을 쌓을 충분한 기회를 가지지 못하게 된다.

- 경제-신용-지도-관리의 직군별 채용이 제대로 이뤄지지 않고, 순환보직으로 전문성을 발전시킬 기회를 직원에게 주지 않게 되어, 시스템으로 움직이는 단순 신용사업을 제외하고, 종합적인 판단과 창의성을 요구하는 지도금융과 선진적인 경제사업을 담당할 직원이 부족하여 조합원들의 사업참여를 이끌기에 부족하다.

○ 분산된 사업역량 : 연합체적 성과 낮음, 리스크 분담체계 미흡

- 협동조합경영의 요체는 조합원과 조합, 연합회가 적정하게 리스크를 분담하여, 시장경제의 변동에 대응하는 힘을 키우는 것이다. 매취사업보다 ‘수탁사업’이 협동조합사업의 본령이고, 신용사업도 ‘공동유대’를 원칙으로 삼는 것과 같다.

- 하지만 조합당 조합원수가 2,090명이며, 중앙회의 회원수가 1,171개소인 구조임에도 불구하고 조합원과 조합의 격차, 일선조합과 중앙회의 격차를 중간에서 보완해 줄 중간연결조직도 제도화되어 있지 않는 현재의 상황에서는 조합원과 일선조합은 “주요한 주체로서 의사결정에 실질적으로 영향을 미치는 의욕”을 가지기에 불가능하다. 동시에 일선조합과 중앙회는 조합원과 일선조합에 대해 리스크를 분담할 자체적인 사업적 동기를 가지기 어렵다.

- 그 결과 연합체를 통한 거래교섭력의 강화나 리스크 배분을 통한 이해관계자의 경영안정 등이 제대로 이뤄지지 않고 있다. 2009년과 2010년 쌀가격폭락사태에서 농협은 사태의 예상-대응-시장조절 등 모든 측면에서 실패하여 일선조합이 모든 부담을 지게 만들었다는 사실과 노지채소에 대한 수천억원의 계약재배자금을 관장하고 있으면서도 농협의 실질적인 점유율은 10% 미만에 불과하여 작년 배추파동에서 농협의 기여가 없었다는 사실은 조합원과 조합, 중앙회의 사업역량이 취약하다는 것을 보여주는 단적인 증거이다.

Ⅲ. 농협혁신의 방향과 과제

1. 농협 혁신의 방향

1) 농협혁신의 원칙

○ 잠재력을 실현하는 긍정적 농협혁신

- 기존 농협의 성과를 발전시키고, 기존에 확보한 자원을 더 효과적으로 활용하는 “긍정적 농협혁신의 관점”이 필요하다.

- 농협의 자원은 일선조합만 보더라도 출자금 5조7천억원, 자기자본 15조 9천억원, 자산 241조 9천억원으로 막대하며, 중앙회의 총자산도 189조원으로 농업계의 가장 큰 자원을 확보하고 있는 조직이다. 그 만큼 농협이 제대로 혁신이 이뤄진다면 엄청난 잠재력을 가지고 있다. 이런 잠재력을 현실화시키는 것은 농협만의 문제가 아니라 농업계 전체의 문제라고 할 수 있다.

- 이런 긍정적 혁신의 관점에서 조합원, 임직원, 일선조합과 중앙회 등 이해관계자 전체가 각자의 기여를 강화하며, 협동조합의 일원으로 거듭나도록 제도와 운영의 정비가 있어야 한다. 이를 위해 다른 주체에 대한 비판에서 멈추지 말고 기존의 자기의 활동에 대한 종합적 성찰이 필요하다.

○ 국민과 함께하는 농협으로 거듭나는 활동의 전개

- 농협이 농민조합원의 경제․사회․문화적 요구를 충족시키기 위해서는 현재 우리나라의 경제사회정치 전반의 상황에 비추어볼 때, 협동조합으로서의 정체성을 강화하고, 국민의 생활을 공정하게 방위하는 농업협동조합으로서의 위상을 실현해야 한다.

- 즉 농협은 본래의 가치인 조합원의 이익을 달성하기 위해 1)조합원의 삶을 유지할 수 있는 농산물가격 및 소득의 안정화를 우선 추구하면서도 그 활동 자체가 2)유통이윤을 최소화하여 지속가능한 물가안정이 추구된다는 점을 국민 모두에게 인정받아야 한다.

- 또한 2차, 3차산업 및 도시지역의 다양한 협동조합 설립과 운영을 지원하여 농협에 대한 적극적인 지지층을 구성해 나가야 한다.

○ 한국 현실에 맞는 창조적 발전모델을 추구하는 농협 혁신

- 우리나라는 후진국과 선진국의 경험을 공유하는 압축적 경제성장이란 특수성을 가지고 있으며, 여전히 다이나믹한 사회경제정치 상황을 가지고 있다.

- 또한 농업 측면에서는 고지가에 따른 내포적 규모화의 시설농업의 확대, 논농사를 바탕으로 하는 특수한 식생활 구조와 이에 따른 작목배치 등 구미와 다른 농업의 특수성을 가지고 있다.

- 따라서 농협의 혁신방향도 선진국의 사례의 한국의 구체적이고 특수한 현실을 바탕으로 창조적 적용해야 한다. 구미형(歐美型)의 품목농협이나 신세대 협동조합모델과, 일본의 합병을 통한 규모화 모델은 우리나라의 농협현실에서 직접적으로 적용하기에는 현실적합성이 떨어진다.

- 따라서 한국협동조합만의 창조적 발전모델을 구성할 필요가 있다. 한국농협은 협동조합의 원칙을 지키고, 지역종합농협과 품목전문농협의 상호발전 노선을 채택하고, 경영과 운동의 균형점을 찾고, 미래 농업과 농민의 변화에 한발 앞서 대응하는 힘을 갖추어야 한다.

- 지역과 품목의 조화, 경영과 봉사의 균형을 바탕으로 협동조합의 원칙을 구체화하여 협동조합 정체성을 강화하고, 지역복지, 농촌사업 등 미래대응의 신사업을 지속적으로 발굴하여 지속가능한 농협시스템을 구축하는 것이 우리의 농협이 채택해야 할 발전모델이다.

2) 농협혁신을 위한 핵심 과제

❏ 운영민주화와 사업활성화의 호순환체계 구축

- 운영민주화와 사업활성화가 동시에 추진되기 위해서는 조합원제도의 정비와 협동조합 지도자의 체계적 양성은 물론, 직원의 전문역량 강화, 운영투명성의 확대 등이 종합적으로 추진되어야 한다.

○ 농업생산자협동조합 및 지역협동조합 정체성에 적합한 조합원체계 정립

- 우리나라 농협은 2가지의 정체성을 가지고 있다. 하나는 첫번째 정체성은 ‘농업-생산자-협동조합’이며, 두번째는 지역농협 중심 체제에서 농업농촌의 발전을 위한 정부정책의 주요 위탁주체로서 농촌지역문제의 개선의 과제를 함께 부여받은 점과 함께 협동조합의 7원칙 “지역사회에 대한 기여”, 농촌인구의 다수를 차지하는 농민조합원의 요구 등이 혼합되면서 농협은 “준(凖,quasi-) 사회적(지역)협동조합"의 정체성을 요구받고 있다.

- 문제는 이런 두가지 정체성 규정이 농협의 운영과 성과를 높이는데 상호 충돌되고 있는다는 점이다. 이런 정체성의 혼란은 결국 조합원의 자격문제를 야기한다.

- 따라서 1차적 정체성인 농업-생산자협동조합에 맞도록 조합원의 자격요건을 강화하는 한편, 2차적 정체성을 정비하기 위한 준조합원제도의 정비가 필요하다. 정조합원은 “농업소득으로 농업생산이 지속될 수 있는 규모의 농업경영자”로 제한되어야 하며, 준조합원은 기존의 신용사업만 이용하는 준조합원에 추가하여 농업생산을 확대하려는 의향을 가지지만 현재 규모가 영세한 “예비조합원”과 고령화와 노동력 쇠퇴로 인해 농업소득이 줄어든 “명예조합원”으로 세분화하는 것이 필요하다.

- 조합원제도정비를 통해 정예화된 정조합원에 대해서는 “조합원에 대한 기본소양 학습”을 의무적으로 진행시키고, 조합원의 권리와 의무를 강화시켜 조합운영에 대한 참여 범위를 확대해야 한다.

○ 협동조합 지도자의 체계적 양성과 조합원간 갈등 완화

- 대리인문제가 발생하는 가장 큰 이유는 핵심경영자에 대해 조합원 혹은 조합원의 대표들이 견제할 수 있는 역량과 제도가 미비하기 때문이다.

- 따라서 이를 해결하기 위해서 1)협동조합지도자의 체계적 양성, 2)지역-품목-부문의 다중대표권 부여, 3)조합장직선제도의 개선이 수행되어야 한다.

- 협동조합지도자의 체계적 양성을 위해 “대의원 및 이감사, 조합장의 자격요건을 강화”해야 한다. 현재 대의원 및 임원의 자격제한 규정은 1)출자 및 연체 등의 회계적 영역과 2)조합사업이용 영역이 적용되고 있다. 여기에 대의원과 이감사, 조합장 출마자격으로 “적정한 농협교육의 이수”자격이 추가될 필요가 있다.

- 지역-품목-부문의 다중 대표권을 부여하는 방식은 대의원을 지역별, 품목별, 부문별로 나눠서 대의원의 자격을 부여하도록 개선하여 현재의 지역 대표성만 부여하는 방식에서 발전하여 조합원의 대표성을 강화하는 것이 필요하다.

- 조합장 직선제는 농협민주화운동의 중요한 결실이며, 1980년대 이전에 비해 농협의 운영에 조합원의 의견을 반영하는데 큰 기여를 하였다. 하지만 조합장 보수가 과다하고 조합장에게 권한이 집중되어 조합장 선거를 둘러싼 과열현상이 발생하고 선거비리의 온상이 되며, 나아가 선거이후 조합원의 분열을 야기하는 예상하지 못한 부작용도 발생했다. 따라서 대의원과 임원의 역량 강화와 견제능력 강화를 전제로 하여 “의무 비상임조합장” 조합 기준을 현행보다 더 확대하고, 상임조합장인 경우에도 조합장 보수를 조합원 평균소득의 3배 이하로 책정하도록 하여 조합장을 둘러싼 경쟁을 완화하여 협동조합의 성실한 지도자가 조합원의 대표로서 활동할 수 있도록해야 한다. 몬드라곤협동조합복합체의 경우에는 직원의 최저임금과 최고경영층의 임금격차를 6배로 제한하는 연대급여 제도를 도입하고 있다.

- 위 내용은 조합원의 권리나 자유로운 조합참여라는 원칙을 제한하는 것으로 비칠 수 있지만, 조합원의 정예화 및 조합원 평균수준의 역량강화만이 농협 혁신의 첫걸음이란 점에서 이행경로를 잘 설계하여 추진할 필요가 있다.

❏ 일선조합 역할재정립과 역량강화

○ 일선조합의 유형별 발전전략의 수립

- 일선조합의 유형은 조합원의 자격요건과 외부환경 등을 감안하면 크게 7가지 유형으로 구분된다. 따라서 각각의 유형에 따라 협동조합의 정체성을 강화하고, 사업의 특화를 통한 역량강화를 위해 유형별 발전전략을 수립할 필요가 있다.

- 아래 그림은 일선조합의 분류와 유형별 발전전략의 핵심을 서술한 것인데, 농촌형 지역농협은 농가조직화와 지역밀착사업의 개발을, 도시형 지역농협은 도시커뮤니티 활성화를 수행하면서 농협 네트워크 전체에 대해 기여함으로써 농협의 정체성을 만들어 갈 필요가 있다.

<그림 3> 회원농협의 분류와 유형별 발전전략

○ 농촌형 지역농협의 역할 재정립

- 일선조합의 대다수를 차지하고 있는 농촌형 지역농협은 지역협동조합으로서의 역할에 집중하는 “지역종합센터”의 기능을 수행해야 한다.

- 최근 농정의 변화방향이나 농촌의 어매니티에 대한 재발견의 기회를 개별 마을에만 맡길 것이 아니라 읍면 단위 수준의 자원통합을 통해 실질적인 농산업과 농촌발전을 연계하는 센터기능을 수행할 필요가 있다.

- 상호금융의 독자적 권역으로 유지되기 곤란하고, 농산물판매사업에서도 전국단위 시장에 대한 대응력을 확보하기 곤란한 읍면단위 지역농협은 이들 사업들의 최적화된 권역 규모를 검토한 후 그에 적합한 상위 연합조직을 설립하여 경영의 부담을 덜고, 절약되는 자원을 “지역종합센터” 기능에 집중하여 지역활성화의 주체가 되어야 한다.

❏ 상향식 연합조직 구축과 중앙회 역할 강화

○ 상향식 연합조직 체계의 구축

- 회원수가 일정 규모 이상을 넘어서면 회원들의 조직에 대한 충성도는 줄어들 수 밖에 없다. 이를 해소하기 위해서는 중간단위의 조직을 설립할 필요가 있으며, 이는 지배구조의 개선에 기여할 수 있다.

- 따라서 경제사업과 신용사업, 교육지원사업에 적합한 연합회의 범위를 설정하고, 상향식의 공동활동을 일상적으로 수행함으로써 농협체제 전체의 운영민주화를 제도적으로 보장해야 한다.

- 현재 경제사업의 연합조직과 관련된 논의는 품목의 특성과 쌀산업의 문제 등을 감안하여 시군단위 혹은 광역단위의 품목연합사업조직을 설립하고, 이들을 회원으로 하는 전국연합의 설립이라는 다양한 방식이 제안되고 있으며, 농협법에도 ‘조합공동사업법인’이란 제도가 도입되어 있다.

- 반면 신용사업의 연합조직에 대한 논의는 그동안 거의 진행되지 못했는데, 이는 중앙회의 1금융과의 경합문제, 상호금융연합회 구성시 역할과 기능이 제대로 정리되지 못했기 때문이다. 하지만 앞으로 두가지 큰 변화 속에서 신용사업의 연합조직이 검토될 토양이 마련되었다. 하나는 중앙회의 사업구조개편으로 인해 금융지주의 지배구조 개선과 금융지주 혹은 NH은행의 ‘상장’논의가 지속되어, 상호금융의 발전방향이 독자적으로 필요하게 되었다는 점이다. 다른 하나는 지난 3월말 지자체의 금고운영에 대해 2금융권이 입찰자격이 가지도록 법이 개정되었다는 것이다. 입찰자격은 부여되었지만, 현재의 읍면단위 조합의 자본규모나 자산규모로는 일반은행과 경쟁할 수 없으므로 경쟁력을 확보할 수 있는 방안을 찾는 과정에서 상호금융의 시군단위 혹은 도단위 연합회 논의가 제기될 수 있다.

- 연합조직은 법인격을 부여받을 수도 있고, 그렇지 않을 수도 있다. 연합적 기능의 원활한 수행이란 점에 집중하여 탄력적인 논의가 있어야 할 것이다.

<그림 4> 농협 경제사업체계의 순환 체계

○ 연합회적 사업체계 구축

- 아래의 그림은 농협이 수행해야 할 경제사업체계의 순환구조를 도식화한 것이다. 각각의 주체들이 농산업발전을 위해 수행해야 할 영역과 핵심과제를 정리한 것으로서 각 역할을 중심으로 최적의 주체를 설정해야 한다.

- 이런 체계가 제대로 가동되기 위해서는 첫번째 농민조합원부터 중앙회-경제지주까지 결합 수익이 극대화되어야 한다는 원칙하에 설계 및 운영되어야 하며, 두번째 생산과 시장의 환경변동에 따른 리스크를 분담할 수 있도록 설계 및 운영되어야 한다는 점이다.

- 이 속에서 각 부문에서 발생된 정보를 취합하고 전략적으로 분석하여 농협경제네트워크 전체의 경쟁력을 강화해야 한다.

○ 중앙회, 지주회사의 역량강화

- 농민조합원과 일선조합이 연합회적 사업체계를 신뢰하고 자발적으로 참여하도록 하기 위해서는 조합공동사업법인 및 중앙회(경제지주 및 자회사 포함)이 담당하는 부문의 사업역량이 개별조합원이나 개별 일선조합이 가지고 있는 역량보다 높아야 한다.

- 주로 자재생산과 도매유통 및 농식품의 가공, 도매 및 소매부문이 조합공동사업법인과 중앙회가 담당하는 부문이 될 텐데, 이들 영역의 역량을 높일 수 있는 인사 및 급여제도의 도입, 운영의 투명성 제고, 정확한 경영판단에 따른 과감한 투자에 필요한 자원의 동원 등의 정비가 필요하다. 현재 중앙회의 사업구조개편의 자본금 배분의 규모와 방식은 경제사업채체계의 초기값을 정한다는 의미에서 매우 중요하다.

2. 농협개혁의 법제도개선 제안

1) 농협법의 개정

○ 이상의 농협 혁신의 과제의 실행을 촉진하기 위해서는 농협운영의 최상위 규정인 농협법의 재개정이 필요하다.

- 우선 앞에서 제시한 조합원 관련 제도의 정비가 필요하다. 정조합원의 조건을 강화하기 위해서는 농업생산액의 규정강화 및 조합이용률이 추가되어야 한다. 또한 준조합원 제도의 활성화를 위해서 예비조합원 및 명예조합원제도를 도입해야 하는데 이 때 의사결정권을 제외한 혜택은 정조합원과 같은 방식으로 설계하는 것이 바람직하다.

- 협동조합지도자의 육성을 의무화하도록 대의원 및 임원의 자격요건 항목을 강호하여 협동조합교육이수 등이 포함되어야 하고, 조합원간 갈등완화를 위해 1)여성대의원 및 이감사 선출 방식 자율적 선택 2)품목대표 대의원 제도 도입 3)조합장 비상임의무 요건 강화 4)조합장 보수의 상한선 제도 도입 등이 검토되어야 한다.

- 신용사업과 교육지원사업의 연합조직을 설립할 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있는데, 이들 연합조직의 기능과 성격에 대해서는 보다 구체적인 연구가 필요하다.

2) 정책 정비 항목

- 농협의 혁신을 위해서는 현재 중앙부처 및 지자체의 농업농촌정책들의 정비도 함께 정비될 필요가 있다.

○ 농협 지역사업(지역개발, 복지) 참여 강화 정책 개선

- 농촌개발 사업과 농촌복지사업에 대한 농협의 참여기회와 업무위탁을 강화시킬 필요가 있다. 특히 농촌관광 관련정책의 단위를 마을에서 읍면단위로 확대하는 정책을 개발하고, 여기에 농협이 참여할 때 평가 등에서 인센티브를 제시하여 농협의 농촌 지역사업 참여를 견인해야 한다.

○ 농협 품목별 마케팅보드 설립 활성화

- 감귤유통명령제와 물가안정을 위한 공정거래위의 낙농조합 등에 대한 담합행위조사에서 본 것처럼 농협의 경제사업활성화를 위해 중요한 과제인 광역 및 전국연합, 마케팅보드 설립 등이 추진될 때 공정거래법은 큰 걸림돌이 된다.

- 자조금 제도를 사업과 연계하는 방안에 대한 정책이 세부조정과 함께 농협의 품목별 연합의 마케팅보드 등에 대해서는 공정거래법 위반 요건을 완화하는 정책개선이 필요하다. 예를 들면 물가인상율 이상이 아닌 경우 마케팅보드의 가격조정기능에 대해서는 허용하는 등의 개선이 필요하다.

[유연 김원일]

글에 보면 나오듯이 김기태 소장은 농협연구소장이 아닌 민간 연구기관인 '한국협동조합연구소' 소장입니다.
한국협동조합연구소는 황민영 대표가 만든 단체로서 최근에 새롭게 재편하여 정재돈 이사장, 김기태 소장, 강민수 사무국장 체제로 운영되고 있음을 알려드립니다.

[농민운동]

예, 제가 연구소 이름을 잘못 알았군요. '농협연구소장'이 아니라 '한국협동조합 연구소장'으로 수정합니다.