환경소송과 분쟁조정제도의 활용

[김미향/초원1]

                                  환경소송과 분쟁조정제도의 활용

                                                                                                    박 오 순 변호사
                                                                                                (현 환경소송센터 소장)

1. 우리의 환경분쟁과 해결방법의 현주소
우리는 현재 각종 소음(공항, 공사장), 분진(공사장), 쓰레기 처리문제 쓰레기매립장, 소각장의 건설, 가동문제, 수질오염(공장, 축산폐수 및 유류에 의한 오염), 골프장건설, 산림훼손 등의 문제 뿐아니라 난개발, 러브호텔 문제 등 수많은 환경문제에 직면하고 있다.
근래 국민과 국가기관의 환경의식, 권리의식이 크게 신장되었으나 해결방법은 언론에 호소하거나 시위를 하는 방법 또는 환경운동단체의 활동에 의존하려는 경향도 있었다. 그러나 이제는 그와함께 환경피해자가 민사소송과 행정소송, 분쟁조정제도에 의해 문제를 해결하려는 경우가 많아지고 있는바, 이것은 참으로 다행스럽고 바람직스러운 일이다.
특히, 미국의 환경보전운동이 '시에라'클럽 등 행동단체들의 소송운동에 의하여 괄목할만한 진전을 이룩하였다는 저간의 경함에 비추어볼 때 한국내 영향력있는 환경단체들인 녹색연합과 환경운동연합 등이 그 산하에 소송센터를 설치하고 환경운동의 방법으로 소송수단을 선택하고 있음은 주목할만한 일이다.
그리하여 환경분쟁의 해결방법으로서의 민사소송, 행정소송에 의한 환경피해 구제제도 및 알선, 조정, 재정 등 환경분쟁조정제도를 몇 가지 주요사례를 곁들여 살펴보고 현재 진행중인 미래세대 신탁소송에 대하여도 소개하고자 한다.


2. 환경분쟁의 특성
환경분쟁도 이해를 달리하는 대립당사자 사이의 법적분쟁인점에서는 다른 법적분쟁과 본질적으로 다를것이 없으나 환경분쟁은 환경문제를 매개로 발생하는 것이라는 점에서 원인이나 결과에 있어서 다른 법적분쟁과 다른 여러 특수한 면을 엿볼수 있다.
⑴ 원인유형의 다양성
환경분쟁은 개인뿐만 아니라 국가나 지방자치단체에 의해 조성되는 경우가 있기도하고 각종 산업체 등에 의해 환경분쟁의 원인이 조성되는 경우도 있다.
즉, 환경행정을 담당하는 행정기관이 법적으로 요구된 일정한 환경규제를 하지 아니함으로 인하여 또는 행정기관에 의한 도시계획이나 재개발사업 등 개발사업의 시행으로 말미암아 환경분쟁이 야기되는 경우가 있고, 산업활동의 일환으로 이루어지는 산업입지건설 또 오염물질의 배출이나 소음, 진동이 원인이 되어 환경분쟁이 발생하는 것과 같이 환경분쟁의 원인유형은 매우 다양하다.

⑵ 피해의 광역성과 다중성
오염물질의 배출이나 환경파괴 등으로 빚어지는 피해는 당해 오염물질의 확산계통에 따라 광범한 지역에 확산됨으로써 당해지역에 거주, 활동하는 사람들은 물론, 다른 지역의 사람 또는 생물에게까지 미치게되고, 개발사업으로 인한 환경파괴는 그 지역주민의 생활환경을 조악하게 한다.

⑶ 원인의 불명확성
환경오염 또는 환경파괴로 인한 피해는 즉시적으로 나타나기보다는 장기적으로 서서히 나타날 뿐아니라, 원인 발생지로부터 멀리 떨어진곳까지 그 영향이 미칠수 있는 특색이 있다.

3. 민사소송에 의한 환경피해 구제
가. 불법행위에 의한 손해배상 청구
환경오염으로 신체나 재산에 손해를 입은자는 그러한 환경오염의 원인행위 등이 불법행위를 구성하는 것을 전제로 그 원인행위자를 상대로 민사소송 절차에따라 손해배상을 청구하는 제도로 우리나라를 비롯한 각국에서 가장 보편적으로 이용되는 환경피해구제 방법이다.
- 일반불법행위 법리의 틀과 관련된 문제점 -
⑴ (고의)과실 - 위험책임론(위험책임론)
환경침해 배상문제는 민법 750조에 의한 불법행위 법리에 따라 가해자의 고의, 과실이 요구되는바, 환경피해배상에 관하여 무과실 책임을 규정한 종전의 환경보전법(1977. 12. 31 공포) 제 60조에서 무과실책임을 규정하기 전에도 대법원은 환경피해 배상책임을 거의 위험책임의 일종으로 인정하는 입장이었으나 위 입법으로 사업장 등에서 발생하는 오염물질로 인한 생명 또는 신체상의 피해배상에 관하여 무과실 책임주의를 명시하였고, 그후 1990. 8. 1 공포된 환경정책 기본법(제 31조 1항)은 '사업장 등에서 발생되는 환경오염 또는 환경훼손으로 인하여 피해가 발생한때에는 당해 사업자는 그 피해를 배상하여야 한다.'라고 하여 구환경보전법 상의 "생명 또는 신체"라는 제한을 없애고 모든 환경피해의 영역으로 무과실책임의 적용범위를 확대하였다.
따라서 환경피해 배상청구에서는 일반 불법행위 소송에서와는 달리 가 해자의 고의, 과실에 대한 입증을 필요로 하는 것은 아니다.

⑵ 위법성 - 수인한도론(수인한도론)
환경피해의 경우에 가해자의 위법성을 밝히기는 환경피해의 특성상 매우 어렵기 때문에 이 문제를 극복하기 위하여 수인한도론이 등장했으며 위 이론은 환경피해가 사회생활을 함에 있어서 일반적으로 용인(용인)될 수 있는 범위내의 것인때에는 위법성이 없는 것으로 볼 수 있으나, 그러한 수인(수인)의 한도를 넘는 것이면 위법성이 있는 것으로 하여 배상책임을 인정하는 것이다.

(예) "인접건물로 인하여 직사광선이 차단되는 불이익을 받는 경우라 하더라도 사회공동 생활상 참아주는 것이 불가피한 일이라고 생각되는 한도가 있다." (대법원 1989. 5. 9. 88다카 4697)

그런데, 근래에 들어 수인한도를 넘는 침해행위는 넓은 의미에서 과실과 위법성이 있는 것으로 위법성과 과실을 일원적으로 파악하려는 신수인한도론이 유력해졌다.

⑶ 공동불법 행위책임
환경정책 기본법(제31조 2항)에는 사업장 등이 2개 이상이 있는 경우 어느사업장에 의해 피해가 발생한 것인지 알 수 없는 때에는 각 사업자는 연대하여 배상하도록 규정하여 민법 750조의 불법행위 책임(각자 불법행위 요건 필요)과 다른 규정을 두고 있다.

⑷ 인과관계의 입증정도 - 개연성(개연성)이론
환경오염의 경우에 그 원인의 불명확성과 피해의 광역성은 물론 가해 원인 물질의 성분이나 그 가해 경로 등에 관한 과학적 구명의 미진 등으로 일반 피해자의 입장에서 그 인과관계를 입증하기가 매우 곤란하므로 공정하고 구체적 타당성있는 환경피해 구제를 위하여 인과관계의 존재에 대한 입증책임을 완화하여 피해자 측의 엄격한 인과관계의 증명을 요하지 아니하고 있다.(통설, 판례)

(예) 한전의 발전소에서 다량으로 분출 확산된 아황산가스로 인하여 과수원의 과수에 악영향을 미침으로서 결실이 불량하게 되어 손해 입은 경우(대법원 1974. 12. 10 선고 72다 1774)
진해 화학사건(공장폐수로 인한 김양식장 피해 - 대법원, 1984. 6. 12. 선고 81다 558) 공사장에서 배출되는 황토 등이 양식어장에 유입되어 농어가 폐사한 경우, 폐수가 배출되어 유입경로와 그 후 농어가 폐사하였다는 사실이 입증되었다면 개연성이론에 의하여 인과관계가 증명되었다 봄(대법원 1997. 6. 27. 95다 2692)

나. 유지청구(유지청구)
이는 환경피해의 원인이 되는 오염물질의 배출 등이 계속됨으로써 손해가 발생하고 있거나 발생할 우려가 있는 경우에 그러한 원인행위의 적극적 또는 소극적 유지를 구하는 민사상의 구제수단이다.
유지청구는 전통적으로 물권적 청구권의 일환으로 인정되어 온 것인바, 환경피해에 대한 유지청구의 이론적 근거를 인격권의 침해로 본다거나 환경권의 침해에서 찾을 수 있느냐가 문제이나 그동안은 이러한 근거에 의한 유지청구를 인정하지 않았느나 최근에 대법원이 환경이익(환경리익)의 침해를 방해배제 등을 청구할 법적이익으로 인정하였음은 주목할만한 일이다.

4. 행정쟁송에 의한 환경피해 구제
- 국가 또는 지방자치단체에 의한 침해에 대한 구제방법 -
가. 개 설
헌법은 국민의 기본권의 하나로 환경권을 명시하고, 환경보전을 위한 국가의 책무를 규정하고 있고(헌법 35조 1항) 한편, 각종 환경관계 법률은 국가와 지방자치단체에게 환경보전을 위하여 오염물질 배출규제를 한다거나 환경영향 평가를 통하여 환경보전을 도모하여야 할 규제적 행정기능을 부여하고 국가와 지방자치단체는 스스로 도시계획사업 또는 도시재개발사업 등 각종의 계획행정이나 개발사업을 담당, 시행하고 그런데 공장설치허가나 건축허가 등과 같은 행정작용과의 관련하여 환경침해가 발생한다거나, 국가 또는 지방자치단체의 계획행정 또는 개발사업으로 말미암아 환경침해가 발생하는 경우에는 일응 그러한 환경침해에 대한 구제를 도모하지 않을 수 없다. 또한, 사업장 등에서의 오염물질배출량이 기준치를 초과하는 경우 환경부장관 등 관계행정청으로서는 그러한 규제조치를 취함으로써 환경오염을 방지 또는 제거해야 하는데도 규제권을 발동하지 아니하여 이해관계자가 그 규제권발동을 요청하였음에도 방치하고 있는 경우 그러한 부작위의 위법확인을 통한 구제를 도모하지 않을 수 없다.

나. 행정소송에 의한 환경피해 구제
⑴ 환경소송에 있어서의 원고적격
① 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는자가 제기할 수 있으므로(행정소송법 12조) 처분 등의 직접 상대방은 원고적격이 있다.
문제는 처분 등이 직접 상대방이 아니면서 처분 등과 이해관계가 있는 자가 원고적격이 있는지 여부이다. 이른바 제3자효 행정행위와 원고적격의 문제이다. 종전에는 제3자효 행정행위에 있어서의 원고 적격의 문제가 사업면허를 둘러싼 경업자소송에서 많이 등장하였으나 최근에는 환경소송에서 많이 등장하고 있다. 제3자효 행정행위란 행정처분의 효과가 어느 일방에 대해서는 이익을 주는 반면 다른 일방에 대해서는 불이익을 주는 행정행위를 말한다. 예컨대 어느 지역에서 폐기물처리시설을 설치하여 폐기물처리사업을 하려는 자에게 폐기물처리업 허가를 하였을 경우에 허가를 받는 사람은 이익이겠으나 인근 주민들은 대기, 수질, 토양오염, 악취 등과 같은 환경피해를 입게 된 경우이다.
또한 하천의 상류지역에 공장, 관광숙박업, 유흥음식점, 골프장 등의 설치허가를 하였을 경우에 하류지역에 거주하는 사람들은 수질오염으로 인한 피해를 입을수 있다.

② 법률상 이익
법률상이익의 개념에 대해 여러학설이 있으나 통설, 판례는 당해처분의 근거법률에 의해 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하며 공익보호의 결과로 일반국민이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가진데 불과한 반사적 이익과 구별한다.(대법원 1995. 9. 26 선고 94누 14544)

③ 판례에 대한 구체적 검토

④ 현행법상 원고적격을 인정할 수 있는 경우
- 폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률
주변 영향지역을 직접 영향권과 간접영향권으로 구분
- 환경영향 평가법
환경영향 평가 대상지역안의 주민들
- 먹는 물 관리법
샘물개발로 인하여 수량감소 또는 지하수오염의 영향을 받는 주변지 역 주민의 이익
- 유해화학 물질 관리법
행정청이 취급제한 유독물 허가를 함으로써 환경상 피해를 입게되는 지역에 거주하는 주민
⑤ 당사자적격 확대에 관한 외국의 입법례
- 미국의 시민소송제도
이론적 근거: 공공신탁이론- 우리가 속해 있는 공동체의 유지존속에 필수적인 자연자원이 일반국민의 이익을 위하여 그 소 유자에게 신탁되어 있다는 이론.
- 독일의 단체소송제도
이기적 단체소송
이타적 단체소송 - 사익의 보호가 아니고 단순히 공익만을 보호 법익으로 하는 공법적규제의 위반에 대하여 특정한 요건하에서 단체에게 소송상의 원고적격을 인정하는 것.

⑵ 적극적 행정작용에 대한 경우
행정청의 적극적인 행정작용으로 인한 환경피해가 있는 경우,
즉, 행정청이 특정한 공장설치 또는 건축의 허가를 한다거나 일정한 도시계획시설 결정 등을 하는 것과 같이 적극적인 행정작용을 함으로써 환경침해를 초해하게 된때에 그로인한 피해자는 당해 행정작용의 무효확인이나 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 구제할 수 있다.

⑶ 소극적 행정작용에 대한 경우
이는 특정한 사업장 등에서 오염물질 배출허용 기준을 초과하는 오염물질의 배출이 있음으로써 관계행정청으로서는 마땅히 그에대한 개선명령 등의 규제조치를 하여야 할 상황임에도 불구하고 소정의 규제조치를 하지 아니하고 방치함으로써 환경피해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 또는 도시계획 구역 내에서 일정한 기간 이상 허가없이 일정한 부피 이상의 토석 등을 적재하는 행위를 방치하는 등의 경우에, 그 부작위의 위법확인 등을 통한 구제를 도모하는 것을 말한다.

다. 행정심판에 의한 환경피해 구제
행정청의 적극적 행위 또는 소극적인 부작위나 거부처분으로 인하여 환경피해를 입은자는 행정소송의 예에 준하여 행정심판을 제기하여 구제 받을 수 있다.

- 행정심판 전치주의 폐지(임의적 전심절차)
- 행정심판 인용율: 종전 26%
99년 38%
병행하여 진행함이 필요.

5. 분쟁조정 절차에 의한 환경피해 구제
가. 환경분쟁조정제도의 필요성
사법기관에 의한 분쟁해결 방식의 장점이 될 수 있는 공평타당성을 취하고 행정기관이 지니고 있는 전문성과 절차의 신속성, 과학적인 지식, 정보를 충분히 활용하여 행정기관이 환경분쟁에 적극 개입함으로써 환경오염의 피해를 저렴한 비용으로 신속, 공정하게 구제해 줄 수 있는 행정상의 구제절차로서 이 제도가 필요하게 된 것이다.

나. 제도의 시행
1998. 3. 1부터 환경분쟁조정법이 시행되었다.

다. 환경분쟁 사건의 조정기관
⑴ 중앙환경 분쟁조정 위원회
- 환경부에 설치된 합의제 행정관청으로서 독립성을 띠고 준사법적인 업무를 수행하는 기관.
- 관장업무
· 환경분쟁의 재정
· 국가 또는 지방자치단체를 당사자로 하는 분쟁의 알선, 조정, 재정
· 2 이상의 시, 도의 관할구역에 걸치는 분쟁의 알선, 조정, 재정
· 직권조정
· 지방환경분쟁조정 위원회가 스스로 조정하기 곤란하다고 결정하여 이송한 분쟁의 조정
· 다수인 관련 분쟁의 조정
- 구 성
위원장 1인을 포함하여 9인의 위원으로 구성 그중 상임위원을 3인 이내로, 위원은 환경에 관한 학식과 경험이 풍부한자로서 환경부장관의 제청으로 대통령이 임명 또는 위촉, 임기는 2년

⑵ 지방환경분쟁 조정 위원회
- 관장업무
서울시, 광역시, 도에 설치
관할구역에서 발생한 환경분쟁 사건 중 중앙환경분쟁 조정위원회의 관 할사건을 제외한 나머지 사건에 대한 알선, 조정 업무 수행
- 구성
위원장 1인을 포함한 20인 이내의 비상임위원으로 구성한다.
시, 도지사가 임명한다.

라. 분쟁조정신청
- 신청대상
· 환경오염피해 - 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 소음, 진 동, 악취 등에 의한 재산, 건강상 피해
· 자연생태계 파괴로 인한 재산, 건강상의 피해
예상피해도 포함된다.
종전에는 환경오염물질로 인한 피해 발생으로 인한 분쟁이 많았으나 국민들의 환경의식이 향상되면서 개발자체를 막으려는 분쟁이 점증 하고 있다.
· 지반침하로 인한 재산, 건강상의 피해
· 환경시설(폐기물처리시설, 하수종말처리시설, 분뇨처리시설)의 설치 관리와 관련된 다툼
· 일조권, 조망권, 경관권 - 대상으로 규정하지 아니함.

- 신청내용
손해배상 청구와 민법상 방해 배제 청구권 또는 방해 예방 청구권의 행사도 가능하다. 따라서 공사중지청구, 방음막의 설치청구도 가능하다.

- 신청주체
· 당사자에 의한 신청 - 사인, 지방자치단체
· 선정대표자에 의한 신청
다수인이 공동으로 조정의 당사자가 되는 때에는 그중 3인 이하의 대표자를 선정할 수 있다.
· 다수인 관련분쟁의 신청(대표당사자)
다수인에게 동일한 원인으로 인한 환경피해가 발생하거나 발행할 우려가 있는 경우에는 그 중의 1인 또는 수인이 위원회의 허가를 받아 대표당사자로서 조정을 신청할 수 있다.
허가요건은 공동의 이해관계를 가진자가 100인 이상이고 , 선정대표자에 의한 조정이 현저하게 곤란하며, 1인당 피해배상 요구액이 500만원 이하일 뿐아니라 피해자 30인 이상의 동의가 있어야 한다.

- 환경단체에 의한 신청
· 가해자가 기업인 경우 가해자는 막대한 조직과 정보를 보유하고 있는데 피해자는 그러하지 못하고 인과관계의 규명도 어렵다. 그러나 가해자는 환경오염을 일으키면서 막대한 이득을 얻고 있으므로 이것은 어느모로보나 정의의 관념에 부합하지 않는다.
그리하여 환경문제에 익숙한 단체의 힘을 빌려 피해자를 구제해 주 자는 것이다.
· 단체엑 당사자 적격을 부여하지는 않고 분쟁조정 신청 대리권만을 부여
· 기업에 대한 지나친 부담을 줄 수 있다. - 특정한 회사의 공사에 대 하여 사사건건 분쟁을 일으키거나 국책사업을 지연시킬 수도 있기 때문이다.
· 단체의 대리인 적격의 요건
- 환경부장관의 허가를 받아 설립된 비영리 법인 일 것.
- 정관상 환경보호 등 공익의 보호와 증진을 목적으로 할 것.
- 구성원이 100인 이상일 것.
- 신청일 현재 법인으로서 자연환경 분야 활동실적이 3년 이상일 것.
- 3개 이상의 시, 도에 분사무소를 두고 있을 것.
· 중앙분쟁조정 위원회에 의한 직권조정
마. 분쟁의 조정 절차
- 알 선
환경분쟁조정 위원회의 위원장은 신청서가 접수된 날부터 7일 이내에 위원 중에서 매 사건마다 3인 이내의 알선위원을 지명하고, 위원은 분쟁을 알선하고 쌍방주장의 요점을 확인하여 사건이 공정하게 해결되도록하고 3개월 이내에 합의를 종료해야 하고 합의서 작성에 의해 합의가 성립된다.

- 조 정
조정위원회 위원장은 신청서가 접수된 날부터 7일 이내에 사건마다 3인의 조정위원을 지명하여 조정위원회를 구성하고 9개월 이내에 절차를 완료하여야 하고 조정안을 작성한다.
합의될 가능성이 없으면 조정하지 아니하는 결정으로 사건을 종결시킬 수 있다.

- 재 정
중앙환경분쟁 조정위원회의 위원장은 신청서가 접수된 날부터 7일 이내에 중앙환경분쟁 조정위원회 위원 중에서 사건마다 5인의 위원을 지명하여 재정위원회를 구성하고 9개월 이내에 절차를 완료하여야 하고 재정은 문서로 하며 민법상의 합의의 효력밖에 없다.

6. 환경분쟁처리제도의 합리화
가. 실체적 권리로서의 환경권 인정
헌법상의 환경권(35조 1항)은 국민의 기본권의 하나로 보장하고 있으나 대법원으로 헌법상의 환경권을 하나의 추상적 권리로 인정함에 그치고 있으나 환경피해구제의 실효성을 확보하기 위하여 헌법상의 환경권을 실체적권리로 인정해야 한다.

나. 환경쟁송체계의 확립
환경분쟁은 사법적 성격과 공법적 성격이 혼재하는 중간 영역적인 특성이 있으므로 환경쟁송을 민사소송과 행정소송의 법리를 절충한 그 자체로서 독특한 유형의 쟁송체계로 정립하는 것이 필요하다.

다. 원고적격의 확대와 집단소송의 인정.

라. 소송절차에 관한 특수법리의 확립.

마. 환경분쟁조정제도의 재정비
절차의 임의성으로 인하여 실효성이 의문시되고 있으므로 조정과 재정의 실효성이 확보될 수 있는 방향에로 재정비하는 것이 바람직하다.

7. 중요판례

8. 미래세대 신탁소송