교육평론 2023년 7월 칼럼 제목 : 글로컬 대학 논란

[안재오]

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교육평론 2023년 7월 칼럼

제목 : 글로컬 대학 논란

저자 : 안재오

글로컬 대학 논란

지방 대학 소멸 위기와 정부의 대책

한국, 저출산으로 인해 지방과 국가가 소멸중이다.

저출산, 고령화로 인한 국가적인 재난은 우선 지방에서 가장 큰 타격을 입고 있다. 서울이나 수도권은 지방의 청년 인구가 유입되면서 인구의 감소세가 보이지 않고 있으나 실은 모두 자연 감소를 겪고 있다. 그런 반면 대부분의 지방은 극심한 소멸 현상을 체험하고 있다.

지역의 인구 감소는 지역의 교육 감소와 항상 같이 간다. 그래서 만약 어느 지역의 교육기관, 특히 대학을 살릴 수 있다면 그 지역의 소멸은 멈추거나 최소한 늦출 수 있다는 생각이 든다.

그건 그렇고 현실은 지방의 고등 교육 역시 극심한 쇠퇴(衰退)라는 현실을 피할 수가 없다. 정부의 대책을 보면 약 87%의 대학이 쇠퇴와 소멸의 위기에 처한 것처럼 보인다. 즉 올 4월에 세워진 지방 대학 진흥정책 즉 ｢글로컬대학30 추진방안｣을 보면 현행 지방 대학 220개 중 30개만 살린다고 한다.

대학통합 전제, 글로컬대학 사업 추진 반대"

[한밭대학교 제2대 교수회 성명서 전문]

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중글로컬대학 사업은 약 220여개의 비수도권 대학 중에서, 광역시·도별로 평균 2개씩 총 30개 대학을 선정해 집중 지원한다는 것인데, 190여개의 미선정 대학은 시장논리에 따라 그대로 방치하겠다는 것입니다. (대전 뉴스 23.05.29)

농어촌의 극심한 고령화와 더불어 지방 대학들의 쇠락(衰落)이 큰 문제이다. 최근 강원도와 경상북도는 거의 80%의 지자체가 소멸위기에 놓였다고 한다. 이와 더불어 지방의 대학들도 덩달아 몸살을 앓고 있다.

지방 대학들의 정원 미달과 이로 인한 주변 상권의 붕괴가 지방의 경제를 좀 먹는다. 이런 상황에서 최근 교육부는 「글로컬 30」 이란 프로젝트를 기획하고 있다. 이는 지방 대학중 30 곳을 집중적으로 육성하는 계획이며 대학들 간의 통폐합과 산학연계를 도모하는 목표를 가지고 있다.

교육부(부총리 겸 교육부장관 이주호)와 글로컬대학위원회(위원장 김중수)는

4월 18일(화), ｢글로컬대학30 추진방안｣을 확정‧발표한다.

글로컬대학위원회와 교육부는 급격한 학령인구 감소와 산업구조의 변화 속에서 향후 10~15년이 대학 혁신의 마지막 “골든타임”이라는 인식하에 지난

3월 16일(목) 「글로컬대학30 추진방안(시안)」을 마련하고, 약 한 달간 공청회, 간담회, 온라인 게시판 등 다양한 통로를 통해 대학과 지역 현장의 의견을 들었다.

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교육부는 약 5년간 약 1,000억원*을 지원하는 한편, 범부처와 지자체 투자 확대를 유도하고, 글로컬대학을 「지방대육성법」 제17조에 따른 특성화 지방대학으로 지정할 예정이다. (교육부 홈페이지)

2. 지방 대학의 생사여부를 결정할 글로컬 대학 정책

교육부 측에서 제공하는 「글로컬대학 30」추진방안 자료에 따르면 다음과 같다.

□국가균형발전의 중심으로서 지역대학은 역할을 다하고 있는가?

 ◦ 수도권-비수도권 격차가 점차 심화됨에 따라 지역 인재가 수도권으로 유출되며, 비수도권의 지역 소멸 요인으로 작용  

    ※ ’21년 인구감소지역(89곳) 중 85곳이 비수도권 지역(’21.10, 행안부)이며, ’21년 미충원 신입생 40,586명 중 30,458명(75%)이 지방대학에 집중  

 ◦ 지역 우수인재들이 가고 싶어 하고, 지역발전의 허브 또는 싱크탱크로서 기능하며 지역에서 존중받는 경쟁력 있는 지역대학 육성 절실 

 ◦ 국가-지자체-대학간 협력적인 파트너십을 기반으로 기존의 틀을 획기적으로 탈피할 수 있는 수준의 자율성 보장 및 규제혁파 필요 「글로컬대학 30」 추진방안 2023.04

교육부가 내 놓은 정책을 볼 때 어젠다 설정에 있어서 문제가 있음을 알 수 있다. 즉 「국가균형발전의 중심으로서 지역대학은 역할을 다하고 있는가?」 라는 질문 그 자체가 실은 문제이다. 이런 질문이 유의미하려면 우선 「대학 혹은 지역대학의 역할이 국가균형발전의 중심이다」 라는 명제가 타당해야 한다.

그러나 문제는 과연 모든 대학들 특히 국공립이 아닌 사립대학들에게 이런 정책 목표가 있는가 하는 점이다.

아래의 도표가 보여주듯이 우리 나라의 고등교육 기관은 사립대학이 거의 대다수를 차지하고 있다.

전국 368개의 사립대학에 과연 국가 균형발전의 임무가 주어져 있을까? 그리고 국•공립 대학에게도 이런 의무 조항이 있음을 들어 본 적이 없다. 국가의 균형발전은 철저히 국가의 임무이다. 따라서 국가의 균형발전이 안되었다고 대학 혹은 지역 대학들을 족치는 것은 어불성설(語不成說)이다. 국가의 실패를 대학의 실패로 몰아치는 것이다. 이는 마치 국가 실패를 시장의 실패로 보는 것과 같은 논리이다.

2. 대학의 국가주의 혹은 시장주의

국가 실패 혹은 정치의 실패를 교육에 떠 넘기는 것이 또한 한국 정치이다. 그 뿐이 아니다. 한국의 대학들은 정치적 중립성과 자율성을 헌법적으로 보장받고 있다. 헌법 31조 4항에 따르면 다음과 같다.

교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

(헌법 31조 4항)

이를 필자는 「대학의 시장주의」 라고 명명한다. 이는 대학 설립이 기업처럼 반드시 이윤동기라는 것은 아니다. 대학 및 사학(私學)들은 모두 고유한 설립취지 및 목적을 가지고 있다. 그러나 그들의 고유한 건학이념이나 설립취지와는 별개로 그들이 민영 기업(단체)인 이상 결국 시장 논리의 지배를 받게 마련이다. 정부에서 많은 지원금을 받는 국•공립 대학 역시 시장의 논리를 따르게 된다.

대학의 시장주의는 미국이 그 전형적인 경우이다.

이와 반대로 고등교육의 국가주의를 시행하는 나라들도 많다. 즉 대학은 국가 정책의 주요한 시행기관으로 간주하고 예산을 정부에서 전적으로 지원하는 것이다. 이런 대표적인 국가가 독일이다.

이런 상황 –고등교육의 시장주의- 하에서 지방의 대학들로 하여금 정부 시책을 따르라는 것은 불가능하다.

「수도권-비수도권 격차가 점차 심화됨에 따라 지역 인재가 수도권으로 유출되며, 비수도권의 지역 소멸 요인으로 작용한다」 라는 정부의 진단은 옳다.  그러나 문제는 그 해결 방안이다.

현재와 같은 대학의 자율주의 혹은 시장주의 시스템 하에서는 지방 대학과 지방 인구의 소멸을 막을 수가 없다.

대학의 국가주의나 시장주의는 모두 장점과 단점이 있다. 그러나 현재의 우리 나라와 같이 극심한 중앙-지방 불균형 현상과 특히 지방 소멸, 지방 대학 소멸 더 나아가서 국가의 소멸이 위기인 상황 하에서는 교육 시스템에 대한 근본적인 성찰이 필요하다. 그리고 필요할 경우에는 헌법을 개정해서라도 교육의 근본을 바꾸어야 한다.

위의 요구 사항들 모두 한국 교육의 고유한 개념적인 오류를 반영하고 있다. 정부는 대학의 자율적인 혁신을 강요하고 있다. 이는 타율(他律)에 의한 자율(自律)이라는 역리(paradox)를 범하고 있다. 정부가 대학의 진정한 자율을 바란다면 아무 것도 말하지 말고 그냥 놔두는 것이 제일 낫다. 자율과 자유의 뜻을 모르고 있다.

이런 것 외에도 교육 부분에 있어서 자율과 타율의 혼동 혹은 모순되는 현상이 아주 많다. 그 중 하나가 자율학습 혹은 자기주도적 학습이라는 개념이다. 말만 자율과 자기주도이지 그 내용은 타율과 강제이다.

정부가 돈으로 대학의 자율적인 변화를 유도할 때 문제는 그 변화가 그냥 돈받기 위한 형식적인 변화이기 쉽다는 것이다. 자율과 자유 이런 개념들은 이기적인 동기를 통하여 외부적으로 키워질 수 없다. 이런 면에서 자유와 자율은 실은 인간 정신의 고유한 기능이고 다른 면에서 볼 때 창조성과 닿아 있다.

5년가 1천억을 지원한다는 엄청난 물질적인 유혹 아래 지방의 모든 대학들은 정부 시책을 반영하기 바쁘다.

그러나 큰 문제는 다음의 도표에 나타난 것과 같은 대학외부의 지원 전략부분이다. 즉 글로컬 대학의 성공은 대학 뿐만 아니라 대학 외부 즉 지방자치단체와의 협업이 필수적인 과제이다. 즉 범부처와 지자체가 장벽없는 지원을 해 주지 않으면 실패하는 구조이다.

대학 외부와의 협력이라는 문제는 다른 프로젝트 즉 라이즈(Rise)사업과 맞물려 있다. 이런 면에서 윤석열 정부의 교육 대혁안은 그간 볼 수 없었던 다차원적인 모습을 가지고 있다.

문제는 과연 지자체나 지방대학이 하나의 팀이 되어 정부 추진 사업을 잘 할 수 있는가 이다.

필자는 이 문제에 대해 굉장히 회의적인 관점을 가지고 있다. 그런 근본적인 이유는 글의 초두에서 미리 밝힌 「대학 자율주의」라는 헌법적인 규정이다. 거기다가 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성” 이라는 규정도 있다. 즉 개개의 대학이 글로컬 대학 추진 사업을 할 때 지방 정부와의 협업이 필수적이다. 그러나 지방 정부 혹은 지자체장도 정치적인 당파에 속해 있다. 한 마디로 정치적이다. 이 경우 대학의 정치적인 중립성 부분이 훼손 될 수 있다.

◦ 국가-지자체-대학간 협력적인 파트너십을

기반으로 기존의 틀을 획기적으로 탈피할 수

있는 수준의 자율성 보장 및 규제혁파 필요

「글로컬대학 30」 추진방안 2023.04

이런 목표는 사실상 대학 자체의 노력으로 달성될 수 없다. 실은 이런 목표가 이루어지기 위해서는 지역 대학이 지자체의 한 부분이 되어야 한다. 여기서도 여전히 자율성과 타율성 개념이 혼동되고 있다. 대학의 자율성과 지자체의 자율성이 충돌할 수 있다. 국가 역시 여기에 한 몫할 수 있다. 지방 자치도 어려운데 대학 자치까지 포함되면 국가의 통일성은 무너질 수 있다. 그만큼 「국가-지자체-대학간 협력적인 파트너십」 이라는 사안이 힘들다는 것이다. 말은 쉽다. 그러나 실천은 거의 불가능하다.

이런 면에서 볼 때 「글로컬대학 30」 이라는 프로젝트가 얼마나 허장성세(虛張聲勢)의 생각인지 알 수 있다. 온갖 좋은 말을 다 주어 담아놓았으나 그 구체적인 실천 계획은 거의 없다. 오직 사활의 기로에 선 지방 대학들로 하여금 구조 조정 하라는 것 뿐이다.

3. 지역별 불공정 문제

위에서 말한 근본적인 문제에서 여러 가지 실무적인 모순점들이 나타난다. 우선 위에서 말한 지역혁신중심 대학지원체계(RISE) 도입 문제에서 발생한다.

□ 교육부(부총리 겸 교육부장관 이주호)는 3월 9일(목), 지역혁신중심 대학지원체계(RISE*(이하, 라이즈)) 시범지역 선정 결과를 발표하였다.
* RISE(Regional Innovation System &Education)

ㅇ ‘라이즈’는 지자체의 대학지원 권한 확대와 규제 완화를 통해 지자체 주도로 대학을 지원하여 지역과 대학의 동반 성장을 추진하는 체계로, 2023~2024년 시범지역 운영을 거쳐 2025년 전 지역에 도입할 계획이다. (교육부 보도자료 23.03,02)

위의 설명과 같이 라이즈는 중앙 정부 즉 교육부가 아닌 지자체가 직접 대학 교육을 지원하는 시스템을 말한다. 이것은 교육 역사에서 하나의 혁신적인 시도이다. 그리고 당연히 그렇게 되어야 한다. 그 이유는 지역의 사정을 중앙에서 다 알 수가 없기 때문이다. 정치의 지방자치와 더불어 교육 역시 지방자치가 바람직하다. 우리 나라도 미국이나 독일처럼 지방 정부의 교육청에서 대학을 비롯한 모든 교육 행정을 집행하는 것이 좋다. 이런 면에서 연방제가 좋다.

그러난 이런 원론적인 긍정성과 별도로 그 실천적인 맥락에서 교육부의 발표는 허점이 많다. 세부 지시 사항이나 모델도 없이 지역 대학과의 연결 및 지원 방안을 내 놓으라는 것이다. 이런 문제는 교육부와 지자체 그리고 대학이 따로 놀기 때문이다. 현실적으로 이들을 묶을 어떤 법적, 제도적 장치나 지침이 없는 마당에 교육부 만의 의지로 사업을 밀어붙이고 있다.

8일 교육계에 따르면 정부는 ‘지역 혁신 중심 대학지원체계(RISE: Regional Innovation System & Education)’ 사업을 2025년부터 개시하고 대학 행정·재정지원을 교육부에서 대학이 소속된 지방자치단체에게 이양하겠다는 장기 계획을 지난달 발표했다. RISE 사업은 지역 중심의 대학 재정지원사업을 대부분 통합한 형태로 운영될 예정이다.

출처 : 한국대학신문 - 409개 대학을 연결하는 '힘'(https://news.unn.net) 23.03.07

벌써 2025년 지역혁신중심 대학지원체계(RISE) 도입 본격 시동 - 시범지역으로 경남, 경북, 대구, 부산, 전남, 전북, 충북 7개 시·도 선정 –된 상태이다.

위에서 보는 것처럼 라이즈 사업의 대상자는 대학이 아니라 지방 자치단체이다.

라이즈 사업은 직접적으로는 글로컬 대학 선정과는 무관하지만 문제는 라이즈에 탈락한 지역은 글로컬의 평가 항목인 지역적 특성 항목에서 감정을 받게 된다. 따라서 라이즈 시범 지역에 들지 못한 대전, 울산, 전남, 강원, 제주도, 충남 등은 글로컬 30 선정에서 기울어진 운동장을 달려야 한다.

이 가운데 ‘지역적 특성’의 경우 RISE 시범지역(경남·경북·대구·부산·전남·전북·충북) 대학은 10점을 우선 획득한다. 그러나 강원도는 RISE시범 운영 지역에 탈락, 도내 대학과 강원도가 별도로 보고서를 제출해 평가를 받아야 해 불리한 위치에 놓였다. 이에 대해 강원도 관계자는 “미시범 지역이더라도 교육부가 차별을 두지 않는다고 밝혔다”면서 “그보다 중요한 것은 지자체의 전담조직 마련, 예산지원 등 의지”라는 입장이다.

출처 : 강원도민일보(http://www.kado.net) 23.06.01

4. 정합적인 시스템을 항하여 : 대학, 시장이냐 국가냐?

위에서 필자는 모든 교육적•지역적 문제의 중심에 시장주의와 국가주의의 대립이 있음을 지적했다. 즉 영미식으로 고등교육은 철저히 시장에 맡기든지 아니면 독일식으로 국가에 위탁하든지 두 가지 방식이 있음을 지적했다.

한국의 경우 헌법은 분명히 고등교육의 시장주의를 명령하고 있다. 그러나 현실은 또 그렇지가 않다. 시장주의를 제대로 하려면 교육부를 없애야 한다. 아니 있더라도 지금과 같이 대학의 등록금 책정과 대학 정원 규제, 입시 그리고 학사 행정까지 일일이 규제 내지 간섭하지 말고 미국식으로 장학금 문제와 교육의 기회균등 그리고 각종 통계만 내는 식으로 하면 된다.

한국의 대학정책은 겉으로는 자율과 독립을 약속하지만 속으로는 철저히 중앙 정부의 구속을 받도록 되어있다는 것을 위에서 밝혔다.

이런 한국 고등 교육의 국가주의 내지 중앙지배 구조와는 달리 미국은 민간주의 내지 탈중심화(discentralized)되어 있다. 미국 연방정부 교육부(U. S. Department of Education)홈페이지의 대학국(Office of Postsecondary Education)을 조회하면 한국과 완전히 다른 현실을 직면한다, 즉 거기서는 주로 사람들이 대학교육에 접근하기 쉽게 도와주는 문제와 교육기회균등에 대한 문제가 주된 관심사인 것을 알 수 있다. 다시 말해 고등교육의 본질과 내용에 관한 프로그램이 아니라 단지 사람들에게 양질의 고등교육에 접근할 기회를 늘이는 프로그램이 미국 연방 교육부의 주된 임무이다. 고등교육 자체는 각 대학이 알아서 규정해야 한다는 논리이다. 한국 교육부의 대학지원국이 하는 일들은 미국에서는 거의 개별대학의 업무로 파악한다는 사실이다.

그리고 연방 교육부의 대학 정책국(Office of Postsecondary Education ‐ Policy Initiatives)에서 하는 업무는 장학금 및 학자금 보조에 관한 것이며 또한 그와 관련한 통계 업무이다. (안재오 한국교육비판 275)

그러나 이는 실로 현재의 한국 상황에서 불가능하다. 그래서 헌법 개정을 통한 교육의 국가적 책무와 감독 기능을 살리고 또 교육의 지역 자치의 측면에서 지방의 교육청에 지방의 교육을 일임하는 제도적인 노력이 필요하다.

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