11월 18일

[권혁창]

1. 보편주의 대 선별주의 개념의 다차원성

왜 다차원성을 이해하는 것이 중요한가? 

① 복지국가의 성격을 더 정확하게 이해할 수 있음

한국은 “보편주의 국가냐? 선별주의 국가냐?”라는 단순 질문으로는 설명 불가.

② 복지정책 설계 시 갈등요인 분석 가능

• 보편은 재정 부담

• 선별은 낙인과 행정 비용
  → 어느 차원에서 보편/선별을 조절할지 전략이 필요

③ “정치적 논쟁”의 본질을 파악

이념 갈등은 단순히 “모두에게 줄지 말지”가 아니라,
어떤 차원에서 누구에게 어떤 방식으로 줄 것인지에 대한 깊은 논쟁

2. 영국과 북유럽 국가에서의 보편주의 개념의 역사적 사용

보편주의란 무엇인가? ― 두 가지 전통이 존재한다

우리가 흔히 “보편주의=모두에게 동일한 혜택”이라고 생각하지만,
역사적으로 보면 영국형 보편주의와 북유럽형 보편주의는 애초부터 성격이 다릅니다.

• 영국: “최저생활을 국가가 보장한다”는 의미에서 보편주의 출발

• 북유럽: “복지는 시민권이며, 평등을 실현하는 제도”로 발전한 보편주의

즉, 보편주의의 철학적 출발점이 다름 → 제도모델도 달라짐

1) 영국: 영국의 보편주의 개념의 역사적 사용(베버리지 전통 / 최소수준 보장 보편주의)

■ 1. 배경: 산업혁명 이후 빈곤법(Poor Law)의 폐해

• 19세기 영국은 빈곤구제를 ‘구호(poor relief)’로 관리

• 낙인(stigma) + 구빈원(workhouse) 중심
  → “빈곤은 도덕적 결함”이라는 인식

■ 2. 1942 베버리지 보고서(Beveridge Report)

영국 보편주의 개념의 출발점은 여기서 등장합니다.

베버리지가 제시한 핵심 원리:

1. 전 국민적 대상(Universal coverage)

2. 최저생활 보장(Minimum subsistence)

3. 기여 기반 사회보험(Contributory principle)

📌 중요 포인트

• 영국의 보편주의는 처음부터 “최저기준 보편주의(minimum universalism)”

• 모든 국민을 포괄하되, 급여 수준은 최저생활선 중심

• ‘빈곤퇴치’에 초점이 있었고, ‘평등 실현’은 중심 가치가 아니었음

영국 보편주의 = 모든 국민에게 최소 수준의 사회보장

■ 3. 전후 복지국가(1945~1970)

• NHS(국민보건서비스) → 진정한 의미의 “보편적 의료” 제공

• 그러나 연금·실업보험은 저급여(low benefit) 체계

📌 영국 보편주의의 특징

• “최저수준”의 보편성

• ‘필요 충족’에 집중

• 낮은 급여, 낮은 조세부담

• 시장과 민간보험의 큰 역할 존재

2) 북유럽

■ 1. 노동운동과 사회민주주의 전통

북유럽 보편주의의 뿌리는 강한 노동운동 + 사회민주주의 정당의 장기 집권입니다.

• 1930~40년대 스웨덴 SAP(Social Democratic Party)가 ‘인민의 집(Folkhemmet)’ 선언

• “국가가 가족처럼 모든 구성원을 돌본다”는 사회철학 제시

• 평등(Equality)과 연대(Solidarity)가 중심 가치

📌 영국과의 차이

• 영국은 빈곤퇴치 → 북유럽은 사회적 평등의 실현이 목표

■ 2. 시민권 기반 보편주의(Citizenship-based universalism)

스웨덴의 복지는 “국가의 혜택”이 아니라 “시민의 권리”라고 규정.

“권리로서의 복지(Rights-based welfare)”
→ 사회서비스와 현금급여 모두 보편적 제공

■ 3. 서비스 중심 보편주의(Universal Services)

• 영유아보육, 교육, 노인돌봄 등 돌봄서비스가 모두 보편적

• 단순한 소득보장에 그치지 않고 삶의 질과 평등을 확대하는 서비스 복지

■ 4. 보편주의의 재분배 효과

북유럽 보편주의의 핵심은 “대상 보편성”이 아니라 *평등을 만들어내는 보편성*임. 

3,  이슈

1) 보편주의와 선별주의는조화될 수 있는가?

(1) 전통적 관점: 두 접근의 대립 모델

전통적으로는 두 접근이 상호 배타적이라고 봄.

• 보편주의 → 평등·권리 중심 • 선별주의 → 효율·재정 중심

이 구분은 정책 논쟁에서 매우 단순화된 형태로 사용됨.

(2) 현대적 관점:  보편주의와 선별주의의 다차원성

유럽의 복지국가 연구들은 보편주의와 선별주의가 단일 차원이 아니라 여러 차원으로 구성된다고 봄.

✔ 주요 차원(5가지)

1. 대상 범위(universal coverage)

   • 모든 국민 포함? 특정 집단만 포함?

2. 급여 수준(uniformity of benefits)

   • 지급액이 동일한가? 소득에 따라 다른가?

3. 자격 기준(eligibility rules)

   • 시민권 기준? 소득조사 기준?

4. 재정 방식을 통한 보편성

   • 조세 기반 vs 사회보험 기반

5. 서비스 접근성(accessibility)

   • 실제로 누구나 이용 가능한가?

   • 지역·계층에 따른 접근 차이가 있는가?

🎯 따라서 보편주의와 선별주의는 “흑백”이 아니다.
각 제도는 여러 차원에서 보편성과 선별성을 부분적으로 섞어서 구성한다.

(3) 과연 둘은 조화될 수 있는가?

‘보편주의적 틀 속에서 전략적 선별주의(targeting within universalism)’가 가능

# 모델 1: ▶ “보편적 틀 + 선별적 강화”(Universal Framework with Selective Supplements)

• 기본 급여는 모든 국민에게 제공(보편주의)

• 추가 지원은 취약집단에 집중(선별주의)
  예:

• 스웨덴 아동수당(보편) + 저소득층 추가 아동지원(선별)

• 국민건강보험(보편) + 의료급여(선별)

🎯 보편주의가 사회적 지지를 유지하고, 선별주의가 필요 기반 자원 배분을 강화하는 방식.

# 모델 2: ▶ “보편적 서비스 + 소득연계적 급여”(Universal Services with Means-tested Benefits)

예:

• 교육, 보건, 돌봄 서비스는 보편

• 현금급여는 소득에 따라 차등 지급 (영국·북유럽에서 매우 흔한 모델)

# 모델 3: “보편적 권리 + 표적화(Targeting)”

• 모든 국민에게 동일한 권리 → 접근권 보장

• 정책 효과를 높이기 위해 특정 집단을 표적 지원

대표 사례:

• 기초연금(전국민 70% 보편 + 하위 70% 대상으로 차등)

• 아동수당(전국민 보편 + 일부 국가는 추가지급 선별)

# 영국과 북유럽 사례 

✔ 영국

• 비버리지 모델은 “보편적 최소보장 + 필요자 추가지원” 철학

• NHS(전 국민 보편의료)

• 동시에 Universal Credit은 소득조사를 통한 선별

→ 보편+선별 혼합모델 대표국가

✔ 북유럽

• 아동수당, 교육, 보건은 완전 보편

• 그러나 장애·이민·저소득층 지원은 강력한 선별 적용

• 조세 기반이므로 소득에 따라 실제 부담은 차등

→ 보편주의 틀 속의 표적화 모델

2) 재분배의 역설

1️⃣ 재분배의 역설이란?

Korpi & Palme(1998)가 제시한 개념

“가난한 사람에게 집중하는 선별적 복지체계일수록
오히려 빈곤 감소 효과가 작다.”

반대로,

“모든 사람에게 제공되는 보편주의 복지체계일수록
실제 재분배 효과가 더 크다.”

즉, 가난한 사람만 돕는 방식이 오히려 가난을 더 많이 남긴다는 의미입니다.
그래서 “역설(paradox)”이라고 함

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2️⃣ 왜 이런 역설이 발생하는가? (핵심 요인 4가지)

① 보편주의는 중산층의 지지를 확보한다

• 선별적 복지는 “가난한 타인”을 위한 정책 → 정치적 지지 약함

• 보편복지는 “나도 받는 정책” → 중산층의 강한 지지 확보

• 복지는 정치적 과정이므로 지지 기반 확보가 절대적

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② 선별주의는 낙인(stigma) 을 만든다

• “빈곤층만 받는 복지” → 수혜자를 낙인찍음

• 신청률이 낮아짐 (take-up rate 감소)

• 실제로 필요한 사람도 신청하지 않는 경우 많음

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③ 행정비용과 선별오류(Errors of targeting) 문제

• 자산조사( means test )에는 많은 비용 발생

• 누락오류(적격자 미수급), 포함오류(비적격자 수급) 모두 빈번

• 제도에 대한 신뢰도 감소

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④ 보편주의는 ‘동원 효과(mobilization effect)’를 만든다

• 국민 전체가 복지를 자신의 권리로 인식

• 정부는 복지 축소하기 어려움

• 정치인들은 복지 확대를 경쟁적으로 약속
  → 재분배 수준이 높아질 가능성 매우 큼