(5주차) 경제 진단 - 지방자치단체 재정위기 극심

[경찰학과 채종하 202020550]

지자체 재정자립도 30%이하인 곳, 전체의 63.4% 이르러
중앙의 철저한 재정 감독 재정비, 재정 분권 강화 필요해

올해 들어 지방자치단체들의 살림살이가 궁핍해졌다. 국가 부채에 이어 지방정부의 채무도 급증하고 있는 것이다. 대부분의 지방정부는 자체 재원의 비중이 크지 않다. 수도권을 제외한 지방정부의 평균 재정자립도는 53.6%다. 서울ㆍ경기ㆍ인천 등을 제외한 수치로는 50%를 밑돌고 있다. 결국, 지방정부는 복지 예산을 줄이거나 지방채 발행을 통해 부족 재원을 메우는 것 외에는 달리 대안이 없는 상황이다. 지자체의 극심한 위기를 진단하고 재원 확보 대책 마련을 모색해보다.

성남시 모라토리엄 선언으로 불거진 지방 재정 악화

지난 7월 성남시는 갑자기 모라토리엄 선언을 했다. 재정자립도가 전국 228개 기초 지자체 중에서도 7위로, 경기도 재정 자립도 1위, 재정 자주도 2위로 비교적 건실한 지방자치단체로 꼽히던 성남시가 빚을 못 갚을 상황이라고 주장해 세간에 충격을 줬다. 일반적으로 지자체가 모라토리엄을 선언하는 경우는 천재(天災), 경제공황, 화폐개혁 등으로 국가 경제가 혼란할 때 국가권력의 발동에 의해 금전 채무를 유예하는 경우가 다반사임에 반해 성남시는 이와는 사정이 다소 달라 충격을 더했다. 성남시는 판교신도시 조성을 위한 판교특별회계에서 빌려 쓴 돈 5200억 원을 단기간에 갚을 수 없다며 지급유예를 선언했다. 이에 따라 판교신도시 주변에 도로를 건설하는 등의 공공사업을 진행하려던 계획에 차질이 불가피해졌다. 이재명 성남시장은“지급유예가 장기화하면 판교 공공시설사업과 초과 수익금을 이용한 분당 수서간 도로지중화 사업 등이 불가능해지므로 먼저 지방채를 발행하고 예산을 절감해 4년간 갚아 나갈 계획”이라고 설명했다. 또 성남시의 재정위기를 해결하기 위해 청사매각, 위례신도시 사업권 확보, 불필요한 사업 중단과 선진회계 도입 등을 주장하기도 했다. 성남시는 국토해양부, 경기도, LH공사 등에 대한 공사비 청산금, 올해 분 사업비, 2013년까지 예정된 사업비 등의 공동공공사업비로 2300억 원, 초과수익 부담금 2900억 원을 갚아야 한다. 이 시장의 이 같은 지급유예 선언을 두고 정치권에서는 말들이 많다. 이를 두고‘정치적 쇼’가 아니냐는 말도 나올 정도다. 전직 시장과의 차별성을 강조하기 위해 이 같은 선언을 했을 수도 있다는 부정적인 반응이다. 이 같은 주장을 하는 이들은 성남시가 호화 청사를 건립하고 방만한 경영을 해온 것은 사실이지만 지급유예 선언을 할 만큼 재정이 어렵지는 않을 것이라는 주장이다. 사실 성남시뿐만 아니라 전국의 지자체가 재정난에 허덕이는 것은 사실이다. 대전시 동구청은 250억 원을 들여 골조공사만 마무리하고 예산 부족으로 청사 건립을 중단했다. 총 사업비 707억 원이 소요되는 신청사를 지으려고 166억 원의 지방채를 발행하면서 동구청의 채무는 298억 원으로 늘어나게 됐다. 올해 안으로 12억 원을 상환해야 하는데다 2013년까지 상환액이 49억 원에 달해 재정위기가 불 보듯 뻔하다. 이 때문에 올해 하반기 직원 월급을 주지 못할 위기에 처하면서 직원 사이에 인원감축 소문까지 나돌았다. 부산 남구청은 지난해 예산난으로 20억 원의지방채를 발행해 직원의 인건비를 충당한 적이 있다. 2007년 400억6000만 원을 들여 지하 2층, 지상 7층짜리 신청사를 건립하느라 빚을 많이 졌기 때문이다. 남구청은 청사 건립비용 중 국비와 시비를 제외한 구비 89억 원을 지방채로 처리했고, 2007년부터 매년 9억 원씩 상환하고 있다. 강원도 속초시는 농림수산식품부와 함께 대포항을 종합 관광항으로 개발하기 위해 대포항 일대를 매립해 분양하기로 했다. 이 사업은 지난 2003년 첫 삽을 떴으며 올해 말 완공 예정이었다. 시공사인 쌍용이 자부담으로 공사를 진행하고 속초시가 매립지를 분양하여 대금을 갖는 방식이다. 이에 따라 총 사업비 660억 원 중 올해 갚아야 할 돈은 330억 원, 시는 일부 준공한 매립지를 매각하려 했으나 분양에 실패, 자금난에 허덕이고 있다.

도미노 현상 우려

▲ 강병규 행안부 제2차관이‘지방재정 건전상 강화 방안’에 대한 브리핑을 하고 있다.
성남시의 모라토리엄 선언으로 비슷한 여건에 있는 지자체들의 제2, 3의 모라토리엄 선언 가능성을 배제할 수 없다. 이는 지자체의 재정수입감소와 부채증가, 부동산경기하락에 따른 개발사업의 부실 등의 악순환 고리에 대부분의 지자체가 노출돼 있기 때문이다. 우선 세입은 줄어들고 있는 반면 세출은 증가하고 있는 점은 지방재정난의 주요인으로 꼽히고 있다. 국회예산정책처에 따르면 지난해 전국적으로 지자체의 세입이 7조원 감소한 반면, 경제위기 등의 대응을 위한 세출은 전년에 비해 12조2000억 원이 증가했다. 세입 7조원 감소의 경우 국세감세로 인한 지방재정감소와 경기침체로 인한 지방수입감소 등이 주원인이 되고 있다. 구체적으로 정부가 2008년과 2009년 감세조치와 2010년 지방소비세 도입 등으로 인해 올해 3조8000억 원의 재정수입감소를 비롯해 연간 약 4조원 등 2008년부터 2012년까지 18조 6000억 원 수입 감소가 예측되고 있다. 또 지난해 부동산경기침체로 인해 지방세수입 감소를 감안해 전국 지자체가 자체적으로 지방세 예산을 당초 47조1000억 원에서 1조9000억 원을 감액한바 있다. 실제 감세조치 등으로 인해 2008년부터 2012년까지 전남의 경우 2조6010억 원, 광주는 5090억 원의 재정 감소를 국회예산정책처는 예측하고 있다. 반면, 세출은 경기위기 대응 등을 위해 크게 증가하고 있다. 사회복지분야 5조5000억 원 등 경기위기 대응을 위한 지방 세출이 2009년 전년에 비해 12조2000억 원이 늘었다. 지자체의 사회복지분야의 지출확대로 재정 부담이 크게 증가하고 있다. 지자체별 재정여건을 고려하지 않은 채 지방비 부담이 책정돼 어려운 지자체가 더욱 어려워지는 악순환의 고리가 이어지고 있는 것이다. 일례로 2009년 기준 재정자립도가 24.6%인 광주 서구의 사회복지예산은 국비와 지방비를 합쳐 924억 원이다. 예산총액대비 비중이 46.4%로 절반에 육박하고 있는 것이 현실이다. 이밖에 지난해 지자체 SOC예산은 38조7000억 원으로 전년대비 1조9000억 원이 증가하는 등 2007년 이후 매년 늘고 있고 최근 5년간 전국 13개 지자체의 청사 신ㆍ증축 비용으로 1조4000억 원이 투입됐다. 행사ㆍ축제경비도 매년 증가하고 있다. 이 같은 지방재정 수입 감소에 반해 지출증가 등에 따른 재정압박은 작년 말 기준 지자체의 지방채 발행을 증가시킨 요인으로 분석됐다. 작년 말 지방채 발행액은 총 25조5531억 원으로 2008년도 19조486억 원에 비해 무려 32.9%나 늘었다. 최근 5년 내 최대다. 전남은 광역ㆍ기초자치단체를 합해 작년 말 지방채 잔액은 1조2200억 원이다. 전년도말 7200억 원과 비교해 증가율이 69.3%로 16개 시ㆍ도 중 4위다. 이 같은 부채증가는 이자비용 증대 등을 수반함으로써 지방재정을 지금보다 더 악화시키는 요인으로 작용할 우려가 높다. 전남 모 자치단체 예산담당자는“현재 지방재정은 중앙정부의 교부금과 지방채 발행을 통해 유지되고 있다고 해도 과언이 아니다”고 말했다. 여기에 지방공기업의 부채증가에 이은 부실 가능성도 큰 문제다. 현재 서울시 SH공사와 경기도시공사, 인천도시개발공사 등 수도권 3곳 지방공기업의 부채규모는 19조원으로 16개 시·도 도시개발공사 부채의 76.7%를 차지하고 있다. 이 정도는 아니지만 전남도가 출자한 전남개발공사의 경우 방만한 운영이 지적되고 있다. 자본금 3759억 원의 전남개발공사는 자기자본의 7배가 넘는 2조7000억 원 규모에 달하는 20여개 사업에 뛰어든 데다, 지방채 잔고 역시 4500억 원에 달한다. 전남도의회 한 의원은“전남도가 추진하다 안 되는 사업의 종착역이‘전남개발공사’라고 말할 정도로 채산성이 떨어지지만 공공성이란 명목으로 일부 선심성 사업이 진행되고 있다”고 꼬집었다.

국세에 비해 지방세 비중이 너무 약해

▲ 최근 3천억 원이 넘는 예산을 투입해 건립한 성남시청. 청사 내부에는 에스컬레이터와 조형물이 설치돼 있다.
도대체 지방재정이 왜 이처럼 악화된 것일까? 몇 가지 경우를 통해 그 원인을 파악해 보자. 첫째는 국내 지자체는‘2할 자치’에 불과하다. 국세 대비 지방세 비중은 21%에 머물러 있다. 일본은 40%가 넘는다. 게다가 경기 변동 등에 따라 세입 변화가 별로 없는 취득세, 등록세, 재산세와 같은 비탄력적 재산 과세 비중이 46.2%로 높고, 보다 탄력적인 소득과 소비 과세 비중은 각각 16.7%, 19.5%에 불과하다. 두 번째 원인은 복지비와 같은 경직적 지출이 늘고 있는 점이다. 지자체 재정 지출을 기능별로 보면 90년대 초반에는 산업ㆍ중소기업 등 경제개발비 비중이 가장 높았으나, 현재는 사회복지ㆍ환경보호ㆍ보건 등 복지성 지출 비중이 가장 높다. 셋째는 지방채 관리가 허술한 점이다. 지방채 발행 한도제가 시행되고 있지만 예외가 많아 지난해 지방채 발행액은 전년 대비 161.7% 증가했다. 지자체의 계속 사업이나 주민복지 증진을 위한 사업인 경우 한도 초과를 허용하고 있는 것이다. 세입 예산 중 지방채 비중은 2008년 2.6%에서 지난해 6.2%로 올라갔다. 넷째는 지방자치 실시 이후 행사와 축제성 경비 그리고 민간 사회단체에 대한 지원과 같은 선심성 예산 증가도 재정 악화에 일조하고 있다. 민선 시장이 선호하는 축제, 전시박람회, 체육대회 관련 경비의 세출 결산 대비 비율이 2004년 0.48%에서 2008년 0.61%로 증가했다. 각종 사회단체에 지급하는 민간이전경비 비율도 같은 기간에 3.12%에서 5.13%로 늘었다. 지방자치 이후 문화관광부에 등록한 지역 축제만도 2001년 591건에서 2008년 926건으로 57%나 증가했다. 또 지자체장의 경영마인드 결핍도 큰 문제다. 경기침체에 따라 수입은 줄었으나 오히려 지출을 늘렸기 때문이다. 공약사업과 각종 개발사업 추진, 청사 신ㆍ증축, 선심성 행사ㆍ축제에 과다하게 돈을 썼다. 전국 244개 지자체 중 86개는 인구가 줄었으나 오히려 공무원 수를 늘렸다. 주민들은 개발을 원하는데 지자체의 가용자원은 미미한 상황에서 지자체장들은 자체적으로 빚을 얻거나 지방공기업을 내세워 우회적으로 사업을 벌였다. 지방공기업채는 행정안전부의 감시가 상대적으로 느슨하기 때문에 지자체장으로서는 더 편리하다. 성남시도 호화청사 건설에 3000억 원이 넘는 돈을 쏟아 부었고, 많은 지자체들이 경쟁하듯이 도시철도나 경전철, 대형 경기장 건설에 나섰다. 없는 돈을 마련하려다 보니 채권발행액이 늘어 지난해 지방정부와 산하공기업의 채무액은 80조 원이 넘었다. 이런 추세라면 올해는 지방정부 부채 총액이 100조 원을 넘어설 것이라고 한다. 마지막으로 재정력이 열악한 지자체가 무리하게 사업을 벌이거나, 재정낭비를 하더라도 중앙정부가 벌칙을 부과하지 않고 교부세나 보조금으로 막아준 데 있다. 정부재원을‘눈먼 돈’쯤으로 여기는 분위기에서 지자체장의 도덕적 해이를 막을 수 없다.

지방재정 위기 극복을 위한 대안은 없는 것인가.

지방재정 위기, 그 해법은 없는 것인가. 일단, 지방재정 위기를 극복하기 위해 대전시가 추경에 114억 원의 재원조정교부금을 편성해 5개 구가 급한 불을 끄게 됐다. 또 시비보조사업에 대한 구비부담율을 하향 조정키로 했으며 내년부터 변경이 예상되는 재원조정교부금 전환에 대해서도 일정부분 합의했다. 대전시는 김홍갑 행정부시장과 예산담당관 등이 참석한 가운데 5개 구 부구청장 회의를 열고 자치구 재원 부족 원인 및 대책을 논의, 114억 원의 재원조정교부금 추경 편성과 포괄적 지방채 발행을 위한 중앙정부 건의 등을 추진키로 했다. 5개 부구청장들은 열악한 재정 상황으로 신규사업은 물론 계속사업도 중단될 위기에 놓였다며 시의 재정 지원을 일제히 요구했으나 시의 난색으로 실질적인 현금 지원은 불가능하다고 결론 냈다. 그러나 용도와 목적이 정해지지 않은 포괄적 지방채 발행을 중앙정부에 적극 건의키로 했으며 시비보조금 사업에 대한 구비부담율을 현행대로 유지하거나 낮추기로 했다. 김홍갑 부시장은 시와 구의 부담율이 5:5인 시비보조금사업 중 사회복지운영비에 대해 7:3으로 구비를 낮추고 자원봉사자센터 운영비도 변경키로 약속했다. 또 목적이 분명해야 발행이 가능한 지방채에 대해서도 용도나 목적에 제한이 없는 포괄적인 지방채 발행이 가능토록 중앙정부에 건의키로 했다. 재원조정교부금 비율전환에 대해서도 구의 입장을 적극 수용키로 합의했다. 대전시의 경우 2010년도 특별교부금을 합할 경우 등록세와 취득세의 68%에 해당하는 1790억 원이 구에 내려가는 재원조정교부금이나 내년의 경우 일부 세제가 개편돼 대전시는 재원조정교부금의 비율을 50% 수준으로 줄일 방침이었다. 그러나 5개 구청은 재원조정교부금의 현행 68% 유지나 최소한의 감소를 주장했고 대전시는 이를 받아들여 해당조례에 최소한의 변동으로 못 박을 방침이다. 이와 함께 5개 구는 청소 행정의 자립도가 낮다고 판단, 종량제 봉투가격 현실화와 무상지급자 감축 등도 시와 논의키로 했다. 그러나 중앙세제 개편 등 구조적인 문제에 접근치 못했고 공유재산 매각 등 적극적인 자구책이 빠져 있는 한계도 보였다. 실제로 각 구청들의 대책은 축제 등 일상경비 절감과 신규사업 자제, 지방채 발행, 환경미화원 감축 등 소극적 행위에 국한된 것으로 알려졌다. 이 같은 대전시의 노력은 일단 재정난 타개를 위한 실상을 알아보고 급한 문제를 파악해 보자는 취지로 일부 미진한 부분도 눈의 띄었지만, 지속적인 대책을 마련한다면, 상당한 결실을 볼 것으로 기대되고 있다.

정부 적극적으로 지방재정 악화 개선을 위해 나서

▲ 이명박 대통령이 지난 7월 20일 지방재정 악화 문제에 대해“16개 시도 산하 공기업에 대해 중앙정부의 개혁기준과 수준에 맞춰 컨설팅하는 개념으로 지방공기업에 대한 점검을 검토하라”고 지시했다. 이 대통령은 이날 청와대에서 국무회의를 주재하며“중앙 공기업은 타이트하게 개혁하고 있다. 지방공기업도 일제점검이 필요하다”면서 이같이 말했다고 김희정 대변인이 전했다
정부 역시 지방재정 악화를 개선하기 위해 발 벗고 나섰다. 일단, 올 12월까지 지자체의 세입결손, 자금현황, 지방채무, 낭비성지출 등 주요 재정지표의 변동상황을 상시적으로 모니터링하는‘지방재정위기 사전경보시스템’구축, 내년 1월부터 운영하기로 했다. 표를 종합분석해 지자체를 위험 등급에 따라 △정상 △주의 △심각 등 세 단계로 분류,‘주의’단체에는 심층 진단 후 세출ㆍ채무 조정 및 자구노력을 권고하고‘심각’단체는 재정위기 단체로 지정해 건전화 조치를 시행하게 된다.‘심각’으로 지정된 단체는 재정건전화 조치에 따라 신규 사업 추진과 지방채 발행이 제한되고 공무원 인건비 절감 등 세출절감ㆍ세입 증대의 자구계획을 수립해야 한다. 지방재정 위기를 불러온 지방채 발행에 대한 관리와 심사를 강화하는 것도 이와 같은 흐름이다. 실질적 채무수준 및 상환능력에 대한 고려가 되도록 한도액 설정 시 현행 과거 4년 실적만 반영하던 것에서 향후 4년 계획을 포함해 미래위험도를 반영토록 했으며 유형도 기존 3개 유형에서 4개 유형으로 세분화할 방침이다. 한도를 초과한 지방채 발행 심사시 객관성ㆍ공정성 제고를 위하 정량기준을 추가하고 심사위원회에 민간전문가 참여를 확대키로 했다. 지자체들이 재정을 제대로 운영하고 있는지에 대한 관리ㆍ감독도 보다 강화된다. 이에 따라 다음 달부터 지자체의 호화ㆍ과대청사 신축이 원칙적으로 금지되며 신축 타당성 조사 및 투ㆍ융자 심사 시 리모델링 가능성 심사를 반드시 받아야 한다. 지자체의 청사 리모델링을 유도하기 위해 리모델링시‘지방청사정비기금’으로 최대 150억 원을 지원하는 등의 방안도 함께 내놨다. 특히 투ㆍ융자심사 없이 청사를 신축할 경우 지출금액 전액을 교부세로 감액할 방침이다. 청사 표준면적기준도 법제화 해 기준 초과 시 지방교부세를 감액하기로 했다. 선심성 행사 및 축제 비용을 줄이기 위해 지역 축제 투ㆍ융자 심사법위를 현행 5억 원 이상에서 3억 원 이상으로 확대하기로 했다. 또한 대규모 투자사업 관리를 강화, 총사업비 300억 원 이상 사업에 대한 특별 관리를 실시하고 심사결과 위반 시 교부세 감액 조치를 내리기로 했다. 또 국회예산정책처는‘지자체 지방재정난 원인과 대책’보고서에서“지출증가로 인해 급증한 지자체 채무는 향후 원리금 상환이 우려됨으로 순세계잉여금 30%이상 지방채원리금 상환 의무조항을 신설하고 재정공시제도를 강해야 한다”고 주문했다. 신규 사업을 추진하면 지출상쇄원칙 또는 지출상한제의 적용을 검토할 것을 요구하는 한편, 경제위기 대응과정에서 증가한 예산사업에 대한 지출 구조조정과 사회복지 국고보조사업 간의 기본보조율 차별을 보완해야 한다는 것이다. 제도적으로는 지방재정영향평가제도를 도입해 세입 재원 없이 지자체의 지방비부담을 가중시키는 국가보조사업을 통제해야한다고 짚었다. 또 중앙정부의 국가재정운영계획 수립단계부터 지자체가 참여할 수 있도록 제도가 개선되고 주민참여예산제를 의무화시켜야 한다고 제안했다. 이와 함께 지자체의 전시행정이나 무리한 공사 등을 추진하는 과정에서 반드시 동의를 구해야 하는 지방의회의 제대로 된 역할이 요구되고 있다.

지역주민 직접 관리ㆍ감독할 수 있어야

▲ 민선 5기 지방자치단체장 시대가 시작되자마자 지방재정 부실 문제가 주요 현안으로 부각되고 있다. 지자체 규모별로 보면 광역시도의 빚이 불어났다. 광역시도의 경우 지방채 잔액이 97년 8조6000억 원에서 지난해 17조7000억 원으로 두 배 이상 늘었다. 이에 비해 시군구는 같은 기간 6조5000억 원에서 7조8000억 원으로 20%가 증가했다.
앞서, 지방정부의 자구책과 중앙정부의 지방재정 악화 개선을 위한 다양한 노력을 확인했다. 무엇보다 현재 가장 우선시돼야 할 부분은‘지자체는 영원히 파산하지 않는 부실기업’이란 그릇된 인식을 바꿔야 한다는 것이다. 결국 대책은 철저한‘감시’다. 무엇보다 예산의 주인이라 할 수 있는 납세자, 즉 지역주민들이 예산정책에 보다 적극 참여하고 관리ㆍ감독할 수 있는 방법이 강구돼야 한다. 예산정책처는 지방재정법 개정을 통한‘주민참여예산제도의 시행 의무화’를 주문했다. 예산정책처는“우리나라는 지자체의 선심성, 낭비성 예산편성과 집행에 대한 실질적인 통제를 가능하게 하는 제도적 장치가 미흡한 실정”이라며 “이런 경우 지방 및 중앙정부에서 관리하는 지방재정통제제도는 중앙정부의 지침기준에 의해 사전적으로 예산편성의 범위와 기준만을 제시하는 것에 불과하거나 재정분석, 진단에 의한 사후적 인센티브 성격이 강하기 때문에 선심성 낭비성 예산편성과 집행에 대한 실질적이고 사전적인 통제방식으로는 한계가 있다”고 지적했다. 이는 지방의회의 기능강화와 더불어 지역주민들이 예산편성과 집행과정에서 실질적으로 참여함으로서 선심성, 낭비성 사업에 대한 사전적인 제어와 관리를 지자체 스스로의 책임 하에 시행할 수 있는 제도적 개선 필요하다는 의미다. 물론 현재도‘지방재정법 제39조’및‘시행령 제46조’에는 주민참여예산제도를 제도적으로 보장하고 있다. 하지만 지자체의 36%(90개)만이 주민참여예산제도를 운영하고 있고, 이 가운데 5개 지자체만이 예산협의가 정기적으로 운영된다는 점에서 유명무실하다 할 수 있다. 따라서 지방재정법 개정 등을 통해 지방예산편성과정에 주민이 직접 참여할 수 있는 절차를 마련하도록 하고, 이를 적극 시행하도록 하는 방안을‘강제적’으로 마련하도록 해야 할 것이다.

사견: 현재 우리나라의 지방재정은 지자체 재정자립도 30%이하인 곳이 전체 63.4% 이나 된다는 것으로 부터 매우 열악하다는 것을 알 수 있다. 이를 해결하기 위해서는 지방세의 비중을 높이고, 비도가 정해진 통제적인 의존재원보다 자율적으로 처리할 수 있는 지방교부세, 조정교부금 등의 비율을 높여 가난한 지자체의 재정자립도를 높이고 재정력 지수를 1로 맟추어 천천히 개선해 나가야된다고 생각한다.

출처: http://www.inewspeople.co.kr/news/articleView.html?idxno=4618

[이혜란 간호학과 20]

저도 비도가 정해져 있기 때문에 자율적인 재정사용이 힘들다는 사실에 동의하며 재정력 지수를 1로 맞추어 이러한 문제를 해결할 수 있을 거라고 생각합니다. 그러나 비도를 정해주는 것이 아예 없으면 안될거라 생각하고 적당한 선에서 비도를 정해주는 것은 중요하다고 생각합니다!