기초부터...

나무위키에서 발췌... <a href="https://namu.wiki/w/%EC%9D%98%EC%9B%90%20%EB%82%B4%EA%B0%81%EC%A0%9C?from=%EC%9D%98%EC%9B%90%EB%82%B4%EA%B0%81%EC%A0%9C" target="_blank" class="tx-link">https://namu.wiki/w/%EC%9D%98%EC%9B%90%20%EB%82%B4%EA%B0%81%EC%A0%9C?from=%EC%9D%98%EC%9B%90%EB%82%B4%EA%B0%81%EC%A0%9C</a> 4. 장단점[편집] 의원 내각제는 대통령 중심제와 비교되는 것이 보통이다. 민주주의 체제에선 사실상 이 두 가지가 전부이고 이원집정제는 대통령 중심제와 의원 내각제의 절충이라 할 수 있으며 다른 희소한 정치체제도 있지만 주류는 아니기 때문이다. 4.1. 장점[편집] 의원 내각제의 최대 장점 중 하나는 입법이 쉽고 빠르다는 것이다. 총리와 내각이 의회 다수당 또는 과반의 단일/연립정당에서 선출되었기 때문에 여당내 반발만 없다면 내각이 추진하는 법안은 자연스럽게 의회 통과도 보장받게 된다. 공약이나 당론으로 채택된 사항은 정말 신속하게 국회를 통과해 시행될 수 있다. 대통령 중심제에서는 국회 여당이 반드시 원내 과반이란 보장이 없기 때문에 여소야대의 경우 대통령이 추진하는 법안이나 정책을 통과시키기 매우 어려워진다. 의원 내각제는 다인종, 다문화, 다이념, 다종교 국가에서 유리하다. 대통령 중심제의 경우 국가의 권력을 대통령 한 사람에게 몰아주기 때문에 대통령이 어떤 종교, 어떤 이념, 어떤 문화적 배경을 가졌고 어떤 인종이냐에 따라 사회내 타 종교/문화/인종/이념 집단에게 매우 불리할 수 있다. 반면 의원 내각제의 경우 권력이 의회에 분할되어있으며, 연립정권이 설립되는 경우 더 다양한 집단의 이익이 반영될 수 있다. 이 때문에 서로 대립되는 종교가 많은 국가들인 레바논, 이스라엘, 이라크 등이 의원 내각제를 채택하였다. 또한 의원 내각제는 선거 없이도 정권 교체를 이루어낼 수 있다. 특히 웨스트민스터식 의원 내각제를 운영하는 국가들은 매우 활발한 논쟁을 통해 정치인들의 정치력이 대중에 고스란히 드러나기 때문에 당내 파워게임이 일상적이고, 민의에 따라 총선 없이 총리가 바꾸기도 한다. 의원 내각제는 안정적인 민주주의 체제이다. 2차세계대전 이후 독립한 국가들 중 2/3이 의원 내각제를 채택했는데 이 국가들 대다수는 성공적으로 민주주의를 안착시켰다. 반면 2차대전 이후 독립해 대통령제를 선택한 국가들 중 민주주의가 성공적으로 뿌리내린 나라는 대한민국 이외에는 전무하다시피 하고, 한국도 과거에는 독재였다가 민주화 투쟁을 거쳐서 민주화가 이루어진 것이다. 4.2. 단점과 그 대책[편집] 군소정당이 난립하는 국가에서의 의원 내각제는 내각이 약해지고 정국이 불안정하다.[9] 이는 바이마르 공화국 때 전 세계가 목격한바 있다. 이 때문에 의원 내각제를 시행하는 나라들은 군소정당의 난립을 막기 위해 총선에서의 득표율 제한 등을 두고 있다. 나치로 혹독한 반성을 한 독일도 비레대표 투표에서 5% 제한선을 두어 총선에서 전국 득표율 5%를 넘지 않으면 원내진입에 막힌다.[10] 의원 내각제에선 유권자가 총리를 직접 선출하는게 아니며 총리후보 또한 자기 지역구나 비례대표로 일반 국회의원에 선출되어야 한다. 이는 즉 총리가 전국적으로 지지를 받고 있어도 다음 총선의 자기 지역구에서 재선되지 못하면 더 이상 총리를 할 수 없음을 의미한다. 다만 이 것을 100% 단점이라고는 할 수 없는 것이, 자기 지역구에서 조차 신임 받지 못한 사람이 한 국가의 총리가 될 자격이 있는지에 대한 논쟁도 있거니와, 총리가 물갈이됨으로서 또 새로운 인물을 발굴 할 수 있기 때문이다. 그래도 비례대표제가 있다면 당 대표는 그냥 안정적으로 비례대표 1번을 받아 총리가 될 수도 있고, 몇몇 국가에선 현 총리의 지역구에는 관례적으로 야당이 후보를 내지 않기도 한다. 의원 내각제에서의 총리는 행정부뿐만 아니라 사실상 입법부도 장악하고 있기 때문에 매우 강력한 권한을 갖게 된다. 실제로 싱가포르와 같이 의원 내각제임에도 1인/1당 독재가 되거나, 일본처럼 한 정당이 오래 집권하는 비민주적 결과를 낳기도 한다. 공산주의 독재 또한 의원 내각제의 형태를 띄고 있기도 하다.[11] 이 때문에 민주주의가 성숙한 나라에서는 추가적인 헌법적/선거법적 장치를 마련해두고 있다.  북유럽 국가들의 경우 군주의 의회 견제력도 어느 정도 가지고 있거니와 입법부의 수장은 국회의장으로 명시하고 총리보다도 서열이 높다. 즉 의회 해산권을 군주나 대통령, 국회의장에게 주는 것이다. 또한 비례대표제를 적극적으로 이용하여 원내 다양성을 유지할 수도 있고 독일처럼 상-하원 선출 방식이 분리된 양원제를 운영함으로 상원이 하원을 견제할 수 있게 한다.[12] 아울러 사법부가 사법적극주의를 채택하여 정부를 틈틈히 견제하도록 하고 있다. 이런 장치들이 실패한다면 지금의 터키처럼 민주주의 위기를 맞이할 수도 있다. 5. 대표적 사례[편집] 5.1. 영국[편집] 영국에서는 관습법적으로 하원 의원(House of Commons) 가운데서 총선에서 하원의 원내 1당을 획득한 정당의 당수를 국왕이 총리로 임명한다. 당수는 관습법적으로 하원의원이어야 할 필요가 있다. 어차피 상원 의원(House of Lords)은 귀족 중심의 명예직이다. 이때 원내 신임투표는 필요하지 않다. 총선을 통해 하원이 구성되면 하원 내에서 다수당의 대표가 총리를 맡고, 총리는 내각을 구성하게 된다. 내각의 장관들은 국회의원의 겸직이 가능하다. 권력의 집중으로 인한 횡포를 막기 위해, 의회에는 내각 불신임권이 있다. 불신임권이 통과되면 총리와 장관은 전원 동반사퇴해야 한다. 반대로 총리가 의회를 해산할 수도 있다.[13] 정확히는 총리에게 직접적인 권한이 있는 것은 아니고, 국왕에게 의회 해산권이 있지만 실질적으로는 총리가 의회 해산을 요청하면 국왕은 그에 동의하는 형태로 이루어진다. 의회가 해산되면 새로 총선을 해서 의회를 다시 구성한다. 5.2. 일본[편집] 일본에서는 국회의원 가운데 총리를 지명하는 선거를 실시한다. 일반적으로 중의원 총선거가 끝나고, 중의원 국회의원 가운데 총리 지명 선거를 실시한다. 이론적으로는 참의원 의원도 가능하지만, 관습적으로 입후보하지 않는다. 중의원과 참의원에서 각각 선거를 통하여 총리를 지명하며, 양원에서 지명한 후보자가 동일인일 경우 그 의원이 최종 총리 후보가 된다. 후보자의 의결이 다를 경우에는 양원협의회를 구성하여 의견의 일치를 본다. 여기서 합의가 되지 않을 경우 중의원 의결에서 과반수를 얻은 후보가 최종 총리 후보가 된다. 그러면 '형식상'으로 일본의 군주가 이 총리 후보를 총리로 임명한다. 그리고 총리가 국회의원 가운데 내각을 구성한다. 즉, 일본에서는 국회의원이 행정부의 내각을 겸직한다. 다만 이쪽은 제 2차 세계대전 이후 GHQ가 바꾼 것이라 영국의 내각책임제와는 형성 과정이 다르다. 5.3. 독일[편집] 독일 연방 총리는 연방 의회(하원) 과반수의 찬성에 의하여 선출되어 내각을 조직한다. 엄밀히 말하면 총선이 끝나면 원내 1당의 당수(당대표)를 독일 대통령이 총리 후보로 지명하고 하원의회에서 신임투표를 해서 총리가 되는 형식적으로 긴 과정을 거친다. 연방의회에서 선출되는 대통령은 실권은 없는 형식상의 국가원수에 불과하기 때문에 사실상 총선결과가 TV에서 나오는 순간 다음 총리는 누구다!가 딱 나오는 편이다. 독일식 의원 내각제의 특징은 건설적 불신임 제도[14]이다. 내각제의 가장 큰 병폐라면 단독 과반수를 차지하는 정당이 없어 연립정권으로 가야할 경우, 정당간 대립으로 인해 정권이 쉽게 무너질 수 있다는 것이다. 야당은 계속 내각 불신임권으로 정권을 공격하고, 연립정권 내 이견이 불거지면 특정 정파가 이탈해서 불신임안에 찬성하며 정권이 무너지거나, 여기에 맞서서 내각 총리가 의회해산을 시전하는 경우가 빈번하게 나온다. 정권의 수명이 고작 몇 달에 그치기도 하고, 시도때도 없이 국회의원 총선거를 하게 된다.[15] 가장 최악의 경우는, 기존 정권은 무너졌는데 정파간 대립으로 새 내각을 구성하지 못하는 권력공백기가 장기간 지속되는 경우이다.[16] 바이마르 공화국이 이런 내각제의 병폐를 제대로 보여주다가 결국 천하의 개쌍놈들이 국가를 장악하는 최악의 결과를 낳고 말았다. 이런 과거를 가지고 있는 독일은 의회의 불신임권과 내각의 의회해산권을 엄격하게 제한하였다. 특히 불신임권의 경우 의회에서 의원 과반수의 찬성으로 차기 총리를 선출하고 내각을 구성한 다음에야 내각불신임결의안을 제출할 수 있도록 만들었는데, 이것이 바로 '건설적 불신임 제도'이다. 즉, 대안 없이 내각을 불신임하지 말라는 것. 이에 따라 총리는 의회에서 확실한 대안을 찾지 못하는 이상 안정적으로 국정을 운영할 수 있다. 실제로 2차대전 이후 현재까지 내각 불신임에 의해 정권이 교체된 경우는 1982년 딱 한 번뿐이다.[17] 대통령의 의회해산권이 규정되어 있지만, 발동된 적은 없다. 전반적으로 독일식 내각제는 총리가 의회에 비해 다소 우위에 있는 형태이다. 이런 제도의 원인은 독일사람의 국민성과 역사적 특수성에서 비롯된다. 독일인은 변화나 개혁보다는 안정성과 실용성 등을 중시하는 문화가 깔려 있어 정권이 쉽게 교체되는 것을 좋아하지 않는다. 현 앙겔라 메르켈 총리가 장기집권하는 것도 이런 이유가 포함된다고 볼 수 있다. 또한 아돌프 히틀러라는 역사상 최대의 과오가 있다 보니 독재를 유발할 수 있는 여지를 남겨놓지 않으려 한다. 그래서 영국식 의원 내각제와는 사뭇 다른 형태를 취하는 것. 6. 한국의 의원 내각제 담론[편집] 한국 헌법이 대통령 중심제에 내각제적 요소가 있는 헌법을 굴리고 있다는 표현을 들어봤을 것이다. 이렇게 된 이유는 애초에 헌법을 제정한 제헌 국회의원 상당수가 내각제를 지지하였기 때문이다. 한국민주당 같은 우파는 물론, 당시 무소속으로 선거에 참여해서 제헌의회의 다수를 점하고 있던 중도파와 비이승만계 우파들도 내각제를 선호하였다. 때문에 헌법 제정작업을 맡은 유진오는 대통령은 상징적인 국가원수로 의전행사만 관장하며, 실권은 국회의원들이 선출하는 국무총리와 총리가 임명하는 내각이 가지는 전형적인 내각제 헌법 초안을 국회에 제출하였다. 이 안에서는 민의원과 참의원으로 구성되는 양원제에 대통령도 국회에서 선출하도록 규정하였다. 현행 독일식 내각제가 딱 이런 형태이다. 그러나 의회 선출이든 국민 직접 선거든 초대 대통령은 이승만이 확실시된 상황에서[18] 대통령이 실권이 없는 상징적 위치에 머무르는 헌법 초안에 이승만이 동의할 리가 없었다. 여기에 이승만이 40년 넘게 미국에 머무르면서 미국식 대통령제에 익숙한 것도 하나의 이유였다. 미군정도 자신들에게 익숙한 대통령제를 선호했다. 그러나 미국은 대통령제를 선호했다 정도이지, 무조건 대통령제로 가야 한다는 식으로 압력을 가하지는 않았다.[19] 이승만이 강한 불만을 표출하면서 헌법제정위원들을 압박한 결과, 기존 내각제 헌법에 대통령 중심제의 요소를 가미한 절충안이 채택되었다. 국무총리 이하 내각은 그대로 두고, 대신 상징적인 위치였던 대통령이 실권을 가지고 국무총리와 내각을 통할하는 형태가 된 것. 그 후 제1공화국에서 국무총리제가 폐지되면서 미국식 대통령중심제에 가까워지기도 하고, 제2공화국에서 완전한 의원 내각제를 채택하기도 했지만, 제3공화국 이래로는 그와 같은 형태가 계속 유지되어 오고 있다. 구체적으로 보면, 대통령과 함께 선출되는 부통령 대신 대통령이 임명하는 국무총리가 있고, 국회의원이 국무총리와 국무위원(사실상 장관 겸)을 겸직할 수 있고[20], 행정부에 법률안 제출권이 있다. 거꾸로 국회는 국무총리의 임명에 동의권을 행사하고, 국정감사와 청문회[21]가 가능하며, 국무총리 및 국무위원의 해임을 건의할 수 있다.[22] 정부가 수립된 후 의원 내각제를 주장하는 정치인이 꾸준히 나타나고 있고, 2016년 들어 내각제 내지 이원집정부제 개헌론이 국회를 중심으로 논의가 뜨겁다. 그러나 이에 대하여 반대하는 사람들도 많다. 현재에는 다음 대선 승리가 유력한 더불어민주당만이 대통령제를 유지하는 개헌 구도를 소극적으로나마 제시하고 있고 그 외에는 대통령제를 수정하거나 폐기하는 방향으로 개헌을 논의하고 있는데 어느 쪽을 지지하든 '자기 진영에 더 유리한 쪽을 지지한다'는 비난으로부터 자유로울 수는 없다. 이에 대한 주요 이슈는 다음과 같다. 6.1. 제왕적 대통령의 극복[편집] 의원 내각제에 찬성하는 사람들은 한국 대통령제의 제왕적 대통령 문제를 극복하는 차원에서 의원 내각제를 긍정한다. 한국에서는 대통령을 필두로 행정부가 정책을 제안하면 여당이 무조건적으로 따르는 일이 일반적이다. 설사 대통령의 임기중 민심이 대통령을 떠나서 여소야대 정국이 일어난다 해도 수권 정당은 변하지 않으므로 정국이 대통령과 야당의 기싸움이 되어 소모적으로 변질되거나 레임덕 현상으로 이어질 위험이 크다. 민의가 정치계에 어느 정도 영향력을 가지려면 지속적인 의견 수렴이 이루어져야 하는데 현행 헌법의 경우 대통령 한 사람의 성향에 따라 이것이 좌지우지된다. 그리고 그 대통령을 불신임하는 유일한 방법이 탄핵이고, 또한 대통령이 버티기에 들어가 상당히 많은 시간 국정에 공백이 생기는 소모적인 현상이 발생한다. 박근혜 정권 말기에 들어서면서 제왕적 대통령제가 일으키는 부작용이 하나씩 드러나고 그것이 국정에 치명적인 영향을 미치는 사태가 일어나면서 대통령의 권력이 헌법상으로 쪼개져야 한다는 의견이 정치권 전반에 일고 있다. 6.2. 의회 민주주의의 딜레마[편집] 일단 대한민국 입법부는 일 안하기로 국민들에게 유명하다.(...) 한국은 국회에 대한 국민들의 신뢰도가 너무나 낮고, 국회가 사회에 기여하고 있다고 국민들이 느끼는 기여도 역시 바닥 수준이다.기사 의정활동에 필요한 지원 역시 특혜로 보고 폐지해야 한다는 여론이 강하다. 국회의원에 대한 뿌리깊은 반감이 강하기 때문인지 일각에선 의원 내각제에 대해 "국회의원 니들이 다 해먹으려고?"라는 심리적 저항을 강하게 나타내기도 한다. 이들은 이원집정부제에 대해서도 같은 이유로 싫어한다. 그러나 국회의원에 대한 낮은 신뢰도는 대통령제이기에 일어나는 문제로 볼 수도 있다. 특정 정책이나 정치 진영이 아닌 국회와 같은 헌법 기관에 대한 국민의 신뢰도는 기본적으로 낮고, 대통령 선거로 수권 정당이 정해진 이후 여당은 행정부의 들러리 역할만 하며, 야당은 마땅히 이를 견제할 수단이 없으므로 이 상황에서 국회의원에게 큰 역할을 기대하기는 어렵다는 의견이다. 6.3. 정치사적 문제점[편집] 내각제 개헌론에 대해 반대하는 이들은 유신 헌법으로 인해 강제로 대통령 직선제를 뺏기고 나서 제5공화국까지 지속될때까지 국민이 저항하여 6.10 민주화 운동을 통해 1987년 '대통령 직선제를 쟁취했다'는 점을 강조한다. 또한 이들은 한국에서 내각제를 추진하는 세력들의 특징을 대체로 대통령이 되기에는 하자가 있는 정치인들이나 재집권 내지 자신들이 확고한 권력의 주류세력이 되지 못한다는 판단을 내렸을 때 하는 것이라고 보기 때문에 더더욱 그 진정성을 의심하고 믿지 않는다. 어중간한 정치인들이 벌이는 삽질을 옆나라 일본과, 5공화국때 김윤환, 유진산, 이민우처럼 양김을 제외한 거물급 정치인들이 그대로 보여주면서 국민들에게 제대로 찍혔다. 내각제를 반대하는 정치인들의 대다수는 87년 항쟁을 지켜본 운동권 출신 정치인과, 아직 자신이 대통령이 될수 있다고 생각하는 정치적 한계까지 성장하지 않은 젊은 정치인이다. 이에 대해 5공 말기 민주화 운동의 의의는 민권 신장과 시민의 정치적 참여권을 쟁취하는 것이었으며 단순히 '대통령 직선제를 채택하느냐 마느냐' 에 따라서 그 정신이 퇴색된다고 할 수 없다는 의견도 있다. 민권 신장과 같은 추상적인 담론은 정치에 무지하거나 무관심한 대중의 지지를 이끌어 내기 어렵고, 이에 민주화 운동가들은 비교적 많은 국민들의 호응을 끌어낼 수 있는 대통령 직선제를 87년 민주화 투쟁의 핵심 주제로 삼았는데, 이 결과 마치 대통령 직선제가 민주주의의 전부인 것 처럼 잘못 인식되는 결과를 낳았다. 하지만 대통령 직선제와 내각제는 어디까지나 시민의 기본적 권리 및 참여가 보장되는 이상사회를 만들기 위한 도구일 뿐이지, 그 자체가 목표일 수는 없다.