70개 민주국가 선거제도의 득표-의석 불비례성 비교

[처용가]

http://www.politics.kr/?p=1639

류현영     

좋은 선거제도의 기준 중의 하나의 1인 1표의 등가성을 보장할 수 있는 의석과 득표의 비례성을 얼마나 보장하는가 일 것이다. 한국의 선거제도는 여전히 의석-득표간의 불비례성으로 인해, “독일식 선거제도의 도입”이나 비례대표의 확대등의 요구가 정치권과 시민사회에서 제기되고 있다. 이전의 글에서 한국의 선거제도의 불비례성을 OECD 23개 국가의 선거제도와 비교한 바 있지만, 이글에서는 2008년까지 선거결과로 제한 되어있던 비교기간을 2015년 상반기 까지로 확대하고, 대상국가도 전체민주주의 체제로 확대해 한국선거제도의 불비례성을 수준을 검토해보고자 한다.

한국의 선거제도를 포함한 각국의 선거제도의 비례성을 분석한 연구는 레이파트(2012)가 대표적이다. 그는 한국을 포함한 36개국 선거제도의 불비례성을 비교하고 있는데 한국이 최고수준의 불비례성을 보여주고 있다(비례대표제포럼자료를 참고하라

¹). 그리고 다른글(한국 국회의원 선거제도의 득표-의석 불비례성: OECD 23개국 선거제도와 비교)에서 Armingeon의 비교정치데이터셋(CPDS)자료와 한국선거 결과에 대한 계산을 바탕으로 OECD 23개과 한국 선거제도의 불비례성을 비교한 바 있다. 이 자료에서는 레이파트의 자료와 달리 한국선거제도가 최악의 비례성을 보여주지는 않았다(24개국 중 19위).

두 자료가 차이를 보이는 이유는 불비례성을 조사한 시점의 차이에 기인한다. 레이파는 자료는 1945-2010년과 1981-2010년 자료를 대상으로 했고, 류현영(2011)의 자료는 1960년-2008년 자료와 각국가의 현 선거제도로 개혁한 시점을 기준으로 했기 때문이다. 레이파는 자료는 프랑스 경우처럼 비례대표제실시되었던 1986년 선거를 다른 결선투표제로 실시된 선거와 함께 계산하고 있고, 뉴질랜드 처럼 1996년 대수대표제에서 비례대표제의 일종인 혼합선거제 이전과 이후에 큰 차이가 남에도 함께 계산하고 있어, 선거제도가 비례성에 미치는 영향을 가늠해 볼 수가 없는 단점이 있다. 류현영의 자료는 선거제도 개혁을 기준으로 구분하고 있으나, OECD 국가로 대상이 제한 되어 있고, CPDS자료가 한국 자료를 포함하고 있지 않은 관계로, 계산법의 미세한 차이로 산출한 한국의 불비례성 지수가 기존 데이터 척도와 달라질 수는 약점이 있다.

선거제도의 불비례성을 볼 수 있도록 현행 선거제도 도입후부터의 대상기간으로 하고, 계산법을 최대한 일치시키는 방식으로 약점을 보완했으며, 연구 대상도 레이파트의 36개 국가보다 더 확장해 민주주의 체제로 분류되는 모든 국가를 대상으로 했다.

의석과 득표간의 비례성을 측정하는 방식으로 Rae 지수, Loosemore-Hanby 지수, Rose 지수, Grofman 지수, Lijphart 지수 등이 제시되어 왔지만, 현재 Gallagher 지수가 가장 널리 사용되고 있어 이를 지수를 활용했다

²

³. 이글에서도 갈레거 지수를 활용했으며, 계산법은 다음과 같다.

= 번째 정당 득표율, = 번째 정당 의석율

민주주의 국가는 이코노미스지의 민주주의 지수(Democracy Index)가 “완전한 민주주의”나 “결함있는 민주주의”로 분류하고, 정체프로젝트(Polity IV)에서 6점 이상을 부여해 민주주의체제로 분류하는 국가를 대상으로 했다. 대상선거는 앞에서 언급했듯이 최근 선거제도가 도입된 시기로 했다. 선거제도가 장기간 유지된 경우 1945년 이후로 제한하였고, 선거제도가 정체프로젝크가 민주주의 체제로 분류하기 이전부터 유지되고 있는 경우 민주주주의 체제로 분류되기 시작한 선거부터 포함하였다. 갈레거 인덱스는 갈레거등이 계산한 값을 참조하고 갈레거 자료가 커버하고 있지 않은 선거의 경우 해당자료가 계산한 방식에 따라 지수를 산출해 추가하였다. 자세한 결과는 <표1>을 참조하라.

비례대표제를 채택하고 있는 국가들이 의석-득표 불비례성지수가 낮게 나타났고, 단순다수대표제, 결선투표제, 블록투표등 다수대표제를 채택하고 있는 국가들은 몇몇 예외를 제외하고 상대적으로 높은 불비례성을 보여주고 있다. 다만 과반수를 득표하지 못한 제1당에게 인위적으로 과반수 의석을 할당하는 이탈리아와 그리스같은 강화비례대표제 국가의 경우 비례대표제 중에서는 가장 높은 불비례성을 보여주고 있고, 다수대제와 비슷한 수준의 불비례성을 나타내고 있다. 비례대표제와 다수대표제의 중간형태인 비례-다수 병렬제의 경우 같은 제도로 분류되는 국가간에 편차가 클 뿐만아니라, 평균 불비례성도 단순다수대표제보다 높을 정도로 크게 나타난다.

한국의 경우 2인표제를 도입한 2004년부터 지난 2012년 총선까지의 불비례성 지수가 8.65를 기록해 선거제도가 의석-득표간 비례성을 보장해주는 수준이 전체 70개 국가중 51위를 기록했다. 레이파트가 자료에서는 36개 국가중 36위를 기록한 바 있는데, 최근 선거법을 기준으로 했을 때, 최악의 수준은 아닌 것으로 나타났다. 또 비례대표제를 사용하지 않는 21개 국가중 6번째로 비례성이 좋게 나타나 1인2표제 도입후 의석-득표 비례성이 많이 개선 된것으로 나타났다.

<표1> 70개 민주국가 의석-득표 불비례성 지수
<표2> 선거제도별 불비례성지수

비례대표제 내에서 전국단위로 정당별로 의석을 배정하거나, 전국단위 비례성 보완을 위해 보정의석을 배분하는 경우 비례성이 높고, 전국단위의 보정의석 없이 분할된 지역별로 비례대표제를 적용해 의석을 배분하는 경우 비례성이 떨어지는 것으로 나타났다. 남아공이나 덴마크, 스웨덴 처럼, 지역구가 크고 보정의석으로 비례성을 보완하거나, 나미비아와 네덜란드, 이스라엘 처럼 전국단위로 정당에 의석을 배분하는 비례성이 높게 나타난다. 반면 아르헨티나, 페루, 파라구아이 처럼 한 선거구당 선출하는 의석이 적고, 전국단위의 보정의석이 없는 경우 비례성이 떨어진다. 앞에서 언급한 바 있듯이 인위적으로 1당에게 과반의석을 보장하는 강화비례제는 거의 다대표제 수준의 불비례성을 보여주고 있다.

다수대표제의 내에서는 사례가 하나뿐이기는 하지만 블록투표제가 가장 불비례성이 높게 나타났다. 블록투표제는 한 선거구에서 다수(모리셔스는 3명)을 뽑는데, 뽑는 수 만큼 투표하도록해 해당지역구에서 조금이라도 앞서는 정당이 의석을 다가져가는 구조라 사표가 많고, 불비례성이 높게 나타난다. 2014년 모리셔스 총선의 경우 실제 21개 선거구중 13개 선거구의 지역구 다수당이 지역구 의석을 다 차지했다. 나머지도 2명, 1명씩 당선되 불비례성을 높였다. 다만 모리셔스의 경우 소수이기는 하지만(전체69석중 7석), 석패율제가 적용되는 의석이 있어 약간 불비례성이 개선되고 있다. ⁴ 결선투표제를 사용하는 프랑스도 불비례성이 비교적 높게 나타났다. 즉석 결선투표제인 대안투표를 실시하는 오스트레일리아의 경우 다른 결선투표제 국가에 비해서는 비례성이 좋은 것으로 나타났다.

병렬식 선거제는 한국, 일본, 대만, 멕시코, 헝가리 등이 채택하고 있는 제도로 의원 정수의 일부는 단수다수대표제로 뽑고, 나머지 일부는 비례대표제로 선출하는 제도이다. 대부분의 병렬제 국가에서는 1인 2표제를 시행하고, 한표는 단수다수대표제로 뽑는 지역구에, 나머지 한표는 비례대표를 위한 정당명부에 투표에 의석을 배분하고 있다. 예외적으로 파나마의 경우 39개 선거구중 26개 선거구는 단순다수대표제로 선출하고, 나머지 13개의 선거구에서는 복수의 의원을 비례대표제로 선출한다 ⁵.

비례대표로 선출하는 의석의 비율과 전체 의석수가 많고, 전국단위로 비례의석을 배정하며, 봉쇄조항이 없는 멕시코 같은 경우 의석-득표 비례성이 좋은 것으로 나타났다. 의석정원이 작지만 비례의석의 비율이 높은 리투아니아나 파나마의 경우 중간정도의 비례성을 보여주고 있다. 의석수와 비례의석비율이 작고, 봉쇄 조항이 있는 대만이나, 지역구 선거에서 블록투표제적 성격을 가지는 세네갈 ⁶, 비례대표를 지역으로 나누어 선출하는 일본같은 경우 의석-투표 비례성이 낮게 나타났다. 한국이 병렬식 내에서 비례성이 상대적으로 좋게 나오는 것은 낮은 봉쇄조항 등의 제도적 효과도 있겠지만, 지역구 선거에서 정당별 우세지역이 있어 상쇄효과의 영향도 무시하지 못할 수준으로 보인다.

<표3> 병렬선거제도 국가의 선출방식과 불비례성

다만, 병렬식 선거제도의 선거결과를 바탕으로 갈레거 지수를 산출하는 데 있어, 갈레거등이 사용한 방식인 지역구 득표에 비례득표수를 합해서 전체의석과 비교하는 방식을 사용했으나, 지역구에 비해 비례대표로 선출하는 의원수가 적은 경우 불비례성이 약간 과장될 수 있다. 한국과 같이 지역구 선출자수가 비례대표 선출자수에 비해 5배 정도되는 경우 표의 영향력측면에서 1/5 밖에 안되는 비례대표를 위한 표를 지역구표와 1:1로 계산하는 것은 문제가 있을 수 있다. 지역구와 비례대표를 분리해서 불비례성 지수를 산출하고, 의석수 가중치를 부여해 평균을 구하는 방식으로 전체 지수를 구할 수 있을 것이다. 실제 한국의 2012년 총선 결과를 단순합산방식으로 하면 7.15가 나오고, 가중치 적용방식으로 하면 6.66이 나온다. 여기에서 갈레거등이 사용한 단순합산방식을 사용한 이유는 값이 크게 차이가 나지 않고, 비례의석의 비중이 높아지면 그 차이가 더 줄어드는데 대부분 병렬제 국가의 비례비율이 40 %로 한국에 비해 훨씬 높기 때문이다. 그리고 의석-득표 불비례성을 의석이 아닌 득표(1인 1표의 원칙)를 중심으로 생각하면 단순합산방식이 타당한 측면도 있어 여기에서는 단순합산방식을 사용하였다.

요약

이상에서 살펴본 70개 민주주의 국가의 의석-투표 불비례성에 따르면, 비례대표제가 다수대표제에 비해 비례성이 높은 것으로 나타났다. 비례대표제내에서는 지역별로 나누어 선출하는 경우나, 인위적으로 다수당을 만드는 강화 비례제가 상대적으로 불비례성이 높은 것으로 나타났다. 다수제 내에서는 결선투표제나 그 요소가 있는 제도가 비례성이 좋지 않았다. 병렬식 선거제의 경우 불비례성은 다수제 수준이지만, 이 제도를 가진 국가들의 불비례성의 편차도 큰 것으로 나타났다. 한국의 경우 의석-투표 비례성 수준이 70개 국가중 51위를 기록해 레이파트등이 주장한 것 처럼 최악의 수준은 아닌것으로 나타났다. 또 병렬제 국가중에는 비례성이 상대적으로 높은 편인 것으로 나타났다. 비례성을 더 개선하기 위해서는 현재 18% 수준인 비례대표제로 선출 비율을 병렬제 평균인 40 % 이상으로 높이거나, 비례대표를 별도로 선출하는 것이 아니라 뉴질랜드나 독일처럼 보정의석으로 사용하는 방식으로 비례제로 전환하는 방식을 고려해볼 수 있다.

참고 자료

• The Economist Intelligence Unit, 2015.Democracy Index 2014
• Gurr, Ted Robert /Monty G. Marshall, 2015.Polity IV Project, Political Regime Characteristics and Transitions, 1800-2014
• Gallagher, Michael, 2015. Election indices dataset
• ACE Electoral Knowledge Network, 2015. Comparative Data: Electoral System

Notes:

1. 비례대표제포럼 자료에서 오스트레일리아를 PV-STV(단기 이양식 비례대표제)로 표시하고 있으나, 하원선거 방식은 비례대표제가 아닌 결선투표제의 일종인 AV(Alternative voting)이다. AV와 STV는 투표지에 선호후보자 정당의 순서를 기입한다는 점에서 선호투표(PV)로 함께 분류되지만, 선거구 당선자 1명이면 다수대표제인 결선투표제가 되고, 당선자가 여러명이면 비례대표제가 된다. 오스트레일리아의 경우 하원 선거의 지역구 당선자는 1인이므로 결선투표 기제가 작동하는 AV이다. 그리고 모리셔스의 경우 FPTP로 분류하고 있으나, 블록투표를 통해 선거구당 3명을 선출하고 있어(21개 선거구중 하나는 2인 선출), 별도의 선거제도로 분류해야 한다.
2. 각 지수의 계산법와 장단점은 의석-득표 불비례성 측정을 참고하라. 불비례성 측정법 중에 언급하지 않는 로즈지수는 루즈모어-한비 지수를 개량하여 1998년 제안된 계산법으로,L-H지수가 0에서 100까지 사이의 값을 갖고, 0에서 가까울수록 비례성이 높고, 100에 가까울 수록 불비례성이 높은 것에 착안해 100에서 L-H지수 차감한 값으로 불비례성이라는 개념보다 직관적인 비례성지수로 고안된 것이다. 계산법은 아래와 같다.

      

   = 번째 정당 득표율, = 번째 정당 의석율

3. 언급한 6개 지수외에 상트라귀, 동트, 회귀지수 등 1990년에서 2012년까지 OECD 및 유럽국가의 254개 선거의 지수를 구해 상관관계를 살펴 보면 아래표와 같다. 역수관계에 있는 Loosemore-Hanby 지수와 Rose 지수를 고려하면 갈레거 지수가 다른 지수와 상관관계가 가장 높은 것으로 나타났다.<표4>OECD 및 유럽국가의 254개 선거 의석-득표 불비례성 지수간 상관관계(1990-2012)자료: CPDS 선거결과자료를 참조하여 직접 각 지수 산출
4. 과거 민주노동당 최고위원 선거에 블록투표제가 실시된 바 있는데, 모리셔스 경우처럼 특정 정파(또는 성향)의 후보가 지지그룹의 비례에 비해 과도하게 많이 당선되는 결과가 나타났다. 1인1표제로 했을 경우 하위당선자의 경우 소수의 지지로 당선될 우려와 당의 주요 의사결정기구인 최고위원회를 다수의 지지로 구성하려는 려속에 디자인된 제도였으나, 결과적으로 특정 흐름의 세력이 당직을 독식하는 기제로 작동하고 말았다. 단기이양식 선호투표(PV-STV)방식을 사용하거나 당선자 수만큼 투표하는 방식을 유지하는 경우 한 후보에게 여러표를 몰아주는 집중투표가 가능하도록 만들었다다면, 즉 비례대표제적 요소를 도입했다면 타협의 문화가 형성될 수 있었을 것이다.
5. 비례대표제로 분류된 국가 중에 이탈리아 등과 같이 1-2개의 선거구에서 의원 1인을 선출하는 경우도 있으나 소수에 불과해 비례대표제로 분류하고, 파나마의 경우 단순다수대표제로 뽑는 선거구가 비교적 다수라서 병렬식으로 분류된 것으로 보인다.
6. 세네갈은 2012년부터 단원제로 전환했으며, 의원 150명중 90명은 지역구에서 단순다수대제로 선출하고, 60명은 전국단위 비례대표제로 선출한다. 지역구 90명은 45개 주를 선거구로 해서 인구비례에 따라 1명에서 7명을 선출하며, 복수의 의원을 선출하는 선거구의 경우 정당별로 경쟁하며, 1표라도 더 많이 획득한 정당이 해당 지역구에 배당된 의석을 모두가져가는 방식이다. 블록투표와 비슷하지만 표의 분할이 불가하다는 점에서 차이가 난다.
   

[외로운늙은이]

한국의 정치 상황은 다른나라와 전혀 다르다. 한국에서 비례 국회의원은 셀프공천. 뒷돈주기. 당대표 또는 공천위 눈도장 찍기. 계파끼리 비례의원 의석수 나눠먹기와 관련 되어있습니다.

[길리안]

그냥 모든 선거 다 없애고 여론 조사해서 그 결과대로 정부수반, 국회의원, 지방의원 등등 배분하면 최고겠어요...국민의 뜻이 100% 반영되니까...아니면 선거는 정당 선호도 선거 한번만 해서 그 결과대로 하던지...비용 시간 절약되고 사표는 제로...굿굿굿...

[공평]

그러나 또한 여론이란 '변덕이 죽 끓듯' 바뀌기 때문에 반드시 여론이 최선이라고만 생각할 수는 없죠. 민의의 반영이라는 표현보다는 '언제든 바뀔 수 있는' 민의의 반영이라는 표현이 정확하겠지요.