매체(물)와 이것의 이동통로인 하천, 그리고 거기에 서식하는 동식물(수생태계)은 하나의 수환경(水環境)을 구성한다. 물의 양적·질적 문제는 사람의 생존과 건강에 영향을 미치는 것 외에 수생태계에도 영향을 미치는 등 수환경 구성요소간 상호작용을 한다. 따라서 물관리란개념은 수환경관리란 개념으로 바뀌여야 하며 수환경의 각 구성요소를 균형있게 관리해야 한다.
◆ 수환경 구성요소별 역할
○ 물(water)
물은 생물의 생존에 필수요소로서 생물체의 70~80%가 물로 구성되어 있으며, 사람은 물을 마시지 않고 1주일이상 생존할 수 없다고 한다. 사람은 성인 1인이 1일 2.75리터의 물을 섭취해야 하는데 정상보다 체내에 5%정도 물이 부족할 경우 혼수상태에 빠지게 되고 12%정도 부족할 경우에는 사망에 이른다고 한다. 또한 물은 생물체의 생존뿐 아니라 경제활동에도 필수적인 요소다. 농사를 짓기 위해서는 농업용수가 필요하고 공장을 가동하기 위해서는 공업용수가 필요하다.
물은 지구의 대류현상에 의해서 지표의 물(하천, 바다 등)이 증발되어 구름이 형성되고 구름입자가 결합하여 무거워지면 중력에 의해 다시 떨어지는 순환과정을 통해 생성된다.
지구상에는 총 13억8천6백만㎦의 물이 부존한다고 한다. 이중 96.5%는 바닷물이고 담수는 3.5%에 불과하고, 존재형태로 보면 빙하형태가 69.56%, 지하수 30.10%, 기타 하천 및 호소 0.34%로 구성되어 있다고 한다.
○ 하천(river)
하천은 단순히 물이 흐르는 "물길"이 아니라 수생동식물의 서식처이자 육수생태계를 상하류간 연결해 주는 생태동맥 역할(종적 연결)을 하고 육상생태계와 육수생태계를 횡적으로 연결해주는 역할을 하며, 하천을 관리할 때에는 이러한 점이 반드시 고려되어야 한다.
○ 수생태계(aquatic eco-system)
육수생태계는 하천의 자정작용을 돕고, 생물종의 다양성을 유지해주는 중요한 자원이며, 이에 대한 관심과 보호 노력이 강화되어야 한다. 외래어종과 토작어종의 문제, 서식처 파괴, 상하류 이동로 차단, 영양염류 과다유입에 따른 수생태계 변화(호소부영양화) 등 수환경관리의 정책영역은 포다 포괄적이다.
◆ 수환경의 부가가치
수환경은 사람의 생존과 경제활동에 필요한 물을 공급해 주는 것외에도 아름다운 경관을 창출하며, 사람들이 가장 가까이서 접할 수 있는 자연환경으로서 사람들에게 쾌적함을 가져다 주고, 또한 역사와 문화가 함께 숨쉬는 무한한 가치를 지니고 있다.
물문제의 특성
물은 공유자원이며 상류에서 하류로 이동하는 이동성자원이고 대류현상에 의해 순환되는 순환자원이다. 이러한 특수성에 기인하여 물문제가 발생하게 된다.
○ 공유자원에 기인하는 문제
우선 물은 공유자원으로 특정한 지역이나 개인이 전유할 수 있는 성질의 것이 아니다. 이런 성질 때문에 사람들은 흔히 물을 "주인 없는 자원"으로 생각하는 경향이 있고, 이러한 인식이 팽배해 있는 사회에서는 물을 이용할때에는 권리를 주장하고 버릴때에는 책임을지지 않으려는 경향이 있다.
이러한 인식이 사회적으로 만연되어 있는 한 물문제는 해결할수 없다. 따라서 이러한 공유자원을 효율적으로 관리하기 위해서는 물관리에 관한 기본원칙을 확립하고 정교한 물관리 제도를 정착시키는 것이 물관리정책의 과제이다.
○ 이동성자원에 기인하는 문제
그리고 물은 상류에서 하류로 흐르는 移動性 共有資源이라는 특수성 때문에 상하류간 갈등요소가 내재되어 있다. 따라서 물이 부족하거나, 물이 오염되면 상하류간 갈등이 표출되고 사회문제화되기 쉬우며, 이러한 특수한 정책환경을 제도적으로 관리할 수 있는 정책을 개발하는 것이 또한 물관리정책의 과제이다. 즉, 상하류간의 갈등을 최소화하면서 수자원을 개발하거나 보전할 수 있는 정책을 개발하고 정착시키는 것이 과제이다.
○ 순환자원에 기인하는 문제
한편 물은 대기와 대지를 순환하는 자원으로 강수현상이 지역적 혹은 계절적으로 편중되는 문제가 발생한다. 이러한 특수성에 기인하여 홍수문제(洪水問題), 한발문제(旱魃問題), 수자원의 배분문제가 정책과제로 대두된다. 댐을 건설하여 홍수를 막고 가뭄기에 물을 공급하는 일은 우리나라와 물관리정책에 있어서 매우 중요한 기능을 한다.
○ 사회경제환경에 기인하는 문제
또한 물은 생활과 산업 등 제분야의 필수적 요소이기 때문에 인구가 늘어나고 산업이 팽창되는 만큼 물의 수요도 늘어나고 물 오염요인도 함께 늘어나게 되므로 필연적으로 물수급문제와 수질개선문제가 중요한 정책과제로 대두된다.
수환경관리여건
◆ 물(수자원)
우리나라 물관리 여건은 한 마디로 악조건이다.
좁은 국토에 많은 인구가 살다 보니 물도 많이 필요하게 되지만 물은 부족하고 환경용량도 작아 수질오염에 취약하다. 우리나라 연평균 강수량은 1,274mm로 세계평균 970mm의 1.3배이나 연간 1인당 강수량은 약 3,000톤으로써 세계평균의 1/11에 불과하다. 그나마 강수량의 2/3가 여름 장마철 때 일시에 바다로 쓸려 내려가 이용할 수 있는 물은 매우 제한되어 있다. 이렇다 보니 평상시 하천에 흐르는 물이 적고 이는 곧 하천의 환경용량이 적다는 의미가 된다. 이렇게 적은 환경용량을 가진 국토에 세계 3위의 인구밀도를 갖고 있으니 우리나라의 물관리정책은 세계적으로도 손꼽힐 정도로 어려운 조건을 갖고 있다.
연간 수자원총량은 1,267억톤으로 이중 45%인 570억톤은 증발 및 침투로 손실되고 31%인 396억톤이 홍수시 바다로 유실되어 301억톤만 이용되고 있는 실정이다.
◆ 하천
우리나라는 3,960여개의 중소하천을 가지고 있다. 또한 18,800여개의 호소가 형성되어 있으나 자연호는 5개소에 불과하고 나머지는 댐, 하구언, 저수지등 인공구조물에 의해 형성된 호소이다.
동고서저형의 지형을 갖고 있어 대부분 하천이 동서방향 또는 남북방향으로 발달되어 있다. 산악지형이 발달되어 있어 하상경사가 급하고 이로 인해 비가오면 하천의 물이 급격히 증가하고 또한 급격히 줄어드는 불리한 여건을 가지고 있다.
수환경관리 기능분담체계
우리나라는 60년대 근대화과정을 거치면서 물관리역사가 본격시작되었다. 우선 경제건설을 위해 산업화가 필요하였고 필연적으로 수자원개발정책이 병행되었다. 따라서 수자원개발, 하천관리기능이 먼저 발달되었고 수질보전, 수생태계관리문제는 사실상 '80년대 이후에 출발하였다고 볼 수 있다. 이러한 시간적 편차 때문에 물관리기능 및 법제는 매우 다원화되어 있다.
수환경 구성요소별로 보면 물이란 매체에 대해서는 수량관리기능은 건설교통부가, 수질관리기능은 환경부가 담당하고 있으며, 하천관리는 건설교통부가, 수생태계관리는 환경부가 담당하고 있다고 볼 수 있다.
수 질 보 전
수질관리정책 약사
한국의 수환경정책은 근대화가 시작된 1960년대부터 본격적으로 시작되었으며, 정책의 흐름과 기조의 변화에 따라 3단계로 구분될 수 있다.
▶ 공해방지법시대(보건사회부시대, 1960~1979)
이시기는 도시화·산업화의 초기단계로 환경문제로 접근하기 보다는 공해로부터 사람의 건강을 보호하려는 "소극적, 방어적"개념에서 출발하였다. 1963년에 공해방지법(公害防止法)이 제정되어 산업폐수등으로부터 사람의 건강을 보호하는 조치가 취해졌고, 1966년에는 하수도법(下水道法)이 제정되어 도시의 우수와 하수를 효과적으로 배제하려는 노력이 시작되었다. 이 당시의 관련조직으로는 보건사회부 환경위생과에 공해계가 설치(1967년)된 것이 시초이며, 이후 공해담당관(1970년),공해관리관(2과, 1975년), 환경관리관(3과, 1977년)으로 발전되었다. 또한 1978년에는 국립환경연구소가 설치되었다.
▶ 환경보전법시대(환경청시대, 1980~1989)
1978년 환경보전법(環境保全法)의 제정은 날로 심해지고 있는 환경문제를 소극적 보건위생개념으로 접근해서는 곤란하다는 인식위에서 "적극적, 환경보전"의 개념으로 패러다임을 전환한 것을 의미했다. 동 법의 제정과 함께 1980년 1월 보건사회부의 외청으로 환경청(3국 13과 4담당관)이 발족되었으며, 수질보전국은 이때 설치되었다. 80년대의 환경정책은 환경보전법을 근간으로 이루어졌으며, 환경기준, 환경오염의 상시측정, 배출시설허가제, 배출부과금제도, 환경영향평가제도, 환경오염피해분쟁조정제도등 환경정책의 골간이 이때 형성되었다. 1986년에는 5개의 환경지청을 설치하였으며, 1988년에는 호소수질연구소를 설치하였다. 이 시기에는 공공하수도정책이 건설부소관으로 되어있었기 때문에 기능상의 한계가 있었고, 주로 사업장배출규제에 치중하였다. 1987년에는 처음으로 수역별 수질환경기준을 고시하였으며, 1989년에는 정수장 중금속오염 사건으로 범정부적인 대책으로 "맑은물공급종합대책"이 수립되기에 이르렀다.
▶ 수질환경보전법시대 1기(환경처시대, 1990~1994)
'80년대 후반에 들어서면서 환경문제가 사회일반에 보편화되고 개발년대의 후유증이 서서히 나타나기시작한 시기로 정부는 1990년 1월 환경청을 장관급인 환경처로 승격시켰다. 환경처는 갈수록 복잡·다양해지는 환경문제에 효과적으로 대처하기 위해 환경보전법을 6개의 분야별로 분법화하였으며, 이때 수질환경보전법이 제정(1990년 8월)되어 오늘에 이르고 있다. 1990년 상반기는 대형수질오염사고로 얼룩진 파란의 시절이었다. 1989년 맑은물공급대책의 후속조치로 1990년 7월 수도권상수원인 팔당호와 중부권 상수원인 대청호 주변지역을 특별대책지역으로 지정하여 토지이용 및 건축규제를 실시하였다. 그러나 1991년 4월 낙동강페놀오염사고가 발생하여, 전국을 경악케하였다. 1993년에는 1989년 수립된 맑은물공급종합대책을 전면수정하여 제2차 맑은물공급종합대책을 수립하여 급변하는 정책환경을 수용하였다. 1994년 1월에는 다시 낙동강유기용제오염사고가 발생하여 식수문제에 대한 정부의 대응에 문제가 있다는 지적이 팽배하게 되었다. 따라서 정부는 1994년 4월 정부조직개편을 단행하여 건설부의 상하수도국과 보건사회부의 음용수관리과를 환경기능에 동합시키는 한편 환경처를 환경부로 승격시켰다. 또한 이때까지만 해도 지역별로 설치된 지방환경청을 유역별로 재편하여 4대강환경관리청으로 개편하고, 4대강에 수질검사소를 설치하였다.
▶ 수질환경보전법시대 2기(환경부시대, 1995~현재)
1996년에는 종합적인 물관리를 위한 중장기계획으로 물관리종합대책을 수립하였다. 동 계획은 수질부문(1996~2005년)과 수자원부문(1996~ 2011년)으로 구성된 범정부 종합대책이다. 90년대 후반기에는 시화호문제, 새만금호문제등 무분별한 개발의 후유증이 표면화된 시기로 연안담수호조성문제에 대해 재검토하게 되는 계기가 되었다. 또한 맑은물공급종합대책을 시발로 수질개선투자가 본격화되었는데도 4대강 수질이 뚜렷한 개선기미를 보이지 않자 환경부는 4대강에 대해 정밀조사분석과 과학적 모델링기법에 바탕을 두어 4대강대책 수립에 착수하였다. 1998년 11월에는 "팔당호등 한강수계상수원수질관리특별종합대책"을 수립하였고, 1999년 12월에는 "낙동강물관리종합대책"을 수립하였으며, 2000년에는 금강 및 영산강수계 종합대책을 수립함으로써 4대강대책 수립을 완성할 계획이다.
특히 '98년부터 착수한 4대강 대책 수립작업은 단순한 수질보전계획 수립과정이 아니라 지난 20여년간 유지해온 수질관리정책의 틀을 효율적으로 바꾸는 획기적 사건이다. 취수원을 중심으로 상류 일정거리내 모든지역을 규제하던 전통적 상수원보호방식에서 벗어나 "수변구역"이라는 독특한 개념을 도입하여 수변의 수질·생태적 민감성을 보호하는 조치를 취하였고, 공유자원인 물을 이용하는 사람에게 "물이용부담금"을 부과하고 그 재원으로 활용하였다.
수질관리정책의 구조와 법제
● 수질관리정책 구조
수환경정책은 환경정책기본법에 규정된 수질환경기준을 수역의 이용상황(상수원, 공업용, 농업용, 기타)을 고려하여 적용고시하고, 이를 달성하기 위한 시책들이 추진되며, 이러한 시책들의 효과 측정과 수질오염상황을 알아보기 위해 수질측정망을 운영하여 환경기준 달성여부를 점검하는 메카니즘으로 이루어진다.
수질환경기준 유지를 위한 시책으로는 개발사업으로 인한 환경영향을 미리 줄이기 위한 환경영향평가제도와 수질보전을 위한 종합시책을 담은 수질보전계획으로 대별될 수 있다. 수질보전계획은 환경정책기본법과 수질환경보전법에 의하여 수계영향권별로 수립된다.
수질관리대책은 크게 토지이용제한를 주 내용으로하는 오염예방대책, 환경기초시설 확충과 배출기준 강화 등을 내용으로 하는 오염삭감대책, 그리고 오염하천정화, 수생동식물 서식처 보호 등을 주로 하는 하천환경정비대책으로 대별되며, 이러한 대책들은 수계관리위원회의 심의를 거쳐 만들어지는 대유역단위의 계획을 통해서 실행된다.
● 수환경관리법제
법제명
주요 규정내용
제정년도
환경정책기본법
환경정책에 관한 기본원칙과 환경기준, 환경보전장기종합
계획의 수립, 환경오염 심화지역에 대한 특별종합대책의
수립 등 기본시책들을 규정
1990년(환경부)
수질환경보전법
수질오염물질의 종류와 폐수배출시설의 범위, 폐수배출시설허가제, 폐수배출허용기준 및 배출부과금제도등 산업폐수배출규제제도와 비점오염원관리제도, 수질오염의 영향권별관리, 호소수질관리, 수질오염의 상시측정 등 공공수역관리제도를 규정
1990년(환경부)
오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률
개별건축물의 오수처리제도, 분뇨의 수거 및 처리에 관한 제도, 축산폐수배출시설의 허가제 및 그 관리에 관한 제도등을 규정
1991년(환경부)
하수도법
시가화지역 또는 인구밀집지역과 같이 공공수도에 의하여 하수를 차집하여 처리하기가 용이한 지역의 공공하수도 정비에 관한 제도, 하수종말처리시설 설치 관련제도 등을 규정
1967년(환경부)
한강수계상수원수질개선및주민지원등 에관한법률
낙동강수계물관리및주민지원등에관한법률
금강수계물관리및주민지원등에관한법률
영산강ㆍ섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률
1998년부터 정부합동으로 수립된 4대강 수계별 물관리 대책의 법률적 뒷받침을 위해 제정된 법률들로 수변구역제도, 오염총량관리제도등 오염예방조치와, 물이용부담금제도, 수계관리기금, 수계관리위원회 등 유역관리를 위한 기본제도를 규정
1999년 : 한강
2002년 : 낙동강, 금강, 영산강ㆍ섬진강 (환경부)
이용및개발법제
수도법
수도수원의 보호를 위한 상수원보호구역제도, 수돗물의 수질기준, 수도사업의 인허가제도 등을 규정
1965년(환경부)
지하수법
지하수 개발 및 보전에 관한 기본제도를 규정합 법률로서 건설교통부가 관장하는 법률이나 지하수의 수질기준, 오염도의 측정등 지하수보전 관련제도에 대해서는 환경부가 관장
1994년(건교부)