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■신설헌법3조→★대한민국은지방분권국가이다!!
지방분권개헌은사회주의,고려연방제로가기위한수순인가?
( 글이길다고넘어가지말고, 끝까지읽어주십시오.)
★ 헌법개정을막지못하면사회주의국가가됩니다.
문재인대통령의희망은‘낮은단계연방제(고려연방제)’를실시하는것이다.
“국가연합혹은낮은단계의연방제에이를수있다는…”
<김대중, 노무현 정부를 거치면서 남북이 평화통일에 가까워졌다. 국가연합 혹은 낮은 단계의 연방제에 이를 수 있다는 희망을 품을 정도가
됐다…> (인터넷 <한국일보> 2011년 2월11일字 인터뷰 中)
“김대중대통령이꿈꾸셨던국가연합또는낮은단계연방제정도는다음정부때정권교체를통해반드시이루겠다.”
(2012년8월18일국립현충원에서열린김대중사망3주기추도식에서)
더불어민주당의 문재인대선후보가 한방도 통일문제와 관련하여 “낮은단계의 연방제는 우리가 주장하는 국가연합과 거의 다르지 않다고 생각한다”고
말함으로 물타기를 시도했다(4월25일 JTBC가 주최하는 대선후보토론회 중에서).
문재인 전 대표의 경우 올 들어 총 8차례에 걸쳐 연방제 발언(출처:문재인 블로그)1을 했다. 구체적인 내용은 “연방제에 버금가는 지방분권
공화국을 만들겠다”는 것이었다.
참고로 북한의 통일방안은 과도적연방제(1960년), 고려연방제(1980년), 낮은단계연방제(1991년)로 이름만 바뀌어왔다. 북한은
고려민주연방공화국 창립방안 제시 20주년(2000년 10월6일) 평양시보고회에서 낮은단계연방제의 구체적인 내용을 아래와 같이 밝힌 바 있다.
《★낮은 단계 연방제안은 하나의 민족, 하나의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부의 원칙에 기초해 북과 남에 존재하는 두 개의 정부가 정치,
군사, 외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 그대로 가지게 하고 그 위에 민족통일기구를 내오는 방법으로 북남관계를 통일적으로 조정해 나가는
것을 기본내용으로 하고 있다.》
북한의 통일방안인 낮은단계연방제는 기존의 고려연방제와 같은 높은단계연방제(前 한반도의 공산화) 통일방안과 달리 선결조건(주한미군철수,
국보법폐지, 공산활동 합법화)이 없는 것이 특징이다. 그러나 이러한 선결조건이 없는 것이 바로 낮은단계연방제의 함정이다. 남북한이
낮은단계연방제에 의해 통일을 하게 되면 하나의 국가를 형성하는 것이기 때문에 결국 외국군(주한미군) 철수 문제가 자연스럽게 대두된다.
주한미군철수 이후에는 국보법 철폐, 공산활동 합법화 등이 자연스럽게 이어져 높은단계연방제로 귀결된다.
http://www.chogabje.com/board/view.asp?C_IDX=72377&C_CC=AZ
좌파정부인 문재인 정부가 내년도 헌법 개정에서 가장 핵심적으로 개헌하려는 항목은 지방분권형국가항목이다. 지방분권국가로 개정하려는 이유는
‘지방자치단체의 하급기관화’, ‘지방자치단체를 제한능력자로 취급하는 헌법’, ‘자치조직권의 무력화’, ‘지방재정위기의 유발’
등등이다(“지방분권 헌법개정안 설명서”, 지방분권개헌국민회의, 2017, pp. 1-4).
그러나자세히살펴보면지방분권형국가로의개헌은그이면에낮은단계의연방제로가는기초작업임을알수있다.
헌법개정의핵심은제3항을신설하는것이다.
제1장 총강 제0조 (1) 대한민국은 민주공화국이다. (2) 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. (3)
대한민국은 지방분권국가이다(신설).
지방분권형국가란지방정부에에입권권,행정권,사법권,재정권,조직권들을부여하는형태를말한다(앞의책,p.8).
1.지방분권국가로의개헌은국민들의세금부담만가중시킨다.
문재인 대통령이 지방분권국가 개헌을 관철시키기 위한 당근을 내걸었다. 국세와 지방세의 비율을 현재 8대 2수준에서 7대3을 거쳐 장기적으로는
6대4까지 조정한다는 것이다. 지방행정조직은 쌍수를 들고 환영할 수밖에 없다. 그러나 국민들도 환영해야 할까?
그러나 중앙정부의 예산은 줄어들지 않는다. 국세와 지방세 비율을 7대3 내지는 6대4로 낮추기 위해서 국세를 줄이고 지방세를 늘리는 것이
아니라 국세를 늘리면서 지방세를 상당히 높이는 방향으로 진행될 것이다.
“현행 헌법 제59조의 조세법률주의에 가로막혀 지방정부가 지방사무의 처리비용을 충당하기 위하여 지방세를 신설하고자 하나 법률의 위임이 없는
한 법정외세의 도입이 불가능하다....지방정부에게 세목과 세율을 스스로 결정할 수 있는 과세권을 부여하는 것이 지방 재정의 자율성과 책임성을
보장하기 위하여 필요하다.”
(앞의책,p.21,22).
“지방정부를 중앙의존에서 해방하여 자율의 주체로 설 수 있도록 하기 위해서는 지방의 과세권을 보장하고 소득세나 법인세 부과가치세 등 중요
세원을 지방정부에서도 필요에 따라 과세할 수 있도록 헌법에서 보장해 주어야 한다. 이에 개인이나 법인의 소득세에 대해서 지방정부도 부과할 수
있는 세원공유제도를 도입할 필요가 있다. 중앙과 지방간의 수직적인 이중과세 내지 중복과세를 허용해야 한다."(같은 책, p.22)
지방분권형국가는 법적으로 조세권이 부여되어 있다. 재원마련은 이중과세 내지 중복과세로 마련할 것이다. 소득세 법인세 부과가치세를 이중으로
내어야 한다. 뿐만 아니라 세율 또한 지방자치제에 속한다. 경우에 따라서는 변사또 지방정부가 나올 수 있다.
지방분권형국가는 과연 국민들 내지는 지역민들을 위한 것이라고 말할 수 있는가? 지역 주민들은 세금을 이중으로 부담할 준비가 되어 있는가?
지방정부가 임의로 정하는 세금을 감당할 수 있는가? 2중 세금, 중과세의 부담을 감당하면서 혜택은 거의 없는(그러나 공무원들은 좋은) 이런
제도를 국민들은 찬성해야 하는가?
2.자치입법권은지역주민들의자유를속박할것이다.
제00조(1)입법권은국회와자치의회가행사한다(개정예상).
(2) 국회는 국가의 법률을 입법하고, 광역자치의회는 광역지방정부의 자치법률을 입법한다. 기초자치의회는 기초지방정부의 자치법률을
입법한다(개정예상).
“현행헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다”로 규정하고 있다.... 국회와 지방의회는 국민과 주민에 속하는 입법권을 대신 행사한다는
의미로 규정을 개정하는 것이 바람직하다.“(같은 책, p.13)
“입법권을 국회와 지방의회가 행사한다는 것은 국회뿐만 아니라 지방의회도 입법기관이 된다는 것이며, 국회뿐만 아니라 지방의회가 제정한
자치법률로 형식적인 의미의 법률이 된다. 따라서 지방의회가 제정한 자치법률로 인한 주민의 권리제한이나 의무부과, 벌칙의 제정도 가능하게 된다는
의미를 가진다.”(같은 책, p.13)
자치입법권의핵심은주민권리제한,의무부과,벌칙제정이다.
“그러다 보니 지방에서는 주민에게 혜택을 주는 조례만 제정할 수 있어 지방재정난을 가중시킨다. 뿐만 아니라 주민이 공공의 이익을 위하여
당연히 해야 하거나 하지 말아야 할 것도 의무를 부과하거나 금지를 할 수 없어서 주민이 혜택이 없으면 실천하지 않아 주민을 타락시킨다”(같은
책, p. 2)
자세히 읽어보면 주민의 복지를 향상시키기 위한 자치 입법권이 아니라 주민의 권리를 제한하고, 의무를 부과하고, 벌칙을 제정하기 위한
자치입법권이다. 지금도 국민들은 얼마나 많은 법의 속박에서 사는 줄 아는가? 지방정부는 무엇을 더 속박하고 싶은가? 지방의 사정을 속속들이
아는 공무원들과 결탁한 지방의원들이 어떤 법률을 마련해서 자유를 속박할지 눈에 선하지 않는가? 이런 지방분권을 꼭 해야만 하는가? 지금의
지방자치로는 만족이 안되는가? 안그래도 많은 법률 때문에 자유가 많이 제한되고 있는데, 지방법률까지 제정되면 국민들이 제대로 숨쉬고 살겠는가?
이렇게 하려고 하는 이유가 무엇인가?
3.지방분권형국가가되면지방정부의독단을중앙정부가컨트롤할수없게된다.
(3) 국가의 법률은 광역지방정부의 자치법률보다 상위의 효력을 가진다. 다만, 헌법이 광역자치의회가 자치법률로 정할 수 있도록 규정한 사항에
관해서는 그 자치법률이 우선한다(개정예상).
(4) 광역지방정부 자치법률은 기초지방정부의 자치법률보다 상위의 효력을 가진다. 다만, 헌법이 기초자치의회가 자치법률로 정할 수 있도록
규정한 사항에 관해서는 그 자치법률이 우선한다(개정예상).
“원칙적으로 중앙정부의 법률이 우선하도록 하여 전국적인 법의 통일성을 보장하지만 예외적으로 지방사무에 관한 입법에 있어서는 지방법률이
우선하도록 함으로써 중앙정부의 법률이 지역특성에 맞지 않을 경우 지방법률로 중앙법률이 우선할 수 있도록 한 것이다...”(같은 책, p.14)
“원칙적으로 광역지방정부의 자치법률의 효력상의 우위를 통하여 법의 통일성을 유지하면서도 지방적인 특성과 다양성을 살리기 위한 방안으로 예외를
허용하고자 하는 것이다.”(같은 책,p.15)
어떤 업무를 두고 중앙법을 적용할지 지방법을 적용할지에 대한 갈등, 중앙정부와 지방정부가 서로 다른 이념을 가지고 있으면 서로의 영역에
대해서 우선권을 주장하는 심각한 갈등현상을 초래하게 될 것이다. 그러나 이 갈등의 조정자가 없어서 국력은 쇄락하게 될 것이다. 우파정부가
들어섰을 경우, 좌파 지방정부가 중앙정부의 일을 자기들 영역이라고 우길 때 일어날 결과를 상상해보라.
4.지방분권형국가는사회주의,고려연방제로가기위한수순이다.
지방분권국가와 사회주의, 고려연방제가 무슨 관계가 있는가 의문이 들수 있지만, 이것을 염두에 두고 헌법개정을 하고 있다는 명백한 증거들이
많이 있다.
“지방분권개헌의필요성과기본방향”으로지정토론한김형기교수(경북대학교경제통상학부교수)의발제안에보면이렇게설명되어있다.
“뿐만 아니라 지방분권 개헌은 통일 준비 과정이기도 하다. 동독이 서독의 연방에 가입하는 방식의 독일식 통일이 남북통일의 모델이 될 수
있다. 장차 통일한국을 예컨대 ‘8도 연방’으로 구성되는 연방국가로 만들어 북한의 몇 개주에 자치권을 부여하고 재정적으로 지원하며 통합하는
모델을 실현하려면, 지금부터 남한에서 개헌을 통해 준연방제 수준의 광역지방정부형 분권국가를 만들 필요가 있다.”(“헌법개정 국민대토론회
자료집”, 국회헌법개정특별위원회, p. 45).
"이상과 같은 방향으로 지방분권 개헌이 이루어져야 ‘연방제에 버금가는 지방분권’이 이루어져 대한민국이 중앙집권국가로부터 지방분권국가로 이행할
수 있다... 강력한 중앙집권국가였던 프랑스는 2003년에 헌법1조에 ‘프랑스는 지방분권적으로 조직된다’고 선언한 지방분권개헌을 통해 지방을
살리고 국가경쟁력을 높였다. 이를 참고하여 대한민국도 헌법 제1조에 3항에 “대한민국은 지방분권국가이다”는 조항을 두고 지역대표형 상원을
설치하고 지방정부에 입법권, 재정권, 행정권을 보장하는 지방분권형 개헌을 하여 국가경쟁력을 높여야 한다.“(앞의 책, p. 47)
그러나 헌법개정위원회가 모델로 삼고 있는 프랑스에서는 2018년도 부터 군(Departement)의 폐지를 검토하고 있다. 세계화시대에
국제경쟁력 강화에 문제가 있었기 때문이다(이광윤, “지방분권개헌론의 부당성”, 2017.
https://www.lawtimes.co.kr/Legal-Info/Research-Forum-View.aspx?serial=2290)
“지방자치를 시행한지 26년이 경과하지만 지방자치는 여전히 중안의존적이며 지역별 발전과 경계적 측면에서의 불균형은 오히려 심화되고 있으므로
“연방제 수준의 지방분권”(따옴표는 강조를 위해 필자가 삽입함)을 통하여 지역균형 발전과 실질적 주민자치를 구현할 수 있는 개헌이
필요하다.(같은 책, 51쪽)
“지방분권 강화를 위하여 헌법에 지방분권국가를 선언하는 것은 의미 있고 필요하다는 의견이 다수이나...” “구체적인 조항의 경우 자문위원회
지방분권분과에서는 ”대한민국은 지방분권국가이다“로, 기본분과에서는 ”대한민국은 분권형 국가를 지향한다“로 제안함(헌법개정 주요 의제, 74쪽).
이상과 같은 토론들로 볼 때, 지방분권화의 궁극적 목적은 낮은 단계의 연방제(고려연방제)에 있음을 알 수 있다. 지방공무원들이 우선 행정상
불편을 이유로 지방분권국가를 찬성하면, 고려연방제 도입을 막을 수 없게 된다. 거시적인 눈을 뜨고 봐야 한다.
5.이번지방자치헌법개정은‘지방자치강화형’헌법개정이아니라,‘연방정부형’지방분권이목적이다.
지방분권에 따른 유형구분은 ‘지방자치강화형’, ‘광역지방정부형’, ‘연방정부형’이 있다. 만약 이번 헌법 개정이 지방자치 강화형 지방자치라면
굳이 반대할 필요가 없다. 입법에 있어서 지방자치강화형은 법률이 아니라 ‘조례제정권’을 보장한다. 그러나 ‘광역지방정부형’은 ‘법률에 준하는
조례 제정권’을 보장하고, 연방정부형은 ‘법률 제정권’을 부여한다.
재정권에 있어서 지방자치강화형은 ‘법률이 정하는 범위 내에서 조례로 지방세의 세목, 세율을 결정’한다. 광역지방정부형은 ‘조례로 지방정부의
재정권과 과세권 제정 집행, 국가의 재정조정과 재정지원 원칙 제시’를 하고, 연방정부형은 ‘정부간 예산 운용의 상호 독립성 규정, 연방과 주의
경비부담 원칙 제시, 연방과 주의 과세권 불리 제시’등이 들어간다(헌법개정 주요의제, p.59).
연방정부형은 연방국가를 전제로 하는 연방정부와 지방정부 간의 관계이므로 이번 개헌의 논의 대상이라 할 수 없다(헌법개정국민대토론회자료집,
p. 59)라고 말을 하지만 실제적 헌법개정은 ‘연방정부형’지방분권을 염두에 두고 있다. 형식은 광역지방정부형인데 내용은 연방정부형이다.
“광역지방정부형에 대하여 공감하는 의견이 상당한 것으로 보여지며 그 내용은 광역 지방자치단체의 지위를 지방정부 차원으로 격상하고, 입법권을
국회만이 전속하는 것이 아니라 지방의회에서도 입법권을 행사하도록 하되 국회 입법과 구별하기 위하여 자치법률로 표기하도록 하는 것, 중앙정부의
행정사무 범위를 헌법과 법률이 정하고 있는 예외적인 경우로 제한하고 지방정부가 위임사무로 수행하는 것을 원칙으로 하여 지방에서 종합행정이
이루어지도록 하는 것, 지방정부에 과세권을 부여하여 종전 과세법률주의에 대한 특례를 규정하는 것... 지방분권 분과 안은 현재까지 논의되고
있는 지방분권 개헌안 중에서 진일보한 선진적인 것이며 국가의 형태를 연방수준으로 변모시킬 수 있는 획기적인 안으로 평가할 수 있을 것으로
본다”(앞의 책, pp,59,60)
여론 때문에 말은 광역지방정부형이라고 말하지만 실제는 연방정부형이다. 입법권, 행정권, 사법권, 재정권, 조직권을 가지는 형태가
연방정부형이기 때문이다.
“...대통령이 천명하고 있는 연방수준의 지방분권개헌... 또한 국회 개헌특위 자문위원회 지방분권분과위원회가 발표한 임시안 또한 연방수준의
지방분권을 염두에 두고 있으므로 향후...”(같은 책, p. 61)
그러나형식상자치형지방분권이이루어진다하더라도실제적으로는연방정부형이목표이다.
“...자치형 지방분권이 정착되고 남한과 북한의 통일 방안이 가시적으로 검토될 수 있는 정치 환경에서는 연방형 군권국가 또는 연방국가로의
전환을 모색할 수 있을 것이며, 이 경우에는 헌법의 개정이 아니라 새로운 헌법의 제정이라는 관점에서 접근하여야 할 것으로 본다.”(같은 책,
p. 53)
윤재만 교수(대구대학교 법과대학 교수)도 연방제 수준의 지방분권을 제안했다. “이런 지방분권을 연방제 수준으로 확보하려면 보충성의
원칙을....”(같은 책, 86쪽)
이창용 지방분권운동대구경북본부 상임대표의 발제문도 같다. “남북통일시대를 열기 위해서는 독일처럼 연방제는 아니더라도 연방제에 준하는 수준에서
지방분권을 추진해야 한다.”(같은 책, 101쪽)
6.실질적연방정부형일경우에“법률제정권(자치입법권)”이부여되고,자치재정권,자치행정권이부여된다.이럴때어떤폐해가오는가?
(1) 이것은 지방정부가 종교의 자유를 교묘한 방법으로 침해하는 원인이 될 수 있다. 중앙-지방간 사무배분의 보충성의 원칙 규정에서
종교부분은 빠져 있다. 제외된 것은 지방분권정부의 몫이다.
“...시.도가처리하기어려운사무는국가의사무로각각배분하여야한다.”(헌법개정주요의제,p.70)
“제OO조 2항 기초자치의회는 헌법에 다른 규정이 없는 한...필수적으로 요구되는 사무에 관하여 자치법률을 제정할 수 있다.”, “제2항은
기초지방정부의 입법권을 규정하고 있다...즉, 기초지방정부는 국가와 광역지방정부의 입법권에 해당하지 않는 모든 입법권을 보충적으로 갖는 것으로
볼 수 있다”(지방분권헌법 개정안 설명서pp.17,18)
종교에 관한 부분은 국방이나 경찰과 같은 엄무가 아니므로 지방정부에 귀속될 것이다. 그러면 지방별로 각종 악법을 만들 여지가 충분하고,
나중에 국가에 영향을 미친다.
예를 들면 미국은 2013년 메사추세츠주 대법원이 동성커플 결혼 합법판결을 한 이후, 뒤이어 코네티컷주(2008년)... 결국 2013년
6월 미국연방대법원이 동성결혼합법화를 판결했다.
캘리포니아 주 후안 카피스트라노 시의 척과 스테파니 프롬부부는 최근 집에서 성경공부 모임을 가졌다는 이유로 300달러의 벌금을 부과받았다.
시 당국은 프롬 부부가 조건부 사용허가 없이 거주지역에서 종교적 단체의 설립과 활동을 금지하는 법을 어겼다며 이같은 처벌을 내렸다.
(http://bpkist.net/jboard/?p=detail&code=juje-aa002&id=3262&page=11)
우리나라처럼 좌우 이념 대립이 심한 나라에서 지방분권국가를 시행했을 경우에 가장 먼저 피해를 당하는 쪽은 교회가 될 것이다. 노방전도 금지,
학교 앞 전도 금지, 학교 주변 500M 안에는 종교시설 금지, 상가는 종교시설에 임대할 수 없다, 종교시설은 3층 이상 지을 수 없다 등등,
여러 가지 악법을 몇몇 지방의원들이 모여서 만들어 낼 수 있다. 이런 악법들이 통과되었을 경우에 교회는 법적 투쟁을 위해 엄청난 시간과 비용을
지불해야 할 것이다.
(2) 이번 헌법이 사회주의 헌법으로 개정되면(필자는 이 목적을 위해서 헌법을 개정한다고 본다), 지방정부 또한 사회주의 고려연방제를 위한
여러 가지 법들을 제정하여 사회주의(공산주의) 나라의 기초를 놓을 것이다. 특정지방정부가 먼저 사회주의 정부가 되면 연쇄 도미노 현상을
일으켜서 결국 나라 전체가 사회주의나라가 될 것이다.
좌파정부 아래에서 지방정부는 급격히 좌경화되어 사회주의 제도들을 양산할 것이다. 설사 불법적인 요소가 있다하더라도 중앙정부는 눈감아 줄
것이다. 지금까지 초헌법, 초법률적 행태를 보여온 온 것을 보면 불문가지이다.
(3) 우리나라처럼 좁은 나라에서 연방형지방분권을 실시하면, 나라 안보에 심각한 위해가 될 수 있다. 우리 나라는 지금 좌우의 심각한 갈등을
겪고 있다. 우파정부가 들어섰을 경우에, 힘이 막강해진 좌파지방정부는 우파정부의 국가보위에 협력하지 않을 것이다. 헌법개정으로 대통령(또는
총리)의 힘이 약화되어 있어서 지방정부를 효과적으로 통제하지 못할 것이고, 나라가 쇠락하는 지름길이 될 것이다.
(4) 지방분권은 국가 전체의 균형발전에 심각한 문제로 노출 될 것이다. 균형발전은 사회·환경·경제적으로 도시와 농어촌 간 및 지역 간의
균형 있는 발전을 의미하는 것으로 지속가능한 발전이어야 한다. 따라서 기본계획권을 우선, 국가가 보유하여야 한다. 지방의 자유를 확대하는
지방분권과는 모순된다(이광윤, 지방분권 개헌론의 부당성 중에서).
(5) 지방분권은 세계화 시대의 국제경쟁력 강화에 역행한다. 세계화 시대에 있어서의 지방화는 국가권력과의 투쟁이 아니라 보다 효율적인 경쟁
시스템을 구축하기 위한 중앙과 지역의 권한재분배에 초점이 주어져야 할 것이며 그 단위는 최광역 단위에 초점이 주어져야 한다.
프랑스에서는 2018년도 부터 군(Departement)의 폐지를 검토하고 있다. 북경권, 상해권, 동경권, 오사카권 등의 대규모 지역과
경쟁하여야 할 우리의 경우, 현실적으로는 수도권과 남해안벨트권 만이 대규모 항만, 산업단지, 관광자원을 구비한 국제적 경쟁력 있는 단위가 될
수 있다. 우리와 인구 및 국토면적이 비슷한 영국의 잉글랜드가 중앙집권 국가임은 좋은 참고가 될 것이다(이광윤, 지방분권 개헌론의 부당성
중에서). .
https://www.lawtimes.co.kr/Legal-Info/Research-Forum-View.aspx?serial=2290
7. 현 정부는 좌파정부이다. 문재인대통령은 낮은단계의 연방제(고려연방제, 적화통일의 순화된 말)을 주장하고 있다. 어떻게 실현하는가?
지방분권형국가이다. 현재 지방행정을 담당하는 공무원들은 거의 대부분 지방분권헌법개헌에 찬성한다. 실제적으로 행정적 불편이 많고, 지방에서
사업을 할 때 제약이 많기 때문이다.
그러나 지금은 참아야 한다. 좀 불편하더라도 좌파정권이 끝나고 우파정권이 들어섰을 때, 그때 비로소 지방분권제를 제대로 논의할 수 있다.
좌파이데올로기를 다 걷어낸 상태에서 올바른 지방분권을 할 수 있다.
그러나 지금은 지방분권형 국가 개헌이 통과되면, 원래의 의도를 벗어나서 고려연방제 통일의 멍석을 깔아주는 결과를 낳게 될 것이다. 모든
국민들은 헌법 개정 자체를 반대해야 한다. 이것 외에도 많은 함정들이 있는데 다음 기회에 논하게 될 것이다.
(본논의는필자개인의분석이니판단과수용여부는개인의몫입니다).