지방정부 과세자주권 강화, 어떻게 시작할 것인가?

[박홍연]

출처:(주)영화조세통람(이상훈)

지방정부 과세자주권 강화, 어떻게 시작할 것인가? ……… 2012.07.01

지방정부 과세자주권 강화의 필요성

해방이후 1949년도에 제정된 지방자치법에 따라 우리나라에도 지방자치제를 도입할 수 있는 환경이 조성되었지만, 이듬해 발발한 한국전쟁으로 최초의 지방의회는 1952년에야 구성되었다. 그러나 근대 한국사에 있어 지방자치의 경험은 그리 풍부하지 않다. 한국의 지방자치는 1960년 4.19혁명으로 수립된 제2공화국에 의해 전면적으로 실시되었다. 하지만 1961년 5.16 쿠데타로 정권을 잡은 군부에 의해 효력이 정지된 지방자치법에 따라 지방의회가 해산되는 등 1년을 넘기지 못하고 종료되고 말았다. 그 후 1980년 개정된 헌법에서 지방자치제를 실시하되, 그 시기는 법률로 정하기로 하면서 지방자치제 전면실시는 무기한 유보되었다. 1987년 현행헌법으로 개정되면서 지방자치제 유예규정이 철폐되었다. 이에 따라, 개정된 지방자치법에 의해 1991년에 지방의회가 구성되었고, 1995년에는 비로소 지방자치단체장이 선거를 통해 선출됨으로써 지방자치제가 전면적으로 부활되었다. 이러한 일련의 정치적인 과정을 거쳐 부활한 지방자치제가 완성되기 위해서는 지방분권 문제가 선결되어야 할 것이다. 지방자치제의 완숙을 위해 지방분권이 촉진되어야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 지방정부의 자체재원조달과 재정지출 간의 괴리를 축소하고 과세자주권을 제고할 필요가 있다. 지방정부 자체재원(=지방세+세외수입)과 지방정부 지출의 괴리가 크면 지방정부 지출의 상당한 몫을 중앙정부가 담당하게 되고, 재원조달에 대한 책임성이 약해진 지방정부는 재정을 방만하게 운영할 가능성이 높다. 또한 지역주민들이 자신들에게 공급되는 공공서비스의 공급비용 중 일부만 부담하게 되므로, 지역주민들은 재정책임을 크게 느끼지 못해 재정수요는 증가하게 될 것이다. 그러므로 지방정부는 불필요한 재정지출을 축소하기 위해서 지방정부의 자체재원인 지방세입의 비중을 높이는 방향으로 지방세입 구조가 개편할 필요가 있을 것이다. 다시 말해, 지방정부의 과세자주권을 강화하는 것이 지방정부의 분권을 제고하는 방안인 것이다.

지방정부의 열악한 재정상황

지난 10년간 지방정부 세입(歲入)의 당초예산을 기준으로 살펴보면, 2001년의 81.8조 원에서 2011년의 141.0조 원까지 연평균 5.6%의 증가율을 보이고 있다. 하지만, 지방정부의 자체재원이 일반회계 예산에서 차지하는 비중을 나타내는 지표인 재정자립도는 2001년의 57.6%에서 2011년의 51.9%까지 지속적으로 하락하여 10년 사이 5.7%p나 축소되었다. 한편, 재정자주도는 지방정부의 자체재원에 지방교부세나 재정보전금 및 조정교부금 등 상위정부로부터의 이전재원을 합한 규모가 일반회계 예산에서 차지하는 비중을 나타내는 지표이다. 이러한 재정자주도는 2001년의 75.7%에서 2005년의 81.6%까지 확대되었다가 2011년에 76.7% 수준까지 약 4%p 축소되었다. 그럼에도 불구하고 2011년도 재정자주도는 2001년에 비해 약 1%p 확대되었음을 알 수 있다. 게다가 결산을 기준으로 할 때, 지방정부 세입(歲入) 대비 자체재원의 비중은 2003년의 71.9%에서 2010년의 62.6%까지 점차 축소되고 있다. 또한 2011년도 지방세(地方稅) 수입은 49.7조 원으로 조세 총액 237.4조 원 중에서 21.0%를 차지하는 것으로 나타나, 지방자치제가 부활한 1990년대 초반 이후 현재까지 국세와 지방세 비율은 대략 8:2 수준에서 벗어나지 못 하고 있다. 이처럼 2000년 이후 지방정부의 재정은 규모면에서 지속적으로 확대되고는 있다. 그러나 재정자립도는 축소되고 있는 반면 재정자주도는 오히려 소폭 확대되는 현상에서 볼 수 있듯이, 지방정부의 재정이 자체재원인 지방세나 세외수입보다 중앙정부로부터의 이전재원인 지방교부세나 재정보전금, 조정교부금에 의존하는 정도가 심화되고 있음을 여실하게 보여준다. 다시 말해, 지방정부가 재정적으로 중앙정부에 의존하는 비중이 점차 확대되고 있어, 지방정부의 재정상황은 질적인 면에서 악화되고 있는 것으로 나타났다. 이렇게 지방정부의 재정상황이 열악하게 된 원인은 2005년부터 이관되기 시작한 사회복지 관련 사무들에 주로 기인하는 것으로 보인다. Tiebout는 1956년 논문에서 ‘발로 투표(vote with feet)’하는 이동성이 강한 주민들을 상정하는 매우 엄격한 몇 가지 조건들 하에서 지방정부가 지방공공서비스를 공급하는 것이 중앙정부에서 공급하는 것보다 더 효율적이라고 주장하였다. 중앙정부에서는 이러한 논리적 근거를 이유로 중앙정부의 사무들을 지방정부로 이전하기 시작했다. 특히 2005년부터 중앙정부에서 담당하던 장애인 관련 복지업무를 지방정부로 이전하는 것으로 시작하여 그동안 중앙정부에서 담당하고 있던 사회복지 관련 업무의 대부분을 지방정부로 이전하였다. 이렇게 사회복지업무를 포함하여 중앙정부가 담당하고 있던 사무 이전으로 인해 지방정부의 중앙정부 의존도가 이전에 비해 다소 상향된 것은 사실이다. 그러나 지방정부가 부담해야 할 만큼의 재원은 이전되지 않은 것으로 보인다. 그 결과 지방정부에서 담당해야 할 재정지출의 몫, 특히 사회복지사업에 대한 지출은 과거보다 매우 커지게 되었다. 그러므로 재정분권을 촉진하고 열악한 지방재정의 건전성을 제고하기 위해 지방정부의 자체세입을 확대하는 과세자주권 확충방안을 모색해야 할 것으로 판단된다.

지역자원시설세의 현황과 특성

지난 2011년 행정안전부는 지방세법을 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법 등 3개 법률로 분법을 단행하였고, 지방세법에 규정되어 있던 16개 지방세목을 11개로 통폐합하였다. 이 과정에서 (구)지역개발세는 지역자원시설세 특정자원분으로, (구)공동시설세는 지역자원시설세 특정부동산분으로 개명하는 동시에 지역자원시설세로 통합되었다. 이 지역자원시설세는 통폐합된 11개 지방세목 중 지방교육재정으로 전액 이전되는 지방교육세를 제외하면 유일하게 목적세의 역할을 담당하고 있다. 지역자원시설세 특정자원분은 1992년에 양수 발전용수를 제외한 발전용수, 지하수, 지하자원, 그리고 컨테이너에 과세하도록 신설되었다. 그리고 2006년에는 원자력발전이 과세대상에 추가되었고, 2011년 화력발전이 추가되었으나 2013년까지 과세가 유예되었다. 2000년에는 발전용수와 지하수의 세율을 각각 100%씩 인상하여, 발전용수는 10㎥당 2원, 지하수 중 음용수는 1㎥당 200원, 온천수를 포함하는 목욕수는 1㎥당 100원, 기타용도의 지하수는 1㎥당 20원의 세율에 따라 과세되고 있다. 2006년에는 지하자원에 대한 세율이 광물가액의 0.2%에서 0.5%로 상향조정되었다. 그리고 같은 해에 과세대상으로 추가된 원자력발전에는 1kWh당 0.5원의 세율이 적용되었으며, 2013년부터 과세가 예정되어 있는 화력발전에는 1kWh당 0.15원으로 부과될 것이다. 컨테이너는 부산항만의 배후도로 건설을 위해 1992년부터 2006년까지 과세되어 오다 2007년 초에 과세 중지되었는데, 컨테이너 1TEU당 15,000원이 표준세율로 설정되어 있다. 이렇게 각종 자원에 과세되는 지역자원시설세 특정자원분의 2010년도 세수는 954억 원으로 지방세에서 차지하는 비중은 0.2% 정도를 차지하고 있다. 주지하는 바와 같이 지역자원시설세 특정자원분은 각 자치단체가 해당지역에 존재하는 과세대상에 과세권을 주장하고, 필요한 경우 적절한 탄력세율의 운영을 통해 지역재정 향상을 도모하는 등 해당 지방정부의 과세자주권을 신장시킬 수 있는 세목이다. 그리고 특정 자치단체가 보유하고 있는 특수 부존자원을 소비ㆍ활용하는 행위에 대해 부과되면서 공공자원의 활용에 대한 보상금 또는 벌과금으로 부과되는 사용자부담금적 성격과 함께 환경세적 성격을 지니고 있다. 이에 더하여, 특정 부존자원을 세원으로 하여 해당 지방자치단체가 부과하는 것으로 법정세(法定稅)이면서 법정외세(法定外稅)적 특성을 내포하고 있다. 이와 동시에 조세법률주의에 따라 과세대상과 표준세율은 법률(지방세법)에서 규정하고 있지만, 부과에 관한 상세한 내용은 지방조례에서 규정하여 지방자치단체에 자유 재량권을 부여하고 있어 임의세의 형식을 취하고 있는 세목이다. 그리고 그 특성이나 입지조건에 따라 세원이 특정지역에 한정되어 있어 자연적으로 조세수입이 지역적 편중에 의한 혜택세적 특성을 가지고 있다. 따라서 지역자원시설세 특정자원분은 그 특성 상 지방정부의 과세자주권을 확충하기에 아주 적합한 세목이다.

새로운 과세대상에 대한 과세타당성

이러한 관점에서 현재 부각되고 있는 세원인 해양심층수, 천연가스, 조력발전, 태양광발전 등에 대해 지역자원시설세의 과세여부를 검토해 보자. 고갈염려가 없는 재생에너지원인 태양광이나 풍력 등을 이용하여 전력을 생산하는 발전시설은 환경오염 물질의 배출이나 생태계 교란과 같은 경제적 외부효과를 크게 유발하지 않는 것으로 알려져 있다. 따라서 신재생에너지원을 이용한 발전방식 중 경제적 외부효과는 적게 발생시키고 고도의 기술력을 필요로 하여 초기 도입비용이 높은 이와 같은 발전시설에 단기적으로는 지역자원시설세를 과세하지 않는 것이 바람직한 것으로 보인다. 단, 장기적으로 기술개발과 환경변화로 인해 신재생에너지원을 이용한 전력생산 방식에 드는 비용이 낮아진다면, 지방자치단체의 과세자주권 확보와 자주재원 확보차원에서 과세여부를 고려해 보아야 할 것이다. 반면에 해저자원인 해양심층수와 천연가스는 매장된 위치가 공해상이어서 지역자원시설세 과세권의 문제가 존재한다. 하지만, 자원개발로 인한 해양환경이나 해양생태계 파괴와 더불어 경제적 후생손실은 해당지역에 온전히 돌아가고, 이들 자원의 채취시설이나 보관시설로부터 유발되는 행정수요도 고스란히 지방정부가 떠안을 수밖에 없을 것이다. 그러므로 해당 지방정부에게 지역자원시설세 특정자원분에 대한 부과 및 징수권한을 이양하는 것이 타당할 것이다. 동해를 중심으로 형성되어 있는 해양심층수의 채수시설이나 보관시설은 자원의 지역적인 특성상 강원도(6개 업체)와 경북(3개 업체)에 위치해 있는 것으로 조사되었다. 먹는 물로 생산되는 해양심층수는 현행 지역자원시설세 중 음용수용 지하수의 세율(200원/㎥)을 적용하고, 먹는 물 이외 용도의 해양심층수에는 기타용도 지하수 세율(20원/㎥)을 적용할 경우, 해양심층수의 채수로 인해 연간 최대 약 30억 원(강원도 26억 원, 경북 약 4억 원)의 세수가 징수될 것으로 추정된다. 그리고 울산 앞바다에 위치한 동해가스전에서 생산되고 있는 천연가스에 대한 세수는 2010년 생산량 약 42만ton을 기준으로 추정해야 할 것이다. 세율은 현행 개별소비세율(60원/kg)의 5%인 3원/kg으로 가정할 경우, 연간 약 13억 원의 세수가 발생할 것으로 예상된다. 그리고 우리나라 서해안은 강한 조석현상과 잘 발달된 리아스식 해안으로 인해 천혜의 조력발전 자원으로 알려져 있다. 이에 따라, 경기도 시화호에 연간 최대 발전량 553GWh의 발전소가 건설되었고, 충남 가로림만에 918GWh의 전력을 생산할 수 있는 발전소가 건설될 예정이다. 이들 조력발전소에서 생산된 전력에 원자력발전 발전단가(2011년 39.07원/kWh)의 5% 세율(2원/kWh)을 적용할 경우, 연간 29.4억 원의 세수가 발생할 것으로 기대된다. 따라서 여기서 검토한 과세대상에서 연간 최대 약 72억 원의 세수가 발생할 것으로 예상되고, 이는 2010년 지역자원시설세 특정자원분의 세수를 약 7.5% 확대시킬 것으로 기대된다.

맺는 글

지역자원시설세 특정자원분은 지역에 산재해 있는 부존자원을 활용하는 자나 자원을 개발하는 자에게 부과되는 목적세이다. 이론적으로만 보면 모든 자원의 개발이나 활용에 대해 과세가 가능하다는 것이다. 다만, 그렇게 될 경우 세 부담과 소비자물가의 상승으로 인해 국민경제에 영향을 미치기 때문에 그동안 과세를 하지 못하였던 것으로 보인다. 앞에서 언급한 이들 세 가지 자원에 대해서만 지역자원시설세를 부과하는 것은 사실 세수 증가가 미미하여 지방정부의 과세자주권 확립에 크게 영향을 못 미칠 수도 있을 것이다. 하지만, 향후 기술발전이나 환경변화로 인해 신재생에너지원을 통한 전력생산 비용이 낮아진다면, 지역자원시설세 과세를 통해 지방세수에 기여하는 부분은 점차 커지고 지방정부의 과세자주권 강화에 일조할 수 있을 것으로 기대된다. 지방정부의 과세자주권 강화와 함께 열악한 지방재정 상황을 타개하기 위한 첫 번째 방안으로 현행 지역자원시설세 각 과세대상의 세율을 현실화할 필요가 있다. 현행의 세율은 2000년도에 조정된 이후 그대로 유지되고 있다. 지역자원시설세의 도입 목적인 지하ㆍ해저자원, 관광자원, 수자원, 특수지형 등 지역자원의 보호 및 개발에 필요한 재원 마련을 위해서라도 세율은 적정하게 조정될 필요가 있을 것으로 판단된다. 두 번째 방안으로 지방정부가 해당지역에서 과세가 가능한 특정자원을 지역자원시설세의 세원으로 발굴하려는 노력에 박차를 가해야 할 것이다. 지방정부는 해당 지방정부의 과세자주권 강화와 열악한 재정 상황을 개선하기 위해서 더 많은 자원에 대한 과세가 가능하도록 적극적으로 세원 발굴에 나서야 할 것이다.
　

지역자원시설세 과세타당성 검토 결과

항목	과세여부	과세대상	과세대상	세율	세수추정치
해양심층수	○	채수량	해양심층수를 채수하는 자	담수: 200원/㎥	21.5억원
				농축수: 100원/㎥	8.3억원
				소 계	29.8억원
천연가스	○	생산량	천연가스를 채굴하는 자	3원/kg	12.5억원
조력발전	○		조력을 이용하여 발전하는 자	2원/kWh	29.4억원
태양광발전	×	-	-	-	-