스크랩 한국 골프경영의 합리적인 개선방향에 관한 연구

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목     차

Ⅰ. 서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

2. 조사방법 및 연구범위

Ⅱ. 골프 경영의 이론적 고찰

1. 골프의 기원과 골프장의 형태

(1) 골프의 기원과 역사적 발달과정

(2) 한국골프의 역사적 배경

(3) 골프장의 종류 및 형태

2. 골프 경영과 관련산업

Ⅲ. 골프경영의 현황분석 및 문제점

1. 골프경영의 최근현황

(1) 국내 운영중인 골프장 현황

(2) 미국 골프산업 현황 분석

(3) 골프산업의 현행 과세제도

2. IMF 사태 이후의 골프계 현황

(1) IMF 에서의 골프계 현주소

(2) IMF 사태 이후의 골프전망

3. 골프장에 대한 지방세 중과제도

(1) 지방세 중과세의 내용 및 성격

(2) 골프장 중과세 제도의 변천 과정

(3) 골프장에 대한 중과세 제도

(4) 골프장에 대한 지방세 중과세 도입의 기본 취지

4. 표면화된 골프정책의 문제점

(1) 차별화된 그린피 행정

(2) 현실성 없는 신규골프장의 건설시한 규제

(3) 골프 부문에 대한 현행 과세제도의 문제점

(4) 여러 가지 규제 조건

Ⅳ. 골프경영의 합리적 개선방향

1. 일반적인 개선방향

(1) 정책적 측면

(2) 제도적 측면

(3) 재정적 측면

2. 조세제도상의 개선방향

(1) 지방세 중과세제도 개선의 기본방향

(2) 중과세 제도 개선 필요성과 제약

(3) 중과세 제도의 합리적 개선방안

Ⅴ. 결 론

1. 결 론

2. 제 언

◎ 참 고 문 헌

◎ ABSTRACT

표 목 차

<표 3-1> 국가별 면적 및 인구대비

<표 3-2> 국내 골프장의 연도별 증가 추이

<표 3-3> 전국 골프장 현황 (98년 10월 현재)

<표 3-4> 연도별 대중골프장 및 회원제골프장 내장객 현황

<표 3-5> 골프장 사업자와 이용자에 대한 조세부과체계

<표 3-6> 예상되는 국내 골프장 및 골프인구

<표 3-7> 지방세 중과세제도의 정책기능별·세목별 유형분류

<표 3-8> 골프부문에 부과하는 조세종류

<표 3-9> 일반세율과 골프장의 세율비교

<표3-10> 골프장 개장시 부담과세 (18홀 기준)

<표 4-1> 인구대비 골프장수

<표 4-2> 연도별 골프장 내장객수 및 프로야구 관람객수 현황

<표 4-3> 부서별 골프장 과세현황

그 림 목 차

<그림 2-1> 골프산업의 구조

<그림 3-1> 국가별 면적 및 인구대비

<그림 3-2> 국내 골프장의 연도별 증가추이

<그림 3-3> 전국 골프장 현황

<그림 3-4> 연도별 대중골프장 및 회원제골프장 내장객 현황

<그림 3-5> 골프장 개장시 부과되는 각종 공과금 내역

<그림 4-1> 인구대비 골프장수

 <그림 4-2> 연도별 골프장 내장객수 및 프로야구 관람객수 현황

국  문   요  지

오늘날 우리사회는 여가 시간이 날로 증대되는 가운데 골프인구가 1980년대 이후 급속도로 증가하고
있음을 알고 있다. 이제 스포츠 문화 발전을 위한 한 형태로서 골프가 일부 특정인의 전유물이 되어서도 안되며 대중 스포츠로서 골프가 가지는 특성을 순기능 측면에서 정착시키지 않으면 안된다. 이러한 현상을 국가 발전이라는 순기능적 차원으로 유도하기 위해서는 조정, 수정, 보완, 지원의 처방이 필요하며 통제 일변도에서는 사회문화가 발생될 수 있다는데 인식을 같이 해야 한다. 골프장의 개발측면에서 볼 때 방치된 불모지를 개발해 토지효용의 극대화를 꾀함과 동시에 생산성을 높이는 효과도 크다. 개발로 인해 주변 지가상승과 상권을 형성하게 한다. 또한 골프장 공사를 하면서 투입되는 인력과
자재,경비, 설비업체, 환경업체의 조형, 조경, 식재, 토목, 건축 등 각종 공정과 전문인력이 투입되면서 사업의 활성화와 기술력을 축적시키는 동시에 골프장을 운영하는데 있어서 각종 전문분야의 인력이
필요하다.

정책 당국에서도 문화관광부, 건설교통부, 환경부, 재정경제부, 행정자치부 등과의 현실적인 협조체제 유지로 그린벨트, 하천부지, 공공용지 등을 활용하여 간이 골프장, 대중 골프장의 우선적 공급이 요구되며 간이, 대중골프장의 개발시에는 금융 세제 지원 방안을 모색하는 한편 지속적인 대국민 홍보 전략이 요구된다고 사료되는 바이다.

한편 골프가 국가경영에 미치는 영향 또한 적지 않다. 지난 97년도 기준 전국 운영중인 회원제 92개 골프장을 표본으로 골프장의 경제 수치를 분석한 결과 골프장의 한해 직접경제 기여수치는 7천억원으로 같은해 국가예산 70조의 1%에 달하는 것으로 조사됐다. 퍼블릭과 신설골프장 여기에다 용품업을 합치면 연간 수조원이상의 거대한 산업구조를 취하고 있는 실정이다. 또 지난해 국내 골프장을 찾은 외국인 골퍼는 96년도보다 4천여명 증가한 12만8천2백29명으로 이들이 단순히 라운드 비용으로 지출한 금액만 따져도 1백억원을 훨씬 웃돌고 있어 골프장의 관광수입 활용가치를 입증하고 있다. 골프장은 최소 현시세로 500∼600억원이 투자된 하나의 기업이다. 중소기업의 활성화, 벤처기업지원책이 쏟아지고 있는 현재 골프장 역시 한국에서는 벤처산업에 속하고 자금난에 허덕이는 유망 중소기업에 속한다. 골프인구 증가나 세계적인 추세를 굳이 들먹이지 않더라도 누구나 피부로 절감할 것이다.

수요에 비해 공급이 턱없이 부족하고 한국적 풍토를 대중화시키려는 정부시책은 전무하여 정부가 바뀔때마다 골프행정은 눈치보기에 급급한 전시행정수준에 그쳐 정상적 발전이 저해되고 있는 현실이다. 골프도 이 시점에서 충분히 국위선양스포츠로 육성할 수 있고 오래된 한국의 유적이나 유물 못지 않게 관광객유치에 큰 몫을 할 수 있는 재원이다. 또한 어느 부분 못지 않은 벤처기업이요 가능성 있는 유망 중소기업으로 지원책을 호소해 본다. 지원책이라 해서 어려운 이 시기에 특별한 혜택을 바라는 것도 아니고 단지 타 스포츠와 동일한 세제와 금융지원을 바라는 수준이다. 정부당국에서는 골프장을 소비시설로 보아 편파적인 규제를 가하는 것보다 오히려 골프산업쪽으로 육성시킬수 있도록 제도적인 뒷받침을 해주어야 할 것이다.

체육 시설로 개정된 골프 사업에 대한 조세 중 취득세 및 설립된 법인에 대한 등록세는 사치성 재산에서 제외되는 것이 바람직하다. 종합 토지세도 일반 영업토지 세율인 2%로 인하하여야 할 것이며, 5%의 재산세는 0.3%로 인하하는 것이 바람직하다. 현행 골프장의 운영에 있어서는 중과세 제도 (취득세, 재산세, 종합토지세 등) 도 사치성 과세시책과 구별된 탄력적 과세 운영도 단계적이며 점진적으로 조정(골프장이 카지노, 터키탕, 룸살롱 등과의 구별이 시급) 이 필연적인 사실로 연구 시행되어야 한다고 사료되는 바이다. 특히 골프장시설을 사치성 시설로 보아 일반세율보다 취득세는 7.5배, 종합토지세 및 재산세는 17배나 중과세 하는 등의 형평성이 결여된 제도와 골프장의 타용도 전환이 불가능한데도 매년 대폭인상 되는 공시지가, 담보설정도 금지하는 여신규제 등이 개선되어야 한다.
우리나라의 사치성 재산이라는 개념이 도입된 것은 1973년으로서 그 당시에는 골프인구나 국민소득 수준이 매우 낮은 상태였다.

그러나 골프인구가 250만명에 달하는 현시점에서 골프 산업을 사치성 재산으로 분류하는 것은 잘못 되었다고 할 수 있다. 따라서 골프산업도 이제는 조세법상 일반적인 영업 업종으로 정착되어 현재와 같은 부동산투기억제 차원, 사치성 소비규제 업종의 부담에서 벗어나 대중스포츠로서의 역할을 할 수 있도록 해야 한다.

이렇게 하기 위해서는 평등과세의 구현과 과세정평원칙이 적용되어야 한다. 이와 더불어 국민정서의 공감대 형성의 일환으로 골프가 국민의 정신적 육체적 건강을 위한 사회적, 문화적 가치 실현의 당위성과 국가경제산업의 분야로서 필수적 영역이며 국제 경기력 향상으로 국민 통합적 기능 등에 기여함을 대 홍보전략 차원에서 연구 시행되어야 한다고 사료되는 바이다

A B S T R A C T

With having increasingly more and more leisure, we know that the number of people who enjoy golfing is getting sharply increased since 1980. We must not let golf remain permanent as a sports for high-class of our society. instead, we have to solidify the positive role of golf as a form which contributes to the development of sports culture and as a kind of sports which ordinary people can enjoy.

In order to introduce the phenomenon above into right direction towards the development of our country, we ought to ask the government to phase out a series of ruthless regulations that squeeze golf industry, at the same time, we need to do self-rescue effort to survive on the basis of prescriptions: readjustment, amendment, supplement, and financial support. In terms of construction of golf courses, we can maximize ground efficiency and productivity as well, taking advantage of barren soil. The development could lead to growth of a land value and forming of commercial district.

The construction of golf ground would provide a lot of opportunities for job-setters and many small and medium companies that are in charge of materials, guarding, equipment, landscape architecture, and so forth, the authorities concerned needs to use greenbelt zone, the dry river, and the public land and then, supply quick-golf grounds and public golf course, teaming up with several ministries of government such as the ministry of construction and transportation, the ministry of culture and tourism, the ministry of environment, and the ministry of finance and economy.

In constructing small and cheap golf courses and public golf grounds, those concerned have to seek the method to get tax privileges and reinforce persistent public relations. The golf industry has an enormous influence on national economy. A survey that analyzed derivative effect of the golf industry, sampling 92 golf clubs which introduced membership in 1997 shows that the amount of money which was directly contributed to rational economy reached to 700 billion won that is 1% of 70 trillion won, or one-year budget.

If we add the value of public golf links, newly-made golf courses and golf-related companies, the site of golf industry would be much bigger and bigger. The number of foreigners who visited local golf courses last year came to 128,229 up by 4,000 in 1996 and the expense they spent in golfing reached to more than 10 billion won. What a worthy industry it is. Golf club can be called a sort of company which invests huge capitals valued at 50 billion won. With the government trying to expediate small and medium-sized companies and subsidizing venture companies, the golf industry seems to be remote from government's support, even though the industry can make a huge unount of profits like other industries.

Strictly speaking, the industry is with in the range of venture industry and promising small companies which suffer a lack of money. If we think of sharp growth of golfing population and international trends, we would come to conclusion that we should capitalize on the industry. Under the circumstances that supply is very short comparing with demand and policies of golf industry are not coherent, we can't expect that the industry would gradually develop consistently.

At this point, if we put together and prepare a solid foundation of development of the industry, we could mace the golf a sports that can be helpful to the status of our country and could use the golf industry as a resource to attract foreign tourists as relics of our nation.

We have to be out to petition for backing policy, convincing the government that the industry is not inferior to venture companies and lucrative small companies. As a part of supporting, we are asking not for any special advantages but for back-up tantamount to taxation and financial support any other sports are benefiting from.

The authorities must build a mechanism to strengthen the industry rather than imposing a barrage of restrictions. Golf is no langer a sports which is consumption-oriented. As the golf industry has been amended as training facilities, it is considerate that acquisition tax and registration tax that are imposed on established corporate body should be excluded from the category of taxes on luxuries.

It is desirable that composite land tax should be lowered to the extend of 2 percent, or commercial land tax and property tax of 5% should down to 0.3% It is clear that current double taxation system must be gradually switched to flexible one which is distinguished from taxation system on luxuries ; golf courses are far cry from casinos, turkish, baths, and high-class bars. In particular, it is unfair that the government imposes acquisition tax seven and a half times as much as general tax and composite land tax and property tax 17 times as much as general other taxes in terms of luxurious facilities.

Although it is impossible that golf site can be converted to the land for other purposes, annually land price of announcement is getting higher and higher and stiff credit controls inhibit borrowing money on the security. What I mentioned above should be revised. The concept that golfing is a luxurious property was introduced in 1973 when only a minority of people played golf and capita GNP was low.

However, it is undesirable that the golf industry has been classified into a extravagant one at a time of 2.5 million golfing population. It is time that the golf industry took root as a general type of business and gave lots of chance for average people to enjoy golfing with low admission fee, overcoming the burden that the government put in that real estate speculation and excessive consumption must be rooted out. What's the most urgent thing is that the realization of impartial taxation and building the taxation justice should precede.

We have to recognize that, as a part of forming consensus, the sports, golf has been healthful to our mind and body and helpful to realizing social and cultural value as well as national economy. Finally, we have to raise prominent world-class golf players as many as possible and aggrandize public relations to contribute to nation's unity.

Ⅰ. 서   론

1. 연구의 필요성 및 목적

21세기를 맞이하는 현 시대의 스포츠 레저활동은 보다 활발해질 것으로 예상된다. 이는 국민소득수준의 향상, 건강유지 개념의 보편화 등으로 스포츠·레저 활동에 대한 관심이 고조됨과 동시에 정보통신 및 교통수단의 발달로 여가 시간이 증가하기 때문이다. 이러한 레저활동의 한 분야인 골프가 우리나라에 최초로 소개된 것은 1921년이다. 그 이후 겨우 명맥만을 유지해 오다가 1960년대 이후 점차 일반인에게 알려지기 시작하였으며 이제는 주요한 스포츠·레저산업의 한 분야로 자리잡아가고 있다. 골프산업은 골프장, 이용자, 골프용품업 등으로 구성되어있다. 이중에서도 특히 골프장은 건설과 운영이 골프산업의 토대를 이루고 있다. 1998년 현재 92개 회원제 골프장이 운영중이고 1960년대 초반에 2만명에 불과하던 골프인구가 250만명으로 늘어났으며 골프장 이용자수도 연간 1,000만명에 이르고 있다. 골프장 이용자는 연평균 20% 이상씩 증가하고 있고 골프용품업도 연평균 17%내외의 신장율을 기록하고 있다.

이와 같은 골프산업의 외형적인 성장에도 불구하고 우리나라에서는 아직도 골프에 대한 사회적 인식과 정책기조에 있어서 극단적 시각이 혼재하고 있다. 한국산업경제연구원(1992)에서 실시한 일반국민들의 골프에 대한 인식 조사 결과에 의하면 조사대상자의 43.5%가 골프를 「일부 특수계층을 위한 사치성 스포츠」로 인식하고 있고, 30.3%는 「일정 소득 이상의 중산층 이상의 스포츠」라고 생각하고 있다. 또한 골프장은 자연환경 훼손과 환경오염의 주범일 뿐 아니라 부동산 투기의 대상이 되고 있다는 점 등을 들어 「골프 망국론」이 제기되기도 한다. 그 동안 골프에 대한 이러한 부정적 시각이 지배적이었으나 최근에는 골프를 건전한 스포츠·레저분야로 육성, 발전시켜야 한다는 주장도 제기되고 있다. 골프는 올림픽과 아시안게임의 정식종목으로 채택되어 있는 건전한 스포츠일 뿐 아니라 소득이 증가함에 따라 점차 그 수요가 증대하는 주요한 레저 분야라는 점에서 향후 건전한 스포츠·레저분야로 발전시켜야 한다는 것이다.

이러한 극단적인 시각의 혼재와 사회적 합의의 결여로 인해 골프산업의 건전한 발전방향을 정립하는데 많은 어려움이 수반되고 있다. 한편 골프산업에 대한 정부의 정책기준에 있어서도 많은 혼란이 있다. 골프장은 1974년 대통령 긴급조치에 의해 '사치성 재산' (지방세법시행령 제84조의 3)으로 분류되어 지방세가 증가되었다. 골프장업은 유사업종인 체육시설업이 휴양업 등에 비하여 취득세액은 약 7.5배 (지방세법시행령 제112조 제2항), 종합토지세액은 약 2.5배, 재산세액은 약 17배 (지방세법시행령 제188조 제1항2호, 제112조의 제1항) 등으로 중과되고 있다. 이는 골프장업의 추가적인 세부담이 취득세, 부가가치세, 특별소비세 부과 등에 있어서 다른 업종에 비해 차별적인 취급을 하고 있어 과중한 세부담을 안고 있다.

그 결과 현재 운영중인 골프장의 세부담이 골프장 이용자 개인별 평균 그린피의 40%이상인 것으로 알려지고 있다. 정부는 당초 골프를 사치성 오락으로 간주하여 골프장업을 '관광객 이용 시설업'으로 규정하였으나, 1989년 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」의 시행과 더불어 '체육시설업' 으로 변경하였고, 지적법상 골프장 용지를 '유원지'에서 '체육용지' 로 지목을 1991년에 변경함으로서 골프를 건전한 스포츠, 레저 사업 분야로 발전시킬 수 있는 법적 토대를 마련하였다. 또한 골프인구의 증가추세에 따라 정부에서 억제하였던 골프장 사업계획의 승인이 자유화되면서 1989년부터 1994년까지 신규로 사업승인을 받은 골프장이 120여개에 이르고 있는가 하면 골프장업의 환경변화는 과거 사치성 관광시설로부터 체육시설로서 그 위상이 정립되고 있다. 그러나 지방 세제당국은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」을 적용 받고 있는 스키장, 수영장, 볼링장과는 달리 골프장 시설만을 계속 사치성 재산으로 규정하고 있는 가운데 중과세율로 과세하고 있다. 이는 골프장업의 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에 의하여 동일한 법 적용을 받고 있는 업종임에도 불구하고 차별하여 과세하는 것은 과세의 형평성 관점에서 부당하다고 할 수 있다. 다만 체육시설의 설치·이용을 관리하는 주무부처인 문화관광부와 지방세제 주무부처인 행정자치부에서 지방세 중과세 대상 골프장의 토지와 시설 일부를 사치성 재산에서 제외하여 일반과세 대상으로 전환함으로써 골프장에 대한 과중한 세부담을 경감하기 위한 정책적 노력을 기울이고 있다. 최근 내무부를 중심으로 현행 골프장업의 과세제도중 사치성 재산과 비업무용 부동산 규정등은 전면적인 재검토의 움직임이 있는 것으로 알려졌다. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」이 개정됨에 따라 등록대상 골프장업 부동산의 범위가 일부 축소되어 골프장 사업자의 지방세의 부담이 감소할 것으로 전망된다. 그러나 여전히 골프장사업에 대한 중과세 제도의 기본틀은 변함이 없다. 따라서 본 연구는 우리나라 골프경영의 조세제도에 대한 실태를 파악 분석함으로서 골프산업에 대한 중과세 제도를 중심으로 동제도의 도입배경과 기능 등을 분석한 다음에 골프산업의 위상변화와 사업여건 등을 감안한 세부담의 합리적 재조정 방향을 제시하므로써 골프경영의 올바른 방향을 모색하는 것이 본 연구의 목적이라 할 수 있겠다.

2. 조사방법 및 연구범위

본 연구는 기존 관련자료를 체계적으로 수집·분석하는 문헌연구에 의존하였다. 자료수집 과정은 주로 전문서적 및 관계연구논문을 비롯하여 관계부처에서 발행되는 각종 자료, 컴퓨터 통신인 천리안, 하이텔, 유니텔을 이용해 국내 일간지와, 스포츠신문, 잡지, 단행본등의 내용을 발췌하여 이에 관한 문헌자료를 수집였다. 이들 자료 중 특히 골프 관계 법령에 관한 문제, 정책, 제도, 재정, 조세 등으로 나누어 영역을 간편하게 하도록 하여 이들을 자료처리 과정에서 세분화하여 정리하였다. 본 연구의 범위는 자료수집의 제약으로 다음과 같이 제한하고자 한다.

① 자료는 우리나라 골프경영에만 기술하였다.

② 정책, 재정, 제도 등으로 택하여 기술하였다.

③ 골프장 조세 현황에 대해 중점적으로 기술하였다.

본 연구는 모두 다섯개 장으로 구성되었다. 제1장은 서론으로 연구의 목적과 연구방법 및 범위를 기술하였으며, 제2장은 골프경영에 대한 이론적 고찰을 하였다. 제3장에서는 골프경영의 현황분석을 통하여 문제점을 도출하였으며, 제4장에서는 조세제도를 중점적으로 개선방향을 제시하였다. 마지막으로 제 5장에서 결론을 맺었다.

Ⅱ. 골프의 이론적 고찰

1. 골프의 전반적인 개념

(1) 골프의 기원과 역사적 발달

인류의 활동이 그래왔듯이, 골프 역시 그 기원에 관해서는 명확한 기록이 없어 분명한 증거를 찾기가 매우 어렵다. 따라서 초창기 골프의 역사를 파악하는 일은 거의 대부분을 상상력에 의존할 수밖에 없다. 볼테르는 고대의 역사에 대해 단지 모두가 동의하는 전설에 불과하다고 지적하기도 했지만, 이 골프의 기원에 관해서는 설명하기 어려운 의문점들이 많이 남아 있다. 현재의 골프의 기원사가 어떻게 달라졌으며 앞으로 어떻게 변해갈 것인가를 보기 위해 골프발생에 대한 몇가지 설을 정리해 보면 다음과 같다.

① 로마 시이저가 스코틀랜드성을 정복했을 때 병사들이 야영지에서 휴식 중에 한쪽 끝이 구부러진 스틱으로 새털로 된 공을 즐기던 놀이가 스코 틀랜드에 남아 골프가 되었다는 설.

② 네덜란드의 아이스하키와 비슷한 놀이가 스코틀랜드로 건너가 골프로 변화되었다는 설.

③ 스코틀랜드의 양치는 목동들이 돌맹이를 던지고 놀던 것이 차츰 진화되 어 골프로 되었다는 설.

이상과 같이 3가지 설에서 보면 그 발생지가 스코틀랜드임은 분명하며 15세기 무렵부터 지금과 같은 경기로 발달되어 왔다고 추정된다. 이러한 어려운 점에서 한가지 분명한 것은, 골프를 탄생시켜 낸 개척자는 바로 스코틀랜드인들이라는 사실이다. 대자연을 상대로 하는 골프는 영국 스코틀랜드의 세인트 앤듀르(Saint Andrew)라는 곳에서 15세기(Circa 1150 A.D)쯤에 목동들의 놀이로서 시작되었다.(Hacker's Guide, Jim Rhode 1990) 스코틀랜드인들은 해변의 링크스에서 이 게임을 개발해내었을 뿐 아니라 이를 전세계에 확산시켰다. 그리고 이들은 초창기의 골프 장비들과 코스들을 보급시켰을 뿐만 아니라 지금도 여전히 통용되고 있는 규범과 기본 규칙들을 완성해 내었다. 미래학자인 Hurman Kahn '향후 2000년' 이란 저서에서 21세기에는 레저활동이 가장 중요한 경제 활동이 될 것이라고 주장하고 있다. 경제, 사회구조의 고도화와 함께 삶의 풍요로운 질적 다양화에 대한 인간의 열망에 따라 여가시간의 확대는 필연적이며, 레저는 향후 인간생활에 가장 중요한 부분으로 자리를 잡아 나갈 것이라 하였다. 골프도 엄연히 레저 스포츠로서의 한 분야를 차지하고 있는 것에 반론을 제기하지는 않을 것이다.

가. 골프의 발달과정

골프게임은 몇세기 동안 깃털을 싼 가죽 볼을 계속 사용해 왔는데 이 게임의 발달사 가운데 가장 신기원을 이룬것으로는 사용한 재료와 볼의 제조에 있어서의 변화이다. 그리고 게임에 대한 획일적인 통합은 1755년에 세인트 앤드류스 골프협회가 형성된 것이 시초이며 이 모임은 수도 에딘버러(Edinburgh)에 본부를 두고 가입된 회원들이 서로 세인트 앤드류스에 모여 화합하여 경기전반을 망라한 경기에 대한 규제를 하기에 이르렀다.

1834년에 윌리암(Willam) 4세가 승인한 세인트 앤드류스 골프협회는 R＆A클럽이라는 명칭이 붙게 되었다. 1840년에 현재의 클럽하우스가 지어졌으며, 계속하여 클럽의 시설이 확충되었고 게임을 주관하는 일까지 그 기능이 확대되었다. 그후 미국 골프협회와 협조하여 4년마다 규칙의 주제를 재검토하도록 하였다. 1872년 R＆A클럽은 오픈 골프 선수권대회의 편성과 조직에 관심을 갖게 되었고 1855년에 클럽수의 증가로 어떤 형태든 협회를 편성하여야 할 필요성이 제기되었다. 그리하여 로얄 윔블던 골프클럽(Royal Wimbledon Golf club)의 제안을 받아서 이를 회원들과 함께 특별위원회를 설치하고 1888년에 위원회는 당시 잘 알려져 있는 클럽간에 적용할 수 있는 하나의 규칙을 편성하여 선포하였다. 4년후에 골프협회는 R＆A 골프클럽만이 단독으로 규칙 몇 개를 재정하여야 한다고 주장하고 R＆A회원으로 구성된 규칙위원회가 조직되고 12명의 회원이 선임되어 모든 규정을 관장하였다. 이후 매4년마다 미국 골프협회와 협의하여 규칙을 개정하고 있다.

나. 18홀의 유래

초창기의 골프는 단순한 유희에 지나지 않았다. 처음 대부분의 코스는 모래밭이었으며 그 후 잔디가 덮힌 코스로 발전하였다. 코스에는 장애물을 인공적으로 만들 필요가 없으리만큼 스코틀랜드 도처에 산재해 있었다. 이때 코스는 매우 좁고 홀의 수는 제한되어 있었다. 골프는 9개홀 또는 18개홀의 전체를 완전히 플레이하는 것이 전통적인 플레이는 아니다. 1864년에서 1870년까지 윔블던에서는 7개의 홀이 전코스였으나 톰 던(TOM DUNN)이 그 코스에서 경기를 할 때는 18개홀로 확대하였다. 블랙해스(Blackheath)에서는 7개의 홀을 갖고 있었으며 평소의 대회때는 21개홀로써 진행하기 위해서 3라운드를 설정한 바 있고 1875년 늦게서야 로열 애버딘(Royal Aberddeen)에서 최초의 오픈 골프 선수권대회가 개최되었을 때에 코스는 12개홀로 구성되었으며 36개홀을 완료하기 위하여 3라운드로 경기를 진행하였다고 하며 이 경기는 1891년까지 계속되었다. 세인트 앤드류스에서의 게임은 몇해동안 9개의 홀과 동일한 9개의 그린을 사용하였다. 18개의 홀이 세인트 앤드류스에서 가장 편리한 숫자였다는 사실은 세인트 앤드류스의 재능있는 골프경기인들이 점차로 이를 적용해서 급기야는 18개의 홀로 골프의 한 라운드를 표준 숫자로 받아들여 경기를 운영하기에 이르렀는데 이것이 오늘까지 전래되고 있다.

다. 클럽의 발달과정

골프의 발달과정은 클럽과 볼의 변천과 더불어 그 역사를 찾아 볼 수 있다. 골프의 선진국인 유럽이나 미국 등지에서는 골프에 관한 역사적 자료를 공공기관이나 개인이 개인적으로 수집하여 보관하고 있으며 한국에 골프를 전래한 시기를 같이 한 일본만 하더라도 1927년에 골프 박물관을 설립하여 많은 자료를 가지고 있다. 그런데 한국에는 골프의 역사가 일천하고 자료의 빈곤으로 국내에는 이렇다 할 자료를 가지고 있지 못하다. 그러나 세계적으로 볼 때 유명한 박물관들이 있어 골프에 관한 각종자료가 보관되어 있어서 역사적 사실을 입증하고 있다.

클럽의 발달과정을 보면 19세기 중엽까지 초기의 클럽은 모두가 손수 만든 우드(Wood)로써 질에 있어서도 조잡한 것이었다. 그것도 기껏해야 6개의 종류였고, 이 우드 이외에 트랙 아이언(Track Iron)또는 러트 아이언(Rut Iron)등이 있어 수레바퀴자국이나 움푹 파여진 곳에 들어간 볼을 쳐내기 위해서 만들어진 극히 원시적인 아이언이 사용되었다. 이러한 초기의 우드형태와 구조의 큰 특징의 하나는 우드 클럽의 헤드(Head)의 타면은 예외 없이 얇고 긴 것 이였다는 것이다. 클럽은 신체조건에 맞게 만들어진 것도 아니고 길고 짧은데 차이가 많았다. 스코틀랜드의 트루운 골프클럽에 1530년대에 제작된 것으로 추정되는 6개의 우드와 2개의 아이언이 보관되어 있는데 이것들이 가장 오래된 것으로 알려져 있으며 이것들은 뼈로 만들어져 있다. 또하나의 특징은 헤드의 샤프트(Shaft)의 접착부가 현재와 같이 만드는 것이 불가능하여 헤드의 소켓(네크) 샤프트의 선단을 접하는 것처럼 비스듬히 깍아서 접착시킨 다음 가느다란 실로 감았기 때문에 접착부가 굵어지게 마련이었다. 초기의 우드는 헤드 타면이 얇고 길었는데 이것은 골프볼이 소나 말의 가죽으로 깨지기 쉽고 약해서 이에 적합하게 만들어진 우드의 형체가 되었다고 본다.

이와 같이 클럽의 형체와 구조는 볼과 필연적으로 밀접한 관계가 있어 아이언 보다는 우드를 주로 사용하였다. 16세기에는 5,6개의 클럽이 사용되었으나 19세기에 와서는 8개 이상의 클럽을 사용하게 되는 것도 볼의 변천에 따른 것으로 보인다. 1848년에 페더볼에서 수지제로 바뀌게 됨에 따라 무겁고 타격력이 강한 거터 퍼쳐(Gutta Purcha)볼이 등장하게 되어 이때까지의 클럽들은 많은 약점을 만들어 내고 적지 않은 문제를 제기하게 되었다. 이에 대한 보완책으로 헤드는 점차 둥글게 두터워졌으며 헤드와 샤프트의 접착부도 현재와 같이 됐다. 헤드의 감나무 샤프트는 히코리(호도나무과)의 강력한 재질을 사용하였는데 이러한 획기적인 개량에 성공한 것이 근대 클럽메이커의 거장이었던 영국의 로버트 호건(Robert forgan 1824∼1906)이라 한다.

히코리 샤프트는 강철처럼 가볍고 물이나 자기력에도 침해됨이 없이 변질하거나 뒤틀리지 않았다. 대체적으로 19세기말에서 20세기초까지의 우드의 헤드는 둥글고 두터운 것이 일반적이지만 개중에는 여러 가지 변형도 있었다. 아이언 클럽은 앞에서 기술한 바와 같이 수레바퀴 자국이나 움푹 파여진 곳에 들어간 볼을 쳐내기 위한 보조적인 것이었으며 정규의 클럽으로는 볼 수가 없었다. 일찍부터 금속기술이 발달해 있었으면서도 아이언의 출현이 늦어진 것은 당시에 사용하고 있던 페더볼이 깨어지기 쉬웠고 또 볼 한 개의 값이 당시의 클럽 한 개 보다 고가였기 때문일 것이다. 그러나 페더볼의 말기에 와서는 크리크(Cleek 현재의 아이언 2번에 해당)가 고안되었는데 이러한 아이언 클럽을 최초로 사용한 것은 세인트 앤드류스의 페더볼의 제작자이며 당시의 최고 명수였던 앨런 로버트슨(Allan Robertson 1815∼1859)이었다.

크리크는 주로 역풍을 향하여 치거나 단거리에서 굴리는 퍼터(Putter)의 대용으로 사용되었다고 한다. 그리고 니블릭(niblick)은 깊은 러프나 벙커에서 쳤거나 볼을 급속히 높히 올리는 짧은 어프러치에도 쓰였는데 많은 실적을 보이게 되자 그 후 크리크와 니블릭이 급속히 유행하게 되었고 일반 골퍼에도 사용되었다. 그러나 아이언을 사용하게 되면 페어웨이 잔디를 파헤친다고 하여 선수에게만 사용이 허용되고 일반 골퍼에게는 사용을 금지시킨 골프클럽도 있었다. 그 후 견고한 거티 퍼쳐볼의 출현으로 아이언의 효용을 인식하게 되고 급속도로 아이언의 종류가 많아지기는 했으나 여러 제조업자에 의해 독창적인 고안으로 만들어 졌기 때문에 그 형태와 목적의 성능을 갖춘 단일 형태의 클럽을 이루지 못하고 현재와 같은 한 세트로서 모두가 일정한 설계와 균형에 근거를 둔 아이언과는 본질적으로 다른 점이 있었다.

라. 볼의 발달과정

15세기에 영국에서 소나 말의 가죽으로 만든 작은 주머니에 거위의 털을 가득 집어넣어 볼이 제조되었다. 이것이 페니볼이라는 것인데 현재의 골프볼의 원조가 된다고 하겠다. 당시의 볼은 제조방법이 원시적이며 복잡하여 부득이 고가품이면서도 질이 약했다. 직경 43-46mm, 중량은 35-40그램이며 무게는 가벼웠다. 이 볼은 5세기 동안 크기나 무게에서 큰 변화 없이 그 원형을 계승해 왔다. 이 볼은 제조과정에서 수공이 많이 들어 값이 비쌌다. 페더볼이 바뀌어 등장한 것이 거터 피쳐볼인데 이 볼은 1845년 영국인(Robert A. Pitasan)이 말레이 군도산 아열대의 수지를 사용하여 고무의 수액을 따뜻하게 하여 형틀에 넣어 만든 것이 거터 피쳐이며 이것이 최초가 된다. 처음 나온 거터 피쳐의 표면은 매끈매끈하였으나 그 후 표면에 상처로 인한 홈이 있는 편이 멀리 나른다는 것이 경험에 의해 입증되면서 1860년경부터 표면에 홈모양을 가공하게 되었고, 1870년에는 수제품에서 기계 가공품으로 전환되고 볼의 크기도 통일되었으며 이것이 현재의 라지 사이즈(Large size)정도였다.

현재 사용되고 있는 볼과 같이 실을 감아 만든 볼의 구조는 1899년 미국인 코번 해스겔(Coben Haskell)이 좀더 탄력있고 딱딱한 고무심에 실고무를 감고 그 표면에 거터 피쳐 액으로 씌운 것을 고안한 것으로 이것을 소위 해스겔 볼이라고 하였으며 이때까지의 볼과 비교하면 성능이 비약적으로 발달함에 따라 획기적인 볼로 호평받게 되었으며 비거리에서도 20-30야드가 늘어남으로서 인기도 대단했다.

1910년에 현재와 같은 형의 딤플이 출현했다. 영국의 던롭(Dunlop)회사가 개발한 것인데 이것이 근대볼의 기본이 되었고 이후부터는 소재, 딤플의 형태, 구조들이 과학적으로 연구되어 왔으며 더 우수한 볼의 제작에 주력하고 있다. 볼의 규격이 처음 통일된 것은 1921년이며 영국의 R＆A가 직경을 41.5mm, 중량은 45.93그램으로 정한 것이 현재의 스몰 사이즈이고 10년후인 1931년에 미국골프협회에서 영국 R＆A가 제정한 것보다는 다소 큰 직경 42.67mm, 중량은 동일하게 제정한 것이 소위 라지볼이다. 세계골프의 주도적인 역할을 하고 있는 영, 미 양국은 볼의 불합리한 사이즈를 통일시키기 위하여 계속적인 노력 끝에 현재는 라지 사이즈 볼을 국제 공인구로 채택하고 있다.

(2) 한국골프의 역사적 배경

1973년 한국문화사에서 발간한 『한국골프총람』은 한국의 골프발달을 다음과 같이 구분하고 있다.

가. 요람기(1900-1929)

우리나라 최초의 골프코스는 영국인들이 원산 해변가에 만든 것이었다. 1897년 세관구내 해변가에 6홀 규모의 코스가 만들어져 일본보다 6년 앞선 것으로 나타났다(일본은 1903년). 또한 1913년 원산 근교 갈문반도의 외인촌, 황해도 구미포에도 외국인을 위한 코스가 있었으나 일반의 출입은 철저히 통제되었다. 한일합방(1910년)후 일본인들에 의해 1921년에 용산 효창공원코스가 만들어지고 그 이후 청량리로 이전하여 1924년 4월 20일 사단법인 경성골프 구락부가 탄생하게 되었다. 경성골프 구락부는 1927년 군자리(지금의 어린이 대공원)코스로 이동을 하게 되어 한국골프계의 총본산인 서울컨트리클럽의 태동계기가 되었다.

나. 성장기(1929-1937)

군자리코스 이후 지방에도 코스가 신설되어 1923-1937년 사이 경성을 비롯하여 대구, 평양, 부산, 원산, 흥남에 9홀의 코스가 탄생하였으며 지방 골프구락부가 조직되었다. 이를 바탕으로 1937년에는 조선 골프연맹이 창립되었다.

다. 발전기(1937-1943)

1937년 9월 전국 골프구락부의 협의 기관인 조선골프연맹 창립을 보는 총회가 경성 골프구락부에서 열려 한국골프계를 발전시키고 군자리 코스가 탈바꿈하는 계기를 맞이하였다. 이때 규약이 만들어지고 그후 전국 규모의 챔피언선수권대회가 성대히 거행되었다. 또한 군자리 코스는 15년 동안 전반기에는 대부분의 선수권대회에서 일본인들의 독무대였으나 후반기는 한국인 골퍼들이 골프계를 석권하였다.

라. 암흑기(1943-1953)

1941년 제 2차 세계대전 발발이후 골프장 페어웨이는 식량 증산을 위한 농경지, 비행장 등으로 바뀌고 1943년 경성 골프구락부도 폐장하게 되었다. 1949년 골프장 복구를 시도해 어느 정도 성과를 거두었으나 1950년 6.25로 경성 골프구락부는 다시 폐장되었다.

마. 재생기(1953-1963)

1953년 사단법인 서울컨트리클럽이 정식 발족되어 6.25로 폐허가 되었던 옛 경성 골프구락부 자리에 1954년 국제규모의 새로운 코스가 탄생되었다. 사단법인 서울컨트리클럽 개장후 명실공히 우리나라 두번째 골프장이라 할 수 있는 사단법인 부산컨트리클럽이 1956년 9홀로 개장하였다.

바. 도약기(1964년 이후)

한국골프계는 1964년 한양컨트리클럽의 창설을 기점으로 도약 단계에 접어들었다. 획일적인 사단법인체의 컨트리클럽시대는 가고 새로운 체제의 컨트리클럽 즉, 기업화한 민간 골프장이 자리를 잡기 시작했다. 그 시발점은 한양컨트리 클럽이었다. 이 코스는 18홀로 개장하였으나 그후 36홀로 확장하여 한국최초의 36홀 코스가 되었다. 한양컨트리클럽 개장 후 민간기업의 제2번 주자로 뉴코리아 컨트리클럽이 탄생했으며 그후 관악컨트리클럽, 태능컨트리클럽, 안양컨트리클럽, 용인컨트리클럽 등이 잇달아 태동하게 되었다. 골프다이제스트사에서 간행한 '골프연감'에서는 1880년과 1905년 사이의 원산코스를 시초로, 1921년 효창원골프장을 거쳐 1943년의 군자리 코스까지를 창시기로 분류하였고, 한국골프협회(1965), 한국프로골프협회(1968), 한국시니어골프협회(1973)의 발족, 1974년 각 컨트리 구락부의 합리적인 운영과 골프장을 통한 관광사업의 발전에 기여함을 목적으로 하는 한국골프장사업협회의 설립(1974)등을 기점으로 하는 재건기, 그 후 70년대초 아시아골프 써키트의 유치, 한국여성 아마추어 골프협회(1981), 한국대학골프연맹(1984)의 창립과 더불어 많은 골프장이 태동하게 되는데 이 시기를 도약기로 보고 있다.

그러나, 우리나라에서는 골프업무가 교통부에서 체육부로 이관되고, 골프의 대중화 및 국토이용의 효율화를 목적으로 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」을 제정하여 사업승인 절차를 간소화 하였으며, 18홀 이상 회원제 골프장을 조성하고자 할 때는 일정 규모의 퍼블릭 코스의 조성을 의무화함으로써 골프대중화의 기틀을 마련했다. 또한 이 시기를 기점으로 많은(100여개) 골프장이 사업승인을 받아 현재 공사중인 골프장도 적지 않아 조만간 많은 골프장의 탄생이 예상된다. 따라서 1989년을 진정한 의미에서 골프의 발전기로 보아도 무리가 없을 것으로 사료된다.

사. 골프의 부흥기

90년대 초 급격한 발전을 보이며 골프인구가 160만에 육박하는 빠른 증가로 발전되는 스포츠 경기이며, 94년 내장객이 7백만명을 넘어 선 뒤 1년만에 약 1백만명이 증가하는 것으로 신설 골프장이 개장 러시를 이루었던 90년대 초반이후 매년 1백만명씩 늘어나고 있는 셈이다. 골프장 입장객 수는 지난 93년 6백33만4천1백30명, 94년 7백18만7천1백35명, 95년 8백24만2천9백27명으로 매년 큰 폭으로 증가했다고 하였다. 이는 지난 95년 내장객을 크게 웃도는 수치로 폭발적으로 일고 있는 골프붐을 실감케 해준다. 한 해 1천만명이 넘는 내장객수는 미국, 일본에 이어 세계 3∼4위권에 해당된다.

특히 지난 10년간 골프장 이용객은 4천8백16만6천2백95명으로, 국내 최고 인기 스포츠인 프로야구 3천6백49만4천여명의 10년간 관람객수와 비교해 봐도 무려 1천1백67만2천2백85명이 더 많은 것으로 나타났다. 그러나 이에 비하여 같은 기간내에 개장된 골프장 증가율은 단지 1.5배에 지나지 않았으며, 90년이후 연평균 10%선으로 수용인원의 과포화 현상을 초래하고 있는 것이 현실이다. 또한 골프는 국내에 국한된 것이 아니라 전세계적으로 골프인구가 증가, 확산현상은 두드러지고 있다. 특히 유럽과 아시아 지역에서의 골프인구의 증가는 지난 15년 동안 유럽 300%, 아시아 180%, 호주, 태평양 150%, 북미 70%가 되고 있다. 이와 더불어 골프 코스의 증가는 유럽 199%, 중남미 70%,아시아 50%, 북미 30%로 주로 유럽과 아시아 지역에서 골프 코스가 많이 증가한 것으로 나타나고 있다. 북미의 경우는 골프가 일상의 레저스포츠로 자리를 잡았으며, 미국의 경우 18홀 기준 골프장이 약 2만개가 있다. 이와 같은 범세계적인 골프붐의 확산은 계속될 것이라 사료된다.

미국의 경우 92년말 1만4천3백75개의 골프장이 지난해 1만5천개에 육박했으며, 일본의 경우에도 96년 현재 2천3백여개의 골프장이 산재해 있다. 이렇듯 근대화된 국가일수록 골프는 그 나라 국민들의 생활 중심으로 자리 잡고 있다. 그 이유는 골프를 통해 일상생활의 체계와 향상에 기여하며, 남녀노소가 함께 어울려 할 수 있는 운동이기 때문이며, 골프만큼 인간들이 많은 열정과 관심을 가지고 서로가 깊은 유대를 맺으면서 하나로 결합되는 분야도 없다. 그 이유는 골프가 상당히 폭넓은 매력을 지니고 있고 또 그야말로 국제적인 스포츠이기 때문이다.

골프에서는 엄격하고도 정직한 생활 태도를 배울 수 있다. 그것은 골프가 지녀온 전통의 핵심이 깨끗한 매너와 유머, 그리고 세련된 취향이 있기 때문이다. 이러한 골프가 우리나라의 경우도 1980년대에 접어들면서 산업과 경제의 발전과 동시에 사회, 문화적 구조의 변화에 따른 골프에 대한 국민적 관심은 급속한 변화를 가져왔다. 필연적인 이유에서 이제는 골프를 국가적 차원으로 다루지 않을 수 없게 되었다.

이러한 요구는 '골프의 대중화' 라고 하는 새로운 운동을 전개시키고 있다. 골프의 대중화 운동, 골프인구의 저변확대는 우리나라 체육계의 과제이며 시대적 요청이기도 하다. 체육이나 스포츠의 보급은 국민의 신체적, 도덕적 건전성을 의미하는 것뿐만이 아니라 국민적 기풍과 명랑성을 위해서라도 중요한 의의를 지니고 있다. 그러나 일반인의 의식 속에는 '골프는 대중의 스포츠가 아니다' 라는 개념이 더욱 강하다. 실제로 골프가 스포츠로 자리잡아 정부부처가 관장하고 있음에도 불구하고 아직까지 사치성 스포츠로 간주되어 국민들로부터 외면을 당하는 것에는 여러 가지 이유가 있으나, 그 보다는 사치성 스포츠로 자리잡게 된 현실을 마련한 것은 바로 정부의 무리한 세제조치에서 부터가 아닌가 사료된다. 세제면에서 정부로부터 각종 불이익을 감수할 수 밖에 없어 도산위기에 있는 것이 골프업계의 일반적인 현실이다.

정부는 골프부문을 일부계층의 전유물이 아닌 대중 레저 스포츠로서의 대중화 추진을 위하여 소관 부처를 교통부에서 문화체육부로 발전적 이관을 시켰으나 변화 추세를 수용치 못한 현실적 세부시책의 미흡으로 골프장 사업자와 급증하는 골프인구의 욕구를 충족시키지 못하는 상황에 처해 있다는 것이 일반적인 현실이다. 예로 사업전개를 위한 허가 신청자와 허가 기관은 국가발전을 향한 상호 보호 차원의 조화가 연구되어야 함에도 이미 허가된 골프장 중 건설 중에 있거나 중단된 곳이 82개소(회원제54, 대중28), 미착공 골프장이 14개소(회원제 5, 대중 9)나 된다. 이는 골프경영이 골프 산업을 보호하는 차원에서 추진된다기 보다는 방해한다는 느낌이 들 정도로 국가자원의 낭비를 초래케 하고 있는 상태라는 것을 간과해서는 안된다. 골프와 관련된 정책기관, 교육기관, 사회단체 및 집단적·구조적 차원에서 자연 발생적으로 확대되어지는 골프인구는 90년대에는 연 평균 17.2% 증가되고 있다. 이것은 지난 26년간 전국 골프장에 입장한 인구 5천8백67만여명 중 86년 이후부터 지난해까지 입장한 5천만명의 기록을 입증하여 준다.

(3) 골프코스의 종류 및 형태

골프장의 부지면적은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행령」 제9조에 의거하여 아래와 같은 면적을 초과 할 수 없으며 골프코스와 클럽하우스, 연습장 등 부대시설을 포함해서 통상 골프코스 또는 골프장이라고 부른다.

① 6홀 미만의 골프장 : 6만제곱미터의 면적에 3홀을 초과하는 1홀마다 1만 3천 제곱미터의 면적을 추가한 면적.

② 6홀 이상 9홀 미만의 골프장 : 34만 제곱미터의 면적에 6홀을 초과하는

1홀 마다 1만5천 제곱미터를 추가한 면적.

③ 9홀 이상 18홀 미만의 골프장 : 50만 제곱미터의 면적에 9홀을 초과하는 1홀마다 2만 제곱미터를 추가한 면적.

④ 18홀 이상의 골프장 : 108만 제곱미터의 면적에 18홀을 초과하는 9홀

마다 46만 8천 제곱미터의 면적을 추가한 면적.

가. 골프장의 종류

1) 프라이비트클럽

회원이 회원을 위하여 클럽을 설립하고 회원과 그 동안 손님으로 운영하는

골프장.

2) 멤버쉽클럽

회원이 회원을 위하여 클럽을 설립하고 회원과 비회원들로 운영하는 골프장

(우리의 경우는 골프장 가입시 일정액을 지불하고 회원에 가입하는 예탁금 형식으로 운영되고 있다.)

3) 세미퍼블릭클럽

기업이 회원이 낸 자금으로 코스를 건설하고 회원과 방문객의 수입으로 운영.

4) 퍼블릭클럽

기업이 자기 자본으로 코스를 건설하고 방문객의 수입으로 경영하는 골프장.

나. 골프코스의 종류

1) 챔피언 코스

챔피언쉽 시합개최가 가능한 시설, 즉 종합 연습장이 있고 갤러리 및 경기개최에 대응할 수 있는 시설이 있고, 근대 골프기술을 겨누는 내용으로 건설된 코스(토너먼트 코스)로 18홀 길이가 얼마전까지는 6500야드 이상이 권장되어 왔으나 오늘날은 6800야드 이상으로 요구되고 있다.

2) 레귤러 코스

근대 골프의 기술을 겨루는 내용의 코스이지만 대규모 경기에 대응할 수 없는 시설의 코스.

3) 이그젝티브 코스

6000m이하의 거리로 내용이 빈약하고 단지 골프를 즐기고 연습하는 코스로 파는 72이하로 60정도까지이고 연습시설도 완비하지 못한 코스로 오늘날 외국에서는 이런 코스가 증가일로에 있고 거의 3.000∼4000야드의 18홀 코스로 홀 대부분이 파3이고 파4가 4∼6개 섞여 있다.

다. 골프장의 형태

1) 임간(林間)

하나하나의 홀이 나무나 숲으로 격리된 평탄한 코스.

2) 구릉(丘陵)

깍지 않고 자연의 구릉지에 건설한 코스.

3) 산악(山岳)

최근 대부분의 코스로서 용지확보를 위하여 될 수 있는 한 산의 평탄한 부분에 설계하여 건설한 코스. 전체적으로 기복이 심하고 홀의 폭이 좁게 되어 있음.

4) 하천부지(河川敷地)

큰 강 또는 하천의 내륙부에 수목이 없고 평탄한 코스.

5) 시사이드

해변을 따라서 건설된 자연의 아름다움을 살린 코스. 바람의 영향을 많이 받으므로 어려운 코스가 많다. 위의 통상코스 외에 리조트 코스라고 하는 대도시에서 떨어진 관광시설의 일부로 되어있는 것이 있다.

라. 클럽의 호칭

1) 컨트리클럽

클럽에서의 모든 생활이 이루어질 수 있도록 골프코스, 테니스, 수영장 등이 있고 파티, 기타 사교성이 강한 클럽으로 회원중심의 폐쇄적 경향의 클럽.

2) 골프클럽

스포츠로서의 골프코스가 중심이고 부대시설이 다소 있을 수도 있으나 스포츠 클럽적인 성격이 강한 클럽으로 회원제이긴 하나 그다지 폐쇄적은 아니다 (일본에는 세미퍼블릭의 레귤러 골프클럽도 있음)

마. 코스의 구성

홀이 모아져서 골프코스를 이루는데 홀은 보통 18, 27, 36, 54, 72홀 등이 있고 보통 18홀을 기준코스로 해서 단거리홀 4, 중거리홀 10, 장거리홀 4로 구성되어 있다. 1번홀에서 9번홀까지를 아웃코스(OUT COURSE) 10홀에서 18번홀까지를 인코스(IN COURSE)라 하며 대부분의 골프장은 각 코스마다 클럽 하우스로 돌아 오게끔 배치되어 있다. 1번홀에서 18번홀까지 도는 것을 1라운드라 하며, 1번홀에서 9번홀까지의 9홀 또는 10번홀에서 18번홀까지의 9홀만을 도는 것을 하프라운드(HALF ROUND)라고 칭한다.

최근에 와서는 아웃코스·인코스라 부르지 않고 '서코스' '동코스' 또는 초목의 이름이나 토지의 명칭 등을 부르는 코스도 많이 생겼다.

2. 골프경영과 관련산업

골프경영이라고 하면 '골프에 관한 경영' 또는 '골프를 위한 경영' 이라고 말 할 수 있다. 경영이 어떠한 목적을 위한 사회, 국가적인 작용이며, 교육경영은 교육목적을 달성하는 수단이라고 말한다면, 골프경영이란 말 그대로 골프목적을 달성하려는 수단 즉 사회, 국가의 작용으로 볼 수 있다. 경영은 전반적인 관리를 의미하며 행정, 조직, 교육, 업무지도, 기획 등과 상호관련성이 있는 것으로서 목적한 일을 성취하고 기본 체제내에서 질서를 세우는 것으로서 계획, 조직, 지휘, 재정, 예산편성, 인원배치, 조정, 평가, 보고 등이 조정되고 통일된 절차가 필요하다.

골프경영의 목표를 달성하기 위해서 세부적 목표, 정책, 계획 등이 설정되면 이를 달성하기 위한 골프활동이 전개된다. 골프경영은 바로 이러한 활동을 효과적으로 잘 수행하기 위해서 인적, 물적, 환경적, 조정의 조직 활동이 갖추어져야 하고 구체적으로 골프활동의 목표를 설정하고 그 목표달성에 필요한 인적, 물적조건을 정리 확립하여 목표달성에 효과적으로 수행하기 위한 활동들을 지도 감독하는 것이다. 또한 많은 수의 동호인의 확산, 교육기관에서의 지도자 양성, 학계의 연구추진, 각종 국내외 대회개최, 각종 강습회, 수십 여종의 잡지 등을 통하여 골프는 현대인의 생활여가 공간을 점해가고 있는 실정이라 하겠다. 그러나 부인할 수 없는 골프 대중화의 추세속에서도 국민들의 의식속에 있는 양면성은 좀처럼 해결책을 찾지 못하고 있음이 사실이다. 그것은 현대사회에서 중요하게 다루어지는 '자연환경 훼손과 환경오염' 그리고 '부동산 투기로서의 우려', '국민생활 계층간 위화감' 조성 등으로 분류할 수 있다.

한편 골프 부문의 순기능 측면에서는 선진 대응하는 '생활 여가 공간의 제공' 과 '국토 공간 이용의 경제적·문화적 효율성'을 들수 있으며 '지역 개발에 따른 자립성 정착' 측면을 지적 할 수 있다. 시대에 따라 불가항력적으로 확산되는 자연 발생적인 골프 인구의 무분별 급증 실태를 부분적이나마 직시하여 골프가 대중스포츠로서 가질 수 있는 문화적·사회적 가치로 국민 대중속에 순기능 측면이 보다 강하게 수용되고 상대적으로 역기능을 개선하는데 다소나마 도움이 될 수 있는 방법으로 우선 골프경영의 변화라 생각되며, 이 변화로서 국민건전생활 스포츠로서의 골프대중화에 관한 관련기관, 사업자, 이용자, 그리고 문화유산으로서의 홍보적 조항의 대응방안이 강구되지 않으면 안된다. 또한 사회 기능이 효율적으로 작용하기 위해서는 조직적인 경영제도와 기구가 뒷받침되어야 한다.

어느 사회 부문에서나 마찬가지로 골프에 대한 경영과 조직의 효율적인 관리 운영은 절대적으로 필요한 것이며 국가적 차원에서의 골프에 대한 인식과 그 위치는 이러한 경영 능력에 따라 결정되어 진다고 하겠다. 따라서 한 나라의 국민체력과 체육발전, 스포츠의 활성화와 나아가 '골프의 대중화' 는 그 나라의 골프 경영과 역할에 비례한다고 할 수 있다. 우리나라의 골프는 현재 골프인구 약250만명으로 추산되며, 그 숫자는 계속 증가 일로에 있고, 골프장 면적당 참여하는 골프인구는 밀도면에서 세계 제2위이다. 또한 우리나라에는 현재 117여개의 골프장이 있으며 82개소의 골프장이 건설중이며 14개소가 건설허가를 받아놓은 상태이나, 5공시절 년간 골프장 허가 건수가 20개소정도에서 신정부가 들어선 요즈음에는 년간 골프장 허가건수가 2∼3개 정도에 불과하여 앞으로의 골프장 증가숫자는 대폭 줄어들 추산이다.

이웃인 일본의 경우만 보더라도 전국에 걸쳐 있는 골프장의 숫자는 3000개 이상이며, 미국의 경우를 보더라도 골프장의 숫자는 2만개 이상이니 그 숫자는 실로 대단하다고 할 수 있을 것이다. 물론 국토의 면적을 이야기하면 국내에 있는 골프장의 숫자와 외국의 경우를 비교 할 수는 없지만, 골프인구 250만을 육박하는 국내 골프인구에 부흥하여, 골프의 대중화를 빠른 시일 안에 정착시켜야 할 것이다.

골프관련산업에는 골프장(회원제, 퍼블릭, 개인)협회 및 단체, 골프용품(제조, 수입, 유통), 골프연습장(실내, 외), 매스컴(TV,언론,출판), 플레이어(프로,레슨,아마, 지도자)등으로 나누어진다. 골프 산업의 구조를 간략하게 살펴보면 <그림1-1>에서 보는 것과 같이 크게 골프연습장, 골프용품장비, 골프장으로 분류한다.

Ⅲ. 골프경영의 현황 및 문제점

1. 골프경영의 최근현황

연구자가 생각할 때 경영은 일관성과 형평성이 핵심이다. 그러나 우리나라의 골프경영은 두 가지 면 모두에서 그렇지 못하고 있는 실정이다. 대표적인 사례가 골프장에 대한 규정이다. 정부는 골프장을 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에는 엄연히 체육시설로 명시해 놓고도 세금을 낼때는 사치성 시설로 분류해 무거운 세금을 부과하고 있다. 정부의 이런 이중성으로 인하여 골퍼인들만 손해를 보고 있는 셈이다. 대다수의 골프인구들은 세금인상을 구실로 해마다 그린피를 제멋대로 올리는 골프장들의 처사를 대책 없이 감수해 왔다. 골프장이 태부족인 현실에서 부킹만 하는 것만으로도 다행이라는 심정으로 받아들였다. 그린피는 93년 자율화되면서 수차례 인상돼 4만 5천원 하던 것이 현재는 주말 비회원 기준으로 9∼10만원선으로 올라버렸다. 최근 3년간 무려 2배 이상이나 오른 것이다. 골프장에 관계된 각종 세금이 그린피 인상의 주요인이었지만 일부 골프장은 흑자를 내면서도 다른 골프장들과 같은 수준으로 그린피를 올리는 등 횡포를 부려왔다. 최근 정부는 골프장에 그린피 인사를 강행해 97년에는 그린피에 포함된 1인당 1만2백14원을 국가에 직접세를 내왔다. 그러나 98년에는 2만4천70원으로 올라 1만 4천2백56원을 추가로 부담하게 되었다. 변동된 사항을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 특소세는 종전 3천9백원에서 1만2천으로 208%가량 올랐고 이에 따라 교육세와 농특세도 1천1백70원에서 3천6백이 됐다. 부가가치세는 6백24원에서 1천9백20원으로 올랐는데 체육진흥금과 협회비 3천원과 3백50원은 종전 그대로 변함이 없다. 골프인구가 해마다 증가하고 있고 연간 골프장 이용객이 1천만명에 육박하는 대중화 추세에 역행하는 부당한 처사라고 생각된다.

한자리수 물가 억제를 표방해온 정부가 앞장서 한꺼번에 특소세를 대폭 인상한 것도 납득하기 어려운 처사다. 또한 1년에 두 번이상 해외 골프여행을 다녀오는 사람은 명단을 국세청에 통보하여 종합소득세 등의 탈세 여부를 파악하기 위한 과세 자료로 활용한다는 방침이다. 이렇듯 골프에 대한 정부의 기본정책은 일관성과 형평성 두 부문 모두에서 제대로 된 것이 하나도 없다고 해도 과언이 아니다.

그러나 96년 3월 문화체육부는 골프장의 자연조경지에 대해서는 중과세 대상에서 제외하는 것 등을 골자로 하는 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」개정안을 확정, 입법예고를 의뢰했다. 이 개정안은 지금까지 중과세 대상에 포함되던 골프장의 오수처리를 위한 조정지와 일부러 만든 것이 아닌 자연상태의 조경지, 사무실, 휴게시설, 매점, 창고 등 관련시설 보수용 잔디 및 묘목재배지 등은 앞으로 중과세 대상에서 제외해 일반과세를 하기로 하였다. 이 조치로 각 골프장은 18홀 기준으로 할때 평균 연간 1억 2천여만원씩의 세절감 효과를 보게된다. 1982년 10월 20일 체육부(현 문화관광부) 발족 후 국민체육진흥 기본시책에서(1990) '골프대중화 시책의 공감대 확산' 이란 정부시책에 따라 3홀 이상 6홀 미만의 대중 골프장 확산 추진, 국산 골프용품개발 권장, 관계기관과 협조하여 세금의 감면혜택 추진 즉, 종합토지세, 토지초과이득세, 특별 소비세 등의 감면 방안 뿐만 아니라 사치성 재산 적용비율을 일반 재산비율로 경감하도록 하는 내용이 당시 추진 세부 시책으로 되어 있었다. 1989년 3월31일 골프산업이 관광진흥법의 적용을 받던 것에서 벗어나 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」이 제정되었고, 1991년 11월30일 지목변경에 있어 지적법상 유원지로의 지정이 체육용지로 변경 조치 통과, 신설 골프장 허가권의 지방 자치단체 이관 및 중과세 문제로 허덕이는 골프장업을 위해 등록 범위의 축소, 즉 오수정화시설 부분, 조경지, 코스의 자연 상태 등을 제외키 위해 관계부처인 문화관광부에서 많은 시책이 점차 강구될 전망으로 본다.

(1) 국내 운영중인 골프장 현황

가. 국내 골프장의 연간별 증가 추이

「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」 (1994. 1.7 법률 제 4719호)에 따르면 골프장은 크게 회원제 골프장과 퍼블릭골프장으로 나누고 퍼블릭골프장은 다시 정규 퍼블릭골프장, 일반 퍼블릭골프장, 간이 골프장으로 세분되어 있다. 여기서 회원제 골프장 및 정규 퍼블릭골프장은 18홀이상, 일반 퍼블릭골프장은 9홀 미만, 간이골프장은 3홀이상 9홀 미만의 골프코스를 갖추도록 되어있다.

대부분의 골프장은 주식회사 형태로 운영되고 있다. 자본금 모금 방식에 따라 퍼플릭 골프장과 회원제 골프장으로 나눌 수 있으며 특수한 경우로 취급할 수 있는 형태는 주주회원제를 도입하여 운영하는 골프장이다. 이런 골프장은 회원 뿐만 아니라 주주회원이라는 또 다른 형태의 특수회원에 대한 이원적 관리를 해야하지만 회원 구좌 판매로부터 얻어지는 예탁금과는 성격이 다른 주식발생을 통한 자본금을 모집하여 운영한다는 점에서 일반 회원제 골프장과 다르다.

우리나라 총 국토면적 (992억 6,200만m2) 중 임야 면적 (656억 5,400만m2)은 66%를 차지하고 있다. 이와 같은 자연적 조건하에서 임야의 활용은 간척지 활용과 더불어 국토의 효율적 이용 측면에서 중요한 위치를 차지하고 있다. 1994년 10월 기준 운영중인 골프장이 차지하고 있는 평균 면적비율은 임야 면적이 84%이며 농지 면적은 4%에 불과하여 임야의 이용률이 매우 높은 것으로 평가된다. 98년 운영중인 117개의 골프장이 차지하고 있는 총면적은 전국토 면적의 0.1%에 지나지 않으며 이웃 일본의 경우 총 골프장 면적이 전국토의 0.59%를 차지하고 있는 것에 비하면 매우 낮은 국토 점유율로 나타났다.(<표3-1>참조) 또한 현재 운영중인 골프장과 승인을 받아 건설중인 골프장의 총 면적비율은 전 국토 면적의 0.2%에 해당되며 전국 임야면적의 0.3%에 해당되어 골프장이 차지하고 있는 국토면적은 다른 국가들에 비하여 낮은 것으로 평가되고 있다.

 

구 분	한 국	일 본	미 국	영 국
면적대비	0.1	0.59	0.17	0.83
인구대비	0.25	1.76	5.82	3.48	<표 3- 1> 국가별 면적 및 인구대비 (단위 : %)

자 료 : 골프헤럴드 98년 10월호 p36.

국내 골프장의 증가세는 <표3-2>에서 보는 바와 같이 1980년대 중반까지는 매우 완만하였으며 1970년에 9개소이던 골프장이 1985년에 27개소가 되어 연평균 증가율이 2개소에도 미치지 못하였다. 골프장의 증가세가 이처럼 부진하였던 원인은 경제발전 제일주의 시대에 골프가 사치성 고급 스포츠라는 부정적인 인식과 함께 특히 비생산적인 부분이라 하여 규제 대상이 되었던 점이 주된 이유였다.

 

구 분	70년	75년	80년	85년	90년	92년	94년	96년	98년
회원제	9	18	21	27	46	62	73	79	92
대 중	·	·	·	·	8	14	16	19	25
계	9	18	21	27	54	76	89	98	117	<표 3- 2> 국내 골프장의 연도별 증가 추이 (단위 : 개소)

자 료 : 한국골프장사업협회회보 98년 10월

또한 건설중인 골프장 현황을 보면 1992년에는 38개소 (회원제 30개소, 대중 8개소), 1993년에는 41개소 (회원제 32개소, 대중 9개소), 1994년에는 37개소 (회원제 29개소, 대중8개소)에 이르고 있으나 건설이 중단된 골프장수는 1992년과 1993년에는 7개소였으나 1994년에는 3개소가 증가된 10개소에 이르고 있는 것으로 분석되었다. 1998년 11월 현재 54개 골프장이 건설중이다. 한편, 미착공 골프장수는 1992년에 77개소 (회원제 52개소, 대중 25개소), 1993년에는 67개소 (회원제 44개소, 대중 23개소), 1994년에는 73개소 (회원제 45개소, 대중 28개소), 1996년에는 41개소(회원제 23개소, 대중 18개소)에 이르고 있는 것으로 나타나고 있다. 1998년에는 14개소(회원제 5개소, 대중 9개소)에 이르고 있다. <표3-3>에서 보면 98년 전국 골프장의 운영, 건설중, 미착공을 모두 포함하면 213개소에 이른다.

골프장은 회원권 판매를 통해 운영되는 회원제 골프장보다는 회원권과 사전 부킹이 필요없이 누구나가 손쉽게 플레이 할 수 있는 퍼블릭 골프장의 빠른 성장이 필요하다고 생각된다.

 

구 분	운 영	건 설	미착공
회 원 제	92	54	5
대 중	25	28	9	<표 3- 3> 전국 골프장 현황 (98년 10월 현재) (단위 : 개소)

자 료 : 한국골프장사업협회회보 98년 10월

이러한 중요성을 인식하듯 정부는 지난 89년 18홀 회원제 골프장 건설시 6홀 규모의 퍼블릭 코스를 조성해야 한다고 의무화하였으며, 만일 부지 확보가 여의치 않아 이를 조성할 수 없을 경우에는 그 대체조성비로 홀당 5억씩 모두 30억원을 내도록 고시했었다. 그러나 현재 운영되고 있는 회원제 골프장의 퍼블릭 코스는 처음의 취지와는 달리 이용가격에 대한 부담이 있다. 따라서 앞으로의 골프장 건설 방향을 퍼블릭화 하는데 주안점을 두어야 할 것이다.

나. 골프장 내장객 현황

21세기를 향한 골프산업의 자료에 의하면 골프장 내장객은 1991년에서 1994년까지의 연평균 내장객 증가율은 21.4%에 이르고 있으며, 향후 2000년까지는 연평균 16.06%의 증가세를 나타낼 것으로 한국산업경제연구원은 전망하고 있어 2001년에는 1,920만명의 내장객이 회원제 및 퍼블릭 골프장을 이용할 것으로 추정하고 있다. 이와같은 골프인구를 재정경제원 조사통계국에서 발표한 35세 이상 65세 미만의 인구비율로 증가율을 분석하면 1994년에는 7%, 1997년에는 9.2%에 비해 2001년에는 17.6%의 계속적인 증가율을 보일 것으로 분석하고 있다. 1990년 이후의 연도별 대중골프장 및 회원제 골프장의 내장객 현황을 살펴보면 <표3-4>와 같다.

 

	91년	92년	93년	94년	95년	96년	97년
회원제 골프장	3,814	4,923	5,277	6,092	7,031	7,586	8,166
퍼플릭 골프장	568	922	1,058	1,095	1,212	1,385	1,699	<표 3- 4> 연도별 대중골프장 및 회원제골프장 내장객 현황 (단위 : 천명)

자 료 : 골프장사업협회회보 98년 10월

(2) 미국 골프산업 현황 분석

가. 골프인구

1998년 현재 미국 골퍼의 수는 약 2,600만명에 달한다. 12세 이상의 미국 골퍼인구는 1986년의 1,990만명에서 96년에는 2,474만명으로 이 기간동안 484만명(24.3%)늘어났다. 특히 1986∼91년 이후 골프참가율은 11.3∼11.9%범위에서 안정되어 있다. 한편 미국 골프인구가 전체인구에서 차지하는 비중은 1986년에 8.2%에서 90년에는 11.1%까지 높아졌다가 96년에는 9.3%로 다소 낮아졌다. 즉 인구 10명당 1명꼴로 골프를 친다는 의미이다.

1) 인구 변화

골퍼인구의 평균나이는 1986년의 38세에서 96년에는 41세로 높아졌다. 즉 12∼29세의 골퍼비중은 1986년의 35.2%에서 96년에는 28.1%로 낮아진 반면 30∼49세의 골퍼비중은 36.5%에서 46.0%로 높아졌다. 한편 연령별 골프참가율을 보면 1986년에는 18∼29세가 11.8%로 가장 높았고 다음으로 30∼39세가 15.4%로 96년보다 10년 정도 높아졌다. 한편 성별 참가율을 보면 남성골퍼의 참가율은 여성골퍼 참가율보다 빠르게 높아지고 있다. 연간 2.4%씩 성장하는 남성골프인구는 1986년에 1.542만명에서 96년에는 1.955만명으로 86년보다 27%증가했다. 반면 연간 1.5%씩 성장하는 여성 골프인구는 1986년에 448만명에서 1996년에 519만명으로 86년보다 16%증가했다.

다음으로 골프를 치는데 중요한 요소인 골퍼들의 평균가계소득은 1986년에 40.800달러에서 96년에는 59.970달러로 47.0%증가했다. 물가상승률을 감안한 실질 가계소득이 5만 달러를 초과하는 가계에서의 골퍼참가율이 5만달러 미만인 가계에서의 참가율보다 2배 높았다. 즉 가계의 가처분 소득이 높아질수록 골프참가율이 높은 것을 알 수 있다. 연간 가계소득이 5만 달러 미만의 골퍼비중을 보면, 1986년에는 49.2%에서 96년에는 45.5%로 낮아졌다.

2) 플레이 빈도

18세 이상 성인 골퍼들은 플레이 빈도에 따라 골프관심파(Occasional), 골프애호가(Moderate), 골프광(Avid)등으로 분류하고 12∼17세의 골퍼들은 주니어 골퍼로 분류한다. 연간 25라운드 이상 플레이 하는 골프광들은 1986년에 462만명에서 96년에는 527만명으로 이 기간동안 14.1%증가했다. 연간 8∼24라운드 플레이하는 골프애호가들은 1986년에 504만명에서 96년에는 608만명으로 20.8%, 연간 1∼7라운드 플레이하는 골프관심파는 1986년에 884만명에서 96년에는 1,163만명으로 31,5%증가했다.

3) 골프초심자

1986∼96년 동안 골프초심자(Beginners)추이는 전반적인 골프참가율 추이와 비슷하다. 즉 골프참가율이 13.5%로 가장 높았던 1990년의 골프초심자 수는 278만명으로 가장 많았다. 한편 골프초심자의 성별비율을 보면, 남성의 비율이 86년에는 60.5%에서 골프초심자수가 가장 많았던 90년에는 57.5%까지 낮아졌으나 그후 점차 높아져 96년에는 68.4%에 달했다.

나. 골프장수

미국의 골프장 운영형태는 회원제, 퍼블릭 골프장은 개인이나 사단법인 또는 재단법인 등에서 운영하는 데일리피(Daily Fee)골프장, 지방자치단체에서 운영하는 지방자치단체(Municipal)골프장이 있다. 지자체 골프장에서는 지역주민에게 그린피를 할인해 지역주민의 복지에 크게 기여하고 있다.

1996년의 미국 골프장수는 1만 5,703개소로 이중 회원제 골프장이 4,746개소(30.2%), 퍼블릭 골프장이 10,957개소(69.8%)를 차지하고 있는데 회원제 골프장이 80%를 차지하고 있는 우리나라와는 대조적이다. 1986∼96년 동안 골프장수는 17.6%늘어나는데 그쳐, 골프인구 증가율(24.5%)에 크게 못미쳤다. 이는 부분적으로 골프장을 위한 자금조달의 어려움 때문이었다. 그러나 1990년 이후 새로운 골프장은 꾸준히 개장되었다. 1980년대와 90년대에 골프장건설에 영향을 준 요인들은 다음과 같다.

① 1986∼1990년동안 새로운 골프장 건설은 엄격한 대출관행에 의해 영향을 받았다. 그 결과 계획중인 프로젝트들은 90년에 거의 최고기록에 가깝게 늘었다.

② 1990년 이후 골프장 Lender들이 사업을 시작하면서 대출관행이 어느정도

완화되었다.

③ 또한 골프장 개발은 80년대말에 급격한 골프수요로 계속 이루어졌다.

④ 1996년에 계획중인 프로젝트의 급증은 90년의 경우처럼 향후 몇 년 동안

골프장 건설이 활발해질 것을 예고하는 것이다.

한편 퍼블릭 골프장은 골프장수의 급증에 크게 기여했다. 즉 1986∼96년 동안 오픈한 골프장은 2,736개소로 전체의 80%에 달했는데 그 중 데일리피 골프장이 2,210개소, 지자체 골프장이 526개소였다. 또한 1996년에 오픈한 신규골프장의 88%가 퍼블릭 골프장이었다. 1986년 이후 퍼블릭 골프장의 비율은 61%에서 70%로 높아졌는데 이에 기여한 요소들은 첫째, 지난 11년 동안 개발의 대부분은 퍼블릭에 집중되었고 둘째, 이전에 회원제 골프클럽이었던 코스가 점차 퍼블릭 코스로 전환되었기 때문이다. 회원제 골프장 비중이 하락했음에도 불구하고 회원제 골프장에 플레이하는 회원제 라운드의 비중은 30∼35%사이에서 안정되었다.

(3) 골프산업의 현행 과세제도

골프산업은 골프장업, 이용자, 골프용품업 등으로 구성되어 있다. 여기서는 골프장업과 이용자를 중심으로 <표3-5>와 같이 골프산업에 대한 조세부과체계를 살펴보고자 한다. 왜냐하면 골프장업에 대한 조세부과는 이용자의 부담으로 귀착될 수 있을 뿐 아니라 사업자와 이용자는 골프 관련 과세대상의 선정과 과세방식의 설계에 있어서 상호 대체관계에 있기 때문이다. 특히 회원제 골프장의 경우에는 더욱 그러하다고 할 수 있다.

 

과세 대상	국 세	지 방 세
사업자	법인세, 부가가치세, 토지 초과 이득세	종합토지세, 취득세, 재산세
이용자	특별소비세(입장행위)	취득세(골프장 회원권)	<표3- 5> 골프장 사업자와 이용자에 대한 조세부과체계

주 : 본세 부가세(교육세, 농어촌 특별세)는 제외함.

우리나라의 현행 국세와 지방체계에 의하면 회원제 골프장의 경우 사업자와 이용자에 대해 〈표3-5〉에 표시된 바와 같은 각종 세목들을 통해 국세와 지방세가 부과·징수되고 있다. 사업자에 대해서는 국세로서 법인세, 취득세 등이 부과되고 있으며, 지방세로서 종합토지세, 취득세, 재산세 등이 중과되고 있다. 그리고 골프장 이용자에 대해서는 특별소비세(입장행위)와 취득세(골프장 회원권)가 부과되고 있다. 이러한 국세와 지방세 부담외에 골프장 사업자는 개발부담금, 환경개선비용부담금, 산림전용부담금, 농지전용부담금, 대중골프장조성기금, 체육진흥기금 등과 같은 각종 준조세적 성격의 부담금과 기금을 다수 부담하고 있다.

이와 같이 현재 골프장 사업자와 이용자에 대해 부과·징수하고 있는 국세와 지방세는 주로 골프장 사업자에게 집중되고 있다. 이중에서도 특히 다른 업종에 비해 골프장 사업자에게 과중한 세 부담으로 작용하고 있는 것이 바로 중과세율을 적용하고 있는 지방세 관련 세목들이다. 즉 법인세와 부가가치세의 세액산정이나 특별소비세 부과 등에 있어서도 다른 업종과 비교할 때 골프장업이 다소 불리한 대우를 받고 있으나 특히 지방세 중과세제도를 통해 골프장 사업자에게 과중한 세부담이 가해지고 있다. 지방세법상 골프장 시설은 사치성 재산으로 분류되어 해당 지방세를 중과하거나 입법 취지와는 달리 세법의 경직화된 확대 해석으로 부당하게 과중한 지방세가 부과되고 있는 실정이다. 대표적인 경우는 다음과 같다.

가. 골프장 시설취득에 따른 취득세

회원제 골프장시설은 사치성 재산으로 분류되어 취득세율은 일반세율 20/1000의 7.5배인 150/1000으로 중과세되고 있다.

나. 지목변경에 따른 취득세 부과시

과세표준과 과세대상의 불합리로 인한 부당과세토지의 지목을 사실상 변경한 경우에는 지목변경으로 인한 토지의 증가액을 과세표준으로 하여 취득세를 부과하고 있다. 토지의 증가액은 지목변경에 소요된 비용이란 규정을 확대 해석하여 골프장의 경우 골프장 시설공사가 준공되고 등록된 날을 취득시기로 보아 그때까지 소요된 골프장 시설공사비 전체를 지목변경에 따른 취득세 과세 대상으로 하고 있는 실정이다.

신설 골프장의 개장시에 부담되는 각종 조세 등 공과금 내역을 살펴보면 취득세 60억원, 퍼블릭 코스 조성비 30억원 등을 비롯하여 총 125억원에 이르고 있는 실정이다. 골프장 건설은 허가지역에 따라 건설비가 크게 좌우되며 외국과 비교하여 많은 공사비를 소요로 한다. 최근 개장하는 골프장의 건설비를 보면 대략 18홀을 기준하여 540억원이 소요된다. 내역을 보면 토지매입에 70억원, 공사비 330억원 그리고 나머지는 제세공과금이다. 제세공과금이 건설비중에서 차지하는 비중이 26%로 너무 높다. 140억원중 지방자치단체에 60억원이 납입되고 나머지 80억원은 개발이익부담금-건설교통부, 퍼블릭골프장 조성비-문화관광부, 대출토지비-농림부, 대체농지조성비, 지역주민사업비로 각각 지출된다.

다. 종합토지세

일반 종합합산 과세방식, 별도합산과세방식, 분리과세방식의 3가지 방식에 의하여 토지등급에 따라 행정자치부 과세등급에 의해 부과되는 세금이다. 그러나 골프장의 경우는 분리과세 대상으로 하여 종합토지세 최고세율 과세시가 표준액 50억원이 초과되는 세율을 부담함으로써 토지등급 사정의 불합리와 세율의 고율적용으로 골프장 업계의 담세 능력을 벗어난 과중한 조세가 부담되고 있다. 또한 지방세법상 골프장용 토지는 사치성 재산으로 보아 고율의 분리과세 대상으로 행정자치부 과세시가 표준액의 5%의 종합토지세를 부과하고 있다.

라. 재산세

골프장용 건축물은 별장, 고급오락장용 건축물과 같이 그 가액의 50/1,000 을 재산세로 과세하고 있어 일반세율 3/1,000의 17배에 해당하는 과중한 부담이 되고 있다. 골프장 운영시에 개발부담금의 부과대상에 있어서는 골프장의 건설 사업을 택지개발사업, 공단조성사업, 산업기지조성사업 등과 같이 토지의 개발이익이 있는 것으로 간주하여 개발부담금 과세대상으로 규정하고 있다.

마. 금융규제

담보제공을 인정하지 않음으로써 골프장의 건설과 운영에 큰 어려움을 겪고 있다. 이로 인해 골프장 건설에 참여하고 있는 건설회사의 경우 건설대금을 회수하지 못하는 등 골프건설 관련산업 및 국민경제에 막대한 영향을 미치고 있는 실정이다. 그린피와 골프장에 부과되는 각종 세금은 항상 상관관계에 놓여있다. 신설골프장의 경우 18홀 기준 1개소 골프장이 부담하는 총 투자비가 대략 5백50억원이 소요된 점을 감안할 때 총 투자액의 35%에 달하는 거대한 수치가 아닐 수 없다. 또한 18홀 회원제 골프장 건설시 의무적으로 병설하도록 되어있는 6홀의 퍼블릭 골프장을 조성기금으로 예치할 경우 총 조세부담액 30억원중 10억원을 사업계획 승인시에 납부하게 함으로써 건설초기부터 자금압박에 시달리고 있는 것이 신설업계의 실상이라고 할 수 있다.

특히 개발이익금 부담금은 골프장 시설을 위하여 골프장 사업자가 토지의 형질을 변경 개발한 사항에 대하여, 이익이 발생하지 않았음에도 불구하고 개발기간 동안 직권으로 지가를 상승시켜 그 상승의 차액에 대한 50%를 개발부담금으로 부과시키고 있어 업계측을 어렵게 하고 있다.

2. IMF 사태 이후의 골프계 현황

(1) IMF 에서의 골프계 현주소

1980년대 후반 호황을 누리던 골프장 사업은 문민정부출범과 함께 골프금지령 사정에 시달려와 절름발이 성장을 할 수 밖에 없었다. 최근엔 새 정부 출범에 따른 기대치는 고사하고 국가전체에 불어닥친 경제난, IMF한파로 골프계는 숨돌릴 틈없이 악재에 악재를 만나 고전하고 있다. 월 내장객이 전년도보다 20%이상 감소했고, 회원권 값도 절반가량 폭락했다. 운영중인 골프장은 내장객 감소로 경영난이 심각하고 신설골프장은 회원권 미분양에 따른 자금난으로 고사위기에 내몰린채 공사 중단 사태를 맞고 있는데다가 지원업무를 담당하는 정부 부서마저 축소 (문화체육부가 문화관광부로 바뀌면서 체육담당부서 축소)되는 등 골프계 안팎의 사정이 나쁜 쪽으로 쏠리고 있다. 대기업을 모체로한 골프장들이 모기업의 자금난으로 팔릴 위기에 몰려있고 한때, 평일 주말 없이 발디딜 틈 없던 골프장은 한산한 분위기로 몇 달 사이 격세지감을 느끼게 한다.

1998년초 현행제도 (30%)로 인상된 지 채 6개월도 되지 않은 특소세의 인상론이 다시 고개를 들고 있다. 최근 정치권에서는 실업자지원기금 재원을 마련하기 위해 호화사치품목에 대한 특소세 인상을 대폭적으로 검토하여 98년부터는 특소세가 3천9백원에서 1만2천원으로 208%가량 올랐고, 이에따라 교육세와 농특세도 1천1백70원에서 3천6백원이 됐고, 부가세도 6백24원에서 1천9백20원으로 올라, 골프업계에 또다른 파문을 낳고 있다. 정부는 지난해 말에도 IMF시대를 맞아 금융산업에 대한 구조조정재원을 마련하기 위한 명목으로 업계의 반발에도 불구하고 특소세를 과거 20%에서 30%로 기습적으로 인상한 바 있었다. 특소세가 인상될 경우에는 일반적으로 교육세와 농특세, 부가세가 따라붙게 되는데 현재 골프용품에 붙는 세율은 총 45%정도에 기타 세율까지 포함하면 70%에 육박하게 된다. 참고로 미국이나 일본 등에서는 골프용품에 대한 특소세율이 5%미만이고, 대부분의 나라에서 10%미만으로 정해놓고 있으며, 한국과 인도는 사치성에 묶여 가장 높은 세율을 매기고 있다.

특소세 인상과 그에 따른 그린피 상승의 여파는 이미 골프계에 큰 영향을 미치고 있으며, 골프장, 골프용품업계, 골퍼 모두에게 힘든 현재 상태는 당분간 호전될 기미가 없이 계속될 것으로 보여 골프업계는 자구책 마련에 고심하고 있다.

IMF시대를 맞아 과소비의 표적1호로 지목되며 마치 경제난의 원흉으로 취급당하고 있는것이 오늘의 골프 분위기다. 각종매스컴에서 보는 골프에 대한 시각도 마찬가지다. IMF에 과소비 근절이 입버릇처럼 돼다 보니 수십만원에서 수백만원까지 하는 용품과 수천만원에서 억대에 이르는 회원권값, 여기에다 1회라운드 비용이 족히 10만원을 상회하는 외형적인 모양새만으로 보면 이같은 주위의 눈총과 비아냥은 어쩌면 당연한 것으로 받아들일 수도 있다.

IMF를 맞아 긴축운영에 따른 골프라운드 횟수를 줄이거나 당분간 자제하는 알뜰골퍼들이 많고 골프가 국가경영에 미치는 영향이 적지 않다는 긍정적인 측면을 묵살한 채 룸살롱 등 향락소비와 견줘 골프자체만으로 비난의 화살을 쏟는 구태는 한번쯤 짚어야 한다는 목소리가 높다. 지난 97년도 기준 전국 운영중인 회원제 92개 골프장을 표본으로 골프장의 경제 수치를 분석한 결과 라운드 비용과 기타수익 가운데 골프장의 수입분을 제외한 세금, 고용, 관광수입, 지역발전기금, 국유림 대부료, 각종 원자재 구매·소비 등 골프장의 한해 직접경제 기여수치는 7천억원으로 같은해 국가예산 70조의 1%에 달하는 것으로 조사됐다. 퍼블릭과 신설골프장 여기에다 용품업을 합치면 연간 수조원이상의 거대한 산업구조를 취하고 있는 실정이다.

한편 92개 골프장에서 97년 한해동안 낸 조세부담액은 총 2천억원으로 총매출액 8천3백억원의 25%를 차지, 국가 총 조세징수액이 82조3천억원임에 비춰볼 때 단일 세수품목의 크기를 엿볼 수 있다. 이는 골프장별 평균 22억3천 7백만원을 낸 셈이다. 한편 골프장 고용직원은 총 8만5천명선이며 이들에게 지급되는 인건비는 연간 1천6백억원 규모이고 지난해 62만3천50명의 지역주민 고용효과와 함께 지역주민생활 환경개선, 특산물 판매 등 지역발전기금으로 3백50억원이 지원됐다. 또 지난해 국내 골프장을 찾은 외국인 골퍼는 96년도보다 4천여명 증가한 12만8천2백29명으로 이들이 단순히 라운드 비용으로 지출한 금액만 따져도 1백억원을 훨씬 웃돌고 있어 골프장의 관광수입 활용가치를 입증하고 있다.

오늘날 미국에 이어 세계 제2의 골프강국으로 부상한 일본의 경우를 보면 1960년대초 고도성장과 더불어 골프인구의 급증속에 골프장 사업이 빅마켓으로 부상했지만 70년대 중반과 80년대초 불어닥친 제1,2차 오일파동, 엔고 등 불황여파로 업계가 한때 침체에 빠졌고 기업들도 이에대한 투자를 유보, 골프산업이 쇠퇴기를 맞기도 했다. 이후 80년대 중반 무역수지의 균형을 유지하기 위한 내수 확대책으로 정부의 리조트 개발법이 제정되면서 골프장사업을 비롯한 골프산업이 비약적인 성장세를 거듭하며 오늘날 일본이 골프산업 강국으로 부상하는 견인차가 됐다.

일본통상성은 레저산업중 스포츠산업 시장의 규모를 지난 94년 6조4천89억엔에서 오는 2000년에는 22조3천6억엔으로 예측하고 있으며 이 가운데 절반이상을 골프시장으로 볼만큼 골프산업의 비중을 높이 평가하고 있다.

IMF시대를 맞아 하나의 거대한 산업으로 부상하고 있는 골프에 대해 단순한 사치성. 과소비의 놀이쯤으로 몰며 맹목적인 비난을 퍼붓는 사회풍토와 인식에 전환이 필요한 시점이다. 또 국가산업의 한 분야로 발전시키는 정책변화도 시대의 당위성으로 받아들여지고 있다. 이와 함께 골퍼와 골프업계의 자세도 개선될 때 진정한 골프발전을 기대할 수 있으며, IMF로 홍역을 앓고있는 골프계가 이 시점을 재도약의 기틀로 삼아야 할 것으로 사료된다.

 

가. 골프장의 생존전략

IMF한파는 골프산업에 특히 민감하게 작용, 업계지각변동이 일어나고 있다. 예전하고 달라진 내장객 상태. 결국 골프장의 자구책은 어떤 것들인가.

대부분 골프장이 엄청난 특소세 인상(12,000원)으로 그린피를 고수, 실질적으로 골프장측이 출혈을 감수하는 고통을 감내하고 있다. 그린피를 내린 골프장들은 지방이나 서울에서 먼 골프장들이 많고 주중요금에 적용한 것이 특징이다. 평일에 코스를 채우기 위한 전략이다.

한편 외형적으로 드러나는 「그린피 변화」외에 회원우대 등 서비스 강화로 피부로 실감하는 골프장상품 개발이 특기할만하다. 그린피를 올릴 수밖에 없는 대부분의 골프장은 그린피 인상의 부담을 조금이라도 덜기 위해 캐디피를 인하시킨 것도 특징이다. 골프장들의 가장 큰 변화중 하나로는 음식값 인하를 들 수 있겠다. 이밖에 개인별 그린피 선불제도 확산되고 있는 추세이다.

그러나, 골프장의 대고객 서비스강화, 비용절감을 도모하기 위한 묘책에도 불구하고 골프를 칠 여유가 없는 골퍼들의 주머니 사정이 호전되지 않는 한 내장객 감소, 경영난은 여전할 것으로 보여 실질적인 보완책 내지 타개책이 강구되어야 한다는 지적이다.

제일 먼저 제시되는 것이 바로 외국관광객 유치이다. 환율이 급상승 한 현재는 환율이 오르기 전의 절반가격으로도 충분히 골프관광을 즐길 수 있기 때문에 외국인들에게는 최적의 골프투어지가 될 수 있다. 그렇지 않아도 일본골퍼들은 지리상으로 가까워 부담 없이 한국을 골프관광지로 많이 찾고 있는데 이 시점에서 외국인들에게 코스를 양보하고 외화획득에 동참하자는 골퍼들의 결의문도 나오고 있어 주목을 끈다. IMF사태 이후 대한골프협회는 결의문을 채택하여 골프장 특소세 대폭인상, 내장객의 급격한 감소, 국민경제활동의 위축 등으로 골프계도 위기상황을 맞고 있는 만큼 골프코스를 해외관광객에게 양보, 개방하여 외화획득에 적극 동참하고 골프용품, 교통수단의 검소화로 골프계 및 국가경제 전반의 어려움을 극복하자고 결의했다. 골프계가 앞장서 솔선수범함은 물론 난국타개책을 제시한 것이다. 외국관광객의 적극적인 유치를 위해 실질적으로 발벗고 나선 골프장들이 있다. 이들 골프장들은 특히 주말에 외국인들을 유치, 내국인 내장객 감소에 따른 손실을 보충하며 외화획득에도 일조를 해 어느 수출상품 못지 않은 경제난 극복의 효자노릇을 하고 있는 것이다. 지금까지 통계를 보면 한국을 찾는 외국골프관광객은 1년에 15만명 정도이다. 만약 정부와 골프장업계가 적극적으로 나서 홍보와 지원책을 아끼지 않는다면 외국인들의 한국골프투어 숫자는 배 이상 늘어날 수 있다. 시즌이 도래한 시점에서 적극적으로 모색해 봐야할 타개책이 아닌가 한다. 현재 특소세 인상으로 내국인 골퍼들에겐 큰 부담을 주고 있지만, 외국관광객에 한해 특소세를 면제해 주거나 기타 세금도 인하, 면제시켜 준다면 더욱 저렴한 가격에 골프 라운딩을 즐길 수 있기 때문에 외국인 내장객의 2배 이상 증가를 기대할 수 있다.

반면 평균 15만 외국내장객들에게 특소세를 물린들 큰 세수증대효과는 없다. 오히려 특소세 감면으로 그 이상의 플러스 알파를 기대할 수 있고 한국의 위기를 적극 이용하려는 세계 투자가들이 우리에게 관심을 보이는 것처럼 관광계도 한국 투어가 관심을 끌어 이러한 관광특수를 우리가 적절히 이용할 수가 있는 것이다. 골프장은 최소 현시세로 500∼600억원이 투자된 하나의 기업이다. 중소기업의 활성화, 벤처기업지원책이 쏟아지고 있는 현재 골프장 역시 한국에서는 벤처산업에 속하고 자금난에 허덕이는 유망 중소기업에 속한다. 골프인구 증가나 세계적인 추세를 굳이 들먹이지 않더라도 누구나 피부로 절감할 것이다. 수요에 비해 공급이 턱없이 부족하고 한국적 풍토를 대중화시키려는 정부시책은 전무하여 정부가 바뀔때마다 골프행정은 눈치보기에 급급한 전시행정수준에 그쳐 정상적 발전이 저해되고 있는 현실이다. 골프도 이 시점에서 충분히 국위선양스포츠로 육성할 수 있고 오래된 한국의 유적이나 유물 못지 않게 관광객유치에 큰 몫을 할 수 있는 재원이다. 또한 어느 부분 못지 않은 벤처기업이요 가능성 있는 유망 중소기업으로 지원책을 호소해 본다. 지원책이라 해서 어려운 이 시기에 특별한 혜택을 바라는 것도 아니고 단지 타 스포츠와 동일한 세제와 금융지원을 바라는 수준이다. 아무튼 한국 골프계는 발등의 불을 꺼야 할 최악의 상황이다. 골프장업계는 IMF시대 골퍼들의 내장객 감소를 외국내장객으로 대체한다는 묘책을 적극 수용할 방침이다. 이의 활성화는 앞서 강조한 것처럼 정부의 적은 지원으로도 업계에 큰 도움을 줄 수 있을 것이다.

점차 심화되는 경영난에 골프장업계는 정부 당국이 골프장을 소비시설로 보아 편파적인 규제를 가하는 것보다 오히려 골프산업 쪽으로 육성시킬 수 있도록 제도적인 뒷받침이 있어야 한다고 정부에 대해 관련법 개정을 긍정적으로 검토해 줄 것을 건의하고 있다. 골프장 외자유치와 활성화를 위하여 협회에서 건의되고 있는 사항을 간추려 보면 다음과 같다.

1) 취득세. 중과세 인하건. (법제처 심의중)

가. 골프장 등록시 초기 취득세 : 15% → 10%

나. 개장된 골프장 양도. 양수시 취득세 : 15% → 2%

2) 골프장 내 숙박시설 설치 허용건 (법제처 심의중)

98. 11월말 시행목표로 협의중.

3) 회원 입회금반환시기 (5년) 연장건.

4) 클럽하우스 건축면적 (18홀에 약 1.000평) 제한 완화건.

5) 신설 골프장 준공기한 (6년) 연장건.

6) 특별소비세 면제건 (청소년골퍼, 주한외교관과 사절단, 외국인 골프관광객)

나. 골프장 IMF타계를 위한 규제완화 내용

1998년 2월 11일 오랜 숙원 끝에 골프장에 관한 여신규제와 담보취득제한법이 폐지되면서 업계에 희망을 안겨준 일을 계기로 정부에서도 관련법 개정을 긍정적으로 검토할 방침인 것으로 알려져 비상한 관심이 모아지고 있다. 골프업계 경영난 해소를 위한 정부의 골프장 관련법 개정안을 살펴보면 다음과 같다.

1) 여신 규제 폐지

지난 김영삼 정부 당시 신설되었던 골프장업 관련 일체의 여신금지가 해제되어 경영난에 허덕이고 있는 골프장업계가 골프장을 담보로 여신이 가능하게 되었다. 93년 7월 16일 김영삼 정부는 금융기관 여신운용규정중 제3조 여신의 금지에 토지의 매입과 세대상 100미터를 초과하는 주택(아파트포함) 오피스텔 골프장 스키장 및 유원지의 건설 또는 매입과 콘도미니엄 매입 등과 불건전 오락기구, 헬스클럽, 욕탕업 등에 대해서 일체의 여신을 금지하는 법을 제정한 바 있다. 그러나 지난 1월 9일 새정부로 구성된 비상경제대책위에서 '골프장업 여신규제 폐지'를 건의하여 26일 제4차 금융통화위원회에서 이를 결정하여 현재 시행 중에 있다. 이렇게 법안이 새롭게 제정되어 시행절차에 있음에도 골프장을 담보로 여신을 한다는 것에 골프장 관계자들은 회의적인 반응을 보이고 있다. 금융권에서 골프장을 담보로 할 경우 임야로 상정되어 이를 공시지가로 감정가를 평가할 경우 현실적인 대출금이 아니어서 골프장을 담보로 할 수 있는 여신규제 폐지는 실제 그림의 떡에 불과하다는 입장이다.

2) 골프장, 외국인 투자 전면 개방

외국환 및 외국인 투자관련 제도가 전격 바뀌면서 골프장에 외국자본이 들어올 수 있게 되었다. 정부는 지난달 30일 원활한 외국자본의 유치를 위해 외환거래 및 외국인 투자를 원칙적으로 전면 개방하는 것을 기조로 새로운 관리체제를 만들 것임을 밝혔다. 이에 따라 그동안 제주중문단지를 제외하고 투자금지규정에 묶여있던 골프장도 4월1일부터 전면 개방되어 외국자본유치에 나서게 된다.

이번 외국인 투자개방은 수출증대와 함께 경상수지 흑자에 도움이 되는 외국자본 유치를 위해 종전 정부의 방침을 변경한 것이며 기업의 구조조정 노력을 지원하는데 그 목적을 두고 있다. 특히 골프장업은 당초 사치성업종이며 환경과 밀접한 연관을 맺고 있어 부정적인 견해가 높았으나 장기적인 직접투자가 가능하며 관광산업과 고용증대를 활성화시킬 수 있다는 최종판단에 따라 허용하기로 방침을 번복한 것으로 알려졌다. 이같은 조치에 대해 골프계 관계자들은 당장 외국인 부동산 투자자들이 나타날 것으로 보고 있지는 않다. 국내 경제가 아직 안정되지 않고 부동산 경기가 침체를 거듭하고 있어 상당수의 기업들이 관망세를 형성하고 있기 때문이다. 그러나 수요자가 없어 고심하며 위태로운 운영을 보이고 있는 골프장들의 주도하에 외국투자단 모집이 본격적으로 활성화 될 것으로 보이는 올해 하반기 정도부터는 외국자본에 넘어가는 골프장들도 상당수 있을 것이라는 전망이 지배적이다.

국내경제가 최악의 상황으로 가면서 골프장의 위기상황과 더불어 이에 대한 극복대안으로 외자유치를 모색하여 왔으나 중과세 등의 정책상 넘어야할 산이 많아 난항을 거듭하여 왔다. 실제 현재 국내에서 운영되고 있는 골프장 117개소를 비롯해 건설중인 골프장 82개소 중 모체의 부도, 경영난 등으로 자금압박에 시달리고 있는 약 25개소에 달하는 골프장이 매각을 추진하고 있다. 이들 매물로 나와있는 25개 골프장 중 일부의 몇몇 골프장의 경우 외국인의 투자자들이 매수에 따른 상담을 요구해온 것으로 알려져 있지만 상담이 성사된 경우는 단 한 건도 없다. 이는 매도. 매수시 부과되는 취득세가 일반세율보다 7.5배나 높아 약 70억원에 달하는 중과세율이 적용되는 등 외국의 경우와는 판이하게 다르기 때문이다. 이에 대해 업계 관계자들은 빗장은 열돼 문은 열지 않는 상황으로 묘사하고 있다.

1974년 대통령 긴급조치로 골프장 건설을 규제하기 위해 마련된 중과세 제도가 골프장 외자유치에 대한 발목을 붙잡고 있다는 것이다. 이에 대해 중과세폐지 등으로 골프장을 개방했을 경우 장기적인 관점으로 볼 때 오히려 세수의 증대는 물론 국가 경제활성화에도 커다란 기여를 할 수 있다는 것이 업계 관계자들의 설명이다.

3) 골프장 취득시 중과세 폐지

1998년 9월 25일 행정자치부는 그동안 중과세로 부과되던 15%의 취득세율을 10%로 낮추거나 폐지할 것을 골자로 하는 지방세법 개정안을 마련해 발표하였다. 행자부는 정기국회의 의결을 통해 1999년 1월 1일부터 시행에 들어가게 된다고 한다. 이에 새정부가 들어 지난 8월 국무조정실 산하의 규제개혁위원회에서는 골프장에 대한 외국인투자를 촉진하기 위해 현재 토지와 건물 취득가액의 15%가 부과되는 골프장 취득세를 일반건축물의 취득세와 동일한 세율인 2%로 공사가 진행중이거나 개장을 앞두고 있는 신설 골프장의 경우에는 10%수준으로 취득세를 인하할 것을 검토한바 있다.

4) 숙박시설 제한적으로 허용

그동안 골프장업계에서 줄기차게 주장해왔던 골프장내 숙박시설 설치에 대한 건의가 받아들여져 이번 정기국회를 지나고 나면 제한적이나마 '골프장내 숙박시설 절대불가'라는 규제가 완화돼 년말부터는 이 법안이 시행될 수 있을 것으로 보인다. 지난 6월 국무총리실 산하의 규제개혁위원회에서 논의가 시작돼 7월 문화관광부는 골프장을 종합레저시설로 육성해 외국인 관광객 적극 유치로 외화획득과 외자유치를 도모하기 위해 골프장내 숙박시설을 허용하는 등의 내용을 골자로 하는 법률개정안을 입법예고한 바 있다. 그러나 환경단체와 시민단체의 반발이 거세지자 문화관광부는 이 법안을 수정해 5층이하의 건물로 36홀 미만인 경우 50실 이하, 36홀 이상인 경우 75실 이하로 한정하고 상수원 보호를 위해 거리제한을 엄격히 하는 등의 제한 조건을 까다롭게 하는 방향으로 개정안을 입법예고한 것이다. 그리고 방류수질도 현행 골프장의 경우 10ppm이하에서 5ppm이하의 조건을 지켜 방류할 수 있도록 조건을 더욱 강화하였다. 그러나 이와같은 조건에서 벗어날 경우에는 숙박시설을 설치할 수 없어 골프장내 숙박시설 설치가 가능한 골프장은 절반정도에도 못미치는 것으로 보여 이번 법 개정안의 수혜대상에서 제외될 것으로 보이는 업계의 반발이 거세지고 있다.

5) 골프장 야간조명 억제지침 변경

일출전, 일몰후 1시간에서 일출전 1시간, 일몰후 3시간으로 변경되었다. (98.9.25시행) 그 외에도 입회금 반환, 골프장 건설 준공기한, 투자비 범위, 크럽하우스 건축면적, 개발제한구역규제, 특별소비세 감면, 재산세 및 종합토지세 완화등은 계속 추진중에 있다.

새정부들어 골프장 업계의 발목을 붙잡아두고 있는 규제가 완화되거나 폐지되었지만 업계에서는 진정한 대중스포츠로 자리잡기 위해서는 향후 골프장 스스로의 노력도 있어야겠지만 정책적으로 해결되야할 과제가 산적해 있다고 판단하고 있다. 체육시설법의 적용을 받으면서도 사치라는 꼬리표를 띠어내지 못해 특별소비세를 납부하는 모순의 고리를 해결해야 한다. 또한 취득시에 따르는 중과세는 완화되었지만 일반 영업용 건물의 17배에 달하는 재산세와 일반토지의 2.5배에 달하는 종합토지세 등의 중과세에 대한 업계의 불만이 아직 해결되지 않은 것에 대해 섭섭함을 감추지 못하고 있는 것이 사실이지만 정부측에서는 세수감소의 우려를 이유로 검토대상에서 삭제하고 있어 세제상의 완전한 규제는 당분간 쉽지 않을 전망이다. 현행법에 따라 골프장을 조성해 외곽면적이 108만㎡내로 한정되어질 경우 산악지역이 많은 국내 현실 속에서 이를 평평한 코스를 만들기 위해서는 임야의 훼손이 심해져 자연파괴는 물론 공사비가 약 2배이상 들게 된다. 또한 과다 공사비는 골프장의 투자비회수를 위해 회원권가격을 상승시키는 원인이 되어 국가적 손해일 뿐 아니라 골프를 사치성스포츠로 묶어두는 이유가 된다는 지적이 일고 있어 이에 대한 법률적 개정이 뒤따라야 할 것으로 보인다.

(2) IMF 사태 이후의 골프전망

1997년 12월 IMF 한파로 인해 국내 레저산업은 큰 타격을 받고 있다. 그 중에서도 골프산업은 특별소비세 인상에 따른 그린피 상승, 골프회원권 급락 및 국민소득 감소에 따른 내장객 감소 등으로 위축되어 있다. IMF한파가 갑자기 몰아 닥친 이후 우리 국민들은 필요한 상품을 구매하는 것 조차도 기피하고 있다. 그 동안 우리 국민들의 소비생활에서도 거품이 존재했다는 사실은 인정된다. 따라서 무분별하게 상품을 구입하고 낭비하는 것은 피하는 것이 당연하지만 건전한 소비활동은 권장되어야한다. 소비활동이 이루어져야만 제품을 생산하는 공장이 가동할 수 있고 따라서 그 공장에 종사하는 종업원들도 월급을 타면서 실직의 위험에서 벗어날 수 있기 때문이다.

골프에 대한 국민들의 생각도 변해야 된다고 생각한다. 골프를 치는 목적이 건강과 사교를 위한 것이라면 그런 건전한 골프활동은 계속 권장되어야 한다. 골프를 치러 가는 것을 반사회적인 것으로 몰아붙이는 언론이나 국민들의 시각에도 문제가 있다. 골프를 치는 것이 문제가 많다면 골프장을 문닫게 만들면 간단하다. 그래도 다행스러운 것은 신정부의 골프관이 부정적이지 않다는 점이다. 김대중 대퉁령은 골프를 치지 않지만 골프에 대한 긍정적인 사고를 갖고 있다고 밝혔기 때문이다. 게다가 국민정부 출범과 함께 여신규제 완화 외국인 회원수 제한 폐지 등이 이뤄졌고 외국인 투자 허용 외국인 특소세면제 등을 긍정적으로 검토하고 있다는 소식이 전해지고 있다. 이에 따라 6·25이래 가장 큰 위기를 맞고 있는 골프업계에 다소간의 밝은 전망이 기대되고 있다.

가. 골프대중화가 2000년대 중반경

골프장 내장객 수는 1997년에 985만명으로 전년보다 15.6% 증가하면서 1,000만명에 육박했다. 이는 국내경기의 침체에도 불구하고 골프장 수가 전년보다 10개소 늘어났기 때문으로 풀이된다. 또한 골프장당 내장객 수는 85,000명으로 전년보다 4,500명이 늘어나 골프 부킹난은 더욱 심화된 것으로 나타났다. 골프부킹난이 가중됨에 따라 국내 골프장을 찾는 외국골퍼들이 줄어들고 있다.

지난해 92개 회원제 골프장을 찾은 외국골퍼들은 128,200명으로 전년보다 4,000명 늘어나는데 그쳤다. 전체 내장객 중 외국골퍼들이 차지하는 비중도 1991년의 3.9%에서 95년에는 2.1%, 그리고 97년에는 1.6%로 계속 낮아졌다. 외국골퍼들이 주중에 골프장을 찾는 비중이 전체의 1.63%인데 반해 주말에는 1.47%로 낮아져 주말에 골프장을 덜 찾는 것으로 나타났다.

그러나 IMF 한파가 몰아닥친 지난해 12월 이후 골프장 내장객 수는 크게 줄어들고 있다. 즉 97년 12월에는 회원제 골프장의 내장객 수가 전년 같은 기간에 비해 13%줄었고 금년 1∼2월에도 19%나 감소했다. 금년의 골프장 내장객 수는 IMF한파에도 불구하고 980만명으로 전년수준을 유지할 것으로 전망된다.

이처럼 낙관적으로 보는 이유는 국민정부의 공직자 골프해금으로 골프에 대한 사회의 비판적인 인식이 어느 정도 완화될 것으로 보이는 데다 많은 알뜰 골퍼들이 그린피가 인상된 회원제 골프장보다는 값싼 퍼블릭 코스를 찾고 있기 때문이다. 또한 국내 골프장을 찾는 외국골퍼들도 늘어날 것으로 예상되는데 이는 외국골퍼 입장에서는 원화가치 폭락으로 그린피를 포함해 골프관련 비용이 크게 줄어들었고 국내경기 침체로 부킹난도 다소 완화될 것이기 때문이다.

1997년에 986만명에 달했던 골프장 내장객 수는 <표3-6>에서 보는 바와 같이 2000년에 1,140만명, 그리고 2005년에는 2,150만명으로 늘어날 전망이다. 골프장 내장객 수가 전체 인구에서 차지하는 비중을 보면, 1997년에는 21%에서 2000년에 24%, 그리고 2005년에는 44%로 국민 10명중 4명 정도가 골프를 치면서 골프대중화가 급속히 진전될 전망이다.

 

		단 위	1997	2000	2005
골프 장수	회 원 제 대 중 누 계	개 소	92 24 116	125 33 158	185 120 305
골프 인구	내장객 수(A) 전체 인구(B) (비중, A/B	만 명 만 명 %	986 4,599 (21.4%)	1.140 4,727 (24%)	2,150 4,912 (44%)
골프장당 내장객수		명	85,040	72,000	71,000	<표 3- 6> 예상되는 국내 골프장 및 골프인구

자 료 : 파골프. 1998년 8월호 59p

우리나라의 골프장수는 1997년말 현재 회원제 92개소, 대중 25개소를 포함해 총 117개소에 달하고 있다. 또한 현재 건설중인 골프장은 82개소에 달하고 있으나 IMF한파로 이들 골프장들이 개장을 연기할 것으로 예상된다.

이중 개장을 계획중인 신설골프장들은 공사비를 충당하기 위해서 회원권을 분양해야 하나 IMF한파로 골프회원권 값이 50∼60%정도 폭락해 개장 연기가 불가피하다. 참고로 최근 들어 경영난이 심화된 기존 골프장에 신설 골프장까지 가세해 팔려고 내놓은 골프장이 20여개에 달하고 있으나 거래는 이루어지지 않고 있다.

한편 현재 사업승인을 받고 공사를 착공하지 않은 골프장과 향후 골프장을 건설할 예정인 골프장 사업주들은 IMF한파의 영향으로 골프장의 개장을 2000년 초반 이후로 연기할 가능성이 높다. 왜냐하면 향후 2∼3년 후인 2000년대 초반이 되면 국내경제가 그동안의 구조조정 노력으로 튼튼한 경제기반 위에 5%대의 안정성장을 달성할 것으로 예상되고 이에 따라 골프장 회원권 시장도 기지개를 펼 것으로 전망되기 때문이다.

98년 11월 현재 공사중인 골프장 수는 82개소(회원제 54개소, 퍼블릭 28개소)이고, 미착공 골프장 수는 14개소(회원제 5개소, 퍼블릭 9개소)에 달하고 있다. 따라서 117개소 달하고 있는 골프장 수가 2000년에는 125개소 늘어나는데 그칠 것이나 2005년에는 305개소로 현재보다 2.6배 정도 늘어날 전망이다. 즉 2000년대 초반 이후에는 국내경기 회복에다 외국업체의 국내진출 및 국민정부의 긍정적인 골프관 등으로 골프장에 대한 규제가 상당히 완화되면서 퍼블릭 코스를 중심으로 급증할 것으로 예상된다.

나. 외국기업의 진출로 정부 규제 크게 줄어들 전망

IMF사태는 골프장 경영에도 큰 영향을 미치고 있다. 지금까지와 같이 골프회원권의 분양에 전적으로 의존하거나 차입금에 의존하는 골프장은 생존하기 어려울 것이기 때문이다. 따라서 앞으로는 골프장 사업에 진출하기 전에 사업타당성을 면밀히 분석해야 하고 또한 사업경영시 최악의 시나리오도 짜놓아 IMF같은 한파에 대비하지 않으면 안될 것이다.

한편 국내 골프장의 경영난, 자금난 등으로 어려움을 겪고 있는 골프장들이 98년 하반기 이후에는 외국인의 손에 넘어갈 가능성도 적지 않다. 이는 국내 부의 해외유출이라는 부정적인 측면이 있지만 국내 골프업계의 수준을 한 단계 끌어올릴 수 있는 좋은 기회가 되는 동시에 정부의 무분별한 개입이 줄어들고 선진 외국기업들의 선진 경영 노하우가 도입되는 등의 긍정적인 측면도 적지 않을 것으로 기대된다. 그동안 골프업계의 숙원이었던 중과세 문제 등이 빠른 시일 내에 해결되면 그린피의 인하가 가능해지면서 골프대중화를 크게 앞당길 수 있을 것이다.

골프장 시장도 회원 위주로 경영되면서 그린피가 비싼 회원제 골프장과 일반대중 위주의 그린피가 낮은 퍼블릭 코스로 급속히 양분되면서 퍼블릭코스가 크게 늘어날 전망이다. 신정부도 퍼블릭 코스 건설을 촉진하는 방향으로 세제지원을 강화하고 법적·제도적 보완조치도 이어질 것으로 보인다. 회원제 골프장을 건설할 경우 현지 주민들의 저항이 만만치 않은 데다 골프장 건설로 인한 자연환경 훼손이 심각할 것으로 우려되기 때문이다.

퍼블릭코스는 넓은 땅이 필요하지 않기 때문에 야산이나 논밭보다는 해안 매립지나 쓰레기 매립지, 폐광지역 등의 불모지에 건설되는 것이 바람직하다. 이런 불모지에 골프장을 건설할 경우 지역주민은 물론 지방자치단체들이 발벗고 나서면 골프장건설이 용이해지는 것은 물론 골프에 대한 일반국민들의 부정적인 인식을 바꾸는 계기도 될 것으로 기대된다. 그래서 일반국민들이 골프장을 건설하는 것이 오히려 환경을 보호할 수 있다는 것을 인식할 수 있도록 해야한다.

3. 골프장에 대한 지방세 중과제도

(1) 지방세 중과세의 내용 및 성격

 지방세 감면제도가 특정 정책목표 달성을 위한 유인제도(incentive system)로서의 성격을 띠고 있는 반면에 지방세 중과세 제도는 일정 행위에 대하여 일반 세율(보통세율)을 현저히 상회하는 중과세율이나 초과누진세율을 적용함으로써 일정행위를 억제장치(deterrence system)로서 설계된 정책수단 이라고 할 수 있을 것이다. 그러면 우선 현행 지방세체계내에 설계되어 있는 지방세 중과제도의 현황 및 동 중과제도를 통해 달성하고자 하는 정책목표로서 어떠한 것이 있는가를 살펴보기로 한다.

다음은 현행 지방세법상 규정되어 있는 지방세의 중과세제도를 정책기능 유형별, 세목별로 분류 정리한 것이다.

〈표3-7〉에 의하면 현행 지방세체계 중 중과세 규정을 통하여 특정 정책 기능 수행에 일조할 수 있도록 하기 위한 취지의 정책세제로서 활용되고 있는 주요 세목으로서 취득세, 등록세, 재산세, 종합토지세 등이 있음을 확인할 수 있다. 한편 지방세법에 규정되어 있는 지방세 중과세 내용과 동 세제의 입안과정에서 나타나고 있는 입법취지 등에 관한 내용분석을 통하여 지방세 중과세 제도를 통하여 달성하고자 하는 주요 정책목표로서 다음의 4가지 유형의 기능을 대별해 볼 수 있다.

첫째, 사치성재산에 대한 중과세조치를 들 수 있다. 소득관련 세제의 부과 기조가 취약하고 세제의 전반적인 소득재배분기능이 바람직한 수준에 이르지 못하고 있음으로 인하여 일정수준 재산관련세제의 보완역할이 기대되고 있는 상황하에서 사치성 재산에 대한 중과세 조치는 소득세제를 보완하고 사치성재산보유 및 시설이용자에 대한 국민적 정서를 고려한 정책수단으로서의 성격을 띠고 있음을 부인할 수 없다.

이를 위하여 현행지방세법에서는 고급주택, 고급오락장, 고급선박, 고급자동

자 료 : 98년 세무회계 p64.

차 등을 사치성 재산으로 규정, 동 과세물건에 대해서는 일률적으로 7.5배 중과세율(15/100)로 취득세를 부과하고 있다. 고급선박, 별장, 골프장, 고급오락장등 건축물 각각에 대해서는 5.0%의 단일비례세율로 재산세를 중과세하고 있다.

둘째, 대도시 인구집중을 유발하는 산업시설의 대도시내 신·증설을 억제함으로써 인구 및 산업의 지방분산을 촉진하기 위한 정책수단의 하나로써 취득세,

정책기능 (정책목표)	과세대상 (물건)별	세목별 중과세 내역
		취득세	재산세	등록세	종토세
사치성 재산	⼕ 사 치 성 재 산 - 고 급 주 택 (주거용토지 및 건축물) - 별장,골프장,고급오락장 (토지,건축물) - 고 급 선 박	7.5배중과 (15/100) 〃 〃	건축물에 대하여 5.0%의 단일비례 세율 중과세 5.0%의 단일 비례세율로 중과세		건축물에 대하여 5.0%의 단일비례 세율 중과세 5.0%의 단일 비례세율로 중과세
투기억제, 국토 이용의 효율화	⼕법인의 비업무용 토지	7.5배 중과
대도시내 산업·인구 집중억제	⼕대도시내 신·증설 공장 : 토지·건축물	5배 중과 (10/100)	건축물 각각에 대해 5배중과 (15/1,000) 5년간만 중과	토지, 건축물 각각에 대해 5배 중과
	⼕대도시내 신설법			법인등기, 부동산취득등기 각각 5배 중과
원인자·수익자	⼕주거 지역내 공장 (건축물)		공장용 건축물에 대해 2배중과 (6/1,000)
	⼕화재위험건축물				기타 : 소방공동 시설세 2배중과	<표 3- 7> 지방세 중과세제도의 정책기능별·세목별 유형분류

등록세, 재산세 등 재산관련세제의 중과세제도가 활용되고 있다. 즉, 대도시역내 공장의 신·증설을 억제하기 위하여 대도시내에서 신·증설되는 공장용토지 및 건축물 각각에 대하여 일반세율의 5배 중과세율로 취득세(15/100), 등록세(15/100), 재산세(15/1,000 세율로써 5년동안만 중과)를 부과하고 있다. 또한 대도시내 신설법입에 대해서는 법인(설립)등기와 아울러 법인취득부동산 등기 각각에 대하여 5배 중과세율의 등록세를 부과하고 있다.

이밖에 주민세 균등할의 경우, 대도시 인구집중 억제 및 지방분산촉진이라는 정책목표를 수용하기 위한 의도로 인구 500만 이상의 대도시, 50만 이상의 시, 기타 시·군등 인구규모를 중심으로 자치단체의 단계별로 차등 과세함으로써 대도시 중과의 성격을 부분적으로 내포하고 있다고 보겠다.

셋째, 원인자(또는 수익자) 부담금적 유형의 중과세제도로서 도시지역의 주거지역내 소재 공장의 토지와 건축물에 대한 소방공동 시설세의 2배 중과 규정 등을 들 수 있다. 전자는 주거지역내 쾌적한 생활공간 확보 및 공해방지를 목적으로 주거지역내에 위치하고 있는 공장의 공업지역으로의 이전을 도모하고자 하는 것이 주된 입법취지로서 원인자 부담금적 성격을 강하게 띠고 있다고 할 수 있다.

반면 후자는 주유소, 가연성 가스 제조 건축물, 시장용건축물 등 공공부문에서 누리고 있는 건물(또한 사람)에 대해, 향유하는 편익수준에 상응하는 만큼의 공급비용을 부담케하는 등 수익자 부담금적 성격을 많이 내포하고 있는 정책세제라고 할 수 있다.

넷째, 부동산 투기 억제 및 국토이용의 효율화 촉진 등 제 경제정책 목표달성을 위한 정책수단의 하나로서 지방세 중과세제도의 활용을 들 수 있다. 이와 관련하여 현재 법인의 비업무용 토지에 대한 중과세제도가 운영되고 있다.

(2) 골프장 중과세 제도의 변천 과정

  가. 과세체계의 변천과정

골프장에 대한 지방세 중과세 제도는 국민들의 낭비 및 사치를 억제하기 위한 목적으로 1973년 골프장을 별장, 고급승용차, 고급선박 등과 함께 사치성 재산으로 간주하여 취득세와 재산세를 중과한데서 연유하고 있다. 1973년 4월 개정·시행된 지방세법에서는 취득세는 일반세율의 3배 중과세율(6%)로 과세하고, 재산세는 일반세율의 2배 중과세율(0.4% 이내)로 과세하도록 하였다.

이어서 1974년 1월 14일 시행된 「국민생활의 안정을 위한 대통령 긴급 조치」제3호에서는 사치성 재산의 범주에 고급주택과 고급오락장을 추가하는 가운데 취득세는 일반세율의 7.5배인 15%로, 재산세는 일반세율의 17배 내지는 25배에 해당하는 5%로 중과하도록 하였다. 따라서 골프장 취득에 대해서는 15%의 중과세율로 취득세를 과세하고 골프장용 토지와 가옥에 대해서는 5%의 중과세율을 적용하여 재산세가 과세되도록 하였다. 그러다가 1989년 종합토지세의 도입에 따라 그 동안 재산세의 과세대상이던 토지가 종합토지세 과세대상으로 분리됨에 따라 골프장에 대한 중과세도 골프장용 건축물에 대한 재산세 중과세와 골프장용 토지에 대한 종합토지세 중과세로 나눠지게 되었다. 이에 따라 골프장용 토지에 대해서는 별장·고급오락장 등 다른 사치성 재산과 함께 5%의 단일 비례세율에 의해 종합토지세가 과세되고 있다. 이는 초과누진 방식을 취하는 종합합산과세와 별도합산과세 평균세율의 2∼2.5배에 해당하는 세율이다. 특히 임야의 경우에는 0.1%의 단일 비례세율로 분리되고 있어, 이와 비교하면 50배의 중과세율이 적용되고 있는 셈이다. 결국 현행 골프장에 대한 조세부과체계에 따르면 보통 세율방식에 의거하여 법인세, 부가가치세, 취득세(골프장회원권)가 과세되고 있으며, 골프장 사업자를 납세의무자로 하여 종합토지세, 취득세, 재산세가 중과세율로 과세되고 있다.

나. 중과세 과세대상의 변천 과정

지방세 중과대상이 되는 골프장용 토지와 건축물의 범위를 1989년 이전까지는 관광진흥법에서 규정하고 있다. 당초 골프를 사치성 오락으로 간주하여 골프장업을 (관광객 이용시설업)으로 규정하였으나, 1989년 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」의 시행과 더불어 (체육시설업)으로 변경하였고, 지적법상 골프장 용지를 (유원지)에서 (체육용지)로 지목을 변경(1991년)하였다.

1989년 제정당시의 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에서는 (골프연습장을 제외한 모든 골프장 안의 토지와 건축물)을 모두 골프장용 토지와 건축물로 중과대상으로 설정하였다. 다만 경계가 명백한 임야만 중과대상에서 제외하였다. 따라서 골프연습장을 제외한 모든 골프장이 중과대상에 해당되었다. 그러다가 1990년 6월 동 시행령이 개정되어 (회원제 골프장용 부동산으로서 관계규정에 의한 구분등록 대상이 되는 토지와 건축물)이 중과대상으로 설정됨으로써 일반골프장과 간이골프장은 중과대상에서 제외되어 일반과세 대상으로 전환되었다.

이어서 1996년에는 체육시설의 설치·이용을 관리하는 주무부처인 문화체육부에서 지방세 중과세 대상이 되는 회원제 골프장의 구분등록의 대상이 되는 토지와 시설물의 범위를 축소 조정하였다. 구분등록 대상에서 제외된 이들 토지와 시설물은 사치성 재산에서 제외되어 일반과세 대상으로 전환되었다. 1996년 5월 개정된 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에서 회원제 골프장의 구분등록대상에서 제외된 토지와 시설물은 다음과 같다.

1) 조경지 중 자연상태 제외(골프장 조성을 위하여 산림훼손, 농지전용 등으 로 형질을 변경한 후 경관을 조성한 지역만 구분등록 범위에 해당)

2) 골프코스와는 별도로 설치된 조정지

3) 관리시설 중 골프장사업과 무관한 일부시설 (수영장, 테니스장, 골프연습 장, 연수시설, 오수처리시설 및 태양열이용설비 등)

(3) 골프장에 대한 중과세 제도

현행 지방세법상 골프장은 별장, 고급오락장, 고급주택, 고급선박 등과 함께 사치성 재산으로 분류되어 종합토지세, 취득세, 재산세 등이 중과세율로 부과되고 있다. 1989년까지는 골프장 중과세 대상을 골프연습장을 제외한 모든 골프장으로 설정하여 경계가 명백한 임야만 중과세 대상에서 되었으나, 1990년부터 회원제 골프장에 한해서 중과세하고 있다. 회원제 골프장에 대한 지방세 중과세제도의 구체적인 내역은 다음과 같다.

1.1.1.1. 취득세

골프회원권과 골프장 시설취득에 대해서는 취득세가 부과되고 있으며, 이중에서 골프장시설의 취득에 대해 중과세율이 적용되고 있다. 골프장 시설에 대한 취득세는 다시 기존에 운영중인 골프장 시설에 따른 취득세와 지목변경에 따른 취득세로 구분할 수 있다. 우선 기존 회원제 골프장 시설은 사치성 재산으로 분류되어 이를 취득할 경우 일반 세율 20/1000의 7.5배의 150/1000의 세율로 중과하고 있다. 또한 골프장을 신설할 경우에는 지목변경에 따른 취득세가 중과되고 있다. 즉 토지의 지목을 사실상 변경함으로써 그 가액이 증가된 경우 그 증가분에 대하여 취득이 있는 것으로 간주하여 취득세를 부과한다. 토지의 지목변경에 따른 취득은 토지의 지목이 사실상 변경된 날에 취득한 것으로 간주하고 있는바, 골프장의 경우에는 골프장 시설공사가 준공되고 등록된 날을 취득시기로 보아 그때까지 소요된 골프장 공사비 전체(직접 또는 간접으로 투하한 일체의 비용)를 지목변경에 따른 취득세 과세대상(과세표준)으로 설정하여 일반세율의 7.5배 세율로 중과하고 있다.

1.1.1.2. 종합토지세

회원제 골프장용 부동산으로서「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에 따라 등록대상이 되는 모든 토지(골프장용 토지)는 사치성 재산으로 간주되어 분리과세방식에 의해 50/1000의 단일 비례세율에 의해 종합토지세가 증가된다. 따라서 종합토지세가 중과되는 골프장용 토지의 범위는 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」의 관련 규정에 의해 골프장 등록대상 토지와 시설을 어떻게 설치한 후, 그에 대한 등록을 해야 한다. 이때 등록해야 하는 토지의 범위를 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에서는 다음과 같이 설정하고 있다.

1.1.1.2.1. 코스(티그라운드,훼어웨이,러프,해저드,그린 등을 포함함)

1.1.1.2.2. 주차장 및 도로

1.1.1.2.3. 조정지

1.1.1.2.4. 골프장의 운영 및 유지관리에 활용되고 있는 조경지 (자연상태를 포함) 및 골프장의 유지관리에 사용되는 토지

1.1.1.2.5. 관리시설(사무실, 휴게실, 매점, 창고, 오수처리시설, 기타 골프장 안의 모든 건축물 포함) 및 그 부속부지

1.1.1.3. 재산세

회원제 골프장용 부동산으로서 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에 의거하여 등록대상이 되는 골프장 내의 건축물에 대해서는 이를 사치성 재산으로 간주하여 시가 표준액에 일반세율(0.3%)의 17배에 해당하는 5%의 단일 비례세율을 적용하여 재산세를 중과하고 있다.

그러나 97년 3월 문화체육부는 골프장의 자연조경지에 대해서는 중과세 대상에서 제외하는 것 등을 골자로 하는 체육시설의 설치 이용해 관한 법률시행령 개정안을 확정, 입법예고를 의뢰했다. 이 개정안은 지금까지 중과세 대상에 포함되던 골프장의 오수처리를 위한 조정지와 일부러 만든 것이 아닌 자연상태의 조경지 사무실 휴게시설 매점창고 등 관련시설 보수용 잔디 및 묘목재배지 등은 앞으로 중과세 대상에서 제외해 일반과세를 하기로 하였다. 이 조치로 각 골프장은 18홀을 기준으로 할 때 평균 연간 1억 2천여만원씩의 세절감 효과를 보게된다.

(4) 골프장에 대한 지방세 중과세 도입의 기본 취지

지방세 중과세제도는 일정 행위에 대하여 일반세율(보통세율)을 현저히 상회하는 중과세율이나 초과누진세율을 적용함으로써 일정 행위를 억제 또는 금지시켜 특정 정책목표를 달성하고자 하는 억제장치로서 설계된 정책수단이라고 할 수 있다. 1974년 (국민생활의 안정을 위한 대통령긴급조치)에 의해 골프장을 별장, 고급오락장, 법인의 비업무용토지, 고급자동차, 고급선박 등과 함께 사치성 재산으로 간주하여 지방세 중과를 강화하였던 것은 (사치와 낭비를 억제하고, 국민생활의 안정)을 기하기 위한 것이었다. 이런 취지에 비추어 볼 때 골프장에 대한 지방세 중과세제도의 기능은 다음과 같은 몇가지 측면으로 제시할 수 있다.

첫째, 골프장 건설과 운영에 대해 과중한 세부담을 가함으로써 골프장 건설을 실질적으로 억제하는 효과를 거둘 수 있다는 것이다. 그러나 골프장 건설이 허가제에 의해 규제되고 있다는 점에서 조세부과를 통한 골프장 건설 억제효과는 사실상 그렇게 의미있는 것으로 보이지는 않는다. 만일 골프장 건설을 규제할 필요가 있을 경우에는 중과세제도를 통해 규제하는 것보다는 허가제를 통해 직접 규제하는 것이 보다 효과적이라고 할 것이다.

둘째, 사치성 오락 또는 사치성 고급스포츠로 인식되고 있는 골프 이용행위에 대한 중과를 통해 이를 억제하기 위한 것이라고 볼 수 있다. 이러한 효과를 거두기 위해서는 현재 골프장 사업자 중심으로 과세되고 있는 중과세 부담이 이용자(회원 또는 비회원)에게 원활하게 전가될 수 있어야 한다. 그렇지 못할 경우에는 사업자 수지만 악화될 뿐 골프장 이용행위(사치성 소비행위)는 억제되기 어렵다고 할 수 있다.

셋째, 골프를 현실적으로 일부 부유계층에 한해서 이용하고 있어 사회적 위화감을 조성하는 등 '負의 외부효과'를 초래하는 일면이 있다는 점에서 이를 지방세 중과세제도를 통해 보정하기 위한 것이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 측면에서의 지방세 중과세제도의 기능은 골프이용객이 늘어나고, 골프의 대중화를 지향하게 될 경우에는 점차 그 정당성이 약화된다고 할 수 있다.

4. 표면화된 골프정책의 문제점

한국 골프가 도약을 하기 위해서는 현실직시가 필요하다. 앞에서도 언급했듯이 골프에 대한 국민들의 관심은 실로 대단하다. 대기업들의 골프분야 확대 등 앞으로 전개될 변화 폭을 짐작하기는 매우 어렵다. 이러한 발전과 변화에도 불구하고 부정적 인식과 불합리한 규제 등 전근대적 장애요소가 여전히 있다. 골프를 사치성 오락의 대명사로 인식하고 매도를 일삼고 있다. 골프장의 순기능보다 개발에 따른 일시적인 환경 문제만을 들추어내며, 이미 여러자료를 통해 별 문제없음이 입증된 농약 문제까지 골프에만은 무분별하게 거론된다. 골프장을 체육시설로 규정해 놓고 세법에서 카지노 등과 같이 사치성 재산으로 분류하여 취득세는 일반세율의 7.5배, 종합토지세 및 재산세는 17배나 중과하는 불합리가 여전하다. 세율 뿐 아니라 골프장이라는 이유만으로 과세 표준이 되는 토지등급이 지나치게 높이 책정되고 있으며 골프장의 인허가시의 복잡하고 까다로운 규정은 여전하다. 또한 골퍼들은 라운드 때마다 특별소비세를 부담하여야 하며, 골프용품에도 특별소비세가 붙는다.

또한 정부는 연2회 이상의 골프투어 대상자를 파악하여 종합소득세의 탈세 여부자료로 활용할 것을 밝힌 바 있다. 그것은 어려운 경제불황 속에서 골프로 인한 과소비성 호화여행을 억제함으로써 외화를 절약 하자는데 그 이유를 두었다. 사실상 96년도에는 골프채를 동반한 해외여행자는 3만9천5백81명이었고, 2회 이상은 1천 7백27명인 것으로 집계되었다. 그러나 수치상의 해외 골프투어 인구를 가지고, 그것을 카지노나 쇼핑 등으로 더 많은 외화를 낭비하는 호화관광이나 사치성 명목으로 간주시키는 것은 아무래도 무리가 있다. 그것은 단지 그러한 현상이 드러나게 된 것인가에 대한 기본적 분석마저 배제한 채 결과론적 입장에만 치우친 편견에 불과한 것이다. 왜냐하면 해외로 떠나는 골프투어의 가장 근본적인 이유는 바로 국내에서의 부킹난과 더불어 과도한 골프비용이 초래한 역효과의 한 단면으로 대변되기 때문이라 사료된다.

(1) 차별화된 그린피 행정

사실상 골프장의 그린피도 일반 시장의 경제원리처럼 자율경쟁체제에 입각한 경쟁원리처럼 자율경제체제에 입각한 자유경쟁에 맡기는 것이 바람직하다. 그러나 자율경쟁에 맡긴지 2년이 가까워진 지금까지도 겉으로 보기에 제대로 되고 있지 못한 것 같다. 교통편, 코스관리상태, 경기진행능력 등을 제대로 고려하지 않고 그린피를 책정하는 것이 우리나라 골프장들의 현실이다. 이는 여건이 명문코스라고 보기에는 부족한 골프장임에도 불구하고, 값을 올리지 않으면 마치 3류 골프장으로 취급받지 않을까 하는 염려에서 이러한 현상이 발생하는데, 흑자를 내면서도 어쩔 수 없이 그린피를 올리는 골프장이 있다면 반드시 시정되어야 할 것이다. 차별화된 그린피 책정의 가장 큰 문제는 획일적인 그린피 책정이라고 사료된다.

체육진흥기금이 1천원씩 골프장측에 부과되자 96년 3월 대부분의 골프장들이 그린피를 인상시켰다. 그러자 급해진 골프장사업협회는 골프장측에 대해 정부의 그린피 조정권 발동을 주지시키며, 그린피를 인상한 골프장은 8만5천원선으로 인하시켜 줄 것과 그린피를 인상하지 않은 골프장에 대해서는 인상을 자제해 줄 것을 당부하고 나섰다. 현재 전국 골프장의 그린피는 여건에 상관없이 가격대가 비슷하게 형성 돼 있다. 원래 그린피 자율화의 근본취지가 각 골프장의 '그린피 차별화'란 점을 주시할 때 그 시행면에서 제대로 되지 않고 있다는 것을 알 수 있다. 가까운 골프 선진국들의 그린피 차별화에 대해 언급하여 보면 일찍부터 그린피 자율화가 모범적으로 정착된 미국이나 일본의 경우 같은 18홀 코스라 할 지라도 각 골프장의 제반 여건에 따라 그린피가 다르게 형성되어 있다. 그린피가 많은 곳은 최고 10배이상 까지도 이르고 있다. 예를 들어 미국의 팜 스프링스에 있는 P.G.A West의 Stadium Course는 18홀 한 라운드에 현재 $245의 그린피를 받고 있으며, Pebble Beach Golf Course 또한 $245의 그린피를 받고 있다. 이는 주중 라운드에 $17을 받고 있는 대중 골프장에 비하면 14배에 상응하는 가격인 것이다. 이러한 그린피의 차별화는 미국이나 유럽 등지에서도 전면적으로 실시되고 있다. 그린피가 비싼 명문 코스인 경우 우수한 자연경관과 코스관리가 뛰어나며 경기진행이 여유롭고 또한 원활하게 이루어지는 등의 장점을 갖고 있어 대다수의 골퍼들은 이를 당연시 여기는 풍토가 자연스럽게 조성돼 있다. 이렇듯 외국 골프장의 경우처럼 그린피가 차별화 되고, 외국 골프장들처럼 원칙이 골프장업계에 있으면 함이 바람직하다.

  

(2) 현실성 없는 신규골프장의 건설시한 규제

한국골프장 사업협회의 집계에 의하면 위에서도 언급한 것과 같이 98년 11월 현재 전국의 골프장 수는 213개소(운영, 건설중, 미착공 포함)인 것으로 나타났다. 이 가운데 건설중인 골프장은 82개소(회원제 54, 대중28), 미착공 골프장은 14개소(회원제5개, 대중9개), 운영중인 골프장은 117개소 (회원제92개, 대중25개)로 집계되었다. 89년 5월 대통령의 '대중골프장 공급확대 방안 보고' 지시와 맞물려 89년 7월부터 당시 체육청소년부가 본격적인 골프장 관련업무를 관장하게 됐다. 이에 따라 국내 골프장업계는 물론 골프정책에 대한 새로운 전환점을 맞게 됐을 뿐만 아니라 89년 7월 1일부터 그해 12월까지 6개월동안 회원제 골프장이 45개소나 승인됨으로서 명실공히 골프 대중화의 장을 마련하는 기틀이 됐다. 그러나 건설중인 회원제 골프장에서도 정상적인 건설공정을 보이고 있는 곳은 불과 11개소 뿐이며 97년 공사 중단 골프장이 16개소, 미착공 골프장은 14개소에 달하는 것으로 조사됐다. 현재 미착공 골프장들이 공사 중단의 담보 상태이거나 착공 조차하지 못하고 있는 실정이다. 문화관광부는 장기간 공사가 지연된 채 방치되어 있는 신규 골프장에 대해 사업 계획 승인 후 1년 경과시 이 법시행일로부터 2년이내 착공 및 공사재개와 5년이내 준공토록 제정한 바 있다. (부칙 4조) 그러므로 이들 60여개의 공사 중단 및 미착공 골프장은 지난 93년 2월부터 시행된 법령과 관련해 공사착수와 본격적인 공사를 재개해야만 하는 실정이다.

결국 시한내에 완공하지 못하면 골프장 부지를 원상 복구해야 하는데 이에 대해 공사 중단된 골프장측에서는 매우 심각한 어려움에 처해 있는데 이는 대다수의 신규 골프장이 자금난에 공사를 진척할 수 없는 상황이며, 공사를 재게하지 않으면 골프장 부지를 원상 복구해야 하는 것이 기정 사실화 되어있다. 그렇지만 골프장 부지 매입비를 회수하기는 커녕 그 동안의 건설투자비 등 몇배에 달하는 복구비가 소요된다. 따라서 골프장건설 사업을 포기하고 싶어도 이에 따른 손해가 막심하기 때문에 엄두를 못내고 있다.

아울러 사업계획을 포기할 경우 골프장부지가 비업무용 토지로 간주되므로 막대한 세금을 물게되어 있는 상황이므로 당초 사업 계획 승인을 안받는 것만도 못한 결과를 초래한다는 것이다. 그러나 이들 골프장 가운데는 공사를 아예 착공하지도 않았거나 불법으로 공사를 시작했다가 중단한 곳도 있는 등 저마다 공사를 하지 못한 이유가 있어 승인취소권을 가진 각 시도를 난처하게 만들고 있다. 각 시도로서는 이들 골프장의 사업승인을 모두 취소할 경우 원상복구하는 비용이 골프장을 조성하는 비용과 맞먹는 곳도 있어 이렇다할 대책을 세우지 못하고 있는 처지다. 반면 일부 시도에서는 지방자치제에 따른 세원확보를 위해 골프장 건설을 희망해 일괄 사업승인을 취소하기 어려운 형편이다. 따라서 각 시도는 이들 골프장에 대해 일정기간의 유예기간을 두어 허가업자로 하여금 공사를 재개하든지, 다른 업체의 인수를 유도하고 있는 것으로 알려지고 있다. 또 일부 시도에서는 자치단체나 공공기관이 이를 직접 인수하여 퍼블릭 골프장으로 운용하는 방안도 검토중이다.

현 골프장 건설에 문제가 있는 2∼3개소를 제외하고는 공사비 미지급으로 인한 소송게류중, 환경영향평가 미이행, 개별법인허가 추진 등의 문제가 제기되고 있으나 해당 시도에서는 사업 의지가 있는 골프장에 대해서는 사업승인취소를 보류할 것으로 알려졌다. 만약 신설 골프장 승인이 취소되면 비업무용 토지로 판정받아 많은 세금을 내야되기 때문에 사업주의 반발이 예상된다.

지난 93년 문화체육부가 입법 예고한 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」 개정안이 확정됨에 따라 골프장 건설시한 의무 조항이 가시화 됐다. 시행된 체육시설 설치이용에 관한 법률개정인 제 16조에는 신규 등록 체육시설업의 시설 설치 기관을 규정하고 있다. 『등록체육 시설업에 대한 사업 계획의 승인을 얻는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사업 계획의 승인을 얻은 날부터 6년이내에 그 사업시설의 공사를 착수, 준공하여야 한다』 라고 명시되어 있는데 이 규정에 의한 사업시설의 설치 공사의 착수 및 준공 기한은 사업 계획의 승인을 얻은 날부터 1년 이내에 착수해야 하고 준공기한의 경우 착수한 날부터 3년 이내로 명시돼 있다. 다만 시 도지사는 문화체육부령이 정하는 사유가 있는 경우에는 착수 또는 준공 기한을 각각 1년의 범위내에서 연기 할 수 있다.

이 같은 시행령의 단서 조항에서 문화체육령이 정하는 사유라 함은 수해 등 재해방지를 위하여 착수 또는 준공기한을 연기하는 것이 필요하다고 인정하는 경우와 행정기관의 인가, 허가등의 지연, 국가 또는 지방자치 단체가 공익상 필요하여 공사의 착수 또는 진행을 제한하는 경우도 포함된다. 다만, 지연 또는 제한의 사유가 사업계획의 승인을 얻은자에 의하여 발생하는 경우에는 착수 및 준공기한을 연기할 수 없도록 제한하고 있다. 또한 등록 체육 시설업의 시설 설치 기간에 관한 경과 조치에 따르면 이 법의 시행 당시 종전의 규정에 의하여 사업 계획의 승인을 얻은 날부터 1년이상이 경과한자는 제16조의 규정에도 불구하고 이 법 시행일로부터 5년 이내에 시설 설치공사를 착수하거나 재개해야 한다고 명시돼 있다.

입법예고 당시부터 논란이 재기됐던 신규 골프장의 공사 착수 및 재기됐던 신규 골프장의 공사 착수 및 재개 기간은 당초 사업 계획은 승인 받은지 3년이 경과한 골프장은 6월이내 착공가 공사 재개, 3년이내 준공토록 했다가 사업계획 승인 후 1년 경과시 2년이내 착공 및 공사재개 5년이내 준공하도록 연장 조정됐다. 그러나 골프장시설 설치기관 규제를 폐지하고 신설골프장을 활성화시키는 전반적이고 보다 현실성 있는 법 개정이 시급하다.

10개 재벌그룹 중 기아를 제외한 9개 그룹은 90년대 들어 계열 기업군 소속 법인체를 설립하여 골프장 사업에 참여해 왔으나 이번 '기업투자승인 제도'가 폐지되면서 골프장 인수 및 합병이 합법화되기에 이르렀다. 이에 대해 업계에서는 다수의 골프장들이 일시에 착공하거나 공사를 재개한다는 것은 사실상 불가능하며 앞으로 6개월 남짓한 기간내에 자체 건설을 추진하기보다는 골프장 매각을 희망할 것이라는 의견이 대부분이다. 따라서 정부의 골프 육성을 위한 제도적 장치가 마련돼야 되는데 실질적으로 여신규제폐지를 통한 자금 자원책이 강구돼야 한다. 또한 한시적인 건설 기간을 적용하여 신규 골프장이 일시에 착공함으로써 발생 될 수 있는 부작용을 최소화하기 위해서는 단계적인 착공시기와 공사 중단된 골프장의 원활한 공사 진행을 위해 이의 관련 조항을 삭제해야 한다는 것이다.

이미 사업 승인된 골프장의 건설을 통해 비생산적인 국토이용의 손실을 미연에 방지할 수 있을 뿐만 아니라 골프에 대한 사회적 편견을 불식시키는데 대단한 역할을 할 것은 당연한 일이다.

(3) 골프 부문에 대한 현행 과세제도의 문제점

현행 골프 부문의 과세제도는 골프장 시설규정에 대한 적용세제가 다르게 나타나고 있다는 것이 가장 큰 문제점으로 나타나고 있다. 즉 체육시설에 대한 적용세제가 사치성시설에 대한 적용세제로 나타나고 있어 많은 부작용이 초래되고 있다. 골프장의 국유림 대부료책정은 현재 과다하게 책정되고 있는 현실이다. 세제상 임대료 책정은 임대상태를 기준으로 임대료를 책정하게 되어 있으나, 골프장의 경우 개발 후 공시지가를 기준으로 대부료를 책정하고 있다. 이는 매우 불합리하게 이루어지고 있다는 것을 알 수 있으며, 사용율 또한 1/100을 적용하는 것이 바람직한 것으로 평가된다. 골프장 국유림은 타 용도로의 변경이 불가능하므로 토지지목이나 형질이 유사한 사유림과 교환하거나 또는 매각을 통한 합법적이고 합리적인 관리가 이루어져야 할 것으로 분석된다. 한편, 골프장 운영시 또는 건설시에 부과되고 있는 조세의 경우도 담세 능력을 벗어난 부과 등과 같이 불합리적으로 이루어지고 있어 향후 합리적인 관리가 이루어져야 할 것이다.

우리나라의 사치성 재산이라는 개념이 도입된 것은 1973년으로 그 당시에는 골프인구나 국민 소득 수준이 매우 낮은 상태였다. 그러나 현재에는 전국에 운영중인 골프장이 117개소에 이르고 골프인구가 2백50만명에 달하는 현시점에서 골프산업을 사치성 재산으로 분류하는 것은 조정되어야 할 것이다. 따라서 골프산업도 이제는 조세법상 일반적인 영업업종으로 정착되어 현재와 같은 부동산 투기억제차원, 사치성 소비규제 업종의 부담에서 벗어나 대중 스포츠로서 역할을 할 수 있도록 해야 할 것이다. 이렇게 하기 위해서는 평등과세의 구현과 과세공평원칙 등이 적용되어야 할 것이다.

골프장 사업도 궁극의 목적은 합리적이고 효과적인 경영으로 '이윤'이 있어야 한다는 것이다. 수백억원이나 되는 많은 자본을 투자하여 이윤도 추구하고 그 과정에서 국가 경제, 사회에 기여하는 즉 국가 지방재정 확대, 지역사회의 개발 촉진, 국민의 여가선용 유도, 건설 및 골프용품 기자재 등 관련 산업의 육성, 그리고 관광 외화 수입 증대 등을 사업 목표로 하고 있다고 하겠다. 그러나 골프 사업자들은 1989년3월31일 제정 공포된 '체육시설'로 개정되었고 지적법상 유원지 지목에서 1991년11월30일 '체육용지'로 개정되었다. 그러나 실제로는 조세부담 성격상 사치성 유희장 (카지노,터키탕,룸살롱) 취급을 받아 일반 업종과 비교할 때 불공정한 중과세를 부과 받는다는 것이다. 정부 부처별로 골프 부문에 부과하는 조세종류를 구분하면 <표3-8>과 같다.

 

재정경제부	법인세, 부가가치세, 특소세, 양도소득세, 토지초과이득세, 국유재산사용료
행정자치부	취득세, 재산세, 종합토지세, 회원권취득세
건설교통부	개발부담금
문화관광부	대중골프장 조성기금, 체육진흥기금
노 동 부	산업재해보험금
환 경 부	환경개선비용부담금
농 림 부	국유림대부료, 산림전용부담금
농 림 부	농지전용부담금, 농어촌특별세	<표 3- 8> 골프부문에 부과하는 조세종류 및 부담금 종류

골프장을 비롯한 골프산업에 대한 부당한 과세내용은 다음과 같다.

가. 종합토지세, 개발부담금, 국유림 사용료의 표준이 되는 공시지가 책정시 토지시가를      무시한 채 골프장 시설 투자비를 포함시켜 공시지가를 책정 하므로 골프장 개장시      대폭적인 세부담이 증가하고 있다.

나. 철저한 금융규제로 인한 자금압박 및 변칙 자금 조달이 유발되고 있다.

다. 2개 이상의 회원권 소지자에 대한 규제 조치가 있다.

라. 1개 골프장 건설시 150억원에 이르는 각종 세금이 부당하게 부과된다.

마. 골프장은 골프장 이외의 용도 전환이 불가능함에도 불구하고 주변 개발 속도에 따라     매년 공시지가가 인상되고 있다.

바. 연간 수익금이 공시지가의 7%, 미달시 비업무용 토지로의 간주와 이를 피하기 위한 각종 시설 이용료의 과다 징수 부작용이 초래되고 있다.

사. 회원모집 금액중의 25%가 세금이며 운영과정에서 입장료의 40%∼45%가 정부 수입이 된다.

아. 골프용품이 사치 물품인 보석, 고급모피 등과 같이 특별소비세 품목으로 분류되어 있다.

(4) 여러 가지 규제 조건

가. 회원권 소유에 대한 차별

현행 과세제도에 있어서 소득세 부과 기준을 결정할 때 회원권과다 소유자에 대해서는 첫째, 소득세 부과 기준상 실상 반영자로 분류하여 부가 기준율에 20%에 상당하는 가산율을 소관 세무서장 재량으로 가산하여 불이익을 주고 있고 둘째, 정책 금융의 여신에 대하여 차별적으로 규제하고 있고 셋째, 정부 투자 기관의 골프 회원권의 보유를 규제하고 있는 실정이다. 이러한 골프 회원권에 대한 규제는 현재 외제승용차 보유에 대한 차별이 철폐되고 있는 실정에서 매우 불합리한 규제라 할 수 있다.

나. 국유림 대부료의 과다

골프산업은 방대한 토지를 사용하기 때문에 국유림을 임대할 수 밖에 없는 실정에서 골프장에 대한 국유림 대부료가 과다하여 골프장 운영에 큰 어려움을 주고 있다. 골프장의 국유림 대부료에 대한 법적 근거는 산림법으로 규정하고 있으며 이 법에서는 임야의 가격은 공시 지가로 산정하도록 정하고 있는데 골프장의 경우 공시지가 산정시에 시설 투자비 전체를 공시지가에 반영하게 됨으로써 골프장 국유림은 일반 국유림보다 평균 16배 이상의 공시지가가 형성되고 있다. 또한 대부로율도 일반 토지에 비해 10/1,000을 적용함으로써 국유림 대부료가 실제 가액을 상회하는 정도가 되고 있다. 따라서 이러한 골프장의 국유림 대부료는 골프장운영에 큰 부담을 주고 있는 실정이며 골프장 건설을 저해하는 주 요인이라 할 수 있다. 예로 기존 A 골프장의 경우 1993년 매출액 48억원에 국유림 대부료가 18억원을 부담하여 38.04%에 달하고 있는 것을 보면 골프장에 있어서 국유림 대부료가 차지하는 비율과 부담이 어느 정도인지 알 수 있을 것이다.

다. 각종 조세의 과중한 부담

골프산업과 연관된 조세 제도를 살펴보면 골프산업에는 국세와 지방세의 여러세목에 걸쳐 과중한 조세부담이 되고 있다는 것을 발견할 수 있다. 이를 골프장 건설시의 조세와 운영시의 조세로 나누어 살펴보면 다음과 같다.

1.1.1.1.1. 건설시의 부당한 과세

1.1.1.1.1.1. 부가가치세

골프장건설에 따른 코스 조성비를 토지 조성비와 동일하게 취급하여 관련된 부가가치세 매입 세액을 불공제 처리하고 있는데 이는 부가가치세 근본원리를 벗어난 단순한 세법문구에 집착한 부당한 처리라 생각한다. 이유인즉 골프장의 골프코스는 골프경기를 하기 위한 구축물 즉 사업 설비이기 때문에 일반적인 사업용 시설과 같이 취급되어야 한다. 따라서 골프조성비로 인해 불공제되는 평균 20억원에 달하는 금액은 당연히 이에 소요된 매입세액으로 골프장 건설시 공제됨이 타당하다고 본다.

1.1.1.1.1.2. 개발 부담금

골프장 건설이 개발 부담금의 부과 대상인가에 대한 타당성 여부는 차지하고라도 우선 개발부담금이 과다 부담되고 있다는 원인을 살펴보면 첫째, 개발완료 시점의 시가 평가가 불합리하게 높고 둘째, 개발비용으로 인정되는 범위가 불합리 하다는 점이다. 개발이익이 크게 산정될 수밖에 없고 개발 부담금도 과다하게 부과되고 있어 신설 골프장의 경우 평균 15억원에 달하는 개발부담금을 안을 수 밖에 없다.

1.1.1.1.1.3. 지방세

지방 세법상 골프장 시설을 사치성 재산으로 분류되어 해당 지방세를 중과하거나 입법취지와는 달리 세법의 경직화된 확대 해석으로 부당하게 과중한 지방세가 부과되고 있는 실정이다. 일반세율과 골프장의 세율을 비교해 보면 <표3-9>와 같다.

 

구 분	세 율		비 율
세 목	일반 세율	골 프 장	비 고	<표 3-9> 일반세율과 골프장의 세율비교
취 득 세	20 / 1000	150 / 1000	7.5배
재 산 세	3 / 1000	50 / 1000	17배
종합토지세	1/1000(임야) 3/1000(기타)	50 / 1000	17 ~ 50배

자 료 : 골프헤럴드. 98년 10월 p53.

첫째, 골프장 시설 취득에 따른 취득세 회원제 골프장 시설은 사치성 재산으로 분류되어 취득세율은 일반세율 20/1,000의 7.5배인 150/1,000으로 중과되고 있다.

둘째, 지목변경에 따른 취득세 부과시 과세 표준과 과세 대상의 불합리로 인한 부당한 과세 토지의 지목을 사실상 변경한 경우에는 지목 변경으로 인한 토지의 증가액을 과세표준으로 하여 취득세를 부과하고 있는데 토지의 증가액이란 지목 변경에 소요된 비용이란 규정을 확대 해석하여 골프장의 경우 골프장 시설 공사가 준공되고 등록된 날을 취득시기로 보아 그때까지 소요된 골프장 시설공사비 전체를 지목변경에 따른 취득세 과세 대상으로 하고 있는 실정이다. 토지 가액을 증가시키는 비용은 길토, 성토, 정지 등 토지 형질 변경에 소요되는 비용이라 할 수 있고 골프장 시설공사, 토지형질 변경공사와 골프경기용 체육 시설물 설치 공사로 구분할 수 있으므로 경기용 체육시설 공사비는 제외되어야 할 수 있다. 이러한 불합리한 취득세 부과로 인해 신설 골프장의 경우 평균 60억원에 달하는 취득세를 납부하고 있는 실정이다.

신설 골프장의 개장시에 부담되는 각종 조세 등 공과금이 총 125억원에 이르고 있는 실정이다. <표3-10>을 살펴보면 취득세 60억원, 개발부담금 15억원, 대중골프장 조성기금 30억원, 농지전용 부담금 5억원, 산림훼손 부담금 5억원, 농어촌 특별세 3억원, 환경개선부담금 7억원의 공과금에 이른다. 이는 신설 골프장을 건설한 경우 토지 매입비 150억원, 건설 공사비 330억원 시설비 및 기타 약 70억원을 합친 전체 공사비 710억원의 기준으로 본다면 각종 세금의 비중이 약 25%에 달하는 막대한 금액으로 골프장 건설에 큰 제약조건이 되고 있다. 또한 이와 같은 현상은 조세 부담능력을 무시한 심한 과세이고 결과적으로 회원권의 고액화를 초래하여 대중스포츠로서의 발전의 저해 요소가 되고 있다. 또한 회원권 분양을 어렵게 하여 공사중단 등의 사태에 이르고 관련 건설업계에도 그 영향이 파급되는 등의 심각한 상태에 있다.

  <표3-10> 골프장 개장시 부담과세 (18홀 기준)

취 득 세	개 발 부담금	대중 골프장 조성기금	농지 전용 부 담 금	산림 훼손 부 담 금	농 어 촌 특 별 세	환경개선 부 담 금
60억원	15억원	30억원	5억원	5억원	3억원	7억원

자 료 : 한국골프장사업협회 98년 5월

현재 공사중에 있는 골프장은 82여개 업체에 이르고 있고, 한 회사당 200∼300억원의 공사대금이 체납되고 있는데 이러한 파급효과를 국가적으로 볼 때 약 1조원에 이르는 공사대금 미불현상에 이르고 있어 큰 문제점으로 지적되고 있다.

1.1.1.1.2. 운영시의 부당한 과세

1.1.1.1.2.1. 국 세

현행 법인 세법상 골프장 사업은 소비성 서비스업으로 분류되어 접대비와 광고 선전비의 한도가 타업종에 비해 월등히 축소 당하고 있다. 또한 골프장 시설에 대한 비업무용 부동산 여부의 판단기준은 영업수입이 부동산가액의 7%에 미달할 경우의 18홀 기준 1,080,000㎡기준 면적 등으로 판단하는 등 다수의 골프장이 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에 의하여 허가되고 영업을 함에도 불구하고 다수의 골프장이 비업무용으로 판정받아 과중한 세금을 부담하고 있다. 이와 더불어 골프장에 대한 유지 및 관리비용이 손금불산입되고 회원모집 부진에 따른 지급이자 또한 손금불산입 처리될 위기에 처해 있는 실정이다.

1.1.1.1.2.2. 지 방 세

골프장 운영시 적용받는 지방세로는 종합토지세와 제산세를 들 수 있다. 종합 토지세는 일반 종합산과세 방식, 별도합산과세 방식, 분리과세 방식의 3가지 방식에 의하여 토지 등급에 따라 행정자치부 과세등급에 의해 부과되는 세금이다. 그러나 골프장의 경우는 분리과세 대상으로 하여 종합토지세 최고 세율 과세 시가 표준액 50억원이 초과되는 세율을 부과함으로써 토지 등급사정의 불합리와 세율의 고율적용으로 골프장 업계에 심각한 조세가 부과되고 있다. 또한 지방세법상 골프장용 토지는 사치성 재산으로 보아 고율의 분리과세 대상으로 행정자치부 과세 시가 표준액의 5%의 종합토지세를 부과하고 있다. 현행 지방 세법상의 토지 등급 사정은 공시 지가를 감안하여 토지의 지목, 품위, 정황에 따라 균형이 이루어지도록 등급을 설정토록 하고 있다. 따라서 토지 등급사정은 공시지가에 크게 영향을 받게 되는데 골프장용 토지에 대한 가치개념에 체육경기를 위한 시설비를 가산하여 공시 지가를 산정함으로써 공시지가가 지나치게 높아지고 이에 따라 토지 등급사정도 동일형의 연근 토지보다 5∼10배 더 높게 책정되어 결과적으로 종합 토지세의 부담이 매출액의 10%∼20%에 달하고 있는 실정이다. 따라서 공시지가의 산정에 있어서 1990년 이후 50∼100%씩 상승하여 골프장마다 다소의 차이는 있지만 5억원 내지 16억원을 납부하고 있는 실정이다.

1.1.1.1.2.3. 재 산 세

골프장용 건축물은 별장, 고급 오락장용 건축물과 같이 그 가액의 50/1,000을 재산세로 과세하고 있어 일반 세율 3/1,000의 17배에 해당하는 과중한 부담이 되고 있다. 골프장 운영시에 부담하는 조세부담의 크기를 개인별 그린피를 기준으로 산출하면 평균 그린피의 약 42%가 조세로 부담되고 있는 것을 알 수 있다.

이는 지방재정 확충과 수익자 부담 원칙으로 보아도 특정산업에 대한 편견으로 인한 '응징적 과세'라고 밖에 볼 수 없다. 골프산업에 대한 과다한 세금의 부과는 골프산업을 사치성 소비업종으로 분류한 것 뿐만 아니라 골프장 사업의 특성을 무시한 각종 조세법상의 적용에 기이된 것이 많은데 그 사례를 보면 다음과 같다.

1.1.1.1.3. 회원제의 무시

1.1.1.1.3.1. 비업무용 판정기준

골프산업은 건설투자비가 막대한 반면 회원 입회금으로 대부분의 투자비가 자본 조달 비용없이 충당된다. 그리고 회원이 시설 이용시 환경 유지비만을 부담하기 때문에 골프장 사업은 매출액이 자산 규모에 대하여 10%도 상회할 수 없는 특성이 있는데도 불구하고 법인 세법과 토지초과이득 세법상 비 업무용 부동산의 범위를 일반적 기준인 부동산 가액에 7%의 수입금액을 기준으로 한다는 것은 회원제의 기본원리를 무시한 불합리한 처사라고 밖에 볼 수 없다. 이는 실제적으로 전업으로 골프장시설을 업무용으로 이용하고 있는데도 회원제 골프장에 해당 세법상 요건이 충족되지 못했다하여 토지세의 부과대상이 되고 법인 세법상 비업무용으로 취급되어 지급이자 손금불산입 및 유지관리비의 손금불산입 처분을 받는 것은 큰 모순이라고 볼 수 있다.

1.1.1.1.3.2. 개발 부담금의 부과대상

골프장의 건설산업을 택지 개발 사업, 공단 조성 사업, 기지 조성 사업 등과 같이 토지의 개발이익이 있는 것으로 간주하여 개발 부담금 과세 대상으로 규정하고 있으나 이는 불합리한 과세부과이다. 왜냐하면 '개발 이익 환수에 관한 법률' 제 2조에서 개발이익이란 개발사업을 시행하는 자에 귀속되는 토지 가액의 증가분과 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다고 규정하고 있는데 회원제 골프장은 투자비 회수를 위하여 회원을 모집 운영함으로서 법인 소유의 토지라 하더라도 법인 임의로 처분 할 수 없으며 또한 타용도로서의 전용이 불가능함으로서 환급성이 없는 준 영구적인 특수 시설이다. 따라서 택지 개발이나 관광단지 개발과 같이 개발 후 양도에 의한 개발이익이 발생할 수 없음으로 개발 부담금 부과 대상이 되는 것은 불합리하다고 할 수 있다.

1.1.1.1.4. 토지 조성 사업의 확대 적용

골프장 건설이 토지 조성 사업을 확대 해석, 적용, 일반 토지 조성비와 동일시 하여 골프장 코스 조성비에 소요되는 부가가치의 매입 세액을 불공제 처리하고 있으나 이는 매우 부당한 세법의 적용이다. 부가가치세법 적용원칙에서 볼 때 골프코스 조성비는 골프회원들로부터 공동 부담 형식으로 조달된 자금으로 골프장의 정기 시설물을 설치하고 향후 사용시에 이용료를 부담하게 되는 토지를 이용하여 정리, 조형을 하는 공사이기 때문에 토지를 조성하여 분양하는 등의 토지조성사업과는 그 내용과 성격이 명백히 처리하는 것을 부당한 경우라 할 수 있다. 최근 국세심판례에서 토지위에 설치한 토지 구축물의 매입 세액은 불공제 대상에서 제외토록 한 것만 보아도 이는 매우 불합리한 세법의 적용이라 할 수 있다.

1.1.1.1.5. 공시지가 산정의 불합리

골프장용 토지에 대한 공시지가가 너무 높게 평가되고 있다. 이는 토지가치의 개념에 시설투자비를 합한 가약으로 평가됨으로써 보통 40%이상 높게 평가되고 이로 인해 개발부담금, 종합토지세, 국유림 대부료 등이 높게 책정되는 결과를 낳고 있다.

Ⅳ. 골프경영의 합리적 개선방향

1. 일반적인 개선방향

이상의 문제점을 살펴 본 결과 골프행정의 제도적인 정당성 및 실현성과 정책의 공식적인 채택에 따른 골프경영 기구 및 조직과 경영관리에 대한 개선 방안을 정책적측면, 제도적측면, 재정적측면으로 골프경영의 활성화 방안에 대해 알아보기로 한다.

(1) 정책적 측면

우선 골프발전의 기본문제인 골프장과 골프 산업에 대한 조세 제도의 합리적 개편이 이루어져야 한다. 그렇게 되면 골프 인구의 저변 확대 및 골프의 대중화, 나아가서 프로골프선수들의 경기력 향상은 용이하게 이루어질 것이다. 이와 관련하여 소수의 국민들을 위해 치중하느냐, 보다 많은 수의 국민들을 대상으로 골프경영 및 골프산업의 보편화에 힘쓸 것이냐 하는 문제가 있다.

이제까지는 우리나라의 경우에 있어서는 특정 소수만을 위해 골프 정책이 치중 되어져 있는 경향이 있다. 이는 반드시 지향 되어야하며, 보다 장기적으로 골프 경기 인구의 증대를 도모함으로서 골프 진흥 즉 골프 대중화의 실효를 거두어야 할 것이다. 골프 대중화의 진흥을 위해서는 골프 인구의 저변 확대가 시급히 요청되고 있으며, 대중화를 위한 대중 골프장의 증설을 유도하여야 한다. 국내의 전 골프장의 90%은 회원제골프장 즉, 예탁금제 골프장이고 퍼블릭 골프장은 그 10%도 못되는 형편이다. 골프선진국의 인구대비 골프장수를 보면 <표4-1>과 같다. 미국은 2억6천만명의 인구에 15,703개 골프장중 61%인 9,150개가 퍼블릭 골프장이고, 일본은 22억2천만명명의 인구에 2,200개의 골프장중 12%인 264개가 퍼블릭 골프장인데 비해 우리나라는 4천6백만명의 인구에 117개 골프장중 25개의 퍼블릭 골프장에 불과하다.

대중화를 위해서는 정부는 퍼블릭 코스에 대하여 각종 세제의 폐지 또는 인하함으로서 이용자 또는 골프장 업계의 부담을 최소화시켜 퍼블릭 증설을 유도해야 할 것이다.

 

구 분	한 국	일 본	미 국	영 국
인 구	46,500	125,900	269,653	57,720
골프장수	117	2,220	15,703	2,008	<표 4- 1> 인구대비 골프장수 (천명, 개소)

자료 : 골프헤럴드 98년 10월

  

퍼블릭 활성화의 방안으로는 첫째, 국유림 또는 고수부지, 폐탄광촌 등에 설립조건을 완화하여 민간자본을 유치하여 운영하는 방법이 있으며 둘째, 신설 골프장 설립시 퍼블릭 코스에 대한 세제혜택을 주어 골프장업계에서 회원제 골프장보다 퍼블릭쪽을 선호 할 수 있도록 유도하며 셋째, 전문 골프 지도자 양성과 직장 체육에 골프를 장려하며, 학교에서의 교양 스포츠로 골프를 장려하고, 기업체의 골프 부문 경비에 대한 과세 면세화 등 골프에 대한 국민 여론을 좋은 방향으로 이끄는 것이다. 그리고 이러한 것을 제도화하여 실시한다해도 형식적으로 되기 쉬우므로 이러한 것을 국가에서 강력한 행정조치를 하여 그 뒷받침을 하여야 한다.

(2) 제도적 측면

아무리 좋은 제도나 정책이라도 이를 수행하는 것은 인간이며, 그 결과는 담당하는 사람의 창의와 노력 여하에 따라 좌우된다. 골프 진흥을 위한 여러 제도가 있지만 이는 매우 미흡하며 거의 제 구실을 하지 못하고 있는 실정으로 이를 미루어 보아 골프경영에 관여하는 인적 구성의 불합리성도 그 저해 요인의 하나로 간주되고 있다. 체육 부문이 그러하듯이 골프 부문도 전문 기술직으로 하는 것이 원칙이며 합리적이라 하겠다. 골프 협회나 프로 골프 협회 등 스포츠 경영 당사자들의 대부분이 일반 행정직이기 때문에 체육스포츠, 나아가 골프라는 전문 분야에 대한 지식이 결여되어 있고 관심과 책임의 농도가 낮은 것은 물론 창의와 노력, 열의 면에서 전문직의 경우를 따를 수 없는 것이 분명하다.

선진 각국에서는 오래전부터 골프를 다루는 문제를 전문가들에게 전담시켜 많은 발전을 도모해 왔다. 골프경영이 정상적인 궤도에 오르기 위해서는 우선 담당자에게 전담하여 그들로 하여금 골프의 전문성과 기술성을 살리게 하고 선진국의 골프경영을 연구 분석하여 새로운 각도에서 우리 나라 실정에 맞게 계획을 수립하여 실천하도록 하여야 할 것이다. 그러기 위해서는 골프 지도자 교육기관이나 협회에서는 경영에 관한 교육도 병행 실시하여 골프인들로 하여금 경영 능력을 길러 각 부서에서 활동하도록 하여야 할 것이다.

(3) 재정적 측면

골프 단체로 하여금 보다 효율적인 운영을 기할 수 있도록 하고, 그에 대한 재정적 지원을 계속 강화하는 문제는 매우 중요하다. 골프 단체는 각종 골프 경기에 관한 실질적인 행정 기관이라 하여도 과언이 아니다. 국민 스포츠로서 선수의 양성이나 선발 과정에 있어서도 골프 협회 아래 각종 골프 단체의 역할은 매우 크다고 할 수 있다. 그러므로 골프의 발전은 다시 말해 이들 골프 단체의 건전한 발전 여부에 있다고 하겠다. 그런즉 이들에 대한 기술적 지원은 물론 재정적 지원을 강화할 필요가 있다.

산하 단체에 연간 필요한 재정 및 기술을 전문가로 하여금 조사, 연구하게 하여 자체내 연간 세부 계획을 수립하여, 그 수립된 계획에 의하여 실시하도록 하여야 한다. 물론 이것에는 골프장 및 골프장 관련 사업 품목에 대한 조세 및 관세에 대한 면세 또는 일정액의 금액을 면세하여 주는 것도 배제되어서는 안 될 것이다.

2. 조세제도상의 개선방향

 

(1) 지방세 중과세제도 개선의 기본방향

가. 지방세부분 정책과세의 한계

조세가 공공경비 재원을 조달하는 과정에서 특정 정책목표의 달성을 위한 수단으로 활용되는 것은 사실이나 지방세는 국세에 비해 정책과세의 필요성이 상대적으로 낮은 것으로 되어있다. 현재 우리나라의 지방세제는 경제정책과 행정목표를 수행하기 위해 빈번하게 개편된 결과 조세의 중립성이 많이 상실되어 효율적인 자원배분을 제약하고 있는 실정이다. 따라서 비과세 감면과 중과세제도의 형태로 운영되고 있는 정책과세의 성과를 재검토하고 합리적 감면방향을 모색함으로써 효율적인 조세지원제도를 만들어야 할 것이다.

이런 점에서 지방세제의 각종 감면조치와 중과조치에 대해 정책 목표의 관점에서 그 타당성을 재검토하여 적정 수준을 넘어선 조세지출은 축소조정하고 과도한 세부담을 합리적으로 재조정함으로써 자원배분의 왜곡을 최소화해야 할 것이다. 이런점에서 볼 때 그동안 지방세 감면 조치에 대해서는 어느 정도 재검토 과정을 거치면서 이를 조정하려는 노력이 있었다고 할 수 있으나, 규제적 성격을 띠고 있는 중과세제도의 정책효과에 대한 평가와 이의 합리적 재조정을 위한 노력은 상대적으로 약하였다고 할 수 있다. 지방세 중과세제도가 소득 재분배 기능 등 사회정책적 목표를 달성하기 위한 수단으로서 뿐만 아니라 규제적 기능을 폭넓게 수행하고 있기 때문에 최근 정부에서 민간부문 경제운용의 자율성을 확대하기 위해 정부규제 완화조치를 적극적으로 추진하고 있다는 점에서 지방세 중과세제도를 이러한 관점에서 재평가하고 이의 합리적인 개선방향을 모색하는 것이 필요하다.

나. 지방세 중과세제도의 합리적 조정의 필요성

지방세 정책과세의 성격과 한계를 감안할 때 현행 지방세의 감면 또는 중과세조항을 합리적으로 재조정하는 과세는 지방세제 개편에 있어 우선 중요한 분야로 간주된다. 정책과세의 합리적 조정은 특히 '지방세제의 재원조달 기능유지'라는 지방재정의 현실적 필요성과 '과세의 중립성 보완'이라는 조세정책의 보편적 접근구도 그리고 '자치시대에 부합하는 지방세로의 위상 정립'의 측면에서 그 방향이 설정되는 것이 자연스럽다고 말할 수 있다.

첫째, 지방세제를 포함한 우리나라의 세제는 그 동안 경제정책과 행정목표를 수행하기 위해 빈번히 개편된 결과 조세의 중립성이 많이 상실되어 효율적인 자원배분을 제약하고 있을 뿐 아니라, 조세부담 불공평을 야기하는 요인의 하나로 작용되어 왔다는 점에서 현행정책과세의 성과를 재검토하고 합리적 감면 또는 중과 방향을 모색함으로써 효율적인 자원배분을 유도하여야 한다.

둘째, 특정 정책목표 (대구시 인구 집중 억제, 사치성 재산 보유 및 이용억제) 에 접근하기 위하여 책정된 지방세 중과제도가 도입당시의 사회경제적 환경과의 관계를 파악하고, 그러한 중과세 방식이 기업, 개인에게 영향을 주거나 특정 활동에 대한 부당한 징벌적 성격인가를 재검토하는 것이 필요하다.

셋째, 현재 감면의 범위가 넓은 지방세목의 감면을 재검토함으로써 정책과세의 폭을 좁히고 과세기초를 확대하는 방안은 지방세제를 합리화하는 가운데 지방세의 재원조달 기능을 보강할 수 있다는 점에서 공감대를 형성하고 있다고 할 수 있다.

넷째, 지방자치가 본격 실시되는 시점에서 지방세의 정책과세(특히 중과세) 제도가 지방정부의 자율적 재정운영과 세원관리에 부합한 것인지에 대한 전반적 검토가 필요하다. 특히 과도한 중과세율의 적용은 중앙정부와 지방자치단체간에 정책갈등의 소지를 만들 가능성이 높을 뿐 아니라 세원의 지역간 이동을 초래하는 결과, 관할 자치단체간 조세수출(Tax Export)을 둘러싼 마찰의 여지가 크다고 볼 수 있다. 더 나아가서 중앙정부를 통하여 이루어진 현행 조세정책 결정구조상 중과세율을 중앙정부의 정책목표 달성을 위해 적극 활용하고자 할 경우, 과세의 지역간 균형과 납세자간의 형평성이 손상될 가능성이 많고 이를 둘러싼 중앙정부와 자치단체간 정책갈등의 소지가 크다. 이런 문제점을 감안하여 지방세 부분의 정책과세 활용도 전반적인 재검토가 이루어져야 한다고 사료된다.

이와 같은 점에서 지방세제의 정책과세의 조정은 다음과 같은 방향에서 다루어 져야 할 것이다.

첫째, 지방세제의 각종 감면조치에 대해 전반적인 정책목표의 관점에서 그 타당성을 재검토하여 부적당한 조세지출은 폐지하고, 적정 수준을 넘어선 조세 지출은 축소 조정함으로써 지방세제의 고정화된 세수 잠식을 최소화하면서 감면이 초래하는 자원배분의 왜곡, 부담의 불균형을 최소화해야 할 것이다.

둘째, 지방세제가 포함하고 있는 각종 중과세 조항에 대한 당초의 정책목표의 성과를 검증한 후, 성과가 없는 중과세 조항은 철폐하고, 중과세율이 자원배분의 현저한 왜곡을 초래하거나 사회경제적 환경변화가 두드러진 분야에 대해서는 그 비율을 재조정하는 작업이 이루어져야 할 것이다.

(2) 중과세 제도 개선 필요성과 제약

가. 골프장에 대한 중과세제도의 완화 필요성

1.1.1.1.1. 골프장의 사치성 재산

골프장에 대한 지방세 중과의 일차적 근거는 골프장을 「사치성 재산」으로 보는데 있다. 따라서 골프장에 대한 중과세제도의 개편방향을 모색함에 있어서 일차적으로 검토되어야 할 과제는 골프장을 사치성 재산으로 규정하는 것이 여전히 타당한 것인가 하는 문제이다.

골프장을 사치성 재산으로 규정하여 취득세, 재산세 등을 중과하던 당시만 하더라도 골프인구가 2만명 내외에 불과하였으나 <표4-2>에서 보는 바와 같이 이제 250만명으로 급격히 증가하였고, 연간 골프장 내장객수도 10,000,000명을 상회하게 되었다. 우리나라에서 가장 많은 국민들이 관람하는 대중스포츠로 자리잡은 프로야구의 관객수가 1997년 기준으로 390만명 수준이라는 점을 감안할 때 골프의 대중화의 수준을 어느 정도는 짐작할 수 있을 것으로 보인다. 또한 골프가 올림픽과 아시안게임의 정식종목으로 채택됨으로써 건전한 스포츠. 레저분야로 자리잡아 가고 있다.

이에 따라 정부에서도 당초 골프를 사치성 오락으로 간주하여 골프장업을 관광객 이용시설업으로 규정하였다가 1989년「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」의 시행과 더불어 체육 시설업으로 변경하였고, 1991년 지적법상 골프장 용지를 「유원지」에서 「체육용지」로 지목을 변경함으로써 골프를 건전한 스포츠.레저사업 분야로 발전시킬 수 있는 법적 토대를 마련하고 있다.

	91년	92년	93년	94년	95년	96년	97년
골 프 장 이용자수	4,382	5,845	6,335	7,187	8,243	8,971	9,865
프로야구 관람객수	3,825	3,912	4,437	4,194	5,498	4,498	3,903	<표 4- 2> 연도별 골프장 내장객수 및 프로야구 관람객수 현황 (단위: 천명)

자 료 : 골프장사업협회회보 5월호

이러한 일련의 변화를 고려할 때 골프를 일부 소수 계층을 위한 사치성 스포츠로 규정하는 것이 아직도 계속 유효하다고 보기에는 어려운 점이 있다. 따라서 골프장을 사치성 재산으로보다는 체육시설로 다루는 것이 필요하다고 할 수 있다. 설령 아직도 골프를 일부 계층만이 이용할 수 있는 사치성 스포츠로 규정하여 이에 대한 중과조치를 취하고자 할 경우에는 골프장사업자 보다는 이용자에 대한 직접적인 과세조치를 통해 이에 접근하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 다시 말해서 골프장 보유에 대한 과세보다는 골프장 이용에 대한 과세를 강화하여 이에 접근하는 것이 바람직하다고 하겠다.

이처럼 골프장을 사치성 재산으로 규정하는데서 탈피하기 위해서는 일차적으로 골프의 대중화가 전제되어야 한다. 그러나 정부에서 골프의 대중화를 정책기조로 채택함에 있어서는 자연환경보호와 오염방지 등과 같은 정책목표와의 갈등이 야기될 수 있다. 또한 현실적으로 골프의 운영주체나 이용자의 형태적 측면, 국민들의 소득수준 등을 종합적으로 고려할 때 골프의 대중화를 실현하기에는 아직도 많은 난관이 가로놓여 있다. 특히 골프의 대중화를 실현하기 위해서는 현재에 비해 더 많은 골프장이 건설되어야 한다. 그러나 이에 대해서는 아직도 국민적 합의를 형성하기가 쉽지 않다. 그렇지만 골프장을 사치성 재산으로 규제하는 논리와 우리나라에서 골프장을 많이 개발하여야 한다는 논리는 구별하여 접근하는 것이 바람직한 태도라고 할 수 있다.

1.1.1.1.2. 「억제.금지」장치로서의 유효성과 관련 산업에 대한 파급효과

골프장에 대한 중과세는 당초 제도 도입 취지를 감안할 때 골프장 건설과 운영 및 이용에 대해 과중한 세부담을 가함으로써 골프장 건설과 이용을 실질적으로 억제 내지는 규제하기 위한 제도적 장치로 설계된 것이라고 할 수 있다. 그러나 골프장 건설이 허가제에 의해 규제되고 있다는 점에서 조세부과를 통한 골프장 건설 억제효과는 사실상 그렇게 의미있는 것으로 보기 어렵다. 오히려 골프장 사업자나 이용자에게 과중한 부담을 안겨줌으로써 사실상 중과세 부담을 안고서도 존립할 능력이 있는 소수의 경제주체를 제외한 나머지 사람들에게는 더욱더 놓은 진입장벽을 쌓게 되는 결과를 초래하게 된다. 더 나아가 골프에 대한 수요가 높아짐에도 불구하고 이를 인위적으로 억제시킬 경우에는 국민경제의 왜곡과 비효율적 자원배분을 조장하게 되는 또 하나의 제도적 요인이 될 수도 있다.

한편 골프장은 관광산업의 육성과 경쟁력 확보와도 큰 관련을 맺고 있다. 당초 골프장업을 '관광객 이용시설업'으로 규정하였던 것도 이와 무관치 않다. 골프장은 해외 관광객의 국내 유치는 물론이고, 국내 관광산업의 경쟁력 확보에 있어서 하나의 기반시설로서 작용하는 측면이 없지 않다. 특정 지역의 경우(예, 제주도)에는 그 자체가 중요한 경쟁력의 원천으로 인식되기도 한다. 스포츠·레저활동과 관광을 유기적으로 연계할 수 있는 하나의 기반시설로서 골프가 인식되고 있다는 점에서 관광산업의 경쟁력을 약화시키는 요인으로도 작용할 수 있다.

1.1.1.1.3. 과중한 세부담과 골프장의 적자 운영

현실적으로 조세부담이 골프장 건설비용의 25%내외, 매출액의 20%∼28% 상당액을 점하고 있다는 사실은 골프장 사업자에 대한 과중한 부담이라고 하지 않을 수 없다. 이와 같은 과중한 세부담은 결국 이용자 부담의 증대로 귀결되어 골프의 대중화를 제약하게 될 뿐 아니라 이용자에 대한 전가가 어려울 경우에는 골프장 사업수지를 악화시키는 요인으로 작용하게 된다고 할 수 있다. 특히 골프장 요금(그린피) 인상이 규제되고 있는 상황하에서는 과중한 세부담이 이용자에게 전가되지 못한 채 사업수를 악화시키는 요인으로 될 가능성이 많다. 실제로 1993년 결산기준으로 31개 골프장의 사업수지 현황을 조사 분석한 결과 전체 골프장의 67.7%에 해당하는 21개 골프장이 적자를 기록하고 있다. 1994년의 경우에도 12개 주요 골프장의 사업수지를 조사 분석한 결과 7개 골프장에서 적자를 기록하고 있다. 이와같이 현실적으로 많은 골프장이 적자 운영을 면치 못하고 있는 상황임에도 불구하고 중과세 제도를 통해 사업자들에게 과중한 조세부담을 가하고 있는 것은 경제원리에 비추어 볼 때 바람직한 것이라고 보기 어렵다.

1.1.1.1.4. 과세의 형평성

「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」의 적용을 받고 있는 스키장, 수영장, 볼링장과는 달리 골프장 시설만을 계속 사치성 재산으로 규정하여 중과조치하는 것은 과세의 형평성 측면에서 바람직하다고 할 수 없다. 특히 스키장의 경우에는 골프장과 사업의 성격이 매우 유사함에도 불구하고 골프장에 대해서만 중과세 하는 것은 과세의 형평성에 어긋나는 것이라고 할 수 있다.

설령 골프장이 사치성 재산으로서의 성격을 띠고 있다고 하더라도 이를 별장, 고급오락장, 고급 주택, 고급선박과 동일하게 취급하여 동일 세율로 중과세 하는것도 과세의 형평성에 어긋나는 것이라고 할 수 있다. 고급 별장, 고급 주택, 고급 선박 등은 「소수의 개인들」이 이용하는 재산임에 비해 골프장의 경우 「다수의 회원과 비회원」이 공동으로 이용하는 장소이며 그 과세 규모(과세 대상)가 다른 과세건물에 비할 수 없을 정도로 매우 크다. 또한 고급 오락장과는 달리 골프는 건전한 스포츠·레저분야로 공인 받고 있다. 이런 점에서 골프장을 별장, 고급 오락장, 고급 주택, 고급선박 등과 같은 동일한 성격의 사치성 재산으로 규정하여 동일 세율로 중과세 하는 것이 공평한 것이라고 보기 어렵다.

나. 골프장에 대한 중과세제도 완화의 제약요인

1) 골프 대중화의 한계

골프장을 사치성 재산으로 규정에서 탈피하기 위해서는 골프의 대중화가 이루어져야 한다. 그러나 정부에서 골프의 대중화정책을 하는데 있어서는 자연환경보호와 오염방지 등과 같은 정책목표와의 갈등이 일어날 수 있다. 또한 현실적으로 골프의 운영주체나 이용자의 형태적 측면, 국민들의 소득수준 등을 고려할 때 골프의 대중화를 실현하기에는 아직도 많은 어려움이 있다.

2) 골프장 건설에 대한 부정적 여론

골프의 대중화를 실현하기 위해서는 현재에 비해 더 많은 골프장이 건설되어야 한다. 그러나 이에 대해서는 아직도 국민적 합의를 형성하기가 매우 어렵다. 그렇지만 골프장을 '사치성 재산'으로 규제하는 논리와 우리나라에서 골프장을 많이 개발하여야 한다는 논리는 구별하여 접근하는 것이 바람직한 태도라고 할 수 있다. 또한 전 국토의 68%가 임야로 구성되어 있는 우리나라의 여건을 감안할 때 산지이용 효율화의 정책목표가 무엇이냐 하는 점을 따져볼 필요도 있다.

3) 지방세 수입 확충의 제약

만일 어느 자치단체에 72홀의 골프장이 운영될 경우 25억원 상당의 지방세 수입을 거둘 수 있는 것으로 평가되고 있다. 개별 자치 단체, 특히 군단위 자치 단체의 입장에서는 상당한 세수입이라고 할 수 있다. 그런데 중과세제도가 폐지될 경우에는 현재의 10% 이하로 세수규모가 줄어들게 될 것이라는 점에서 지방 자치단체의 입장에서는 상당한 세수감소에 직면하게 된다. 지방 자치의 실시에 따라 추가적인 세수 확보가 절실한 상황에서 이와 같은 세수감소는 지방자치단체의 입장에서 볼 때 결코 좋은 것이라고 할 수 없다.

(3) 중과세 제도의 합리적 개선방안

1.1.1.1. 기본대안

앞서 제시된 지방세 중과세 제도 재검토의 근거 그리고 골프장 중과세 제도의 사회경제적 논거와 효과 평가 등을 종합해 볼 때 골프장에 대한 중과세 제도를 완화하는 것이 일웅 합리적이라고 판단된다. 즉 골프장업이 관광객 이용시설업에서 「체육시설업」으로 그 위상이 바뀌는 한편 사치성 재산으로서의 성격이 약화되는 가운데 골프의 대중화 추세가 진전됨에 따라 중과세 근거가 크게 약화되었다고 할 수 있다. 또한 골프장 건설이나 이용의 억제장치로서의 유효성 약화와 관련산업에 대한 파급효과, 과세의 형평성 등의 측면에서도 지방세 중과세제도의 완화 필요성을 확인할 수 있다. 최근에 접어들어 지방세 중과세 범위가 점진적으로 축소되고 있는 점도 골프장 중과세의 완화논거로 제시할 수 있을 것이다.

한편 과세 기술적 측면에서도 골프장용 토지에 대한 중과세율 체계의 완화 필요성이 제기되고 있다. 즉 종합토지세 과표의 공시지가 수용에 따라 앞으로 과표현실화가 점진적으로 높아지게 될 것으로 전망된다. 그럴 경우 골프장 사업자의 세부담이 더욱 가중될 것이기 때문에 과표 현실화와 연계하여 세율 수준의 하향 조정이 요청된다고 하겠다. 그러나 골프장 중과세 제도를 완화하는 과정에서는 골프에 대한 다수 국민들의 부정적 인식을 어떻게 해소할 것인가의 문제와 골프대중화의 한계, 그리고 중과세 제도의 완화에 따른 지방자치단체의 세수 감소 문제 등에 대한 보완대책이 마련되어야 한다. 특히 골프장에 대한 중과세 제도가 완화될 경우 郡단위 자치단체에 있어서는 상당한 세수 감소에 직면하게 된다. 지방자치의 실시에 따라 추가적인 세수 확보가 절실한 상황에서 이와 같은 세수 감소는 지방자치단체의 입장에서 볼 때 결코 소망스러운 것이라고 할 수 없다.

그러면 골프장에 대한 중과세 제도를 완화하는 것이 일웅 합리적이라고 할 경우 이 문제를 어떻게 접근해 나갈 것인가에 대해 접근하는 방법으로서는 현행 지방세 중과세 제도의 기본틀은 인정하는 가운데 중과세 대상인 사치재산의 범위를 축소조정하고 일반세율이 적용되는 일반재산의 범위를 확대하는 것이 하나의 대안이 될 수 있다. 다른 하나는 현재의 골프장에 대한 중과세 제도의 기본틀을 바꾸어 이를 합리적으로 재조정하거나 중과세 제도를 폐지하는 방법을 들 수 있다. 이중 어떤 접근 방법을 취하느냐 하는 것은 골프장에 대한 과세의 경감 폭을 어느 수준으로 설정하느냐에 따라 결정될 것이다.

한편 골프사업자와 이용자에 대한 과세구조의 개편과 관련하여서는 현재의 사업자 위주의 과세방식을 이용자 중심의 과세방식으로 개편하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 골프장 사업자에 대한 중과세를 완화하는 반면 이용자 중심의 과세방식으로 개편하는 과정에서 발생하는 지방자치 단체의 세수입 감소 문제를 해소하기 위해서는 골프장 관련 국세 세원의 지방 이양방안도 함께 고려할 필요가 있다.

1.1.1.2. 과세대상의 이원화 : 사치성 재산과 일반 재산의 분리 확대

골프장을 사치성 재산으로 규정하는 현재의 중과세제도의 기본틀은 그대로 둔 채 중과세의 대상이 되는 사치성 재산의 범위를 축소 조정하는 방안의 경우는 현재 취득세, 종합토지세, 재산세의 중과세 대상 설정의 근거가 되고 있는 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」의 관련 조항을 개정하여 등록의 대상이 되는 토지와 범위를 축소하는 것이 관건을 이루고 있다.

이런 맥락에서 이미 1996년 6월 개정·시행된 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률시행령」에 의해 골프장내 시설 중 자연림과 오수처리를 위해 가둬놓은 조경지, 수영장, 창고 등 골프경기와 직접 관련이 없는 부분은 등록대상에서 제외된 바 있다. 앞으로 골프장 사업자에 대한 지방세 부담이 더욱 경감 될 수 있도록 하기 위해서는 골프장 시설기준에 의해 설치가「의무화」되고 있거나 「골프경기」와 직접적으로 관련되지 않는 주차장 및 도로, 골프장 유지관리에 활용되고 있는 조경지 및 관리 시설 등을 중과세 대상에서 제외함으로써 골프장용 토지와 관련시설의 「일반재산」으로의 전환폭을 더욱 확대할 필요가 있다.

이와 결부하여 그동안 골프장 개발과정에서 지목변경에 따른 취득세 중과시 과세 표준산정과 관련하여 법적 다툼이 지속적으로 제기되어 왔던 '구축물'을 과세표준에서 제외하는 것을 전향적으로 검토할 필요도 있다. 또한 지목변경에 따른 취득세 부과시 현재에는 골프장 시설공사 준공 후 등록된 날을 취득시기로 보아 그때까지 소요된 골프장 시설공사비 전체(골프장 건설에 따른 직접 또는 간접비용 모두 포함)를 취득세 과세대상으로 설정하고 있는 것은 사실상 골프장 건설의 사업특성을 무시한 것으로 경기용 체육시설 공사비는 비용에서 제외하는 것이 바람직하다. 즉 토지가액을 증가시키는 비용은 토지의 절토, 성토, 정지 등 토지 형질변경에 소요되는 비용이라고 할 수 있고, 골프장 시설공사는 토지형질 변경공사와 골프경기용 체육시설물 설치공사로 구분할 수 있다. 따라서 지목변경에 따른 취득세 과세표준에서 골프경기용 체육시설물 설치공사비는 제외하는 것이 필요하다. 왜냐하면 골프경기용 특수시설물은 별도의 가치를 형성하는 것이고, 토지의 가액을 증가시키는 것으로는 보기 어렵기 때문이다.

1.1.1.3. 골프장에 대한 분리중과 과세방식

골프장이 비록 사치성 재산의 성격을 띠고 있다는 점을 인정하더라도 골프이용 인구의 괄목할 만한 증가와 사회적 위상이 변화 등을 감안 할 때 이를 별장, 고급오락장, 고급주택, 고급선박과 동일하게 취급하여 동일 세율로 중과세 하는 것이 과세의 형평성에 부합하지 않다는 점을 수용할 경우 골프장을 이들 사치성 재산과 분리하여 별도의 세율체계로 과세하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 이 경우 현재의 중과세율과 일반세율의 중간단계의 세율체계로 과세하는 것을 상정해 볼 수 있다.

예를 들어 1974년 대통령 긴급조치에 의해 현재와 같은 중과세율이 설정되기 이전인 1973년 최초로 중과세율을 도입한 당시에는 일반세율의 3배 세율에 의해 중과되었다. 이러한 역사적 사실에 비추어 볼 때 골프장을 현재의 사치성 재산의 범주에서 분리하여 별도의 중과세율로 과세할 경우 이러한 정도의 세율수준으로 축소, 조정하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.

1.1.1.4. 중과세의 폐지, 일반과세로의 전환

  골프장에 대해 취득세 7.5배 중과 재산세 17배 중과, 종합토지세 최고 세율적용 등은 사실상 「응징적 과세」로서 합리적인 세율이라고 할 수 없다. 다른 나라에서도 이와 같은 과중한 중과세율은 그 유례를 찾기 어려운 실정이다. 특히 20여년전에 대통령 긴급조치에 의해 사회적 합의를 형성하지 못한 채 일방적으로 설정되었던 「응징적 과세방식」을 사회·경제적 여건과 사업의 성격 자체가 크게 변화된 지금까지 존치시키는 것이 합리적이라고 보기 어렵다. 골프장은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」의 적용을 받고 있는 건전한 스포츠 활동을 위한 체육시설의 일종으로 사치재산이라고 하기 어려운 실정이다. 특히 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」이 동일하게 적용되는 스키장업, 수영장업, 골프장업 등은 일반과세방식을 적용하고 있는데 비해 골프장에 대해서만 중과세율을 적용하고 있는 것은 과세의 형평성 측면에서 볼 때 합리적인 것이라고 하기 어렵다. 우리나라의 경우 골프가 대중 스포츠라기 보다는 일부 부유 계층만이 누리고 있는 고급 스포츠라는 견해가 지배적이나 사실상 고가의 회원권으로 인한 일반인의 진입장벽은 국세와 지방세등을 통한 과중한 조세부과로 초래되는 일면이 있다. 따라서 1970년대에 대통령 긴급조치에 의해 사치재산으로 규정되어 현재 적용되고 있는 중과세 제도를 재검토하는 것이 필요하다. 이 경우 현재「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」을 적용받고 있는 스키장, 수영장 등의 체육시설과 동일하게 일반과세방식으로 전환하는 것도 가능할 것이다.

특히 향후 골프 인구의 증가 및 제조업의 시장 확대 관광·스포츠·레저수요의 확대 등에 따라 골프장이 하나의 산업활동의 기반시설로서 그 위상이 정립될 것으로 예상됨에 따라 건전한 골프산업의 육성 차원에서 골프장에 대한 중과세 문제를 재검토하는 것이 필요하다. 다시 말해서 정부가 골프산업의 건전한 발전을 위해 적극적인 지원을 하기는 어렵더라도 과중한 조세부담을 완화하는 정도의 조치는 적극 검토해 볼 수 있을 것이다. 부서별로 골프장 과세현황을 살펴보면 <표4-3>과 같다.

<표 4-3> 부서별 골프장 과세현황

구 분	조 세	현 행 (개요/비합리적 요인)	개 선
재 정 경제부	법인세	·법인의 부동산 증식억제 ·접대비 용인율 축소 0.1%→0.05% 차입금한도:자기자본의 200% 100% ·비업무용 부동산 (기준면적이내의 토지만 업무용 인정) ·수입액이 7%미만이면 영업용 토지를 비업무용으로 간주	·법인세 산정에 있어 골프장 특성을 감안한 손비 인정 책정 ·골프장에 대한 인식의 전환이 필요
	부 가 가치세	토지의 조성에 골프코스의 조성을 포함하는 확대해석으로 사업설비인 골프장의 새시설의 건설과 관련되어 부담된 매입 부가가치세의 환급이 중단	골프코스는 시설의 이용시 매출부가세가 납부되는 납부되는 건물의 신축 사업과 동일한 사업 설비를 인식하여 법률 적용

	특 별 소비세	·사치성 상품의 소비 및 사치성행위에 과세되는 것은 사치성 소비행위를 억제하기 위한 목적 ·경마장,터키장,투전장,카지노,골프장 ·1인당 12,000원	·1989.7.1 체육시설의 설치이용법 ·폐지
	양 도 소득세	·지방재정의 자립명목(국세)	·완 화
	토지초과 이 득 세	·개발사업이나 경제적요인으로 정상지가를 초과하여 지가가 상승한 경우 그 소유자가 얻은 초과 지가상승 이익의 50%를 보유 단계에서 세금으로 환수하는 제도 ·골프장 특성무시된 유휴토지 판정 ·유휴 토지면적기준 18홀 ·공장입지면적인 110%인정	·골프장 유휴 토지면적 인정기준 120%상향조정
	국유재산 사 용 료	·유휴 국공유지활용 ·국유 재산사용료 1990년도 17.9배 인상 공시지가 기준으로 부과	·유휴 국공유지에 맞는 임대료 부과 ·국민 체육시설 확보에 저렴한 가격의 민간 투자 유치
행 정 자치부	취득세	·18홀 기준 60억 부과 ·골프장사업 등록과 함께 일반세율 20/1,000의 7.5배인 150/1,000의부과 ·1974년 1월27일 국민소득 542불 시대 적용	·국민소득 $10,000시대 ·체육시설업으로 전환 ·일반세율 적용
	재산세	·일반 영업용 건물의 17배 ·0.03%의 17배인 5%증가	·사치성 개념의 근본적인 재정립

	종 합 토지세	·골프장 이용토지의 5% ·일반 영업용 토지의 세율 2%보다 2.5배 높게 적용 ·모든 토지에 대해 5년마다 과표현실화 ·골프장은 3년마다 과표현실화 하여 연 200∼300% 인상	·과표현실 5년 ·일반 세율인 2%적용
	회원권 취득세	·거래가액의 2% ·골프회원권은 제명탈퇴등으로 그 권리가 상대적이며 조건부적이고 시한부적인 이용권에 불과 ·일반회계 처리상 유형또는 무형의 고정 자산으로 분류되는 부동산과는 달리 시설 이용권임	·취득세, 종토세납부 ·회원의 입회금 증권인 회원권에 까지 취득세 부과는 2중과세 ·폐지 또는 완화
건 설 교통부	개 발 부담금	·지가상승분의 50% ·개발자가 개발을 하고 사용자에게 양도할 때 개발이익이 발생되는 것이 일반적 원칙 ·골프장 사업자가 토지의 형질을 변경 개발한 사항에 대하여 이익이 실현되지 않았는데도 불구하고 개발기간동안 직권으로 지가를 상승시켜 지가상승 차익에 대한 50%부과	·완화 또는 폐지
문 화 관광부	대중 골프장 조성기금	·1홀당 5억, 18홀시 6홀 기준 30억원 부과 ·사업계획 승인전, 1차회원권 분양전, 등록시 각각 구분하여 10억씩 납부 납부 방법을 세부적으로 명시	·불입 방법 등을 현실적으로 조정
	체육 진흥기금	·입장시 그린피에 따라 1,000원, 1,500원, 2,000원 징수	·폐지 또는 골프발전 기금에 투자

근 로 복지공단	산업재해보 험	·재해로 인한 보험금지급 사례를 근거로 보험료 산정 ·연중 사고 없는 골프장에도 부과 ·90년도 2/1,000, 91년도 8/1,000, 93년도 9/1,000인상 (농수산물 위탁업)	·보상 보험을 최저 적용함이 바람직 -최저 4/1000신문사 -최고 350/1000벌목업
농림부	농지전용부 담 금	·골프장 건설공사 끝난후 부과 ·3억	완 화
	농 어 촌 특 별 세	·농업의 경쟁력 강화와 농어촌 산업 기반시설의 확충 및 농어촌 지역개발 사업을 위하여 필요한 재원확보
	국 유 림 대 부 료	·유휴 국공유지를 활용하여 골프장 및 이용자의 안전을 위해 공간 확보 ·1990년 17.9배 인상 공시지가를 기준 으로 부과	완 화
	산 림 전용부담	· 4억
환 경 부	환경개선부 담 금	·환경개선을 위한 투자원을 마련하여 국가의 지속적인 발전의 기반이 되는 쾌적한 환경조성

자 료 : 대한골프협회, 한국골프장협회 '한국골프의 오늘과 내일' 1996. p34

Ⅴ. 결    론

1. 결 론

문화란 사회의 성원들간에 생활해 나가는데 대처할 수 있는 상호작용에 공유하게 되는 학습관과 사회적으로 승인된 가치관과 규범 등을 말하는 것으로 그 특징은 본능의 소산이라기 보다는 후천적으로 학습된 행동(learned behavior!), 사회적 유산(social heritage)이며, 초유기체(superorganic)적이며, 생활설계(design for living)인 것이라 하겠다. 이와 같이 문화의 건전한 발전을 위한 유형은 '정부의 통제형' '정책지향형' 그리고 '자연발생형'으로 분류된다. 이러한 문화 발전 유형은 현대사회에 있어서 가장 그 가치와 규범이 인간의 삶에 효과적으로 전개되는 것은 '자연발생형'으로서 그 가치가 인정되어가고 있다 하겠다.

우리는 지금 선진국에서 대중화 현상으로 자리잡은 골프문화에 대해 불가피하게 논의되어지는 여러 가지 문제들에 대하여 고민하고 있는 실정이다. 한가지 분명한 것은 자연발생적으로 야기되는 골프인구의 폭발적인 증가에 대해 골프의 진정한 문화가치가 국민정서에 일반화된 공감대를 형성치 못한 분위기 속에 있다. 이 부문에 대한 이용자나 운영자 측면에서 보는 불공평한 압력구조가 형성되고 골프장에 대한 과다한 세금부과 및 골프용품을 사치성 물품으로 간주하는 시각과 골프참여에 대한 제도적 심리적 규제 등이 구성되는 골프부문의 정상적인 발전을 왜곡시키는 결과를 초래하고 있다는 사실이 커다란 문제점으로 지적되고 있다.

이제 스포츠 문화 발전을 위한 한 형태로서 골프가 일부 특정인의 전유물이 되어서도 안되며 대중 스포츠로서 골프가 가지는 특성을 순기능 측면에서 정착시키지 않으면 안된다. 오늘날 우리사회는 여가 시간이 날로 증대되는 가운데 앞에서 논의된 바와 같이 골프 인구가 1980년대 이후 급속도로 증가하고 있음을 알고 있다. 이러한 스포츠 문화적 현상은 국가 통제형으로서가 아닌 자유롭고 자연스럽게 자연 발생적 현상으로 나타나고 있다. 이러한 현상을 국가 발전이라는 순기능적 차원으로 유도하기 위해서는 조정, 수정, 보완, 지원의 처방이 필요하며 통제일변도에서는 사회문제가 발생될 수 있다는데 인식을 같이 해야 한다. 골프장의 개발측면에서 볼 때 방치된 불모지를 개발해 토지효용의 극대화를 꾀함과 동시에 생산성을 높이는 효과도 크다. 개발로 인해 주변 지가상승과 상권을 형성하게 한다. 또한 골프장 공사를 하면서 투입되는 인력과 자재, 경비, 설비업체, 환경업체의 조형, 조경, 식재, 토목, 건축 등 각종 공정과 전문인력이 투입되면서 사업의 활성화와 기술력을 축적시키는 동시에 골프장을 운영하는데 있어서 각종 전문분야의 인력이 필요하다. 운영진과 코스관리, 식당, 경기보조원까지 상업의 터전을 제공하는 등 지역주민들의 고용효과에도 크게 기여하고 있다. 정책 당국에서도 스포츠 문화 정착 추진 차원에서 관계기관인 문화관광부, 건설부, 환경청, 재무부, 교육부 등과의 현실적인 협조체제 유지로 그린벨트, 하천부지, 공공용지 등을 활용하여 간이 골프장, 대중 골프장의 우선적 공급이 요구되며 간이, 대중골프장의 개발시에는 금융세제 지원방안을 모색하는 한편 지속적 대국민 홍보 전략이 요구된다고 생각된다.

본 논문은 골프 인구의 저변 확대와 '골프 대중화' 정책의 일환으로서 골프경영의 올바른 방향을 모색하고 골프산업에 대한 중과세 제도를 중심으로 동제도의 도입배경과 기능 등을 분석한 다음에 골프산업의 위상변화와 사업여건 등을 감안한 세부담의 합리적 재조정 방향을 제시하며, 이에 대한 기초자료를 얻고자 하는데 그 목적을 두고 있다. 골프장은 1974년 대통령 긴급조치에 의해 '사치성 재산'으로 묶여 중과세가 적용되어 불합리한 법 적용을 받고 있다. 하지만, 골프장 중과제도가 도입된 1970년대와 골프인구가 250여만명에 달하는 현재는 사회경제적 환경이 크게 달라졌을 뿐만 아니라, 골프장의 사치재산적 성격이나 사치성 고급 스포츠라는 성격이 많이 퇴색되었다고 할 수 있는 이 시점에서 골프산업을 사치성 재산으로 분류하는 것은 잘못되었다고 할 수 있다. 따라서, 응징적 성격의 과세로 인한 문제점을 해소하고 골프와 골프장의 사회경제적 성격과 위상변화를 감안할 때 골프장 중과세의 완화는 절실히 필요하다고 판단되며, 현재와 같은 부동산 억제차원, 사치성소비규제 업종의 부담에서 벗어나 대중스포츠로서의 역할을 할 수 있도록 해야 할 것이다. 본 연구자는 이에 대한 개선책으로 평등과세의 구현과 과세형평원칙의 적용을 제시하였다.

첫째, 골프 산업의 특성이 감안된 세법의 적용이다. 골프코스 조성비와 관련한 부가가치세 매입 세액이 공제되어야 하고, 골프장 건설사업이 개발 부담금 부과대상에서 제외되어야 한다, 비업무용 판단 기준이 영업 수입과 기준면적 기준이 아닌 골프장 이용율 등에 의한 기준으로 개정되는 것이 바림직하다.

둘째, 골프장 사업과 관련된 세율의 인하이다. 골프장의 종합토지세는 지방세법상 골프장용 토지, 사치성 재산으로 보아 분류과세 대상으로 구분하여 고율의 종합토지세를 부과하고 있으며 또한 골프장 사업의 특성을 전혀 고려하지 않고 토지 등급사정이 너무 높게 책정되고 있으므로, 골프장용 토지는 체육시설용 토지로 세율이 인하되어야 한다. 종합토지세율 5%와 재산세율 5%는 상당히 인하되어야 한다. 이는 골프 사업자의 담세 능력을 훨씬 초과하고 있는 세금 부과세 때문이다.

셋째, 각 세법 중 본 법에 위배된 조항의 정비이다. 본 법에서 위임한 취지에도 불구하고 시행령과 시행 규칙에서 해석의 차이나 편견에 의하여 과세가 부당하게 과다로 징수되는 경우가 많다고 볼 수 있다. 그 예로는 법인세법상 비업무용 부동산에 대한 취급, 부가가치세 매입세액 불공제, 지목 변경에 따른 취득 등은 본 법을 확대 적용한 예라 할 수 있다.

넷째, 평등 과세의 구현이다. 국세 부과의 방향이 조세 감면을 축소하라고 과세공평을 추구하는 조세의 기본개선 방향에 일치하도록 골프 산업에 대한 현재 과세를 개선하여 법인 세법상의 차별과세와 지방세법상 응징적으로 부과되어온 중과제도는 폐지 또는 완화되어야 할 것이다.

다섯째, 위에 언급한 대로 공시지가 산정의 합리화, 즉 공시지가 책정시에 체육시설 목적의 투자비를 포함하여 과대한 과세표준(토지등급) 이 책정되어 있으므로 대폭 인하되어야 하며, 국유림 대부료의 합리적 책정 등이 구현되어야 한다.

여섯째, 과세 요건이 명백하여야 하나 현행 취득세의 토지 지목변경, 잔디와 입목의 과세문제 등 과세요건이 일부 불명확하고 그 해설 및 적용에 있어서 납세자의 재산권이 침해되지 않도록 세법적용을 하여야 한다.

일곱 번째, 골프산업(용품)에 부과되고 있는 과중한 세금을 합리적으로 조정하여 장비에 대한 고액화 요인인 특소세를 탄력성 있게 조정, 국민의 위화감을 감소케 하고, 국내 골프산업 보호 육성 시책이 시급히 강구되어야 한다.

이와 더불어 국민정서의 공감대 형성의 일환으로 골프가 국민의 정신적, 육체적 건강을 위한 사회적, 문화적 가치 실현의 당위성과 국가경제산업의 분야로서 필수적 영역이며 국제 경기력 향상으로 국민 통합적 기능 등에 기여함을 대 홍보전략차원에서 연구 시행되어야 한다고 사료되는 바이다

2. 제 언

골프는 범세계화에 앞장서고 있으며, 관광차원에서만 아니라 세계화라는 현정부의 정책기치와도 일맥이 통한다. 일례로 98년 한해동안 골퍼 '박세리'보다 한국을 홍보한 사람이 과연 있을까. 박세리는 '코리아'를 알리는 매체역활을 톡톡히 해냈다. 골프장은 살려야 할 충분한 이유와 가치와 있다. 현재, IMF한파로 인한 경기침체로 골프계는 지금 그 어떤 분야를 막론하고 극심한 어려움에 직면해 있다. IMF영향으로 취득세 완화라는 골프장에 부과된 높은 세금도 슬슬 낮추는 작업이 시작되고 있고, 여신규제폐지, 숙박시설 설치도 가능해지고 있고 외국인 투자유치를 절감한 정부에서도 골프장을 통한 달러획득을 유도하기 위해 눈을 돌리고 있는 실정이다. 하지만, 24년만에 처음 시행된 세율인하가 매우 미진하여 기존 골프장의 세금은 크게 달라진 게 없으며 골프장은 여전히 사치성 재산으로 묶어놓아 골프업계의 '회생책'이 되지는 못한다.

문제를 해결하자면 본질을 고쳐야 한다. 골프산업에 대한 각종 규제를 없애고 골프서비스의 공급을 늘려 대중화해야 한다. 문제는 골프산업에 대한 합리적인 논의가 이루어지지 않고 여러가지 규제로 인한 시장 왜곡이 나타나는 점이다. 이는 골프장 회원권에 대한 정당한 재산권 행사를 가로막고 권력기관의 부당한 개입과 규제를 통해 시장왜곡을 제도화시키는 것으로 나타난다. 정부의 잘못된 정책과 사회일각의 잘못된 시각으로 발전되어 가는 골프산업에 막대한 지장을 준다는 사실을 간과하여서는 안된다. 골프장을 만드는 것도 어렵고 그와 관련해 부킹에 관련된 여러가지 비리도 있다. 그 결과 골프장은 회원권에 대한 재산권을 거의 존중하지 않은 듯 하다. 왜냐하면 비회원에게 더 많은 입장료를 받아야 이익이기 때문이다. 이런 현상이 벌어지는 이유는 간단하다. 소득이 늘어나고 레저에 대한 국민적 수요가 폭발적으로 늘어나지만 골프공급이 규제되고 있기 때문이다. 이러한 규제를 완화하지 않는 것도 바로 규제권자인 정부담당자에게 이득이 더 크기 때문이다. 표면상 국민위화감 또는 환경보호 등 문제를 제시하지만 문제의 본질은 골프에 대한 초과수요를 정부규제 때문에 해소하지 못하는 것이다. 만약 환경이 문제라고 생각하면 정부가 할 일은 골프장 인허가를 규제할 것이 아니라 제대로 된 공사를 하는가를 감독하는 것이다. 규제는 바로 규제공무원의 비리로 이어질 확률이 높다. 또한 골프가 소위 특수층의 오락으로 전락하는 것이 못마땅하다면 누구나 골프를 할 수 있도록 하기 위해서라도 골프장 건설은 늘어나야 한다. 좁은 국토를 거론하는 사람은 산지가 많은 우리의 국토 이용률 통계를 보면 그 같은 주장은 근거 없음을 알 수 있다. 이제는 고소득 시대의 국민레저의 하나로 골프산업을 보아야 한다. 공급확대를 통해 소비자의 입장에서 생각하는 그러한 판단이 필요하다. 공급을 둘러싼 규제와 세금을 완화하고 담당정부부처를 혁신하는 수 밖에 없다. 이와 아울러 골프장업자들도 국민들로부터 사랑받는 골프장이 되기 위해 호화스러운 클럽하우스나 높은 비용의 식당들을 지양하고 누구든지 쉽게 이용할 수 있는 국민 여가선용 장소로서의 골프장이 될 수 있도록 노력해야 할 것이다. 이에 대해 정부 정책적 측면에서는 골프산업도 이제는 조세법상 일반적인 영업업종으로 정착되어 현재와 같은 부동산 투기억제차원, 사치성 소비규제업종의 부담에서 벗어나 대중스포츠로서의 역할을 해야 하는데 있어 다음과 같이 제언하고자 한다.

첫째, 골프산업의 특성이 고려된 세법적용이 되어야 할 것으로 사료된다.

둘째, 골프장 사업과 관련된 세율인하가 되어야 할 것으로 사료된다.

셋째, 각 세법중 본법에 위배된 조항들에 대한 정비를 해야 할 것이다.

넷째, 응징적 과세가 아닌 평등과세의 구현이 되어야 한다고 사료된다.

다섯째, 골프를 대중화 방향으로 정책을 바꾸어야 될 것이라고 사료된다.

여섯째, 이용요금을 회원제와 퍼블릭의 요금의 차등을 많이 두어 저렴한 값에 골프를 할 수 있도록 강력한 행정지도를 해야 할 것으로 사료된다.

일곱째, 대중골프장의 종합토지세 등 별도의 토지세율인 0.3%(분리과세 3호)를 적용하여 세금의 부담을 완화시켜 주어야 할 것으로 사료된다.

이상의 정책배려가 될 때 과세제도의 방향이 평등과세의 구현과 과세공평원칙등이 적용되어 골프장 및 골프산업의 활성화가 이루어 질 수 있을 것이며 골프에 대한 전반적인 인식을 긍정적으로 전환시키기에 충분할 것이라고 보며 세계가 경제전쟁 시대임을 감안해 세계의 골프시장을 경제적 안목으로 보면 그 시장 규모는 무한한 가능성을 제시해 준다. 이와 같은 무한한 시장을 위해선 규제가 아닌 지원을 통해 우리 골프계가 국제적으로 경쟁력을 갖추게 해주어야 한다. 골프계는 생존을 위해서 정부는 생존의 지원을 위해 국제화, 개방화의 길목에서 세제의 강화보다는 완화를 그리고 사치성이란 이유로 내수시장을 위축시키기 보다 경쟁력 고양 차원에서 장려 또는 촉진시켜 주는 것이 필요하다. 또한 골프에 대한 국민들의 인식개선 및 골프인구 확산을 기반으로 각종 골프발전의 저해요소를 개선해야 한다. 위에 언급한 조세 제도도 그러하지만 나아가 골프장 건설과 운영과정에서 환경에 대한 오해가 실제 이상으로 과장 왜곡되어 있으므로 이에 대한 정확한 사실 인식을 위해 지속적인 학술연구와 발표 및 범국민적 홍보를 통해 골프산업에 대한 인식을 바로 잡아야 골프가 우리사회의 건전한 국민 스포츠로서 자리잡을 수 있을 것으로 사료된다.

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골프월드,(1997. 5월호) 한국골프의 현주소.

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