[주거정책] 해외에서 시행되는 Affordable Housing 정책

[John Cho]

19.06.21
주택 가격과 집세가 급등해 빈곤층과 청년이 힘들어 하는 것은 전 세계적으로 공통된 문제이다.
영국과 미국 등 영어권에서는 'Affordable Housing'이라는 말로 '적정한 가격의 주택'이 필요하다고 한다.
그렇다면 이것은 구체적으로 어떤 주택을 가리키고 있는 것일까.
또 이러한 주택을 제공하기 위해 각국에서는 어떤 주택정책을 실시하고 있을까?

■주택 가격의 상승

"런던，뉴욕，파리，도쿄，싱가포르，홍콩 등 전 세계 도시들은 집값과 집세가 급등하며 가계를 압박하고 있다"
세대를 거쳐 물려받은 토지 및 주택을 가질 수 없는 청년과 저소득층에게는 주택비가 수입의 큰 부분을 차지하게 된다.

일이나 공부 때문에 도시지역에 살지 않을 수 없는 사람들에게 있어서 주택 가격·임대 가격이 생활에 미치는 영향은 크고, 식비나 의료비 등 다른 지출을 절약하지 않을 수 없다.

이 문제를 해결하기 위해 많은 나라에서 주택 정책의 일환으로 'Affordable Housing'이라는 개념을 도입하고 있다.

■'Affordable Housing'이란?

"Affordable Housing"이라는 단어는 영국, 미국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 등의 국가에서 사용되고 있다"
직역하면 '입수가 가능한 가격대의 주택'인데, 요점은 일반 서민들이 살 수 있는(또는 빌릴 수 있는) 가격대의 주택이라는 의미다.

주된 대상은 저소득층이지만, 주택 가격이 상승하고 있는 지구에서는 고소득자층(예를 들면 사무원, 점원, 교사, 간호사 등)도 대상이 된다.

구체적인 가이드라인으로 미국 및 캐나다에서는 가구 수입의 30%를 넘지 않는 수치로 빌리거나 대출을 받아 구입할 수 있는 것을 'Affordable Housing'이라고 합니다

영국에서의 'Affordable Housing' 의 정의에 대해 명확한 숫자는 없으나, 대체로 총수입의 25%~35% 라고 의미되고 있다.
참고로 영국의 주택대출 평균은 가계수입의 34.5%라는 통계가 있다.

일본에서도 지방은 별도로, 도시지역에서 주택비가 가계비의 30%를 넘는 것은 그리 드문 일일지도 모른다.
하지만, 주택가격 및 집세의 상승에 대해서는, 개인의 문제이며, 공적인 과제로 그다지 크게 문제 시 되지는 않는 것 같다.

■각국의 주택 정책

1. 영국
1) 전후 공영 주택

2차 세계대전 후 영국에서 저소득층을 대상으로 한 주택 정책은 주로 'Social Housing'이라고 불리는 공영 주택을 제공하는 것이었다.
정부 보조금으로 지은 임대 주택을 지방정부에서 관리하는 것이다.

이는 전후 영국의 '요람에서 무덤까지'라고 불린 복지국가 서비스의 중요한 일환이었다.
전후 주택 부족 문제를 해결하기 위해 이러한 정책은 중요했고 국민의 지지를 얻어 1970년대 후반까지 이어졌으나, 이 시대 공영 주택의 집세는 주택에 의해 정해진 것이 아니라 주민의 경제 상태를 토대로 계산되었고, 소득이 낮은 사람은 주거비가 상당히 낮게 책정되었다.

1979년 마가릿 대처 수상의 보수당이 정권을 잡자 전후 영국의 높은 복지 고부담 정책을 재검토하는 '대처리즘'에 의해 사회보장정책이 차례로 개혁되었다.
주택 정책에 대해서도 공영 주택은 판공비 낭비이며，주택 건설과 관리는 민간 시장에 맡겨야 한다는 쪽으로 방향을 바꾸었다.

2) 대처 정권의 'Right to Buy'

대처 정권이 시행한 'Right to Buy' 정책은 공영 주택에 사는 주민들에게 자신들이 사는 주택을 저렴한 가격에 살 권리를 부여하는 것이었다.
이에 따라 공영 주택의 수는 해마다 줄고 새로 지을 것은 거의 없어졌다.
결과적으로 임대 시장은 민간이 제공하는 주택이 차지하게 되면서 저소득층과 젊은이들이 저렴한 월세로 빌릴 수 있는 주택이 줄어들게 되었다.

공영 주택을 대체하기 위해 Housing Association (주택협회)라는 반관반민 주택공단과 같은 기관이 각지에 설립되어 저소득층을 위한 주택을 제공하고 있지만, 그 규모는 한정되어 있고, 대부분의 사람들이 민간 임대주택을 임대하고 있는 상황이다.

이렇게 해서 영국의 공적 주택 정책은 'Social Housing' 에서 'Affordable Housing' 으로 변천하였다.
더 이상 공적 주택은 없고 적어도 서민의 손이 닿는 적정 가격 주택을 제공하자는 것이다.

3) 도시계획의 'Affordable Housing' 정책

이를 달성하기 위해 영국 정부는 도시계획 정책에 있어 'Affordable Housing' 을 추진하라는 취지의 PPG(Planning Policy Guidance)라는 정부 방침을 1992년에 내놓았다.
각 지자체가 작성해야 할 Development Plan(개발계획)에 'Affordable Housing' 방침을 포함시키라는 지도이다.

이는 지방정부 스스로 공영주택으로 'Affordable Housing'을 짓거나 운영하는 것은 아니다.
민간 업체의 개발 계획을 허용하는 과정에서 'Planning Agreement' (도시계획협정)라 불리는 협정으로 'Affordable Housing'을 확보하자는 것이다.

'Planning Agreement' 는 '섹션 106 협정' 이라고 불리기도 하는데, 도시개발시 도시계획허가 신청자 (즉 개발자)에게 개발지 및 주변지역에 대한 공적인 부담을 촉구하는 것이다.
그 구체적인 내용은 개발에 따라 다양하지만 주변지역의 도로 개선, 부지 내 또는 부근에서의 공공공간 창설, 기타 커뮤니티에 대한 기여 등이 있다.

이러한 'Planning Agreemen't의 일환으로, 예를 들어 주택개발 프로젝트라면 신개발 주택 중 일정 비율(10%라든지)을 'Affordable Housing'으로 제공하는 것을 조건으로 하는 방법이 널리 사용되게 되었다.
이런 주택에는 매각 목적의 것도 있고 임대 주택도 있게된다.

'Affordable Housing'은 매각이든 임대든 시가의 80%를 넘지 않는 가격으로 알려져 있다.
그렇다는 것은 시가에 비하면 싸기는 하지만 런던 등 집값 및 집세가 비싼 지구에서는 'Affordable' 이라고 하지만 저소득층의 손에 넣을 수 있는 가격은 아니라는 뜻이다.
전후의 'Social Housing'에 비해 저소득층에 도움이 되는 정책이라고는 할 수 없지만, 그래도 민간 업자의 비싼 월세와 주택 가격보다는 낫다고 할 수 있겠다.

2. 독일, 베를린

베를린은 주택 소유율이 낮아 시민의 85%가 주택을 임대하고 있다.
예전에는 임대료가 낮은 공영 주택도 있었지만, 2000년대에 민간 투자가에게 매각되었다.

민간의 소유가 된 주택은, 이 후 집세가 급등하게 되었다.
2017년 베를린의 집세는 평균 20.5% 증가했다.
더욱이 이러한 임대주택에는 유지수리 면에서도 문제가 잇따르면서 주택관리에 있어 허점을 지적받는 일이 잦아지고 있었다.

이런 상황에서 임대 주택 주민들은 'Deutsche Wohnen & Co Enteignen (DWE)'라는 시민 운동을 일으켰다.
베를린에 있는 200,000호의 주택을 다시 공영으로 만들기 위한 주민 투표를 실시하도록 베를린시에 요구한 것이다.
이 운동은 시민 반 이상의 지지를 받아 77,000명의 서명을 받았다.

이 운동은 주택의 공영화라기보다는 사회 소유라는 개념을 지향하고 있다.
운영의 모든 것을 정부나 지자체에 맡기는 것이 아니라 주민도 참여하는 개념이다.
그리고 임대료 수입은 모두 주택 유지비와 개선비, 그리고 새로운 주택의 건축 비용으로 사용한다.

이 운동은 현재까지 계속되고 있지만, 만약 시민이 요구하는 주민 투표가 이루어져 민영화된 주택의 재공영화가 실현된다면 ,독일의 다른 시에서도 같은 운동이 일어날 것으로 예상된다.
독일뿐만 아니라 국제적인 관심도 높아 베를린에서의 전개가 어떻게 될지 주목되고 있다.

3. 뉴질랜드

뉴질랜드에서는 최근 사회적 경제 격차, 빈곤 문제, 노숙자 등의 사회 문제가 현저해있다.
이런 상황을 타개하기 위해 사회 복지를 핵심으로 하는 정책을 주창했던 노동당에서 2017년 Jacinda Kate Laurell Ardern총리가 탄생했다.

최근 뉴질랜드는 집값과 임대료 급등이 큰 문제가 되고 있으며, 그 이유 중 하나는 외국인에 의한 부동산 투자였다.
중국인, 호주인을 비롯한 다양한 나라의 사람들이 뉴질랜드의 주택과 토지를 구입하고 있고, 오클랜드 중심부 부동산의 20%는 외국인에 의해 구입되고 있다는 것이다.
그 결과, 집값이 폭등해 현지인들이 집을 살 수 없게 되었고, 차고나 차에서 자겠다는 사람들까지 생겼다.

아던 정부는 우선 기존 주택을 외국인이 구입하는 것을 금지했다.

2018년 KiwiBuild'(키위 빌드) 정책을 도입했다.
10년 동안 'Affordable Housing' 을 100,000호 짓기로 약속했다.
처음 1년간 1,000호 지을 계획이었지만, 2018년 7월부터 연말까지 완공된 것은 47호로 당초 목표는 달성하지 못했다.

그 이유로는 값싸고 이윤이 적은 주택을 짓는 개발업자를 찾기 어렵다는 점이다.
게다가 'Affordable Housing'으로 지어진 주택 가격은 일반 뉴질랜드 국민에게는 아직 너무 비싸 수요도 제한적이라는 것을 알게 되었다.

빈곤층 구제와 사회 문제 해결을 위한 다양한 정책을 도입할 새 정부는 부동산 매각 이익에 대한 캐피털 게인세의 도입도 검토하겠다고 했다.
이를 통해 얻을 수 있는 세수를 복지 및 저소득층을 위한 주택 정책에 사용할 목적이었다.

하지만 국민들의 강력한 반대 의견이 제기되었고, 2018년 아던 총리는 공감대를 형성하지 못해 재임 중에 이런 정책을 도입하지 않겠다고 발표해야만 했다.

뉴질랜드에서는 가계 수입이 많아 가족이 있을 때 큰 집을 구입하고, 자녀가 자립하여 은퇴할 무렵에 그 집을 매각한 이익으로 작은 집으로 이주하여 연금 생활을 하는 라이프 플랜을 그리는 사람이 많다.
이러한 '집은 장기 투자다'라는 개념은 중고 주택 시장이 큰 영국에서도 일반적이다.
이미 주택을 소유하고 있는 사람에게 부동산 매각 시의 이익에 높은 세금이 부과되는 것을 반대하는 것은 자연스러운 추세라고 할 수 있다.

■정리

각국의 다양한 사례를 보면 주택에 관한 과제를 해결하기 위해 국가나 지자체의 복지, 주택 정책 및 도시 계획 정책만으로는 한계가 있다는 것을 알 수 있다.
사람들의 생활 터전이 되는 주택이 월세 수입 비즈니스 및 투자 목적의 부동산으로서도 의미를 갖는다는 점도 주택 정책의 큰 과제가 되고 있다.

글로벌 경제의 확대로 부를 늘리는 사람이 있는 반면 저소득층과의 격차는 커질 수밖에 없다.
해외유입의 부동산 투자도 많은 런던 및 오클랜드 등 도시 지역에서는 집세가 급등하고 노숙자도 늘어나는 등 저소득층의 주택 문제가 절실한 상황이다.

그런 상황 속, 각국에서는 정부 및 자치체, 커뮤니티가 여러가지 정책과 대처를 추진하고 있다.
여기에서 보다 효과적인 해결 방법을 찾을 수 있을까를 기대해본다.

참조
https://globalpea.com/housing