농어촌 노인복지정책의 개선 및 개발방향

[남제현]

농어촌 노인복지정책의 개선 및 개발방향.

제1장

서 론

1. 연구의 필요성 및 연구목적

농어촌 청장년층의 계속적인 이농과 평균수명의 연장 등으로 농어촌 인구의 노령화 현상은 급속하게 진전되고 있다. 농어촌의 노인인구 비율은 도시의 노인인구 비율보다 훨씬 높게 나타나고 있다. 예를 들면, 군부(郡部) 인구중 노인(60세이상)인구가 차지하는 비율은 1960년의 6.8%에서 1995년의 18.2%로 급증한데 반해서, 도시의 경우는 1960년의 4.1%에서 1995년의 7.1%로 점증하고 있다. 청장년층의 이촌으로 인한 가족구조의 변화와 노인부양 여건의 악화, 가족주의의 쇠퇴, 노인부양의식의 약화 등으로 인해서 농어촌 노인들의 부양 문제에 있어서 가족의 기능이 원활하게 발휘되지 못하고 있다.

그리고 현세대의 노인들은 公的 노후소득 보장방안인 국민연금제도의 혜택에서도 대부분 제외되어 있다. 노인들을 위한 각종 복지제도들은 주로 도시지역을 중심으로 시행되고 있어서 농어촌 노인들을 위한 복지제도는 지극히 부족한 형편이다. 더구나 UR협상의 타결 이후 가장 피해를 입게 된 층은 노령 농어민들이다. 쌀을 비롯한 농산물의 수입개방으로 농어민들(특히, 노령 농어민들)은 생활이 더욱 악화되고 심리적으로도 무척 불안한 실정이다. 또한 WTO체제의 출범으로 농업구조개선의 필요성이 증대되고 있어서 주로 소규모 농업활동에 종사하고 있는 농어촌지역의 많은 노인들은 생계에 큰 위협을 받고 있다.

노령 농민들은 영농을 중단하고 농지를 임대하거나 판매할 경우 자신들의 소득이 크게 감소하기 때문에 가능한 한 영농에서의 은퇴시기를 최대한 늦추려고 한다. 즉, 농어촌의 대다수 노령 농민들은 별다른 노후대책이 없기 때문에 생계유지를 위해서 무리한 영농에 종사하고 있는 것이다. 농어촌의 노인들은 평균수명의 연장, 과도한 영농활동, 보건 및 의료시설의 미비 등으로 인해서 여러 가지 질병에 시달리고 있다. 더구나 농어촌지역에서는 자녀와 별거하는 노인가구가 급증하고 있는데(임종권외, 1985; 한국노인문제연구소, 1993), 이들의 대다수가 빈곤,질병, 고독 등으로 심각한 어려움에 처해 있어서 사회문제가 되고 있다.

농어촌 노인들은 농어촌이라는 지역적 악조건에다 노인이라는 불리한 조건까지 겹쳐서 이중고에 시달리고 있는 것이다. 신체적 병약화, 경제적 활동력의 쇠퇴와 빈곤, 사회적 소외와 역할의 상실 등으로 인해서 야기되고 있는 농어촌 노인들의 사회·경제적 문제는 농어촌의 복지증진과 주민들의 삶의 질 향상을 위해서 반드시 심층적으로 다루어져야 할 연구과제로 부각되고 있는 것이다. 노인복지 확충의 필요성은 국민복지기획단의 "『삶의 질』세계화를 위한 국민복지의 기본구상"에서도 특히 강조된 바가 있다.

그동안 노인들의 복지문제는 여러 가지 학문분야에서 다양하게 연구되어 왔다. 그러나 농어촌 노인들의 복지문제에 대한 심도있는 선행연구들은 별로 없는 것으로 나타났다. 그리하여 본 연구의 주요 목적은 ① 농어촌의 노인복지 실태 및 복지욕구를 파악하고, ② 현행 농어촌 노인복지정책의 문제점을 조사하며 외국의 사례들을 검토하여 농어촌 노인복지정책의 개선 및 개발방향을 제시하는 것이다.

2. 연구의 내용 및 연구방법

2.1. 연구의 내용

본 연구에서는 다음과 같은 내용의 연구를 수행하고자 한다.
O 농어촌인구의 노령화 현황을 파악하고 앞으로의 추이를 전망함.
O 농어촌 노인들의 복지실태를 경제생활, 가족관계 및 주거생활, 노후생활, 보건 및 의료생활, 여가 및 사회활동을 중심으로 파악함.
O 농어촌 노인들의 복지욕구를 경제적, 보건 및 의료적, 사회·문화적, 측면에서 파악함.
O 한국의 농어촌 노인복지정책의 현황과 문제점을 파악함.
O 선진국들(미국, 일본, 영국, 독일, 대만)의 농어촌 노인복지정책을 검토하여 한국 농어촌 노인복지정책에의 시사점을 도출함.
O 농어촌 노인복지정책의 개선 및 개발방향을 제시함.

2.2. 연구의 범위
본 연구에 있어서 농어촌은 군부(郡部) 이하의 지역(통합시의 읍·면지역 포함)을 말한다. 그리고 노인에 대한 기준은 만60세 이상인 자로 한다. 노인복지에 대한 개념정의는 다양하지만(한창영, 1991), 본 연구에서는 장인협·최성재 (1994: 266)의 "노인복지는 노인이 인간다운 생활을 영위하면서 자기가 속한 가족과 사회에 적응하고 통합될 수 있도록 필요한 자원과 서비스를 제공하는 데 관련된 公的 및 私的 차원에서의 조직적 제반활동"이라는 개념정의를 사용한다.

따라서 농어촌 노인복지의 현황을 파악하기 위해서 경제생활, 가족관계 및 주거생활, 보건 및 의료생활, 여가생활 및 사회활동등을 중심으로 노인들의 생활실태를 파악하고, 한국 및 선진 외국의 농어촌 노인복지정책을 검토한다.

2.3. 연구방법

자료수집은 설문조사, 기존 자료조사, 노인복지시설 탐방 등을 통해서 이루어졌다. 농어촌의 노인복지 실태에 관한 현지조사는 1996년 7월에서 9월까지 전국의 15개 농어촌지역에서 60세 이상의 가구주를 대상으로 실시했다. 지리적인 특성을 감안하기 위해서 지도, 통계자료집, 과거 경험 등을 참조하고 군(시)청 및 면사무소의 협조를 받아 도시근교지역, 평야지역, 산간지역, 어촌지역의 특성이 전형적으로 나타나는 지역을 조사지역으로 선정했다.

전국의 15개 행정부락에서 부락당 20명씩 총 300명을 연구자들이 직접 면접 조사를 하였다. 조사대상지역은 경기·강원권(3개지역: 총 60명), 충청권(4개지역: 80명), 호남권(4개지역: 80명),영남권(4개지역: 80명)으로 구분했다(표1-1참조). 설문지는 선행연구들을 참조하여 작성했으며 예비조사를 통해서 수정을 해서 사용했다. 응답대상노인 한명과의 면접에 소요된 시간은(연령, 학력, 성별 등에 따라 다소 차이가 있었으나) 대략 1시간 내외 정도였다. 기존자료 조사는 한국보건사회연구원, 보건복지부, 한국노인문제연구소, 통계청 등의 관련기관의 자료를 이용했으며 이밖에 국내외의 관련 문헌을 참조했다. 노인복지시설 탐방으로는 무료, 실비, 유료의 양로 및 요양시설, 각 지역 현지 노인정 및 노인회관 등을 탐방하여 조사하였다.

표1-1 조사대상지역  권 역
 도시근교지역
 평야지역
 산간지역
 어촌지역
 
경기·강원권
 연천군 전곡읍
 (제외함.)
 평창군 봉평면
 삼척시 근덕면
 
충청권
 논산군 채운면
 진천군 초평면
 보은군 산외면
 홍성군 서부면
 
호남권
 나주시 다시면
 정읍시 태인면
 순창군 쌍치면
 무안군 현경면
 
영남권
 안동시 와룡면
 하동군 북천면
 봉화군 명호면
 남해군 고현면

참조) 부락명은 생략함

자료분석방법으로는 설문조사는 SAS pc를 사용해서 기술적인 통계치 및 교차표를 중심으로 분석했다. 기존자료 조사에서는 각종 자료들을 종합하여 정리했으며 노인복지시설 탐방 결과는 주로 농어촌 노인복지정책의 문제점을 파악하여 개선 및 개발방향을 제시하는데 반영했다.

3. 선행연구에 대한 검토
우리나라에서 노인문제를 학문의 대상으로 보기 시작한 것은 1960년대부터이며 1970년대 후반에 이르러 본격적으로 연구되기 시작했다. 그러나 대부분의 연구들은 도시노인들에 초점을 맞추었으며 농어촌 노인들에 대한 심도있는 연구는 상대적으로 매우 빈약한 실정이다. 농어촌의 노인복지문제를 직접적으로 다룬 주요 선행연구들을 살펴보면, 안인찬(1988)은 "농촌노령자들의 생활실태 분석"에서 충북 괴산군 청천면과 청원군 남이면의 66개 자연부락에 거주하는 60세 이상의 노령인구를 대상으로 한 설문조사 결과를 제시하고 있다. 농촌노인들은 대부분의 젊은층이 빠져나간 농촌을 지키며 기력이 있는 한 농사일을 하면서 경제적 어려움이나 소외감 등으로 시달리고 있는 것으로 나타났다.

안00(1988)은 늙으면 생활일선에서 물러난다는 도식적인 생각을 버리고 고령자가 갖춘 풍부한 경험과 능력을 활용할 것과 영농교육을 비롯한 각종 교육에 노인들도 참여할 수 있게 해야한다고 주장했다. 최00(1991)는 "농어민을 위한 노인복지정책개발의 기본방향"에서 노인복지 관련 여건의 변화전망, 농어민을 위한 현행 노인복지정책 및 문제점 등에 대해서 자세히 설명하고 있다. 농어민을 위한 노인복지 정책개발의 방향을 소득보장, 의료보장, 주택보장, 사회적 서비스의 분야로 나누어 제시하고 있다.

또한 농어촌의 노인복지정책과 사회복지정책 전반을 농업정책과 상호연관시키면서 장기적인 계획의 틀속에서 발전시켜 나가야 한다고 주장했다. 정00 외 2인(1992)은 "은퇴농어민에 대한 지원대책"에서 노령 농어민의 은퇴실태와 은퇴구조를 파악, 은퇴지연의 문제점을 도출하고, 그에 대한 대안으로 노후 생계보장을 위한 연금 및 경영이양의 보상대책을 강구하여 은퇴와 농업구조 개선을 체계적으로 연계시켰다. 조00(1993)는 "농촌사회의 노령화와 농협의 대응"에서 5개郡(홍천군, 부여군, 영천군, 정읍군, 여천군) 관내 15개(평야지, 준평야지, 산간지 각 5개) 농촌지역의 60세 이상 노인 300명을 대상으로 한 설문조사 결과를 제시하고 있다.

농촌의 노인복지 개선방향으로는 ① 농촌노인의 노후 소득보장제도의 확충, ② 농촌가정의 노인부양기능 강화 및 경로효친사상 앙양, ③ 농촌노인의 건강유지 및 의료지원 강화, ④ 농촌노인의 생활환경 개선 및 활력 증진, ⑤ 노인복지를 위한 법적 제도적 장치 강화 및 재원 마련 등을 들고 있다. 정명채 외 6인(1994)은 "농업구조개선을 위한 국민연금 확대방안"에서 농어민에 대한 국민연금의 조기확대실시를 통해 노령농민의 노후보장은 물론 이들이 이양하는 농지의 유동화를 통해 농업구조 개선을 촉진할 수 있는 방안을 제시했다.

조00(1994)는 "농촌노인의 생활실태에 관한 연구"에서 노인문제는 도시, 농촌할 것 없이 비슷한 양상을 보이고 있으나 농촌에 있어서의 노인문제는 단지 표면화되지 않을 뿐 그 정도가 도시보다 심각하다고 주장했다. 대부분의 농촌노인들은 청장년층의 지속적인 이농으로 인해 영농의 부담까지 안게 되었을 뿐만 아니라 낙후된 생활환경 속에서 대안 없이 어려운 삶을 영위하고 있는 것으로 나타났다. 농촌노인의 노후소득 보장을 위한 농민연금제도 조기 도입 및 노령수당 등 간접소득보장제도의 확충, 농촌노인의 건강보호 및 증진을 위한 의료환경 개선 및 의료인력 확충, 그리고 농촌노인의 외로움, 고독감과 같은 정신적 고통 완화를 위한 종합적인 프로그램 마련 등은 농촌노인의 삶의 질을 향상시키는데 우선적으로 추진되어야 한다고 주장했다.

이00(1994)은 "농촌노인의 복지증진 방안"에서 정책과제를 소득보장, 보건·의료대책, 주거보장, 노인복지전달체계로 나누어 제시했다. 취업은 노인의 소득보장 및 '삶의 보람' 측면에서 매우 중요하므로 농촌지역 노인들이 지속적으로 생산활동에 전념할 수 있도록 해야한다고 주장했다. 농촌노인의 보건·의료 증진을 위하여 1차진료 중심의 순회진료를 강화시켜 나가며, 건강진단체계를 강화할 필요가 있으며 자녀별거노인들의 질병·사고시 신속하게 대처할 수 있으며, 이들의 소외·고립을 해소하기 위하여 노인보호주택, 노인집단서비스주택 등의 노인주거시설을 개발할 필요가 있다고 강조했다. 또한 농촌노인의 인력을 비경제적인 측면에서 생산적으로 활용할 수 있는 방안을 적극적으로 모색해야 한다고 주장했다.

모00(1995)는 "농촌노인의 생활실태와 복지대책"에서 농촌노인의 생활실태 및 문제점을 경제생활, 가정생활, 건강 및 의료생활, 여가생활로 구분하여 검토하고 있다. 농촌노인의 부양문제는 농촌인구의 고령화, 노인단독세대의 증가, 농촌의 지역적 분산, 교통수단의 불편 등과 관련된 중요한 문제라고 보았다. 농촌노인을 위한 주요 복지대책으로는 노인을 부양하는 농가에게 수당 및 세제혜택을 부여하는 방안, 가정봉사원제도의 확대 실시, 순회서비스식 건강진료프로그램의 개발, 노인 공동주택의 개발, 종합사회복지관의 건립 및 지원, 관련 기관간의 긴밀한 상호협조 등을 제시했다.

임00·최00(1995)은 "농촌여성노인의 생활실태와 일감갖기 활동에 관한 연구"에서 농촌여성노인의 건강 및 관리, 경제상황과 노후준비, 농업 및 부업참여, 가족관계, 여가생활, 교육활동 및 교육요구, 생활만족도, 일감갖기활동 등에 관한 실태조사 결과를 제시했으며, 활동할 수 있는 노인에게 경제적 도움과 자긍심을 높이고 소일거리가 되는 부업기회를 제공하는 것이 중요하다고 주장했다. 농촌노인들을 대상으로 한 여가프로그램과 건강관리교육을 강화하고, 청장년층을 대상으로 노인부양과 노후준비에 대한 교육도 병행되어야 한다고 주장했다.

윤00(1995)은 "농촌인구의 노령화와 노인복지"에서 농촌노인은 연령의 증가와 더불어서 나타나는 일반적인 노인문제에다가 농촌지역사회의 사회·경제적 및 환경적 특수성에서 비롯되는 문제까지 부가되어 다양하고 복합적인 양상을 띄고 있다고 보았다. 사회복지사업만으로는 재정적·윤리적 한계를 극복할 수 없으며, 가족의 기능만으로는 다양하고 복합적인 농촌노인의 문제를 해결할 수 없기 때문에 가족, 사회, 국가의 상호보완적 역할과 종합적인 지원책이 필요하다고 주장했다.

이외에 농어촌의 노인복지에 관련된 석사학위논문으로는 김00(1993), 김00(1983), 손00(1990), 신00(1993), 윤00(1986), 조00(1992), 최00(1994) 등의 연구가 있는데 주로 농촌노인의 생활실태, 생활만족도, 복지욕구 및 대책 등에 관한 개괄적인 조사연구들이다. 요컨대, 농어촌의 노인복지문제에 관한 선행연구들은 조사대상자수가 너무 작거나 연구대상이 농어민에 한정된 경우가 많았다. 그리고 대부분의 연구들이 국지적이거나 부분적인 조사에 머물고 있었다.

4. 보고서의 구성

이 보고서는 8장으로 구성되어 있다. 제1장은 서론으로서 연구의 필요성 및 연구목적, 연구의 내용 및 연구방법, 선행연구에 대한 검토를 다루었다. 제2장에서는 노인문제에 대한 이론을 구조기능론, 교환이론, 상징적 상호작용론, 그리고 갈등론적 측면에서 정리하였고, 제3장에서는 농어촌인구의 노령화 현황과 전망을 제시하였다.

제4장에서는 농어촌의 노인복지 실태에 관한 여론조사 결과를 정리하였고, 제5장에서는 한국의 농어촌 노인복지정책의 현황과 문제점을 검토하였다. 제6장에서는 선진 외국의 농어촌 노인복지정책에 대하여 알아보고 한국의 농어촌 노인복지정책에의 시사점을 도출하였다. 제7장에서는 농어촌 노인복지정책의 개선 및 개발방향을 모색하였다. 마지막으로 제8장에서는 연구결과를 요약하고 결론을 제시하였다.

자료: 학술지에서...