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일본 지역복지의 특징적 동향과 과제
발표 井岡 勉(同志社大學 교수)
통역 김 범수(평택대학교 교수)
1. 사회복지법의 성립ㆍ공포와 지역복지의 추진
일본의 지역복지를 연구할 때, 2000년 5월에 제안 6월에 개정 공포된 사회복지법은 지역복지의 법의 틀을 규정하는 데에 있어 중요한 의미를 지닌다고 할 수 있다. 이 사회복지법은 1951년 제정된 사회복지사업법을 근본적으로 전면 개정한 법으로, 동 법의 목적(제1조)에서는 지역복지의 추진을 제시하고 있다. 동 법안은 「지역복지추진법」이라 할 정도로, 지역복지는 동 법의 키워드라고 할 수 있다.
동 법 4조는「지역복지의 추진」규정을 설정하고 지역주민, 사회복지를 목적으로 하는 사업경영자, 사회복지활동가는 상호 협력하여「복지서비스를 필요로 하는 지역주민이 지역사회를 구성하는 일원으로서 일상생활을 영위하고, 사회, 경제, 문화, 기타 여러 분야의 활동에 참가할 수 있는 기회가 부여되도록」지역복지의 추진에 노력해야 하며, 지역주민을 최우선으로 하는 제3자의 노력의무를 부과하고 있다. 괄호「 」의 문헌은 지역복지추진의 목적을 제시하는 것으로 정상화(normalization)실현을 지향하고 있다. 한편 국가 및 지방공공단체는 지역복지추진의 책무가 직접 규정되어 있지는 않지만, 동 법 제6조에서 ①복지서비스의 공급체제의 확보, ②복지서비스의 적절한 이용추진, ③그 외 필요한 제반조치를 규정하고 있다.
동 법 제 10장은「지역복지의 추진」으로서 사회복지협의회(이하 사협이라고 함)와 공동모금을 규정하고 있다. 사협에 대해서는 시정촌(市町村)ㆍ구ㆍ광역(둘 이상의 시정촌), 도도부현(都道府縣), 전국 각 레벨의 사협을 규정하고 있으며, 지역복지의 추진을 목적으로 하는 단체로 규정하고 있다. 기본단위의 시정촌 사협에 대해서는 구역내의 사업경영자 및 사회복지활동가를 구성원으로 하고, 사업으로는 ①사회복지를 목적으로 하는 사업의 기획ㆍ실시, ②사회복지활동에의 주민참가 원조, ③조사, 보급, 선전, 연락, 조정ㆍ조성, ④사업의 건전육성을 규정하고 또한 광역사업의 실시도 가능하도록 규정하고 있다. 민간성의 담보를 위해 행정청의 직원은 사협 임원의 5분의1 이내로 하고 있으며(종전규정과 같음), 사업자나 활동가의 참가요구에 대해서도 거부할 수 없다. 공동모금에 대해서도 지역복지의 추진목적을 명확히 하고 있다. 동 법은 2003년 4월 실시를 전제로 시정촌지역복지계획, 도도부현지역복지지원계획을 규정하고 있다. 양 계획 모두 법적 책정의무를 부과하지 않으며, 책정ㆍ변경할 경우를 규정해 놓고 있는 것은 지방분권의 방향을 반영한 것이라고 할 수 있다. 시정촌의 지역복지계획은 ①복지서비스의 적절한 이용의 추진, ②사업의 건전한 발달, ③지역복지활동에의 주민참여의 촉진을 책정사항으로 하고 있고, 도도부현의 지역복지지원계획은 ①시정촌지역복지지원의 기본방침, ②종사자의 확보ㆍ자질향상, ③복지서비스의 적절한 이용추진과 사업의 건전한 발달을 위한 기반정비를 책정사항으로 하고 있다. 모두 주민, 사업경영자, 활동가의 의견반영을 요건으로 하고 있다.
사회복지법의 개정과 동시에 민생위원법이 개정되어 지역복지추진의 담당자로서 민생위원의 위치를 명확히 했다. 민생위원은「사회봉사의 정신을 바탕으로 언제나 주민의 입장에 서서」상담ㆍ지원을 수행해야 하며 종래의「명예직」규정이 삭제되었다. 그 직무는 ①주민의 생활 상태의 파악, ②생활상담ㆍ조언ㆍ원조, ③복지서비스 이용에의 정보제공ㆍ원조, ④사업경영자, 활동가와의 연계ㆍ지원, ⑤행정기관의 업무협력, ⑥주민의 복지증진활동으로 규정되어 있다.
2. 지역복지의 추진을 중요시 한 배경 -사회복지기초구조개혁의 전개필드(field)로서-
이처럼 지역복지의 추진이 법적인 틀과 함께 중요시되어진 배경은, 1990년대 후반부터 정책사이드에서 검토되어 온 사회복지기초구조개혁의 구체화로서 2000년 사회복지법 등의 관련법 개정을 관철한「행정조치에서 계약ㆍ이용제도에로의 전환」이라는 기본적 규정요인에서 찾아볼 수 있다. 일본의 사회복지는 패전 후 50여 년에 걸쳐 행정조치권한에 따라 실시되어져 왔다. 획일적이며 탄력성을 잃은 채 오늘에 이르고 있으나, 현 시대의 변화에 대응해서 이용자가 복지서비스를 선택하고 사업자와 대등한 입장에서 계약을 하고 이용하는 제도로 개혁하려고 하는 것이다. 2000년 4월에는 그 선두주자로서 고령자대상의 개호보험제도가 발족되었다. 그리고 같은 해 사회복지법과 동시에 개정된 신체장애인복지법, 지적장애인복지법 및 아동복지법(장애아)에 의해 2003년도부터 장애인ㆍ아에 대해서도 조치제도에서 계약ㆍ이용제도인 지원비지급제도로 바뀌게 된다. 보육소는 이미 제도상 계약ㆍ이용제도로 바뀌어져 있다. 그리고 정신보건복지행정은 2003년부터 도도부현에서 시정촌으로 권한이 이양되어지지만 조치제도는 남게 된다.
다음으로 이러한 계약ㆍ이용제도를 위해서는, 선택할 수 있는 서비스공급주체의 다원화와 지역에의 참여를 필요로 한다. 「복지서비스의 공급주체의 확보」나 「사업의 건전한 육성」이 그 과제라 할 수 있겠다. 또한 공급주체의 다원화와 지역참여는 이용자의 확보와 서비스 질의 향상을 위한 경쟁을 필연적으로 유발시킨다. 그것은 의사시장원리(疑似市場原理)의 출현이라고 할 수 있다. 더욱이 이용자가 서비스를 적절히 이용하기 위해 정보의 공개ㆍ제공, 사업운영의 투명성, 이용자 고충처리, 판단능력이 저하된 이용자의 권리옹호 등 이용자의 이익보호가 필수 불가결이라 하겠다.
「조치에서 계약ㆍ이용제도로」전제하는 요건으로 「생활을 자기가 책임지도록」하는 원칙이라 할 수 있다. 그러나 현실적으로는 어려운 경제사회 조건하에서 자기노력만으로는「생활자기책임」을 다하기 어려운 요지원자가 지역 내에 발생하게 된다. 이에 대해 요지원자의 자립을 도와줄 수 있는「사회연대」를 기초로 한 주민참가에 의한 지역복지활동이 요청되어진다. 이와 같은 내용으로 보아 새로운 계약ㆍ이용형 사회복지의 전개필드로서 지역복지의 계획적 추진이 중요과제로 클로즈업 되어왔다고 볼 수 있다.
일본의 사회복지기초구조개혁은 선진국 공통의 국제적 배경에 있다. 그것은 1980년 전후부터의 복지국가비판, 작은 정부지향의 신자유주의(neo-riberalism), 복지다원주의, 공적부문의 축소와 볼런티어부문 그리고 비공식부문의 각광, 시장주의적 복지 등의 제경향을 특징으로 한다.
계약ㆍ이용제도로의 전환은 이용자와 사업자의 대등평등관계, 그리고 서비스의 선택가능을 기초로 한 적극적 측면을 가지고 있음은 인정되어진다. 그러나, 이미 개호보험의 실시에서 나타난 것과 같이 80-90%의 요개호고령자가 만족하고는 있지만, 10-20%의 저소득층 고령자가 보험료나 이용료 부담에 고통을 느끼며, 이용을 회피하는 경향이 있는 것은 간과 할 수 없는 문제이다. 게다가 각지에서 서비스 기반정비의 미비 등에 따른 선택의 제약, 타산이 맞지 않는 부문이나 지역에서의 사업자의 철수, 종전보다 미비한 서비스 등의 문제가 발생하고 있다. 기본적인 문제는 이용자의 권리가 서비스의 소비자라고 하는 계약ㆍ이용의 권리로 좁혀져, 생존권보장과 사회복지시책에 대한 공적책임의 후퇴경향을 부정할 수 없게 되었다는 점이다.
3. 지역복지활동의 현황과 과제 -사협활동을 중심으로-
사협은 지역복지추진의 중핵으로서 중시되고 있다. 사협은 원래 점령당국의 GHQ의 지시에 의해 설치되었고, 사회복지의 시민참여조직으로서 지역조직화방법과 함께 미국에서 도입ㆍ이식되었다. 1951년 전사협과 도도부현사협이 설치되고, 1950년대 후반에는 전국적으로 군시구정촌(郡市區町村)사협의 설치가 완료되었으며, 중앙에서 지방에 이르기까지 톱다운의 관제적 사협만들기에 대한 반성으로 1962년에는「주민주체의 원칙」에 선「사협기본요강」이 책정되었다.
1983년에는 시정촌사협도 법제화되었으며, 1990년에는 사회복지사업법의 개정에 의해 사협은 공급주체의 다원화를 배경으로「서비스사업의 기획ㆍ실시」를 맡게되어, 그 방향제시로서 1992년「신사협기본요강」이 책정되었다. 이렇듯 1990년대는「사업형사협」이 추진되었지만, 2000년 개호보험사업실시에의 참가를 시작으로 사협은 다종다양한 활동을 전개하면서「경영형사협」으로 재편ㆍ추진되고 있다. 그러나, 사협의 운영이 경영주의, 효율주의에 치우치게 되면, 사협 본래의 미션(mission)인 주민주체와 지역복지추진과의 딜레마에 빠지기 마련이다.
2001년 4월 1일 현재, 사협 총수는 시구정촌사협 3366개소, 도도부현ㆍ지정도시사협 59개소, 전사협 1개소로 법인화는 100%에 가깝다(전사협조사, 이하동일). 사협직원은 전국ㆍ도도부현ㆍ지정도시ㆍ시구정촌사협을 합해서 총10만명을 돌파했다. 그 중 사업경영직원이 80%를 차지하는 반면 일반사업직원은 20%에 그치고 있다. 홈헬퍼나 데이서비스직원, 개호지원전문요원(케어매니저)등이 다수를 차지하고 있어, 사협본래의 커뮤니티워커와 복지활동전문요원은 약 3200명(1990년도)에 불과하다. 주민참가를 원조하는 체제는 빈약하다. 시구정촌사협의 회장은 민간인이 대다수이지만 행정단체장이 회장인 경우가 35%에 이른다. 사협의 사무국장은 예전부터 행정퇴직자나 행정현직의 겸임직원이 많은 편이다(근래 이러한 종류의 조사는 시행되지 않고 있다). 회장과 사무국장에서 읽어낼 수 있는 이러한 경향은 행정에 의한 사협의 컨트롤을 의미하며 극복해 나가야 할 사협민주화의 기본문제이다. 시구정촌사협의 2000년도 수지결산액는 평균 1억 6천7백만엔이다. 재원으로는 행정보조금 등 공공재원이 72%에서 48%로 격감했고, 새로운 개호보험참가에 따른 개호보수는 27%이며, 회비ㆍ공동모금배분금ㆍ기부금ㆍ기타를 합한 민간자주재원은 전년의 16%에서 46%로 증가했다. 개호보수는 사협도 하나의 사업자로서 같은 업자들과의 경쟁을 통해 획득해야 하는데, 이는 지역을 대표하는 공공적인 사회복지법인으로서 유리한 조건을 갖는다는 외부의 비판도 크기 때문에 반드시 개호보수가 안정재원이라고 보기는 어렵다.
시구정촌사협의 사업활동(2000년도 실적, 전사협조사)에 있어서는 고령자의 욕구조사가 약 반수정도 실시되고, 주민좌담회는 37%에 그치고 있다. 반면, 고민상담은 90%, 생활복지자금대출은 100%에 가까운 사협이 실시하고 있다. 초등학교를 기준으로 한 촌락단위의 지구(地區)사협 설치율은 28%, 복지위원 등의 설치율은 38%이며, 지구사협의 설치는 간사이(關西)가 활발한 편이다. 복지문제를 안고 있는 당사자조직화(當事者組織化)는 신체ㆍ지적장애인이나 모자가정의 모임은 절반가량의 사협이 관여하고 있으며, 독거노인의 모임, 와상노인의 모임, 치매노인의 모임, 개호자의 모임은 10-20%의 사협이 지원하고 있고, 부자가정의 모임에의 지원은 7%이다.
시구정촌사협의 볼런티어센터는 91%의 설치비율을 보이고 있다. 사협의 볼런티어활동은 원래 1960년대 전반에 선의은행(善意銀行)의 시도가 각지로 전해지고, 1973년 국고보조로 볼런티어센터의 설치가 시작되었다. 1985년 이후의 볼런토피아사업(국고보조), 1993년 정부의 볼런티어정책제기와 전사협의 계획적 추진, 그리고 1995년 1월의 한신․아와지 대지진(고베 대지진)으로 130만 명의 볼런티어가 모여든 이후 볼런티어활동이 크게 확장되었다. 2000년 4월 현재 전국 사협의 볼런티어센터에 등록된 인원수는 712만 명(1980년 대비 4.4배), 그룹수는 약 9만6천(상동, 5.9배)이 되었다. 센터사업으로서는 일반적인 수급조정과 볼런티어 양성강좌, 그룹지원, 학교복지교육지원이나 기업ㆍ노조의 사회공헌활동의 지원 등이 행해지고 있다. 볼런티어 활동가는 주로 주부에게 크게 의존하고 있어 젊은이들의 참여가 적은 것이 문제점으로 제기되고 있다.
볼런티어 활동과 관련하여 NPO(비영리단체)가 대두되고 있다. NPO도 고베 대지진을 계기로 1998년 의원입법으로서 NPO법(특정비영리시민활동촉진법)이 제정ㆍ실시되었다. 비영리의 시민활동단체는 1996년도 (구)경제기획청의 조사에서 85,786단체였고, NPO법에 의해 인증 받은 단체는 2000년 10월을 시점으로 2763단체, 그 중 2/3는 보건ㆍ의료ㆍ복지관계의 활동을 전개하고 있다. 사협은 이들 NPO와 연대해 나가는 것이 과제이다.
오늘날 지역복지과제의 하나로 지역안에서 고립되거나 고독사(孤獨死) 등 사회적 고립을 없애기 위한 노력이 모색ㆍ진전되어지고 있다. 소지역(小地域)네트웤 활동이 그것으로, 고립되기 쉬운 요지원고령자에게 문안인사나 보살핌, 안부확인 등 이웃주민의 볼런티어에 의한 개별지원네트를 결성하는 활동이다. 접근방법으로는 식사서비스도 활용되고 있다. 소지역 네트웤을 실시하는 시구정촌 사협은 60%에 이른다. 지금 주목할만한 움직임으로 1990년대 후반부터 전국적으로 확대되고 있는「후레아이 이끼이끼살롱」모임이 있다. 이것은 지역에서 고립되기 쉬운 고령자 등의 이용자와 이웃의 볼런티어가 각각 10명 내외의 인원수로 월 1회~수 회, 2시간정도 집합장소에 모여 이야기나 노래 등 즐거운 프로그램을 공동기획ㆍ실시하는 것으로 2000년 1만6천 개소 현재는 2만 개소가 넘는 것으로 추정된다. 이 살롱은 원래 고령자중심이었지만, 최근에는 소자녀화에 따른 육아지원살롱도 점점 확산되는 추세이고, 장애인살롱도 시도되어지고있다. 과제로는 살롱활동과 개별지원의 네트웤 활동과의 연결을 강화함과 동시에 ꡐ풀뿌리지역에서 복지마을만들기ꡑ에의 연계성과 전개를 꾀해야할 필요가 있다.
이렇듯 소지역복지활동은 지역 사협을 거점으로 전개되어지기 위해서는 지역주민의 자치회조직과 민생위원의 연대협력이 절대적으로 필요하다. 특히 민생위원은 앞에서 서술한 것처럼 주민의 입장에 서서 중심 인물(key-person)로서의 활동지원이 기대된다. 민생위원제도는 창설85주년의 역사를 지니며, 200세대 1인의 비율로 지역에 배치되어(3년 임기) 있는데, 1998년 12월 개선(改選)으로 약21만6천여명(주임아동위원 1만4천여명을 포함)이 되었다. 민생위원은 아동위원과 겸임하고 있으며, 또한 육아지원이나 아동문제의 심각화를 배경으로 1994년 주임아동위원이 배치되었다. 민생위원의 활동건수는 우애방문을 시작으로 3천 6백 1만건, 상담지도건수는 1천2백9십6만건에 달한다. 민생위원구성의 남녀균등은 달성했지만 젊은층의 확보는 어려워 고령화가 확산되고 있다.
사협의 직접사업경영부문의 비중이 점점 커지고 있다. 시구정촌사협의 개호보험참가현황은 헬퍼(유급가정봉사원) 등의 방문개호사업이 72%, 개호지원센터의 케어매니지먼트, 거택개호지원사업은 67%, 데이서비스, 통원개호사업은 42%(이하 2001년도), 요개호 인정 조사수탁 49%, 방문입욕개호사업이 28%(이하 2000년도)로 되어 있다. 개호보험사업 이외의 재가복지서비스로서 식사서비스 실시 사협은 74%, 이송서비스실시는 31%(2000년도)이다. 사협이 1980년대 후반부터 협동을 권장해 온 주민참가형 재가복지서비스 단체 파악수는 1900여 단체이다. 또 사협은 1999년부터 판단능력이 저하된 노인ㆍ장애인 등의 서비스이용지원이나 금전출납관리 등을 담당하는 지역복지권리옹호사업을 실시하고 있다. 이러한 다양한 사업경영과 사협 본래의 지역복지조직화와의 분리경향도 발생하고 있어 사협의 운동적측면과 어떻게 연계하여 통합적인 전개를 도모해 나갈 것인가가 큰 과제이다. 또 사협의 사업경영에 대하여 규제완화ㆍ공급주체의 경쟁촉진의 입장에서 사협이 갖는 유리한 실시조건을 개선하라는 압력이 커지고 있다.
앞에서 서술한 것처럼 2003년에는 행정계획으로서의 지역복지계획이 종전의 분야별계획이었던 고령자보건복지계획, 장애인기본계획, 아동육성계획을 포함하는 방향으로 책정된다. 이러한 동향에 대응하여 지역복지활동계획을 민간차원에서 주민참가에 의해 민주적으로 책정해 나갈 필요가 있다. 그러나, 시구정촌사협의 지역복지활동의 책정율은 36%에 그치고 있다.(2000년도) 활동계획책정에는 지역분석과 주민의 생활과제를 과학적으로 명확히 할 필요가 있으며, 그 경우 노숙자(홈리스)나 정신장애인, 외국인등 지금까지 배제되기 쉬웠던 대상자들을 지역에 포함시켜 통합하는 시점이 중요하다. 또한 지역복지활동을 계획적으로 자금조성을 하는 공동모금의 역할을 재정립할 필요가 있다. 참고로 2000년도 공동모금의 총액은 248억엔이다. 총괄적으로 지역복지활동계획의 책정, 그리고 지역복지계획의 책정참가, 그리고 시책․활동의 계획적 실시를 통해서 행정과 민간과의 대등하고 평등한 민주적 파트너쉽을 구축하고, 풀뿌리주민자치․지방자치와 지역복지의 확립을 추구해 가는 것이 21세기 지역복지의 역사적 과제이다.
그런데 지역복지를 둘러싼 문제점 중의 하나는 지방분권화지향에 역행하는 듯한 시정촌합병의 움직임에 있다. 시정촌합병은 정부주도로 효율적인 시점에서 현재 3200개 지역의 시정촌을 1000개의 지역으로 줄이는 방향으로 2005년까지 재정적우대조치(財政的優遇措置)라는 명목하에 진행시키고 있다. 주민의 의사를 따르지 않고 반강제적으로 추진해 나간다면 지방․주민자치는 멀어지기 마련이다. 더 나아가 복지서비스수준의 저하와 사협의 정리통합을 초래할 우려가 있다. 지역복지의 추진을 제약하는 위험요인으로서 간과해서는 안될 것이다.
4. 동아시아유형으로서의 한일지역복지
한국의 지역복지에는 새마을운동, 300여 개를 넘는 사회복지관활동 등과 같은 독특한 활동실적이 있고, 또한 최근 자주적으로 설치된 지방사회복지협의회는 30여 개에 이른다고 듣고 있다. 이것은 일본에서는 볼 수 없는 특징이며, 배워야 할 필요성이 크다고 본다. 한일지역복지는 동아시아유형으로서 공통점과 상이점을 갖고 있다. 한일지역복지의 정보교환과 비교연구를 추진하고 서로 배워나가면서 그 성과가 전 세계에 발산되기를 기대해 본다.
<인용․참고문헌>
『2000社會福祉協議會活動實態調査報告書』全國社會福祉協議會, 2001년 3월
厚生勞動省監修『平成12年厚生勞動白書』行政, 2001년 9월
『國民福祉의動向』『厚生의指標』臨時增刊 2001년제48권 12호, 厚生統計協會, 2001년 10월
經濟企劃廳編『平成12年度國民生活白書』大藏省印刷局, 2000년 11월
社會福祉硏究會編集『社會福祉法의解說』中央法規, 2001년 10월
全國社會福祉協議會地域福祉推進委員會編『NORMA社協情報』2000년 2월호~2002년 3월호
日本地域福祉學會編集『地域福祉事典』中央法規, 1997년 12월