정책 〈효과 잃은 미국의 대이란 경제제재〉 트럼프 행정부와 바이든 행정부의 충돌 결과 억지력은 회복될 수 있을까

[お持て成し]

〈효과 잃은 미국의 대이란 경제제재〉 트럼프 행정부와 바이든 행정부의 충돌 결과 억지력은 회복될 수 있을까 / 11/11(월) / Wedge(웨지)

Economist지 10월 19일호는 국제사회가 이스라엘의 이란 보복이 중동 전체를 전란에 휘말리게 할 것인지를 곰곰히 지켜보고 있는 가운데 바이든 행정부는 대이란 제재를 완화하고 이란측도 제재를 감출 수 있는 방법을 발달시키고 있어 미국이 중동의 혼란을 막으려 해도 이란에도 이스라엘에도 압력을 행사할 수 없게 되고 있다는 사설 How the Biden administration botched America's sanctions against Iran을 게재하고 있다. 요지는 다음과 같다.

10월 초 이란이 180발 이상의 미사일로 이스라엘을 공격했고, 이제 이스라엘이 응징할 차례여서 세계는 침을 삼키며 귀추를 지켜보고 있다. 미국에 있어서는 이스라엘에 억제적 대응을 요구해, 에스컬레이션을 한정해, 이란의 유해한 영향력을 억제해, 이란이 핵무장하지 않게 할 수 있을지가 문제가 된다. 유감스럽게도 Economist지의 조사에 의하면, 바이든 행정부는, 그것을 위한 주요 수단의 하나를 쓸모 없게 하고 있다.

2018년 트럼프 전 대통령은 이란의 핵개발 계획을 중단하는 합의(JCPOA)에서 이탈해 이란의 이슬람 혁명 체제를 처벌하고 그 대리 세력과 테러리스트에 대한 재정 지원을 중단시키기 위해 전례 없이 엄격한 경제 제재를 이란에 부과했다. 미국은 미국 시민에 대해 이란과의 거래를 금지하고 이란의 통화를 취급하는 것을 금지했다. 또 2차 제재를 부활시켜 이란과 거래한 제3국의 개인, 조직도 처벌하기로 했다.

그러나 바이든 대통령은 종종 제재 이행을 늦춰왔다. 그는 이란을 (JCPOA 재개) 협상 테이블로 복귀시키는 데 열심이었고, 또 이란의 (원유 수출을) 중단하면 러시아의 우크라이나 침공으로 치솟는 유가를 더 끌어올리지 않을까 걱정했다.

바이든 행정부는 국외에서 동결된 자산을 이란이 사용할 수 있도록 외국 기업에 대해 제재 적용 제외를 인정하고, 이란의 원유 밀수출도 눈감아왔다. 이 때문에 경제 제재의 효과는 끊임없이 손상됐고, 그 결과 이란과 중국은 더욱 긴밀해졌다. 9월, 이란은 180만 B/D의 원유를 수출했는데(대부분 중국 전용), 이것은 과거 6년간 최고의 수출 수준이다.

Economist지의 조사에 의하면, (이란의 원유를 밀수출하는) 프론트 기업은, 중국, 홍콩, 걸프국, 또 서방국의 은행을 이용하고 있지만, 이들 은행의 상당수는 이란에 관련된 자금이라고는 알지 못하고 있다. 지난해 이란의 원유 수입은 500억 달러에서 700억 달러였다.

이 원유 수입이 구체적으로 어떻게 쓰이고 있는지는 정확히 알 수 없지만 이란과 그 대리세력의 군비 증강에 쓰이고 있는 것은 틀림없다. 이런 상황에서 미국이 일단 잃어버린 금융적인 억지력(경제 제재)을 회복시키는 것은 쉽지 않다.

이란의 전쟁 기계를 멈추려면 중국이나 걸프 국가에서 가장 심한 제재를 어기는 은행을 처벌하거나 은행이 소재한 국가의 정부에 대해 미국의 제재를 따르도록 압력을 가해야 한다. 그러나 이 두 방법 모두 중국과의 금융전쟁을 격화시키거나 아랍에미리트(UAE) 같은 동맹국을 단속해야 하기 때문에 미국은 하고 싶지 않을 것이다.

결국 이란의 처신에 영향을 준다는 가뜩이나 어려운 일이 더 어려워졌다. 제재를 부과하거나 해제하거나 하는 미국의 툴이나, 미국과 전쟁이 되면 위협하는 선택사항은, 미국에 취해지는 리스크를 내포하고 있고, 미국이 엄격하게 경제 제재를 부과하는 비용도 과거에 비해 높아지고 있다.

이는 미국이 이스라엘에 대해 이란의 미사일 공격 보복을 자제하도록 설득하려 해도 이스라엘에 줄 수 있는 대가가 작아졌다는 것도 의미한다. 그러나 중동지역은 이스라엘-이란 간의 전쟁이 발발하는 것을 허용할 만한 여유가 없다.

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◇ 빼놓아 버린 전통의 보검
　

위의 사설이 나온 후, 10월 26일에 이스라엘의 이란에 대한 보복으로서 공습이 행해졌다. 이스라엘군은 이란의 미사일 제조시설과 지대공 미사일 시스템 등을 공격한 것으로 알려졌다. 이란의 재보복, 그리고 분쟁의 중동 전체로의 확대 우려가 높아지고 있다.

사설은 바이든 행정부가 경제제재 체제를 느슨하게 하고 이란 측이 중국과의 관계를 심화시켜 경제제재를 무효화한 결과 이란의 원유 수출이 사상 최대치를 기록하고 있다며 바이든 행정부에 이란을 압박할 수단이 없고 이 때문에 이스라엘이 과도한 대이란 보복을 해 이란의 폭주를 초래해 중동 전체를 분쟁에 휘말리지 않도록 이스라엘과 거래할 레버리지도 없다고 바이든 행정부를 비판하고 있다. 

미국의 경제제재는 제3국의 기업도 달러 결제권에서 배제해 버리기 때문에 매우 강력하다. 그러나 미국은 경제제재를 지나치게 남발해 이란의 사례처럼 실효성이 떨어지고 있다. 전통의 보검을 너무 휘두르면 안 된다.

그러나 애초 안보리가 승인한 JCPOA(이란의 핵개발을 억제하는 합의)에서 오바마 전 대통령의 레거시를 무너뜨리려 일방적으로 이탈한 것은 트럼프 전 대통령이었고, 그 결과 이란이 핵무장에 한 발짝 더 다가설 위기를 만든 것은 트럼프 전 대통령이었다는 점은 지적해야 한다.

◇ 너무 늦은 바이든의 교섭
　

분쟁의 평화적 해결이라는 견지에서 바이든 행정부가 JCPOA의 부활을 목표로 한 것은 옳았다. 그러나, 교섭에 착수한 것이 정권 발족 1년 후이며, 이란측은 제재 재개 후, 필사적으로 제재의 샛길을 개척했기 때문에, 바이든 정권이 교섭을 재개했을 때에는 이미 이란은 미국의 제재를 우회하는 메카니즘을 거의 구축해 버렸고, 핵합의 재개 교섭은, 이란측의 강경의 자세에 바이든 정권이 농락당하기만 했다. 따라서 협상 재개가 너무 늦었다는 점에서 바이든 행정부는 책임이 있다.

이란의 원유 밀수출에 중국과 두바이(UAE) 등 은행이 연루돼 있다는 사설의 지적은 옳다. 중국은 미국의 경제제재에 영향을 받지 않도록 미국 달러와의 관계를 일절 끊고 이란과의 거래에 특화된 쿤룬(崑崙)은행이라는 은행까지 설립하고 있다.

대중 관계, 대UAE 관계의 견지에서 미국이 경제 제재에 손을 대고 있다는 지적도 옳지만, 그것은 바이든 행정부가 아니더라도 다른 누가 대통령이라도 마찬가지일 것이다. 게다가 애초 트럼프 전 대통령이 재개한 경제 제재 자체가 국제 합의를 무시한 것이며, 중국용 이란산 원유를 환적하고 있다는 말레이시아나 인도네시아 등 이란에 동정적인 나라도 적지 않다. 경제제재 재개는 미국의 횡지파기이자 미국의 위신을 훼손했을 뿐이다.

또 형평성을 따져보면 바이든 행정부는 지난해 이란에 억류돼 있던 미국인 인질 석방을 위해 한국에서 동결됐던 이란 자산 60억달러의 동결을 해제했다가 지난해 10월 하마스의 이스라엘 기습 이후 재동결한 바 있어 하마스의 기습과 동결 자산과 어떤 관련이 있느냐는 논점이 있지만 나름대로 시시비비를 보내고 있다.

오카자키 연구소

https://news.yahoo.co.jp/articles/d5703c6879c2618f2b054464edede710663debd5?page=1

＜効果を失った米国の対イラン経済制裁＞トランプ政権とバイデン政権の振れ幅の結果、抑止

＜効果を失った米国の対イラン経済制裁＞トランプ政権とバイデン政権の振れ幅の結果、抑止力は回復できるのか
11/11(月) 5:02配信

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Wedge（ウェッジ）
（gettyimages/Ruma Aktar）

　Economist誌10月19日号は、国際社会がイスラエルのイランへの報復が中東全体を戦乱に巻き込むかどうか固唾を呑んで見守っている中、バイデン政権は対イラン制裁を緩和し、イラン側も制裁をかいくぐる方法を発達させているので米国が中東の混乱を防ごうとしてもイランにもイスラエルにも圧力を行使出来なくなっている、とする社説‘How the Biden administration botched America’s sanctions against Iran’を掲載している。要旨は次の通り。

　10月初めにイランが180発以上のミサイルでイスラエルを攻撃し、今度はイスラエルが報復する番であり、世界は固唾を呑んでその成り行きを見守っている。米国にとってはイスラエルに抑制的対応を求め、エスカレーションを限定し、イランの有害な影響力を抑制し、イランが核武装しないよう出来るかどうかが問題となる。残念ながらEconomist誌の調査によれば、バイデン政権は、そのための主要手段の一つを役に立たなくしている。

　2018年、トランプ前大統領は、イランの核開発計画を止める合意（JCPOA）から離脱し、イランのイスラム革命体制を罰し、その代理勢力とテロリストへの財政支援を止めさせるために前例のない程厳しい経済制裁をイランに課した。米国は米国市民に対してイランとの取引を禁止し、イランの通貨を扱うことを禁止した。さらに、「二次制裁」を復活させ、イランと取引を行った第三国の個人、組織も罰することにした。

　ところが、バイデン大統領はしばしば、制裁の実施を緩めて来た。彼は、イランを（JCPOA再開）交渉のテーブルに復帰させることに熱心であり、また、イランの（原油輸出を）止めるとロシアのウクライナ侵攻で高騰している原油価格をより引き上げるのではないかと心配した。

　バイデン政権は国外で凍結されている資産をイランが使えるように外国企業に対して制裁の適用除外を認め、イランの原油の密輸出にも目をつぶって来た。このため経済制裁の効果は絶えず損なわれ、その結果、イランと中国はより緊密になった。9月、イランは180万B/Dの原油を輸出したが（大半が中国向け）、これは過去6年間で最高の輸出水準である。

Economist誌の調査によれば、（イランの原油を密輸出する）フロント企業は、中国、香港、湾岸諸国、さらに西側諸国の銀行を利用しているが、これらの銀行の多くはイラン絡みの資金とは知らないでいる。昨年のイランの原油収入は500億ドルから700億ドルだった。

　この原油収入が具体的にどのように使われているのかは正確には分からないが、イランとその代理勢力の軍備増強に使われているのは間違いない。かかる状況下で米国が一旦失った金融的な抑止力（経済制裁）を回復させるのは容易ではない。

　イランの戦争マシーンを止めるためには中国か湾岸諸国で最もひどい制裁破りをしている銀行を罰するか、銀行が所在している国の政府に対して米国の制裁に従うように圧力を掛けなければならない。しかし、このいずれの方法も中国との金融戦争を激化させたり、アラブ首長国連邦（UAE）のような同盟国を取り締まらなければならなくなったりするので、米国はやりたくないだろう。

　結局、イランの振る舞いに影響を与えるというただでさえ困難な仕事がより困難になった。制裁を課したり解除したりという米国のツールや、米国と戦争になると脅かす選択肢は、米国にとりリスクをはらんでおり、米国が厳格に経済制裁を課すコストも過去に比べて高くなっている。

　これは、米国がイスラエルに対してイランのミサイル攻撃への報復を控え目にするよう説得しようとしても、イスラエルに与え得る見返りが小さくなったということも意味する。しかし、中東地域は、イスラエル・イラン間の戦争が勃発するのを許容できる程の余裕はない。

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抜きっぱなしの伝家の宝刀
　上記の社説が出た後、10月26日にイスラエルのイランへの報復として空爆が行われた。イスラエル軍は、イランのミサイル製造施設や地対空ミサイルシステムなどを攻撃したとしている。イランの再報復、そして紛争の中東全体への拡大の恐れが高まっている。

　社説は、バイデン政権が経済制裁レジームを緩め、イラン側が中国との関係を深めて経済制裁の無効化を図っている結果、イランの原油輸出が過去最大となっているとして、バイデン政権にイランに圧力を掛ける手段が無く、そのためイスラエルが過剰な対イラン報復をしてイランの暴走を招いて中東全体を紛争に巻き込まないようイスラエルと取引するレバレッジも無いとバイデン政権を批判している。

米国の経済制裁は、第三国の企業もドル決済圏から排除してしまうので非常に強力だ。しかし、米国は経済制裁を乱発し過ぎて、イランのケースのように、その実効性が落ちている。伝家の宝刀を振り回しすぎてはいけない。

　しかし、そもそも安保理が承認したJCPOA（イランの核開発を抑制する合意）から、オバマ元大統領のレガシーをぶち壊そうとして一方的に離脱したのはトランプ前大統領であり、その結果、イランが核武装にあと一歩まで近づいてしまうという危機を作ったのはトランプ前大統領だったことは指摘しなければならない。

遅すぎたバイデンの交渉
　紛争の平和的解決という見地から、バイデン政権がJCPOAの復活を目指したのは正しかった。しかし、交渉に着手したのが政権発足1年後であり、イラン側は制裁再開後、必死に制裁の抜け道を開拓したため、バイデン政権が交渉を再開したときには既にイランは米国の制裁を迂回するメカニズムをほぼ構築してしまい、核合意再開交渉は、イラン側の強気の姿勢にバイデン政権が翻弄される一方となった。それゆえ、交渉再開が遅すぎたという点でバイデン政権には責任がある。

　イランの原油密輸出に中国やドバイ（UAE）等の銀行が関わっているという、社説の指摘は正しい。中国は、米国の経済制裁の影響を受けない様に米ドルとの関わりを一切絶ってイランとの取引に特化した崑崙銀行という銀行まで設立している。

　対中関係、対UAE関係の見地から米国が経済制裁に手心を加えているという指摘も正しいが、それはバイデン政権でなくても他の誰が大統領でも同様であろう。さらに、そもそもトランプ前大統領が再開した経済制裁自体が国際合意を無視したものであり、中国向けのイラン産原油を積み替えていると言われるマレーシアやインドネシア等、イランに同情的な国も少なくない。経済制裁再開は米国の横紙破りであり米国の威信を傷つけただけだった。

　なお、公平を期して言えば、バイデン政権は、昨年、イランに囚われていた米国人人質の解放のために韓国で凍結されていたイランの資産60億ドルの凍結を解除したが、昨年10月のハマスのイスラエル奇襲後再凍結しており、ハマスの奇襲と凍結資産とどういう関係があるのかという論点はあるが、それなりに是々非々に対応している。

岡崎研究所