수많은 국책사업이 부실사업으로 전락하여 주민들과 자치단체에 애물단지로 전락하고 있습니다. 국책사업을 강행하기 위한 사탕발림으로 뻥튀기 수요예측과 부실한 타당성조사가 그 원인입니다. 완공 이후에 후회한들 이미 파괴된 자연환경과 주민 공동체의 피해, 그리고 자치단체가 져야할 경제적 손실과 부담은 돌이킬 수 없습니다.
강정앞바다의 천혜의 자연환경을 훼손하고 제주도민 대다수가 우려하는 군항을 건설하면서 제주도민들과 강정주민들이 얻을 수 있는 반대급부가 과연 무엇인지, 그것은 실제로 가능한 것인지 제대로 따져봐야 할 때입니다. 이를 위해 공사중지 명령이 우선되어야 합니다. 제주해군기지 공사가 착공된 이래 정부와 해군은 조삼모사식 임기응변으로 일관해왔습니다.
강우일 주교, 박재승 전 대한변호사협회 회장, 백낙청 서울대학교 명예교수 등 78인은 지난 5월 7일, “우근민 제주도지사에게 드리는 호소문”을 통해 이렇게 말했다.
이들이 왜 이렇게 말하는지 짚어보기 위해 기획 기사를 준비했다.
<편집자>
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제주해군기지의 성격이 이른바 ‘민군복합항’으로 바뀌기 시작한 것은 2007년 12월, 국회에서 2008년 예산안을 의결할 때 “민군복합형 기항지로 활용하기 위한…”이란 부대의견을 달면서부터다.
그리고 제주해군기지를 15만 톤 규모 크루즈 선박 2척이 동시에 계류할 수 있는 ‘민군복합형 관광미항’으로 만들기로 한 것은 2008년 9월에 열린 국가정책조정회의에서 결정됐다.
편리한 ‘유체이탈 화법’, 해석은 제각각
“거기(제주해군기지)다 민항까지 하자 해서 크루즈 15만 톤 두 척을 동시에 댈 수 있도록 하는 계획을 세웠다고 하더라고. 근데 그 계획 자체는 잘못된 거다. 지구상에 현재 15만 톤 이상이 6척인가 있다고 한다. 그런데 아시아에는 와본 일도 없다. 들어올 일이 없겠지만 그래도 3만톤, 5만톤짜리라도 들어와서 막 틀도록 하자, 그렇게라도 생각해야 마음이 편한 것이다.”
이명박 대통령이 지난 3월 9일 중앙부처 국․과장과의 대화에서 한 말이다. 15만톤급 크루즈 선박 2척 동시 입출항 가능 여부가 계속 쟁점으로 이어지자 그만한 크루즈 선박이 올 리 없다는 얘기다.
게다가 “계획을 세웠다고 하더라고”라는 표현은 자신의 일을 마치 남 일 보듯 이야기해 풍자적으로 회자되는 이른바 ‘유체이탈 화법’의 전형이다. 2008년 9월에는 자신이 대통령이 아니었고, 그래서 자신은 그 계획과 무관하다는 듯이.
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▲ 한일 군사정보보호협정 밀실 처리가 논란이 되면서 이명박 대통령의 “도대체 긴급
안건 상정은 누구의 발상이냐”라는 말에 ‘유체이탈 화법’을 연관 지어 풍자한 사진과
만화. (만화 ⓒ경향신문 김용민) |
이보다 앞선 지난 2월 29일 김황식 국무총리가 주재하고 국방부장관 등이 참석한 국가정책조정회의의 결과 발표문에는 “전 세계에서 운항중인 크루즈선 345척 가운데 15만톤급 이상은 7척이며, 그중 15만톤급은 5척”이고, 15만톤급 이상 크루즈선의 “동북아시아 운항은 단 한차례뿐”이라고 언급했다.
새누리당의 유력한 대선 후보인 박근혜 의원은 지난 5월 1일 제주도청을 방문했을 때 이렇게 말했다. “우리가 건설 중인 제주해군기지를 민군복합형으로 건설하게 되면, 특히 15만톤 크루즈선이 자유롭게 입출을 할 수 있도록 잘 만들기만 한다면, 하와이 못지않게 제주도 발전을 위해서도 큰 역할을 할 수가 있다고 확신한다.”
제주해군기지를 15만톤 크루즈선이 드나들 수 있게 만들면 “감귤을 대대적으로 들여와서 먹고 사는 문제를 해결했듯이 이제 제주도도 새로운 도약을 할 수 있는 계기를 마련”하는 것이라고.
그런데 지난 3월 8일, 김민석 국방부 대변인은 MBC라디오 ‘손석희의 시선집중’ 인터뷰에서 “제주기지는 분명히 해군기지가 맞다”고 단언했다.
15만톤급 선박 입출항 부분이나 기지의 성격을 놓고서 대통령과 국방부 그리고 여당의 유력 대선 후보의 말이 제각각이다.
이명박 대통령은 “그 계획 자체는 잘못된 거, (15만톤급 크루즈 선박이) 들어올 일이 없겠지만”이라 말했고, 국방부는 15만톤급 이상 크루즈선의 “동북아시아 운항은 단 한차례뿐”이라 했다.
그렇다면 왜 15만톤급 두 척이 동시에 입항할 시설은 필요치 않으며, 두 척 동시 입항 가능 여부 검증 요구는 무리한 주장이고, 필요 이상의 시설을 하는 것은 예산 낭비라고 당당히 자르고 나서지 못하는가?
입지 선정에 급급한 해군이 강정주민들을 설득할 때 해군기지를 ‘발전시설’로 포장했던 게 결국 그들의 ‘아킬레스건’이 됐다. 똑같이 15만톤급 크루즈 선박 두 척을 내세운 제주경제 발전 광고로 해군기지 건설에 반대하던 제주도민의 여론이 술렁일 정도로 정부는 톡톡히 재미를 봤다. 이제 그것은 거꾸로 정부의 발목을 잡는 약점이 됐기 때문이다.
그만한 시설이 필요치 않더라도, 또는 설계 변경을 하기 전엔 그게 가능치 않더라도 -해군은 설계 변경은 불가능하다고 이미 결론을 내렸지만- 가능하다고 우겨야만 하는 상황이 됐다.
제주 재정 망칠 우려 낳는 민군복합항
그런데 정작 문제는 15만톤급 크루즈 선박 두 척 동시 입항이 가능한가 여부가 아니라, 동시에 입항할 가능성이 거의 희박한 상황에서 그만한 시설을 만든다면 유지·관리·보수비용 부담으로 제주도 재정에 큰 짐을 안길 우려가 있다는 점이다. 제주경제 발전에 도움이 되는 것이 아니라. 어쩌다 15만톤급 두 척이 한꺼번에 입항하더라도 상황은 별 다를 바 없을 것으로 보인다.
민군복합항으로 건설된다면, 그게 허울뿐이라 하더라도, 크루즈 선박 입출항 관련 시설 관리는 제주도 몫이다.
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▲ 해군이 작성한 문서. “국회 예결위 소위 6차회의 자료”라는 제목과는 달리 당시 예결
위 소위 민주당 의원들에게는 배포되지 않았다. 본지가 입수한 이 문서는 예결위 소위
위원이던 한나라당 의원이 갖고 있었던 것이다. 이 문서에는 제주해군기지와 관련된 쟁
점에 대한 해군의 입장과 해석이 담겨 있다. 2011. 10, 해군본부. |
이것이 어떤 결과를 초래할까? 20여년 전 제주도민의 우려와 강력한 반대에도 불구하고 매립이 강행돼 천혜의 해안경관이 훼손된 제주시 탑동바다의 사례를 보자.
탑동매립지는 1991년 12월에 매립이 완료돼 광장 및 테마거리, 상업시설 등으로 운영중이나 태풍 내습 등 기상 악화시 파도에 의한 반복적인 피해 발생으로 재해위험(해일)지구로 지정됐다. 그리고 매해 200억원 내외의 보수비용이 투입되고 있다.
이에 제주도정에서는 탑동의 고질적인 월파 피해를 막기 위해 또 추가로 매립하고 방파제를 만들겠다고 하고 있다. 바다 매립으로 인한 피해를 추가 매립을 통해 막겠다는 발상이다. 이는 지금 도민들의 강한 반발을 불러일으키는 논란거리로 떠올랐다.
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▲ 제주시 탑동 매립지는 태풍이 불 때면 월파로 인해 피해와 보수가 반복되면서
재해위험지구로 지정됐다. |
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▲ 월파 피해를 막기 위해 또다시 매립하고 방파제를 건설하겠다고 해 큰 논란
거리로 떠올랐다. |
특히 강정해안은 항만 입지인 만(灣)이 아니고, 거센 바람 잦은 제주에서도 돌출된 곶(串)이라는 지리적 특성상, 바람이 거셀 때는 항내정온도(항구 내 파도가 잔잔한 정도)를 유지하지 못해 항구 내에 선박을 정박시킬 수 없는 등 항구로서의 기능을 제대로 수행할 수 없다는 심각한 의문까지 제기되고 있다.
강정은 탑동보다 더하면 더했지 덜한 곳이 아니다. 지난 7월 18일, 제주를 거쳐 간 소형 태풍 ‘카눈’에도 강정 해군기지 공사 현장 해안가 케이슨 작업장에 월파를 막기 위해 설치한 콘크리트 블럭이 무너졌다. 당시 탑동 매립지는 멀쩡했지만.
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▲ 소형 태풍 카눈에 강정 해군기지 공사 작업장에 월파를 막기 위해 설치한 콘크리트
블럭이 무너졌다. |
국회 부대의견에 따라 ‘민군복합형 기항지’를 만든다며 2008년에 실시한 ‘크루즈선박 공동활용 예비타당성조사’ 상의 경제성 분석에는 B/C(비용편익분석 = 편익 / 비용. 그 값이 1 이상이면 경제성이 있는 것으로 평가)가 1.41로 경제성이 있다고 기술돼 있다.
하지만 앞에서 말한 요인에 의해 발생하는 유지·관리·보수비용은 경제성 분석에 전혀 반영하지 않았다. 게다가 향후 이러한 비용이 전혀 들어가지 않는다 치더라도, 규모 대비 운영 수익에서 과연 일상적인 유지·관리비용이 나올지 의심스러울 정도다.
예비타당성조사는 법절차도 위반했다. 법률상 절차는 ‘사전환경성검토 주민공람 및 설명회 개최 → 사전환경성검토 → 항만기본계획 수립 → 예비타당성조사’ 순이다. 그런데 아직껏 첫 단계는 시작도 하지 않았는데, 예비타당성조사를 2008년에 먼저 해놓고 본 것이다.
예비타당성조사를 실시하기 전에 먼저 사전환경성검토를 실시해 문제가 있다면 사업을 취소해야 하고, 보완 가능한 문제라면 보완대책을 세우고, 그다음 항만시설을 계획하고, 이를 항만기본계획에 반영해야 그 시설계획에 따라 비용과 편익을 산출할 수 있는데, 항만시설 계획도 세우기 전에 먼저 대충 비용과 편익을 계산했다는 뜻이다.
그런 식이다 보니 외곽방파제의 계류부두시설 비용은 1식에 15억6천만원이다. 15만톤급 크루즈 선박 두 척을 동시에 접안시키고, 크루즈 관광객을 실어 나를 관광버스 등이 오갈 부두시설 설치비용과 형태가 그렇다는 것이다. 또한 관광시설로 이용하겠다는 함상공원용 군함도 비용에 포함시키지 않았다.
결국 이 예비타당성조사는 국회 부대의견에 따라 어쩔 수 없이 실시하기는 했지만, 강정에 해군기지 건설을 강행하기 위해 기본적이고 필수적인 법적 절차도 지키지 않은 요식 행위에 지나지 않았다고 말할 수밖에 없다. 신뢰성 면에서도 의문투성이다.
제주도에 두 개의 아시아 거점 크루즈항?
이 예비타당성조사 보고서는 향후 제주를 찾는 크루즈 선박의 70%가 강정에, 그리고 30%가 제주외항에 기항하는 것으로 가정하고 발생할 수익을 계산했다.
국회 부대의견에 따라 제주대학교 경영·경제연구소가 2008년에 수행·제출한 연구용역 보고서 역시 “강정 크루즈항은 당분간 독점적인 지위를 누리게 되고, 강정동의 민군복합항은 한국의 크루즈산업 발전을 선도하는 촉매항으로써 역할도 클 것”이라고 극히 장밋빛으로 기술하고 있지만, 그 근거는 매우 빈약하다.
정부는 “민군복합형 관광미항은 아시아의 거점 크루즈항이 될 것”이라고 제주도민에게 내세우고 있다.
그런데 제주도정은 “제주항을 동북아시아의 국제 크루즈 관광의 허브 항만”으로 키우기 위해 “항만 인프라를 지속적으로 확충”하겠다고 한다. 그리고 이를 이용해 침체일로를 걷고 있는 제주시 옛 도심 상권도 살리겠다고 한다.
제주도정은 이를 위해 제주외항에 4백억여원을 투입하는 연면적 1만㎡ 규모의 국제 크루즈 여객터미널 건립사업을 추진하고 있다. 이 여객터미널은 당초 민간사업으로 추진하려 했으나, 크루즈 선박 입항 실적 등으로는 사업성이 부족하다는 검토 결과에 따라 국비 투입을 계획하고 있다. 그런데다가 강정 민군복합항이 완성되면 크루즈 선박의 70%가 강정으로 간다는데 그럼 제주항은 어떻게 된다는 것인지?
물론 현재 제주지역을 드나드는 크루즈 선박의 기항 횟수는 당초 예비타당성조사의 예측치보다 가히 폭증이라 할 만큼 증가하고 있다. 향후 중국 관광객의 크루즈 여행 증가로 더 늘 것으로 예상되고 있다.
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▲ 8만톤급 크루즈 선박에 맞춰 설계한 제주외항에 13만7000톤급의 초대형 크루즈 선박
인 보이저호가 입항했다. |
하지만 제주외항 한군데 만드는 크루즈터미널도 경제성이 의심스러워 민간투자가 안 이루어질 것이라 판단한 상황에서, 강정이 또 ‘아시아 거점 크루즈항’이 된다는 게 가능성 있는 얘긴가? 게다가 부산과 인천도 크루즈 관광객 유치에 열 올리고 있는 마당에.
경제적 측면에서만 본다면 차라리 강정엔 해군기지로만 만들게 내버려두는 게 나을 수도 있다.
사실 15만톤급 두 척 동시 입출항 및 접안 가능 여부는 제주해군기지 문제의 본질과는 한참 동떨어진 사안이다. 맨 앞에 인용한 ‘호소문’에 문제의 본질 중 일부가 담겨 있다.
민군복합항이 경제성 부분에서 어떤 문제가 있는지에 대해서는 다음 차례에 좀 더 자세히 살펴보고자 한다.
국회 부대의견 ‘민군복합형 기항지’ - “정치권의 첫 단추가 잘못 꿰어졌다”
김민석 국방부 대변인의 말처럼 지금 건설중인 제주기지는 법률상 그리고 실체상 분명히 해군기지다. 왜 그런지, 그리고 그것이 무엇을 의미하는지 살펴보겠다.
2007년 12월에 국회가 단 부대의견은 “제주해군기지 사업예산은 민군복합형 기항지로 활용하기 위한 크루즈선박 공동활용 예비타당성조사 및 연구용역을 완료하고 그 결과를 토대로 제주도와의 협의를 거쳐 집행한다”는 것이다.
갈수록 강정 사람들의 저항은 거세지고 여기저기에서 터져 나오는 반대에 부딪친 반면, 국방부(해군) 등 기지 건설을 밀어붙이는 쪽에서는 그쪽대로 자신들이 원하는 방향으로 끌고 가느라 고육지책으로 내놓은 애매모호한 타협안이다. 이는 오히려 문제를 복잡하게 만든 시발점이 됐다.
당시 국회 예결위 위원장이었던 원혜영 의원은 2008년 1월 언론 인터뷰를 통해 국회 부대의견 상의 ‘민군복합형 기항지’의 개념을 “크루즈선박이 이용할 수 있는 민항을 기본으로 하고, 해군이 필요한 경우 일시 정박해 주유나 물자 등을 구입할 수 있는 것으로, 여기엔 해양경찰의 이용까지 포함된다”고 설명했다.
기지(基地)의 사전(辭典) 상의 뜻은 ‘군대의 활동의 기점이 되는 근거지’를 말하며, 기항지(寄港地)란 ‘항해 중인 배가 목적지로 가는 도중에 잠시 들르는 항구’를 말한다.
하지만 원 위원장의 언론 인터뷰야 당연히 법적 효력은 없는 것이었으니, 단지 그 단어의 의미를 둘러싸고 벌어지는 격론에 대한 ‘사후약방문’격 해명 이상이 될 수는 없었다. 그 의미를 놓고 국방부(해군)와 제주도, 국회, 그리고 해군기지 찬반 양측의 해석은 제각기 아전인수격이라 기지 건설을 둘러싼 갈등이 이로써 풀릴 리 없었다.
강정마을회와 해군기지 반대 측에서는, 국회가 크루즈 선박 공동 활용에 대한 예비타당성 조사를 실시하라고 한 만큼, 입지조건, 경제성, 해양환경 피해 여부 등을 고려해서도 대상 지역을 제주 전역으로 확대해 최적지를 찾아야 한다고 요구했다.
하지만 국방부(해군)와 당시 김태환 제주도정은 강정만을 염두에 두고 사업을 진행하면서 반발을 불렀다.
해군 제주기지사업단은 2008년 2월 21일, 제주상공회의소에서 제주해군기지 사업추진 계획을 설명하면서 예비타당성 조사 결과와 상관없이 해군기지 후보지 변경은 없다고 밝혔다.
그보다 앞서 2008년 1월, 해군은 국회 부대의견에 따른 ‘제주해군기지 크루즈선박 공동활용 예비타당성조사 요구서’를 해양수산부에 제출했다. 이 요구서 상에 “민원·분쟁 가능성과 기타 예상되는 문제점이 없다”고 기술했다. 일이 이렇게 흘러간 게 민원·분쟁을 비롯한 갈등과 여러 문제점 때문이며, 갈등은 풀릴 줄 모르는 상황에서.
해군은 국회 부대의견을 준수했다. 예비타당성조사에서 법절차를 위반한 것만 빼면
해군은 예비타당성조사 보고서를 KDI로부터 2008년 8월에 제출받았다. 그리고 2008년 9월에 열린 국가정책조정회의에서 제주기지를 “크루즈선이 기항할 수 있는 민군복합항으로 건설”한다고 결정했다.
2011년 5월에 개정한 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법” 제155조의2(민군복합형 관광미항 관련 지역발전계획 수립)에는 ‘민군복합형 관광미항’을 “서귀포시에 신설하는 해군기지 및 크루즈항 부대시설”이라고 정의했다.
이와 같이 민군복합항은 ‘민항을 기본으로 하는 해군 기항지’가 아니라, 법률상 ‘해군기지를 기본으로 하는 크루즈 선박 기항시설’이다.
법률에는 이미 이렇게 정의해 놓고 그해 8월, 야 5당은 제주해군기지 진상조사보고서를 통해 “제주해군기지 사업은 ‘민항 위주의 민군복합형 기항지’라는 국회 부대의견 미준수, 환경 및 생태계 훼손 우려, 심각한 절차적 하자 등으로 인해 일시 중단하고 재검토해야 한다”고 주장했다.
하지만 국회 부대의견에는 “민군복합형 기항지로 활용하기 위한 크루즈 선박 공동활용” 즉, 문구 그대로 해석하면 ‘크루즈 선박이 공동으로 활용’할 시설이지, ‘민항 위주의 민군복합항’이라는 의미는 담겨 있지 않다.
덧붙여 야 5당은 진상조사를 위해 국회에 특별위원회를 구성해야 하며, 이 특위는 “국회가 제시하고 정부가 동의한 국회 부대의견의 준수 여부를 포함하여 사업 전반 등을 재검토해야 할 것”이라고 요구했다.
그 이후 지난해 8월, 여야 의원 동수로 구성한 ‘국회 예결위 제주해군기지(민군복합형 기항지) 사업조사소위원회’가 여덟 차례 회의 끝에 10월에 내린 결론은 부대의견을 준수했다는 것이다.
결론은 이렇다. “우리 소위원회의 활동목적에 근거하여 부대의견의 준수 여부를 조사한 결과 정부는 ‘제주해군기지 크루즈선박 공동활용 예비타당성조사’를 KDI로부터 2008년 8월 제출받았고, ‘제주해군기지내 크루즈선박 공동활용 연구용역’을 제주대학교에 의뢰하여 2008년 10월 제출받은 바 있으며, 정부(국방부, 국토해양부)와 제주특별자치도는 제주해군기지(민군복합형 기항지) 건설과 지역사업추진 등을 위하여 여러 차례의 협의를 거친 후 2009년 4월 27일 기본협약서를 체결한 바 있음.” 어디에도 부대의견을 어겼다는 언급은 없다.
다만 “제주해군기지(민군복합형 기항지)사업을 원활히 추진”하기 위해 크루즈항만수역과 시설을 무역항으로 지정하고, 군사기지 및 군사시설보호법 시행령을 개정하고, 국방부(해군)·국토해양부·제주도 간에 ‘민·군 항만 공동사용 협정서’를 체결해 “제주해군기지(민군복합형 기항지)가 군항 중심으로 운영될 것이라는 우려를 불식시키도록 할 것”이라는 권고조항을 달았을 뿐이다.
이와 같이 법률상으로나, 정부와 국회의 공식적인 언급 어디에도 ‘민군복합형 기항지’가 ‘민항을 기본으로 하는 해군 기항지’, 또는 ‘민항 위주의 민군복합형 기항지’라는 해석은 없다.
김민석 국방부 대변인이 말처럼 법률상, 실체상 “제주기지는 분명히 해군기지가 맞다.” 다만 추가로 크루즈 선박이 기항할 수 있는 해군기지다. 지난 6월 29일 정부가 공포한 군사기지 및 군사시설보호법 시행령 개정안에 따르면 관할 부대장의 허가를 얻은 다음에야 민간 선박은 입항할 수 있는….
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