영화는 산업혁명 말기에 탄생된 신생의 장르이다. 예술 장르 중 가장 짧은 역사를 가지고 있지만 그러나 가장 비약적으로 발전을 거듭해서 이제 영화는, 영상정보화 사회의 첨단적 역할을 수행하면서 대중들의 절대적 지지를 받고 있는, 예술이면서 동시에 인터렉티브 멀티미디어 산업의 하나인 독특한 장르로 인정받고 있다.
영화가 대중들에게 갖고 있는 영향력과 비례해서 각 나라의 영화정책 또한 중요한 비중으로 다루어지고 있다. 우리 나라의 경우, 1926년 처음 제정된 [활동사진필름검열규칙]에서 시작된 일본 식민지 시대의 영화정책이 해방 후까지도 관습적으로 이어지다가 1962년 처음 제정된 영화법을 통해 비로소 본격적인 영화정책을 펴나가기 시작했다고 볼 수 있다. 그러나 그것은 규제 위주의 정책이었다. 영화 진흥을 위한 본격적인 영화정책이 실시된 것은, 문민정부 아래서 영화진흥법이 제정된 1996년부터라고 보아야 한다.
영화정책이 진흥보다는 규제 위주로 펼쳐졌다는 사실은, 그만큼 영화예술이 갖는 대중적 파급력이 크다는 것을 증명한다. 특히 정치적 금기와 성적 금기라는 양대 축을 중심으로 영화 검열은, 창작자의 예술적 표현을 억압하고 스스로의 내부검열을 강화하게 역할 함으로써 영화예술의 발전을 가로막았다.
1. 규제 위주의 영화법
우리 정부의 영화정책의 전개 양상은 영화관련 법규와 예산을 통해 접근해 볼 수 있는데, 우선 관련 법규의 경우 최근까지 주로 진흥보다는 규제 측면에서 마련된 것을 알 수 있다.
1962년 제정된 우리 나라 최초의 영화법의 경우, , 전문 22조 부칙 3개 조항에서 1조와 19조를 제외하고 대부분이 규제 조항이다. 이후 역대 정권 아래서 지금까지 10차례 넘게 수정된 대부분의 영화법 역시 규제 정책으로 일관하고 있다.
극단적으로 말해서 우리 나라 영화정책은 규제와 검열의 역사라고 말할 수 있을 정도로, 대부분의 영화법들은 대중들에게 보여주고 들려줘서는 안된다고 판단되는 위험한 금기의 영역을 설정하고 강력하게 규제를 했다. 일제시대에는 경찰이 영화 검열을 실시했고, 해방후 미군정 시대에는 미군정청 공보부에서 [영화의 검열]이라는 제호의 미군정청 법령 제 115호를 공포하고 그 역할을 수행했다.
이후 영화 정책의 중요한 부분을 담당하고 있던 영화 검열은, 주관부서를 옮겨가면서 영화 창작의지를 가로막았는데, 공식적으로는 1984년 영화법 개정과 함께 폐지되었다. 그러나 이것은 사전 [검열]에서 사전 [심의]로 단어만 바꾼 것일 뿐 그 역할은 여전히 지속되고 있었다. 영화 검열은 김영삼, 김대중 정부 아래서는 훨씬 유화적인 모습으로 변형되었지만 그래도 여전히 존속하고 있었다. 영화 검열은 [검열]에서 [심의]로, 그리고 [등급보류]로 단어로 바뀌었을 뿐 최근까지 우리 영화 정책의 가장 강력한 통제수단으로 악용되어 왔다.
영화법은 1962년 제정된 이후 1966년 정부의 통제를 훨씬 강화하는 방향으로 전면 개정되었다. 사전 제작신고를 하지 않은 영화나, 사전 신고를 했지만 신고내용과 현저하게 다르게 촬영되고 있는 영화들에 대해서는 문화공보부 장관이 제작중지 명령을 내릴 수 있고, 또 완성된 영화에서도 문화공보부 장관이 문제가 있다고 생각하면 시정명령을 내릴 수 있게 되어 있었다.
유신치하의 법제정비와 함께 영화진흥공사의 설립을 내세우며 1973년 영화법은 대폭 개정되었다. 유신 시절의 영화정책은 [가. 유신이념의 구현을 위하여 영화계의 부조리를 제거하고 영화기업의 적극지원 나. 우리 영화의 제작은 양보다 질에 치중하고 전통문화예술을 창조적으로 계발 다. 외국 영화는 우리의 유신 이념의 구현에 도움이 될 수 있는 영화를 정선 수입 라. 우리 영화의 수출은 민족문화의 우수성과 유신한국의 해외선양에 기여할 수 있는 영화를 정선 추천]이라는 기본방침에서도 알 수 있듯이 정부의 통제가 한층 강화되었다.
영화업은 그때까지의 등록제에서 허가제로 바뀌었다. 영화를 제작하기 위해서는 문화공보부 장관의 허가가 있어야 했다. 영화의 검열과 검열기준도 강화되었다. 당시에는 극장에서 개봉되는 영화의 수급조절도 정부가 직접 정했다. 연간 극장에 상영되는 영화의 총편수를 정해 놓고 1년을 4분기로 나누어 각 분기마다 일정 편수를 배정했다. 이런 수급계획은 1975년부터 상하반기로 나누어 시행하다가 다시 연간으로 바뀌었지만 정부의 통제와 감시는 여전히 계속되었다.
광주 민주화운동을 짓누르고 집권한 신군부는 대중들에게 유화조치를 취해야 할 필요성을 느끼고 일련의 법개정을 하는데, 그 과정에서 영화법은 1984년 다시 또 전면 개정된다. 영화제작은 다시 허가제에서 등록제로 바뀌어 영화 제작이 훨씬 자유롭게 되었다. 신군부는 영화 검열제도를 폐지하는 대신 공연윤리위원회에서 영화의 사전 심의를 할 수 있도록 만들었다.
영화법이 현재의 영화진흥법으로 바뀐 것은 김영삼 정권의 문민정부 아래서인 1996년이다. 이때부터 비로소 규제 위주의 영화법 보다는, 영화의 진흥을 내세우는 정책이 등장하게 된다.
1997년, 공연윤리위원회에서 실시하고 있던 영화의 사전 검열이 위헌이라는 헌법재판소의 판결과 함께 영화진흥법은 다시 한 번 개정된다. 사전 심의 대신 극장 상영 영화에 대한 등급을 부여하는 제도가 실시되고 공윤 대신 한국공연예술진흥협의회가 탄생하게 되었지만, 여전히 등급보류 조항을 유지함으로써 검열의 또 다른 변형된 형태가 아니냐는 영화계의 지적이 있었다. 국가 행정기관인 공윤 대신 민간 차원의 심의기구를 설립했지만 공진협의 내적 구성은 공윤과 거의 똑같았다. 이것은 진정으로 혁명적 변화를 기대한 영화계의 기대와는 거리가 있는 조치였다.
김대중 정권의 등장과 함께 1999년 개정된 현재의 영화진흥법은 대선 당시 영화계에 내걸었던 등급외전용관 설치나 심의제도 폐지 등의 공약을 충분히 이행하지 못한 것이었다. 결국 지난 8월 30일 헌법재판소는 다시 한 번, 현재의 영화진흥법(1999.2.8일 개정) 제 21조 제 4항은 헌법에 위배된다는 판결을 내렸다. 즉 현재 시행하고 있는 등급분류 중 등급보류는, [검열행위 해당 요건인 ‘허가를 받기 위한 표현물의 제출의무’‘행정권이 주체가 된 사전심사절차’‘허가를 받지 아니한 의사표현의 금지 및 심사절차를 관철할 수 있는 강제수단’을 모두 충족시키므로 검열행위]라고 판단한 것이다.
이렇게 정부 수립 후 지금까지 지속된 대부분의 영화정책은 규제와 검열의 역사에 다름 아니었다.
2. 일반 영화진흥 정책
1984년의 영화법 개정 이전에 실시되었던 모든 영화정책이 검열과 규제만 했던 것은 아니다. 가장 대표적인 것이 스크린 쿼터제와 국산영화 의무제작 제도였다. 각 극장에서의 연간 국산 영화 의무상영 일수를 지정해서 준수케 하는 행정제도인 스크린 쿼터제는 1966년 처음 시행된 이후 현재까지 지속되고 있는, 우리 정부의 가장 강력한 한국 영화 진흥책 중의 하나이다.
스크린 쿼터제가 자유무역주의에 역행하는 것이라는 비판도 있고 정부의 과보호 우산 아래 우리 영화의 자생력을 떨어트린다는 지적도 있지만, 현재의 한국 영화 중흥을 이루어낸 원동력이 된 것은 분명하다. 한국 영화 의무상영 일수는 30일 이상(1970-1972년)부터 최대 146일 이상(1985-1988년)까지 많은 변화가 있었지만, 세계 영화시장을 지배하고 있는 할리우드 영화와는 비교할 수도 없는 제작비와 기술적 수준을 고려할 때, 우리 영화를 보호하기 위한 스크린 쿼터제는 유지되어야 할 것이다.
또 외국 영화 쿼터 제도 역시 무제한 외국 영화를 수입하는 것을 방지하고 한국 영화를 진흥시키는데 일정한 역할을 수행했었다. 1963년 개정된 영화법 제6조에는 국산영화를 제작하는 영화업자에 한해 외국영화를 수입할 수 있게 하는 수입쿼터제가 들어 있었다. 영화산업의 자율적 발전을 저해하고 인위적 조치에 의한 한국영화 육성책이라는 비난을 받았지만 무분별한 외화 수입을 억제하고, 상업적 유통망 아래서 외화 수입권을 확보하기 위한 우수 영화 제작의 길을 텄다는 효과도 있었다.
1958년 4월 16일 문교부 고시 53호에 의해 국산영화에 대한 보상 특혜제도가 실시되었는데, 우수국산영화나 국제영화제 수상 작품, 수출영화, 문화영화 및 뉴스영화 수입자, 우수 외국영화 수입자에 대해 일정한 편수의 외화 수입권을 인정하는 제도였다. 이 제도에 따라 1959년부터 외국 영화 쿼터제가 도입되었고 이것은 1987년 7월 1일 외화 수입자유화가 실시될 때까지 지속되었다.
1966년 개정된 영화법 제19조 3항에 외국영화 전문 상영관들이 국산영화 상영을 의무화하도록 함으로써 스크린 쿼터제가 처음 시작되었다. 1970년 개정된 영화법 제7조에는 외국 영화를 수입하는 업자로 등록되기 위해서는 한국영화 제작 실적이 연간 2편이었던 것을 5편으로 늘리도록 되어 있고, 제19조에는 국산 영화의 진흥과 영화산업의 육성지원을 위해 한국영화진흥조합을 설립하도록 되어 있다.
1973년 유신 헌법 아래서의 영화법 개정은, 제14조에 의해 영화진흥공사를 설립하게 하면서 영화진흥사업을 전담하게 했다. 신군부에 의해 1984년 개정된 영화법 제5조 2항에 의해 영화제작업자로 등록하지 않고도 영화를 제작할 수 있도록 하는 독립영화제도가 최초로 도입되었다.
1985년 9월 10일의 제1차 한미 영화협상에 의해 1987년 7월부터 외국영화사가 국내 극장에 직접 배급하는 제도가 허용됨에 따라 영화인들의 직배 저지 투쟁이 일어났다. 또 1988년 12월 30일 제2차 한미 영화협상에 의해 외국영화 수입 프린트 수량 제한이 완화되었고 1994년부터는 완전히 폐지되었다. 즉 한 편의 외국 영화를 전국의 수많은 극장에서 동시에 개봉할 수 있는 길이 열리게 된 것이다.
외국 영화 수입 자유화와 직배의 충격에서 벗어나 우리 영화 진흥을 위해 정부가 한 것은, [좋은 영화 만들기 지원][우리 영화 보기 운동 전개][영화종합촬영소 건립] 정도에 불과했다. 그러나 그동안 영화 관객의 저변 확대를 위해 영화진흥공사 영상자료원 등이 중심이 되어 실시한 [좋은 영화 감상회][주제별 한국영화 감상회] 같은 사업은 전형적인 탁상행정의 표본이라고 볼 수 있다.
2001년 영화진흥위원회의 영화 진흥사업은 국내진흥사업, 해외진흥사업, 학술지원사업 등 3개 분야로 진행되는데 국내 진흥사업은 [한국영화 투자조합][극영화 융자][시설 융자][극영화제작지원][극영화 개발비 지원][장편 애니메이션 개발지원][극영화 시나리오 공모][애니메이션 시나리오 공모][디지털 장편영화 배급지원][독립영화 제작지원][단편 애니메이션 제작지원][학생영화 후반작업 지원][영화단체사업지원] 등 총 13개 사업이 있다.
실제 영화 제작의 기초가 되는 자금원 확보를 위한 사업들과, 영화 기획, 소재 개발, 시나리오 작성 등에 들어가는 초기 개발비 지원, 그리고 극영화, 애니메이션, 독립영화, 심지어 학생영화의 후반 작업과 디지털 장편영화의 배급 지원에 이르기까지 다양한 지원을 하고 있는 것을 알 수 있다.
또 해외진흥사업으로는 우리 영화의 적극적인 해외 진출을 위해 [국제영화제 참가지원][국제영화제 포상수상][코리아 시네마 발간][한국영화 종합홍보관 설치운영][자막 번역 및 프린트 제작지원][우리문화 홍보지원금 지원] 등 6개 사업이 있고, 학술지원 사업은 영화관련 저서나 번역서적의 출판을 지원하거나 영화 논문의 집필을 간접적으로 촉진하는 [출판지원]과 [우수논문 공모] 등 2개 사업이 있다.
이렇게 영화 진흥 정책의 관점은 훨씬 다양해졌고 디지털로 빠르게 중심이동 되고 있는 영상문화의 변화된 환경을 적극 수용하고 있다. 그러나 문제는 각 영화진흥 사업들의 내용도 중요하지만, 그것들이 공정하고 정당하게 집행되고 있는가 하는 것이다. 최근 불거진 영화진흥위원회 내부의 위원장 불신임 의결은, 공정한 사업 집행과 관련되어 있다는 점에서 정책의 수립도 중요하지만 공정한 집행이 더욱 중요하다는 것을 보여준다.
3. 예술 영화 정책
영화는 자본이라는 피를 먹고 생존하는 장르이다. 영화제작자들은 영화산업에 돈을 투자해서 더 많은 이익을 창출하려고 한다. 90년대 초중반까지 영화계에 유입되었던 대기업 자본의 뒤를 이어, IMF 어려운 시절에도 영화계를 지탱해준 것은 금융자본이었다. 그 자본들의 목적은 단 한가지이다. 더 많은 이익을 창출해서 투자자에게 돌려주는 것이다. 그들은 영화를 예술적 관점에서 보지 않는다. 철저하게 자본의 논리에 의해 움직인다.
그러나 영화는 대중들의 감성에 적극적으로 호소하면서 수익을 창출할 수 있는 매체이지만, 동시에 인간 존재의 근원적 문제와 삶의 환경에 대해 본질적 질문을 던지고 우리 자신을 성찰할 수 있게 하는 예술이기도 하다. 자본 중심의 시장 논리에 전적으로 의존한다면 이렇게 본질적 질문을 던지는 예술영화는 성장할 수 없다.
우리의 영화정책은 타율적 규제에서 자율적 지원으로, 그리고 상업 영화 지원에서 예술 영화 지원으로 변모되어야 한다. 특히 최근 한국형 블록버스터의 연이은 성공으로 상업 영화의 자생 능력은 더욱 커져가고 있다. 이런 현상은 영화계에 부익부 빈익빈의 악순환을 초래할 가능성이 높다. 상업영화의 제작 예산은 갈수록 확대되고, 관객들은 화려한 볼거리와 자극적인 서사구조를 쫒아 극장에 간다. 그곳에서 우리가, 자신의 삶을 성찰하고 인간 존재의 본원적 문제에 대해 질문을 던지는 수준 높은 예술영화를 만나기를 기대하는 것은 어려운 일이다.
그러므로 영화에 대한 공공적 차원의 지원은 절대적으로 필요하다. 다만 그것은 상업영화가 아니라 예술영화, 전위영화, 다큐멘타리 등 비상업적 영화에 중점적으로 지원되어야 한다. 일반 상업영화는 시장 자체의 논리와 흐름에 따라 적자생존이 충분히 가능하다. 그것을 튼튼하게 지탱하게 해주고 있는 버팀목인 스크린쿼터제도 아직 유효하게 작용하고 있다.
정부와 자자체, 혹은 민간 기업의 문화재단 같은 공공 차원의 영화 지원은, 이제 비상업적인 분야, 특히 예술영화에 집중 지원되어야 한다. 왜냐하면 대부분의 대중들이 상업영화의 재미와 감동을 쫒아가더라도 그러한 영화적 완성도를 가능하게 하는 것은 동시대에 존재하는 다른 예술영화의 도움 없이는 불가능하기 때문이다.
거대예산이 투입되는 일반 상업영화에서 영화적 실험을 감행하는 것은 어렵다. 정해진 틀 안에서 결국 내용/형식의 실험 없이 비슷한 소재를 비숫한 방법으로 반복하는 시도가 되풀이되면, 영화는 결국 관객들의 외면을 받게 되고 질적 수준 역시 현저하게 저하될 것이며 지본의 증식을 노리고 몰려들었던 자본의 거품 역시 순식간에 빠져나갈 것이다. 6,70년대의 일본 영화, 80년대의 홍콩영화들이 화려했던 정성기를 보낸 후 곧 침체기에 들어섰던 사례가 그것을 증명해준다.
현재 영화진흥위원회의 예술영화지원은 [극영화제작지원]에 불과하다. 그것도 총 20억원의 예산이 책정되어 있다. 총 12억원의 지원비가 책정되어 있는 예술영화의 경우 선정된 작품 당 최대 4억원까지 지원되고, 총 8억원의 지원비가 책정되어 있는 저예산 영화의 경우 선정된 영화에 최대 2억원까지 지원된다.
그러나 한국영화의 제작단가가 엄청나게 상승된 현실(2001년 상업영화의 평균 순제작비 30여억원)에 비추어 볼 때 이런 소규모의 지원으로는 올바른 예술영화가 만들어질 수 없다. 식단짜기의 끼워 넣기에 불과한 이런 형식적 지원으로 예술영화가 발전할 수는 절대 없다. [극영화 시나리오 공모]도 철저하게 예술영화 시나리오를 뽑는 방향으로 변모되어야 한다. 상업적 응전력이 있는 시나리오의 경우 일반 영화사에서 훨씬 큰 유혹의 손을 내밀 것이다.
그러므로 더욱 과감하고 선명한 방법으로 비상업 영화들에 대한 지원이 있어야 한다. 그것은 결국 상업영화를 살리는 길도 되며 우리 영화 전반의 중흥을 가져오는 길로 이어질 것이다.