운전면허제도, 선진교통문화 입국을 위한 연구조사 보고서

[정강]

개선 운전면허제도 정착 이후 추가 도입 제안

『초심(연습, 예비)운전자 안전관리 목적의 도로교통법 등 일부 개정을 위한 연구 개발 제안보고서』

2011. 4. 18. 법제처 교통 국민법제관, 녹색교통정책연구소장 정 강

■ 본 제안 보고서 및 도로교통법 일부 개정 법률안은 대한손해보험협회 의뢰를 받아 제작한 저작물입니다.

[연구조사 및 제안보고서 요약]
   본 제안보고서에서는 2008년 3월에 있었던 대통령지시사항의 일환으로 정부가 추진해 온 운전면허취득절차 간소화 일정에 따라 2010년 제1차 간소화에 이어서 제2차로 간소화 한 제도시행을 앞두고 있는 오늘 이 시점, 청소년 등 초심운전자의 안전운전습관을 유인하는 정책적 수단이자 교통사고예방을 위한 사후관리제도의 일환으로서 미국, 캐나다, 영국, 호주, 독일 등지에서 시행하고 있는 예비운전면허제: permit, temporary driver's licence 또는 잠정(관찰)기간면허제: Provisional driver's licence(이하, “예비운전면허제”라 통칭함)에 대하여 그 운영 상황과 효과를 고찰하고 제도시행을 위한 관계 법령의 개정방안을 제시하였다.

   예비운전면허제는 일부 선진국에서 시행되고 있는 운전면허취득절차 중 하나로서 생애 최초로 운전면허를 취득하는 사람에게 적용되는 일종의 사후관리 제도를 통한 초심운전자 안전관리 정책이라고 할 것인데, 자동차손해보험 최초 가입일 기준으로 운전경력이 1년 이상인 운전자의 경우보다 5배나 많은 교통사고를 야기하는 것으로 나타난 25세 이하의 운전경력 1년 미만 운전자가 운전경험을 쌓아가는 과정에서 나타날 수 있는 자기능력 과신에 따른 돌발행동을 억제시키는 역할을 담당할 뿐 아니라, 상대적으로 부족할 수밖에 없는 도로와 자동차에 대한 올바른 이해와 적응력 향상 등, 운전미숙에 따른 교통위험도를 감소시키는 역할을 담당함으로써 교통사고예방에 크게 기여하는 선진제도 중 하나라는 사실을 발견할 수 있었다.

  지난 2003년 우리나라도 예비운전면허제도를 도입하기 위한 정부 주도 개정작업이 시도된 바가 있었으나, 규제 최소성의 원칙을 극복하기 위한 목적으로 제시되었던 “운전면허취득 연도별 교통사고통계”의 부실과 세계 최고수준의 운전면허취득절차에 따른 과중한 국민 부담을 그 이유로 한 시민단체와 국가인권위원회의 반대에 부딪쳐 무산되고 그 대신에 변형된 예비운전면허라 말할 수 있는 “초보운전자 기간제도”를 도입ㆍ시행해 오고 있다.

[목  차]
제1장 서론
조사의 배경 및 목적.....................................................................................3
조사의 범위.................................................................................................5
조사방법 및 수행절차...................................................................................6

제2장 국가별 유형별 신규 운전면허 취득절차
2011. 6월 시행 우리나라의 신규 운전면허취득절차........................................10
우리나라와 예비운전면허제 시행국가의 운전면허 취득절차............................11
예비운전면허제도 개관 및 국가별 차이점......................................................24

제3장. 우리나라와 예비면허제도 시행국가의 교통사고 현황
예비운전면허제도 시행국가의 교통사고율 비교.............................................25

제4장. 초보운전자 사후관리제도의 시사점과 결론
시사점........................................................................................................26
결론...........................................................................................................28

별첨자료: 도로교통법 등 개정 법률(령)안......................................................47

제1장 서론

[조사의 배경 및 목적]
  지난 2008년 교통안전법 등의 개정을 통한 법적근거가 마련됨에 따라 도로교통사고의 관리기관이 도로교통공단으로 지정됨으로서 경찰에 신고 돼 처리되는 도로교통사고건수와 자동차손해보험업계 및 각종 자동차 공제조합을 통해서 배상 처리된 자동차교통사고(이하, “교통사고”라 통칭함)를 취합하여 국제기준에 맞게 공식 집계한 2010년 발표 교통사고통계에 의하면 2009년 한해에만 1,504,182명의 교통사고사상자가 발생한 것으로 나타났는데, 이를 “자동차 1만대 당 사상자 발생건수”로 나누어 환산하면 912명에 달하고 이러한 수치는 1997년 423명보다 2.16배나 증가한 결과로서 국제협력개발기구 가입회원국(이하, “OECD”라 칭함) 평균 74.9명(2008년 기준)의 12배가 넘는 수치임을 확인할 수 있다.

   이와 같은 심각성을 인지한 대한민국 정부는 지난 2008년 3월 이명박대통령 임기 5년 내에 교통사고사상자를 2008년 통계기준의 절반수준으로 줄이기 위한 모든 노력을 경주하겠다는 다짐이 있었고 뒤이어 이대통령은 교통문화의 근간이라 할 수 있는 운전자의 안전의식을 이끄는 운전면허제도를 글로벌스텐다드(Global Standard)에 걸맞게 개선하는 방안으로서 미국을 비롯한 유럽 등지의 교통선진국 수준으로 간소화하되 운전면허시험제도의 실효성을 배가시킬 수 있는 방향으로 개선하라는 지시가 있었다. 

   2008년 3월의 대통령 지시사항에 따라서 만 3년간의 논의와 검토 끝에 완성돼 오는 2011.6.11일부터 시행예정인 [신]운전면허제도의 핵심은 가급적 간섭을 줄이는 대신에 책임의식을 높여가는 방향으로서 개정 전 운전면허제도의 가장 큰 비중을 차지하고 있었던 연습운전면허 취득시험 중 장내코스 기능시험의 내용을 대폭 간소화한 점이 하나이고, 초보운전자의 최종적인 운전능력을 점검하는 단계라는 중요성에 비추어 상대적으로 단조롭게 시행해 왔던 본 면허 취득 도로주행시험의 내용을 실제상황에 대처할 수 있는 안전운전능력을 이끌어 내는 방향으로 개선했다는 점이 두 번째이다.  

   한편, 국토 여기저기 연습운전이 가능한 빈터가 많았던 1997년 이전의 상황에 비추어 보면, 2011년 현재의 상황은 영리목적의 운전학원이 아니면 연습운전이 불가한 실정이므로 국가가 연습운전면허를 취득할 목적의 국민이 연습할 수 있는 공간을 제공하지 않는 한 안정적인 제도운영을 기대할 수 없을 뿐 아니라, 날이 갈수록 그 희소성이 더해질 수밖에 없는 운전학원 장내 연습시설에 의하여 높아질 수밖에 없는 운전면허 취득비용에 의한 불만과 민원을 해소할 수단이 없다는 판단에 따라서 “연습운전면허 기능시험의 항목을 최소화하고 운전학원의 연습시설 면적을 대폭 축소”하였다.

  이에 따라서 새롭게 시행되는 제도가 안정적으로 정착된 이후의 방안으로
1. 국토의 효율적 운영에 반하고 책임성을 약화시킬 따름인 연습운전면허 기능시험을 폐지하는 대신에
2. 도로주행기능시험의 기능과 역할을 확대하는 방향으로 개편하고
3. 운전면허 수효가 운전전문학원에서 운전면허시험장으로 점차 이동할 것으로 예상됨으로 전국 26개소에 불과한 시험장의 수를 확대하여 제도의 안정운영을 꾀하고 응시편의를 제공하는 것과 함께,
4. 지난 2003년 초보운전자의 안전운전습관을 유도하기 위한 목적으로 시도되었다가 실패한 예비운전면허제도를 도입할 수 있는 여건이 조성되었으므로, 비용부담과 무관한 반면에 경력운전자에 비해서 상대적으로 도로와 자동차에 대한 이해력과 적응력이 뒤떨어질 수밖에 없는 “신규 운전면허 취득 초심운전자”에 대한 안전장치로서 운전면허제도 중 사후관리 부분에 대한 보완을 정부 측에 권고할 목적으로 본 제안보고서를 작성하였다.

[조사의 범위 및 내용]
    교통사고로 인하여 사람이 부상에 머물거나 또는 사망에 이르는 결과는 운전미숙 또는 운전부주의와 직접적으로 연관하여 판단할 수 없는 2차적인 결과에 해당하는데, 사상자발생률이 자동차증가율을 앞지르고 있는 등, 교통사고로 인한 인적피해가 증가추세에 놓여 있는 와중에도 천만 다행으로 교통사고사망자가 점진적으로 감소하고 있는 주요인은 응급구호체계 및 의료기술의 발달, 도로와 교통시스템의 선진화, 자동차안전성 향상을 비롯한 적극적인 법 집행(안전띠 미착용 단속 등)에 의하여 나타나는 현상이며 이러한 현상은 국민소득은 높아졌으나 국민의 의식과 문화를 이끄는 법제가 미비한(규제일변도) 국가들에게서 나타나는 공통의 현상이다.

    따라서 본 제안보고서 작성의 범위는 이제 우리나라도 창의성과 책임성을 약화시키고 필연적으로 기득권을 수반하는 까닭에 불신과 지탄의 대상이 되는 규제일변도 법제운용의 틀에서 벗어나 책임성을 제고하기 위한 방향의 선진법제 운용을 통해서 안전하고 건전한 교통문화를 정착시키기 위한 목적으로 선행된 정부의 운전면허제도 개선방향과 그 의지에 따라서 거듭하여 발전하게 될 정부정책에 대한 국민적 신뢰도를 기반으로 한 사후관리 측면의 운전면허제도를 도입ㆍ시행할 수 있는 여건과 환경이 조성될 것으로 전망된다.
이에,
① 선진국의 경우가 그러한 것처럼 우리나라도 그 주요대상이 점차적으로 10대와 20대중반까지의 연령대로 한정돼 가는 “제1종 보통운전면허 및 제2종 보통운전면허 신규 취득 초심운전자”의 안전하고 배려하는 좋은 운전습관을 유도하기 위한 목적의 예비운전면허제도 도입과
② 주취(음주)운전, 상습법규위반, 사고야기 등에 의한 운전면허 취소 후 재취득응시자에 대한 징벌성격의 의무교육을 강화해 가고 있는 선진국의 사례를 면밀히 조사ㆍ분석하여 제도 도입의 당위성과 적합성을 확보하고 우리나라의 법률체계에 맞는 법령개발에 주안점을 두고 작성하였다.

[조사방법 및 수행절차]
    대한손해보험협회의 의뢰에 따른 본 제안보고서 작성에 있어서 연구조사의 접근방식은 신뢰할 수 있는 교통관련 국책연구기관인 교통안전공단과 도로교통공단의 발표 자료를 참고하였고 국제기구 및 각국의 교통기관 인터넷 홈페이지에 게시된 자료를 비교 분석하여 100% 신뢰할 수 있는 정보만을 선택적으로 인용하는 방법을 채택하였는데, 구체적으로는 조사내용의 범위에 따라 문헌조사, 인터넷 조사, 해외통신원의 보고문 등을 설정하였다.  

    문헌의 조사는 조사의 특성상 국내외 도로교통과 관련된 법령체계, 조사연구보고서, 언론보도기사, 각종백서, 통계 등 최근의 자료를 중심으로 고찰한 결과로서 오는 2011. 6월부터 시행될 예정인 도로교통법 시행령 및 시행규칙에 따른 운전면허취득시험 관리제도 부문을 비롯하여 예비운전면허제도를 시행하는 국가 중 특징적이고 독창적인 유형별로 나누어 선정한 대표적인 국가의 시행제도를 집중적으로 조사 분석하였다.

제2장. 국가별 유형별 신규 운전면허 취득절차 

   세계의 운전면허제도는 크게 3가지로 구분할 수 있는데, 우선 우리나라와 일본의 경우에는 연습운전면허 취득시험에 기능시험을 두고 있다는 점과 일정시간의 교육과정이수를 전제로 기능부분 시험을 면제하는 “운전전문학원제(일본: 지정교습소제)”를 시행하는 점이 다른 국가들과의 차이다.

<표> 2011. 6월부터 시행하는 우리나라의 신규 운전면허 취득절차

   위 표를 통해서 확인할 수 있는 것처럼 우리나라와 일본의 운전면허 취득절차에는 연습운전면허시험 응시자로 하여금 6,600제곱미터 이상의 면적에 도로의 모습을 갖춘 모의연습시설을 보유한 운전학원이 제공하는 기능교습을 필히 수료할 수밖에 없는 연습운전면허 발급 전 기능시험이 포함돼 있어 개정 전까지는 자가운전연습이 사실상 불가능한 구조이었다.

<표> 개정 전 연습운전면허 취득 시험 중 장내 기능시험장 모형도

   위의 그림과 같은 개정 전 장내 기능시험장(운전학원 및 운전전문학원의 연습시설 또는 기능검정도 같다.)은 총연장 700m이상의 도로축소형태의 연결식 코스에서 실시되며, 굴절, 곡선, 방향전환, 교차로, 평행주차, 철길 건널목, 횡단보도, 경사로, 지정시간 준수, 기어변속, 돌발사고 급정지 등 15개 항목에 대하여 평가하였다.

<표> 개정 전 장내 기능시험 항목

<표> 2011. 6월부터 시행하는 연습운전면허 기능시험(내용)

   위의 표를 통해서 확인할 수 있는 것처럼 2011년 6월경부터 새롭게 시행되는 운전면허제도에 의하여 연습운전면허 취득을 위한 기능시험이 종전 15개 항목에서 2개 항목(6개 세부항목)으로 대폭 축소돼 시행됨에 따라서 자가운전연습이 불가능하고 과중한 취득부담을 요구하는 등의 위헌적이고 불필요한 규제라는 지적과 원성을 면할 수 있게 되었고 일반 운전학원이 보유해야할 연습용 최소 부지면적이 종전 6,600제곱미터에서 350제곱미터로 대폭 하향 조정된 개정제도의 영향으로 운전학원 운전교습수강료의 대폭적인 인하요인이 발생하였다.

2) 우리나라와 예비운전면허제 시행국가의 운전면허 취득절차 비교
북한, 중국, 쿠바를 제외한 다른 모든 국가는 영국의 경우처럼 운전면허 취득을 희망하는 국민의 우편신청만으로 연습운전면허를 발급하거나 학과시험에 합격한 사람에게 연습운전면허를 발급하고 있으며, 예비운전면허제도를 시행하는 국가들의 운전면허 취득절차는 다음의 표와 같다. 

주) 1.예비운전면허는 단독운전을 허가하되 언제 어디서든지 시속 90km이상의 속력으로 운행할 수 없음(호주의 제1단계 예비운전면허 소지자 적용, 2단계는 100km)
2.예비운전자는 법규위반 시 본 면허운전자에 비해 상대적 높은 벌칙(penalty)이 부과됨.
3.위험인지 및 대응능력 테스트는 컴퓨터 모니터를 통해서 가상으로 펼쳐지는 도로 교통상황에 반응하는 능력을 점검하는 방식으로 실시됨.
4.북한과 쿠바의 운전학원은 국가의 소유이며, 중국의 경우에는 2005년 국영에서 민간으로 이양되었는데, 시험관이 운전학원으로 출장하여 시험을 주관하고 한 차례로 실시하는 기능시험은 장내를 한 바퀴 돌아 도로로 진출하는 방식으로 실시한다.

3) 예비운전면허제도 개관 및 국가별 차이점 
  연습운전면허(learner permit)와 본 면허(full licensure) 단계의 중간 단계 면허인 예비운전면허(probationary license)를 시행하는 대표적인 국가로는 연습운전면허 취득이후 본 면허 취득 시까지 2단계 예비운전면허 기간을 거쳐야 하는 오스트레일리아(호주)를 꼽을 수 있는데, 예비운전면허제도를 시행하고 있는 여타의 국가들에 비해서 매우 엄격하게 시행하고 있다. 이러한 단계적 운전면허 체계로서의 예비운전면허제도는 1964년 호주의 빅토리아 주정부에 의해 처음 도입되었고, 1966년에 시드니시티가 속해 있는 뉴사우스웨일스(New South Wales) 주정부가 채택 시행함으로서 정착되었다. 
    이후, 당해 예비운전면허제도는 미주와 유럽의 국가들로 전파되어 미국에서는 1978년 메릴랜드 주정부가 처음으로 도입하였고 1983년에는 캘리포니아 주정부 등이 도입하여 시행하는 것을 기점으로 1990년대에 들어서는 미국의 대부분의 주정부와 캐나다, 그리고 유럽의 국가들이 도입하여 제도화함으로서 그 진가가 드러나기 시작하였다.

가. 대한민국
우리나라의 초보운전자기간제는 예비운전면허제도의 초보적이고 기초적인 형태라고 할 수 있는 제도로서 생애 처음으로 운전면허를 취득한 운전자에게 적용되는 당해 초보운전자 기간 2년 내에 차별 적용되는 규정은, 법규위반 벌점이 45점 이상인 면허효력정지 경력운전자에게 적용되는 선택적 교육(교통안전교육 이수 시 정지일수 감경) 부분을 초보운전자 경우에는 의무적으로 이수해야만 하는 차이가 오늘 현재의 초보운전자 기간 제도의 전부다.

[관계법령] 도로교통법 제2조 제25호, 도로교통법 제73조제2항 제3호, 도로교통법 시행령 제38조제1항 제2호 다목

- 중략

마. 독일
(1) 예비(임시)운전면허제도 개요
   앞서 소개한 국가들의 경우와 마찬가지로 독일의 경우에도 학과시험에 합격하면 연습운전면허가 발급되고 도로주행기능시험에 합격하면 단독운전을 인정하는 예비운전면허를 발급받을 수 있고 24개월의 예비면허기간이 끝나면 자동으로 특별한 테스트를 거치지 아니하고 본 면허(Full Licence)가 발급받게 되지만, 예비면허기간 내에 법규위반으로 면허의 효력이 정지되거나 취소되었을 경우에는 그 경과기간도 함께 중단되거나 삭제된다.

(2) 교통사고 야기 및 법규위반 운전자 관리제도
   독일은 운전면허제도 시행에 있어서 사고야기, 법규위반 등으로 인하여 운전면허가 취소된 후 재취득할 목적의 시험응시자에 대한 규제가 가장 심한 나라 중 하나이다. 다시 말하면, 운전면허 취소 후 재취득자의 경우에는 운전면허시험 응시를 대비한 교습 외에도 보다 비중이 크고 복잡한 벌칙성 의무교육을 이수해야만 시험에 응시할 수 있는 등, 매우 엄격하고 까다로운 절차를 거쳐서 운전면허를 취득할 수 있도록 법제를 시행하고 있다.

  독일은 또, 예비운전면허 효력 유지에 영향을 주는 법규위반행위의 종류를 중대한 위반행위와 경미한 위반행위로 나누어 집행하고 있다. 예비운전자가 예비운전면허기간 내에 벌칙성교육대상에 해당하는 3회의 법규위반행위(중대위반 1회, 경미한 위반 2회)를 하였을 경우 안전의식교육(세미나)에 참여해야 하고 세미나 참석 유경험자가 다시 벌칙성 교육대상의 법규위반행위(중대위반 1회, 경미한 위반 2회)를 하였을 때에는 2개월 내에 정신과 전문의로부터 심리검사를 받도록 하고 있으며, 예비면허기간 만료 전 동일 위반행위를 다시 범하였을 경우에는 예비운전면허를 취소한다.

(3) 위반운전자에 대한 대책
① 예비면허(임시면허)운전자를 위한 세미나
법규위반 예비운전면허 소지 운전자와 관련하여 이루어지는 세미나의 종류에는 법규위반자를 위한 세미나와 주취(음주)운전자를 위한 세미나가 있는데 우선, 법규위반자를 위한 세미나 프로그램은 독일교통안전협회가 보험협회, 독일운전교사협회, 독일연방교통성, 연방도로연구소와 긴밀한 협조아래 다음과 같은 교육프로그램으로 개발ㆍ실시하고 있다.
- 도로교통상에 잠재한 위험에 대한 지식과 교통 특유의 인식능력 개선
- 실습위주의 운전행태 부족과 개선가능성의 표시에 대한 인식
- 운전물리학, 기술적, 교통법규 상의 잘못된 판단의 교정
- 교통사고 방지를 위한 속도선택의 심각한 중요성에 대한 강조
- 위험유발 운전행위를 자제할 수 있도록 하는 것
- 도로교통에 대한 위험인지 및 대응능력 향상 목적의 대안 개발
- 기타 교통 시 발생할 수 있는 필연적 결과에 대한 설명

   벌칙성 세미나의 구성이나 운영도 매우 엄격하고 철저하게 실시한다. 세미나 참여자가 세미나참여사실증명서를 발급받기 위해서는 모든 회의에 지각없이 참여해야 하며, 1회의 회의라도 불참하면 참여자에게 세미나참여증명서는 발급되지 않는다. 따라서 다음의 세미나를 개설하는 다른 운전교습소에 다시 참석신청을 해야 한다. 만약, 세미나 참석지시를 받은 운전자가 8주내에 세미나참여사실증명서를 제출하지 못하면 운전면허가 취소되나, 뒤늦게나마 세미나에 참여한 예비운전자의 경우에는 예비운전면허기간이 4년으로 연장된다.

   주취운전자를 위한 세미나는 더욱 진지하고 엄격하게 실시된다. 주취운전자 세미나는 예비운전자가 본 면허 소지자에 비해 상대적으로 낮은 허용기준치 이상의 주취상태에서 운전을 하다가 적발돼 관할 교통관청으로부터 주취운전자용 보습세미나에 참가요구를 받은 사람에 대하여 실시되는데, 주취운전자 세미나 프로그램은 3일에 걸쳐서 총 10시간, 위반의 정도에 따라서 2주에서 3주간(총 20시간 내지 30시간)에 걸쳐서 반복 실시하고 그 세미나의 구성은 아래 표의 내용과 같다.

② 세미나 실시 강사(기관)의 자격
주취운전자를 위한 세미나를 실시하고자 하는 자 또는 기관은 연방도로연구소의 운전면허행정인증기관(청)으로부터 강좌개설자격에 대한 인증을 받아야 한다. 세미나 주관자는 주정부로부터 허가를 받아야 하는데, 심리학을 전공한 사람으로 교통심리에 대한 강좌를 이수한 자로써 일정수준의 교통심리진단에 대한 지식과 경험이 있어야 하며, 운전자교육 강좌를 주관하는 데에 필요한 교육을 이수하고 상당기간의 유경험자이어야 한다.

제3장. 우리나라와 예비면허제도 시행국가의 교통사고 현황

   국제교통사고 데이터베이스(IRTAD)가 보유하고 있는 통계자료를 근거로 하여 JTRC(OECD-ECMT합동교통연구센터)가 공개한 “2010년 OECD 자동차 1만대 당 교통사고 사상자 발생건수(사상자 발생률)” 통계자료에 의하면 예비운전면허제도를 시행하고 있는 국가들의 2008년 평균 교통사고 사상자 발생건수 48.1명은 우리나라에서 2008년 한해 발생한 약148만 명의 교통사고사상자 수를 자동차 1만대 당 발생건수로 나눈 921명의 19분의 1 수준인 것으로 나타났는데, 이러한 결과는 지난 2004년의 비교결과 15분의 1 수준보다 더욱 더 현격한 수준으로 그 격차가 벌어졌음을 확인할 수 있다.

<표> 2008년 예비운전면허 시행국가 자동차1만대당 교통사고사상자 발생 현황

제4장. 초보운전자 사후관리제도의 시사점과 결론

1) 시사점
   예비면허와 같은 사후관리에 중점을 두고 운전면허제도를 시행하는 국가들의 초보운전자 관리제도는 크게 두 가지 유형으로 구분되는데, 
그 첫째가 국민 누구도 불평하지 않는 공익차원의 제도로서 초보운전자의 좋은 운전습관을 유도하기 위한 제도적 수단으로서의 예비(잠정ㆍ관찰기간)면허제도라 하겠다. 예비면허제도는 북미, 오세아니아, 유럽 일부 국가에서 시행하고 있는 제도로서 단독운전을 인정하는 단계의 운전면허를 2단계 또는 3단계로 분류한 뒤 낮은 단계에서 일정한 운전을 제한하다가 운전자의 지식, 기술, 경험의 정도에 따라 제한 정도를 낮추어 가는 게 특징이다.

   둘째로는, 안전운전에 문제가 있다고 판단되는 사람에 한정하는 교정․재활훈련을 통해서 올바른 운전습관을 유도하는 유형의 관리제도이다. 독일과 같은 유럽의 몇 개 국가가 위의 예비면허제와 적절히 조합하여 동시에 시행하고 있는 제도로서 생애 최초로 운전면허를 취득한 후 일정 기간(보통 2년～3년)내의 있는 운전자 또는 취소 후 재취득 운전자 중 중대한 법규위반을 한 운전자를 매우 엄격하고 까다로운 특별교육에 참가시켜 운전자의 잘못된 특성과 운전태도를 교정하도록 하는 것이다.

 미국ㆍ캐나다ㆍ뉴질랜드의 특징 : 언제든지 누구에게나 쉽게 눈에 띄는 표식을 운전차량에 부착하게 하고 상대적으로 낮은 최고시속을 제한하는 한편으로는 상대적으로 높은 벌점을 부과하는 등의 규제를 통해서 조심스럽게 운전할 수밖에 없는 조건을 제공하여 안전하고 성숙한 운전습관을 유도하는 관리체계이다.

 영국ㆍ호주의 특징 : 위의 국가들과 기본적 목표는 같다. 운전면허 도로주행기능시험 합격일로부터 2년(호주 3년)간의 관찰기간동안 벌점이 일정기준을 초과하거나 중대한 교통위반을 한 경우 법원은 단순한 벌금을 부과하기도 하고 운전면허를 취소하고 재시험을 명령하는 등, 매우 엄격한 관리체계이다. 하지만 영국의 경우에는 운전면허 취득 후 지방정부가 무상으로 제공하는 고급수준의 운전교육을 이수한 사람에게 보험료 할인 혜택을 주는 Pass plus제도를 함께 시행하여 호응을 얻고 있다.

 독일의 특징 : 2년간의 예비(임시)면허 관찰기간을 두고 있는 독일 역시 위의 국가들과 기본적인 목표는 같으나 교통위험도가 높은 상습법규위반 운전자나 주취(음주)운전 운전자에 대한 재발방지와 재활을 돕는 벌칙성 교육(세미나) 위주의 제도시행을 통해서 관리하는 점이 특징이다.

2) 결론
  예비(잠정ㆍ관찰)운전면허제도 시행국가와 우리나라 운전면허제도의 가장 큰 차이점은 돈과 노력의 차이다. 예비면허 시행국가의 모든 운전면허취득 단계는 각자가 지닌 신체적 정신적 능력에 따른 노력과 정부의 지속적이고 합리적인 법 집행 그리고 후원자적인 노력의 결과 그대로가 결과로 드러나는 제도인 반면에 우리나라의 운전면허제도는 응시자의 개성과 노력여하와는 무관하고 취득비용의 많고 적음에 따라서 운전면허 취득에 필요한 기능의 정도가 결정되는 제도임을 확인할 수 있다.

  도입시점부터 오늘 이 시간까지 비효율적인 제도이자 “돈을 주고 사는 면허”라는 지탄을 면하지 못하고 있는 우리나라의 운전면허취득절차 중 연습면허 취득을 위한 “장내 코스 기능시험”과 가히 기형적이라 아니할 수 없는 또 하나의 운전면허 취득수단인 “자동차운전전문학원제”를 거친 결과로서의 운전면허는 결코, 국가가 천차만별의 개성을 지닌 국민에게 제시하는 “안전운전의 기준점”이라고 말하기 어렵다.

  영리목적으로 운영하는 운전전문학원에서 실시하는 20시간 남짓의 운전교습시간과 작게는 90% 많게는 98%의 합격률을 나타내는 운전전문학원 소속 기능검정원에 의한 자체검정을 통해서 그 순발력과 적응력이 천차만별의 차이를 보일 수밖에 없는 연간 50만명의 청소년을 제도적 법률적 공적기능인 “안전운전 기준점”에 도달시킬 수 있다고 판단하는 것 자체가 인간성과 현실을 부정하는 것과 다름 아니다.

  너도 나도 구별하지 않고 돈이 있으면 쉽게 따는 운전면허제도가 가져 온 사회적 부작용은 실로 엄청나다. 운전전문학원제 도입 11년 만에 “자동차 1만대 당 교통사고 사상자 발생건수”가 1997년 423명에서 2008년 921명으로 2.2배나 증가했고 이로 인한 사회적 손실은 21조원~30조원으로 계산된다는 게 경제학자들의 평가이다.

   비록, 늦은 감이 없지 않지만 이제 우리나라도 선진교통문화를 이 땅에 정착시킬 수 있는 전기가 마련되었다. 모두에서 언급하였듯이 불필요한 절차와 과중한 취득비용을 요구하던 종전의 제도를 인하여 그 도입 시기를 놓치고 말았던 예비운전면허제도를 비롯한 사후관리방안을 마련할 수 있는 여건과 환경이 조성되었다.

  따라서 50만명의 청소년이 포함된 연간 면허수효로서 한해 평균 70만명에 달하는 제1종 보통 및 제2종 보통운전면허 취득 초보운전자들로 하여금 안전을 고려하고 타인을 배려하는 좋은 운전습관을 유도하여 교통사고를 줄이고 건강한 교통문화를 이 땅에 정착시킬 수 있는 현실적인 대안으로서 예비운전면허제도가 포함된 “초보운전자 사후관리방안”을 서둘러 도입ㆍ시행할 것을 권고하면서 도입에 필요한 도로교통법 등의 일부 개정 법률안을 다음(별첨제안서)과 같이 제안한다.

보고서작성자:  정  강

법제처 교통분야 국민법제관
녹색자동차문화교실 대표, 녹색교통정책연구소장

■ 본 제안 보고서 및 도로교통법 일부 개정 법률안은 대한손해보험협회 의뢰를 받아 제작한 저작물입니다.

□ 도로교통법 일부 개정 법률안

제안이유
    도로 교통사고 집계 및 관리에 관한 공인기관인 도로교통공단의 공식통계와 손해보험업계의 통계에 따르면 2009년 한해에만 1,504,182명의 교통사고사상자가 발생한 것으로 나타났는데, 이를 “자동차 1만대 당 사상자 발생건수”로 나누어 환산하면 912명에 달하고 이러한 수치는 1997년 423명보다 2.16배나 증가한 결과로서 국제협력개발기구 가입회원국 평균 60.9명(2008년 기준)의 12배, 예비운전면허제 등과 같은 사후관리에 중점을 두고 운전면허제도를 시행하는 국가들의 19배에 육박하는 수치임. 

  따라서 50만명의 청소년이 포함된 연간 면허수효로서 한해 평균 70만명에 달하는 제1종 보통 및 제2종 보통운전면허 취득 초보운전자들로 하여금 안전하고 타인을 배려하는 좋은 운전습관을 유도하여 교통사고를 예방하고 건강한 교통문화를 정착시킬 수 있는 현실적인 대안으로서의 예비운전면허제도 등을 도입하고자 함.

주요내용
가. 좋은 운전습관을 유도하고 과신운전을 억제할 수 있는 초심운전자 안전관리 방안 마련을 위해서 “초보운전자”를 “예비운전자”로 그 명칭을 변경하고 초심운전자 안전관리를 위한 규정을 신설함.(안 제2조 제25호, 안 제81조의1)

나. 2011년 6월(   )일자부터 새롭게 시행하는 운전면허제도의 효율성을 높이고 시험응시자의 불편을 해소하기 위한 목적의 도로교통법 시행령 및 시행규칙을 개정ㆍ신설함.(안 도로교통법 시행령 제44조, 안 도로교통법 시행규칙 제66조제2항 등) [수행과제 외의 것]

법률  제        호

□ 도로교통법 일부 개정 법률안

도로교통법 중 일부를 다음과 같이 개정한다.

△제2조 제25호를 다음과 같이 한다.
25. "예비운전자"라 함은 생애 처음으로 제1종 보통운전면허 및 제2종 보통운전면허를 받았거나 동종 운전면허에 대한 취소처분을 받고 다시 받은 날(처음 운전면허를 받은 날부터 2년이 경과되기 전에 운전면허 취소의 처분을 받은 경우에는 그 후 다시 운전면허를 받은 날을 말한다)부터 2년이 경과되지 아니한 사람을 말한다.

△제81조의1을 다음과 같이 신설한다.
제81조의1(연습운전자 및 예비운전자의 준수사항 등)
①이법 제2조제25호의 규정에 의한 예비운전자 및 이법 제81조의 규정에 의한 연습운전면허를 소지한 사람(이하, “연습운전자”라 한다.)은 다음 각호의 사항을 준수해야 한다.
1. 연습운전자 및 예비운전자는 운전하고자 하는 자동차의 앞과 뒤 번호판 부근에 행정안전부령이 정하는 표지를 그 규격과 방법에 따라서 부착하고 운전해야 한다. 다만, 「여객자동차 운수사업법」 또는 「화물자동차 운수사업법」에 의한 사업용자동차를 운전할 수 있는 자격을 취득한 사람이 사업용자동차를 운전할 경우에는 당해 행정안전부령이 정하는 규격표지를 부착하지 않고 운전할 수 있다.
2. 연습운전자는 도로의 종류와 구분을 막론하고 교통이 혼잡한 장소에서의 연습운전과 출퇴근 시간대의 연습운전을 삼가야 한다.
3. 연습운전자는 도로의 종류 및 구분을 막론하고 심야시간대(22시부터 다음날 06시까지로 한다.)에는 연습운전을 할 수 없다.
4. 연습운전자는 고속도로 등에서 연습운전을 할 수 없다.
5. 연습운전자는 연습운전에 이용하고자 하는 도로의 최고제한속도가 시속80킬로미터 이상인 도로일지라도 연습운전을 하는 차의 종류와 관계없이 시속80킬로미터 이하의 속력으로 운행해야 한다.
6. 예비운전자는 운행하고자 하는 도로의 규정제한속도가 시속90킬로미터 이상인 도로일지라도 운전하는 차의 종류와 관계없이 시속90킬로미터 이하의 속력으로 운행해야 한다.
7. 연습운전자는 이법 제45조의 규정에 의한 약물 등을 복용한 상태이거나 혈중알코올 농도가 0.02% 이상인 주취상태로 연습운전을 할 수 없다.
8. 예비운전자는 이법 제45조의 규정에 의한 약물 등을 복용한 상태이거나 혈중알코올 농도가 0.03% 이상인 주취상태로 운전을 할 수 없다.
9. 연습운전자 및 예비운전자는 이법 이조 제3항의 규정에 따른 취소처분에 해당하는 벌점을 초과한 때에는 가까운 경찰서에 연습운전면허증 또는 예비운전면허증을 반납해야 한다.
②지방경찰청장은 연습운전자 및 예비운전자가 「교통사고처리특례법」제3조제2항의 규정 중 “다음 각호에 해당하는 중요교통법규”를 위반하여 교통사고를 야기한 때 또는 제1항의 각호(제2호와 제9호를 제외한다.)의 규정을 위반하였을 때에는 해당 운전자가 보유하고 있는 면허를 취소해야 한다.
③지방경찰청장은 벌점 부과 처분대상 교통법규를 위반한 연습운전자 및 예비운전자에게 벌점을 부과함에 있어서는 일반 경력운전자와 동일하게 부과하되, 그 벌점이 45점을 초과할 경우에는 그 운전자가 보유하고 있는 면허를 취소해야 한다.
④지방경찰청장은 제3항의 처분벌점이 45점에 도달한 연습운전자 또는 예비운전자에게 그 내용과 함께 교통안전교육을 수료할 수 있는 장소와 시간을 통보해야 하고 해당 운전자가 교통안전교육(1회 6시간으로 한다.)을 수료하였을 경우에는 교통안전교육 1시간 당 1점씩으로 계산하여 벌점을 감경해야 한다.
⑤제4항의 교통안전교육을 수료한 운전자는 그 사실을 입증할 수 있는 증명원을 발급받아 경찰서에 제출해야 한다.
⑥도로교통공단은 제4항의 규정에 따라 연습운전자 및 예비운전자에 대하여 실시하는 교통안전교육의 내용을 최소 3단계(1단계 6시간)로 구분하여 실시해야 하고 그 단계별 교육의 내용과 질을 달리해야 한다.
⑦연습운전자 및 예비운전자는 이법 이조가 정하고 있는 규정 외에도 행정안전부령이 정하는 사항을 반드시 준수해야 한다.

부      칙

이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

신·구조문대비표<생략>

□ 도로교통법 시행령 및 시행규칙 일부 개정령(제안)
(수행과제 외의 것)

제안이유
   오는 2011년 6월 (   )일자부터 시행예정인 운전면허제도 관련 개정 도로교통법령에 따라서 자가운전교습(운전학원을 이용하지 않는 운전교습) 후 응시하는 사람과 상대적으로 그 교습비용이 저렴한 일반 운전학원에서 교습한 후 응시하는 사람의 수가 점차적으로 증가할 것으로 예측됨으로 전국을 통틀어 26개소에 불가한 운전면허시험장의 기능을 확대할 필요가 있음.
   하지만, 예산확보 등과 같이 즉각적으로 해결할 수 없는 과제가 없지 않으므로 시험의 공정성과 신뢰성을 담보할 수 있는 방안 마련과 함께 추가적인 예산확보 없이 즉시 시행이 가능한 운전면허시험 응시불편 해소 방안을 제안하려는 것임.

주요내용
   운전면허시험장의 도로주행시험용 자동차 및 운전전문학원의 도로주행검정용 자동차에 자동차블랙박스형 운행기록계를 장착하고 도로주행시험을 시험장 인근 외의 지역에서도 실시할 수 있도록 함.(안 시행령 제44조, 안 시행규칙 제66조제2항 등,)

△ 도로교통법 시행령 제44조를 다음과 같이 한다.
운전면허시험의 장소는 도로교통공단이 정하되, 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허 시험의 경우에는 가급적 응시자의 거주지와 가까운 장소로 정해야 한다. 다만, 법 제83조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 이 영 제43조제1항에 따라 지방경찰청장이나 도로교통공단이 실시하는 원동기장치자전거 면허시험의 경우에는 지방경찰청장이나 도로교통공단이 정하여 공고한다.

△도로교통법 시행규칙 제66조제2항을 다음과 같이 한다.
②영제49조에 따른 도로주행시험은 연습운전면허를 받은 사람에 대하여 제1항에 따른 기준에 적합한 도로 중 도로교통공단이 타 교통의 방해가 되지 아니하고 안전을 확보할 수 있다고 판단한 도로를 이용하여 실시한다.

△도로교통법 시행규칙 제68조제2항을 다음과 같이 한다.
②제1항에 따른 도로주행시험의 채점은 도로주행시험용 자동차에 장착된 전자채점기를 이용하는 채점방식과 동 도로주행시험용 자동차에 같이 탄 운전면허시험관이 채점하는 방식으로 한다.

△도로교통법 시행규칙 제70조제1항 제2호를 다음과 같이 한다.
2. 제1종 보통연습면허의 경우에는 다음 각 목의 기준에 해당하는 화물자동차

△도로교통법 시행규칙 제70조제1항 제7호를 다음과 같이 한다.
7. 제1종 보통면허의 경우에는 제2호 및 제4항의 기준에 해당하는 화물자동차로 하고, 제2종 보통면허의 경우에는 제6호 및 제4항의 기준에 해당하는 승용자동차(일반형에 한한다)로 한다.

△도로교통법 시행규칙 제70조제4항을 다음과 같이 신설한다.
④제1종 보통면허 및 제2종 보통면허의 도로주행시험에 있어서는 제71조의 규정에 의한 자동차의 요건(운전학원 또는 운전전문학원의 도로주행교육용자동차 및 도로주행검정용자동차도 같다)을 갖춘 자동차로 실시한다. 이 경우 응시자가 소유하거나 타고 온 차의 구조 및 성능이 제1항에 따른 기준에 적합하고 제71조의 규정에 의한 자동차의 요건을 갖춘 경우에는 그 차로 응시하게 할 수 있다.

△도로교통법 시행규칙 제71조 제4호를 다음과 같이 신설한다.
4. 시험시작과 동시에 운전면허시험관의 간편한 조작에 의하여 도로주행시험의 내용 등을 영상으로 기록하여 저장하거나 전송할 수 있는 “자동차블랙박스형 운행기록계”를 장착할 것.

추신: 위 도로교통법령(시행령 및 시행규칙) 일부 개정령안에 대한 검토의견 부탁드립니다.

초심운전자 안전관리 목적의 예비운전면허.hwp