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등급지방 | 대(大) | 중(中) | 소(小) | ||||||
| 1등 | 2등 | 3등 | 1등 | 2등 | 3등 | 1등 | 2등 | 3등 |
나주ㆍ영광ㆍ고부ㆍ부안ㆍ옥구ㆍ부장ㆍ순천 | 22냥 | 20냥 | 18냥 | 16냥 | 14냥 | 12냥 | 10냥 | 8냥 | 6냥 |
영암ㆍ광양 | 20냥 | 18냥 | 16냥 | 14냥 | 12냥 | 10냥 | 8냥 | 6냥 | 4냥 |
강전ㆍ장흥ㆍ낙안ㆍ보성ㆍ훙양ㆍ반경ㆍ임피 | 18냥 | 16냥 | 14냥 | 12냥 | 10냥 | 8냥 | 6냥반 | 5냥 | 3냥반 |
해남ㆍ진도ㆍ함평 | 15냥 | 13냥 | 11냥 | 9냥 | 7냥 | 6냥 | 5냥 | 4냥 | 3냥 |
이 9등 외에 또 요부(幺釜 : 본디는 小小等이라 일렀음)가 있다. 무릇 요부(아주 작은 가마)에 대한 세는 1도(道)에 다같이 3냥을 징수해서 가감이 없다.
생각건대, 여러 도 염법 중에 호남만은 9등으로 분간해서 가장 이치에 맞은 듯하다(均稅使가 李
《서경(書經)》에 이르기를, “모든 토지를 함께 바루어서 재부를 삼가되, 모두 3등 땅으로 품별(品別)하여 그 부세를 중국에 이룩한다[庶土交正 底愼財賦 咸則三壤 成賦中邦].” 했으니 소금에 세가 있는 것 또한 우리나라 안 부세이다. 한 임금의 제도는 나라 안에 고르게 함이 마땅한데, 지금 나라안 법제가 만 가지로 달라서, 아전이 이를 계기로 간사한 짓을 하며, 관원은 방향을 알지 못한다 내 생각에는 바삐 호남염법을 본받아 잘못된 점을 바로잡은 다음, 팔도에 반포해서 한결같은 제도가 있도록 하는 것을 그만둘 수 없다는 것이다. 시험삼아 팔도의 염세표(鹽稅表)를 만들었는데, 다음에 보인다.
영남(嶺南)
영남과 관동에는 흙가마와 쇠가마가 있으나 서로 좋은 점과 나쁜 점이 있어, 낫고 못함이 없으므로 한 예로 평균하게 하여 한 가마에 세전을 6냥으로 한다.
본디 염전(鹽田)이 없고 다른 가마의 찌꺼기를 주워모아 물에 담궈서 소금 굽는 것을 동분(童盆)이라 하는데(흙가마와 쇠가마가 같음), 그 이가 박하므로 모두 세전 2냥으로 한다.
살피건대, 남쪽 하동(河東)에서 동쪽으로 울산(蔚山)ㆍ장기(長鬐)를 둘러, 북쪽으로 흡곡(歙谷)까지는 그 사이 물길이 거의 2천 리나 되는데, 그 사이 물정(物情)에 아주 같지 않음이 있다. 그 한 예로 평균하게 해서 6냥 세를 덮어씌운 것은 또한 무슨 까닭인가? 관동은 지역이 좁으니 혹 가할지 모르겠으나, 영남은 하나의 큰 나라이다. 바다가 있고 강이 있고 산이 있고 들이 있으며, 부유한 상인과 큰 장사치가 이문을 좇아서 치닫는데, 이 지역을 문득 이와 같이 소략하게 했으니 어찌 의혹되지 않겠는가? 어찌해서 영남의 소금은 가마가 크고 작은 것은 하나도 없으며, 흙에 기름지고 메마름도 없으며, 시초도 귀하고 흔함도 없으며, 이도 후하고 박함도 없어서, 그 1등 가는 큰 가마가 겨우 호남의 9등 작은 가마에 당할 만하다는 것인가? 어찌해서 호남에는 상세하게 하면서 영남에는 소략하게 함이 이와 같이 동떨어지는 것인가?
황수(潢水 : 낙동강)가 소백산(小白山)에서 나와서 서쪽으로 흘러 상주(尙州)에 이르고, 또 꺾여서 남쪽으로 흐른다. 함안(咸安) 북쪽에 와서 남수(蘫水)와 합류하고 동남쪽으로 흐르다가 김해(金海) 동쪽에 와서 바다로 들어가는데, 그 사이 물길이 400여 리이다. 상주 여러 고을은 동쪽으로 영해(寧海)ㆍ평해(平海)와의 거리가 300~400리인데, 산길이 매우 가파르다. 비록 수레에 싣고 지게에 지더라도 동해(東海) 소금은 미치지 못하므로 황수 좌우 연변 여러 고을은 모두 남쪽 소금을 먹는다.
남쪽 배가 북쪽으로 상주에 통하고, 서쪽으로 단성(丹城)에 이른다. 그리하여 촉마(蜀麻)와 오염(吳鹽)이 구름처럼 모여들고 산처럼 쌓이는데, 나라 안 소금의 이익은 영남 같은 데가 없다. 명지도(鳴旨島 : 金官 바다 복판에 있음)에만 매년 소금 여러 천만 섬을 구우며, 드디어 낙동포변(洛東浦邊 : 상주에 있음)에다 별도로 염창(鹽倉)을 설치하기까지 했다. 감사가 해마다 천만으로 계산하고 해평 고현(海平古縣)에 해마다 소금 만 섬이 오니, 소금의 이가 나라 안에서 첫째임은 이것으로도 알 수가 있다. 호남에는 한 가마에 세가 20여 냥이고, 해서에는 한 가마에 세가 15~16냥이다. 그런데 해서와 호남에는 염창이 있다는 것을 듣지 못했고, 또 염관(鹽官)도 없다. 영남에는 감사가 해마다 신임하는 비장을 명지도에 보내 소금을 굽고, 낙동강 연안에다 소금을 팔아서 백성의 이를 독점하고 사욕을 채우되, 나라에서 수입하는 세는 여러 도에 비해 가장 가벼우니 나는 그것이 무슨 까닭인지를 모르겠다. 당시 일 맡은 신하가 세를 평균하게 하려고 하지 않았던 것은 아니었는데, 영남을 다스리던 자가 온갖 방법으로 가로막고 널리 방해해서, 사(私)를 막고 공(公)을 내세우지 못했던 것이었다. 그러므로 그 세율이 이와 같게 되었으니 어찌 애석하지 않겠는가?
지금 나라 용도가 고갈되어 조불여석(朝不慮夕)이건만 영남 감사의 녹봉은 팔도에 첫째이다. 내 생각에는 영남 여러 해변에 관염전(官鹽田) 수십 곳을 두어서 중국 법과 같게 하고 그 남은 이익을 탁지(度支)에 돌린다는 것이다. 그리고 모든 사염(私鹽)에 대한 세도 또한 호남염법에 의해서 그 세율을 개정한 다음, 염관(鹽官)을 시켜서 징수하도록 한다면 나라 용도에 거의 보탬이 있을 것이다.
영남 소금의 이익은 오직 통제영(統制營) 바다 복판에서 거제(巨濟)ㆍ동래(東萊)ㆍ울산 바다까지 여러 포구(浦口), 여러 섬 소금으로써 황수 어구에 수운(輸運)할 만한 것이 매우 크다. 장기(長鬐) 이북 동해 연변의 소금은 그 이가 박한 듯하니 자세히 밝혀서 세율을 정함이 마땅하다.
관동(關東)
관동 염세도 모두 영남과 같다. 생각건대, 영동(嶺東) 9읍(邑)은 지세가 기울어졌고, 주민(住民)이 적어서 소금의 이익이 박한 듯하다. 영서(嶺西) 여러 고을이 비록 영동 소금을 받아먹기는 하나 큰 영(嶺)이 하늘에 닿은 듯해서 장사꾼이 다니기에 어려우니 소금의 이익이 반드시 후하지 못하다. 그러므로 공통해서 6냥 세로 함도 혹 그럴듯하다.
관북(關北)
함경도염전에도 또한 흙가마와 쇠가마가 있는데 흙가마는 공통해서 10냥 세를 징수하고, 쇠가마는 공통해서 6냥 세를 징수하며, 반쯤 부서진 것은 3냥으로 한다.
살피건대, 영남과 관동에도 또한 쇠가마가 있었다. 이미 쇠가마가 있으면 반드시 부서진 것도 있을 것인데, 다른 도의 가마는 부서진 것을 살피지 않고, 북도 가마의 부서진 것에만 세를 줄였으니 공평하지 못함이 매우 심하다. 또 북도 여러 연변에도 번성한 도회지(都會地)가 있고(원산ㆍ함흥 같은 곳), 황량해서 적막한 데도 있다. 소금의 이익에도 반드시 후한 데와 박한 데가 있을 터인데(강릉 등 읍과 실정이 같지 않음), 통틀어서 10냥만 징수하는 것은 또한 알맞지 않을 듯하다.
북변(北邊)의 청차염(淸差鹽 : 회령 開市하는 날), 삼갑(三甲 : 삼수ㆍ갑산)의 인구염(人口鹽), 15보(堡) 변장(邊將)의 월희염(月餼鹽), 본궁(本宮)의 금화염(禁火鹽 : 함흥 및 영흥), 합 296석(석마다 값을 돈 1냥 반으로 계산함)을 염세 상납 중에서 계산, 제감(除減)한다.
문천(文川)염세를 예전에는 민역(民役)에 보충했으나, 절반은 상납하고 절반만 남겨서 쓰도록 한다.
관서(關西)
관서 염세는 5등으로 분간하여, 큰 가마는 세전이 10냥, 중 가마는 7냥, 작은 가마는 4냥, 아주 작은 가마는 2냥, 곁 가마는 1냥이다.
의주(義州)의 개시염(開市鹽), 청인(淸人)의 예증염(例贈鹽), 여러 고을, 여러 진(鎭)의 식염(食鹽)이 춘추로 합쳐서 617석 3두(1석 값을 돈 1냥 반으로 계산함)를 상납하는 염세 중에서 계산, 제감한다.
칙사(勅使)를 영접(迎接)할 때에 소용되는 소금 33석 10두 6승도 값을 돈으로 계산하여 회감(會減)한다.
사목(事目)에 이르기를, “염분(鹽盆)이 파손되었거나 새로 설치한 것은 관에 보고해서 적간하도록 하고, 매보(枚報 : 낱낱이 보고함)하는 것을 선세(船稅)의 예와 같게 한다.” 하였다.
폐지했다고 거짓 일컫거나 새로 설치하고도 즉시 관에 보고하지 않은 것은 형(刑)을 엄하게 한다.
흙가마가 파손되었다고 보고하는 것이라도 그 염전이 폐지된 다음이라야 염세를 면제하고, 쇠가마가 파손되었다고 보고하는 것이라도 반드시 조각조각 부서진 다음이라야 면세한다.
살피건대, 조례는 비록 이와 같으나 팔도 염세는 모두 그 원총(原摠 : 균역청을 창설했을 그 때에 바치던 원래 수량)을 보는 것이었다. 그리하여 해마다 그 총수를 비교(그 본디 액수와 비교해서 충당함)하는 까닭으로 연해에 균역(均役)하는 아전이 중간에서 간사한 짓을 꾸민다. 새로 설치한 곳에 흙가마가 비록 술잔만해도 그 세액을 다 덮어썼고, 부서져 없어진 지가 오래 되어서 풀이 뻗어나도 세안에서 삭제되기가 어렵다.
오직 이뿐만이 아니다. 원총에 이미 넘쳐나도 오히려 부족하다고 일컫는 것인즉, 본 세율 외에 여러 가마(竈)에 덧붙여 거두는 것이 있었다. 처음 설치한 새 가마에 세율을 매길 적에는 하등이 되어야 할 가마를 억지로 상등에다 충수한다. 혹 뇌물을 바쳐서 잘 보아주기를 구한 자는 기름진 염전도 낮은 등으로 돌려진다. 혹 이미 거두어서 포흠(浦欠)한 것(아전이 먹어버린 것)은 이듬해에 바칠 세를 기한에 앞서 독촉하여(引等이라 부름), 가지가지 간사한 폐단을 이루 헤아릴 수도 없으며, 갖가지의 가혹한 요구는 또 낱낱이 들기도 어렵다.
청례(廳例)에 적간채(摘奸債)ㆍ마감채(磨勘債)ㆍ개안채(改案債)가 있고 순영예전(巡營例錢)ㆍ경사예전(京司例錢) 따위 명목을 간교하게 만들어 염호(鹽戶)에 징수하는 자가 오지 않는 날이 없다. 색리(色吏) 외에 또 감관(監官)이 있고, 교활한 군교(軍校)와 부객(浮客)ㆍ책객의 무도한 침해도 또한 형언할 수가 없다. 모름지기 조정에서 12년마다 균역청 낭관(郞官)을 한 차례 보내서 남몰래 염호에 다니면서 그 세액을 고르게 하고, 그 이익을 살펴서 수정하도록 할 것이다. 그런 다음이라야 용도가 줄어들지 않고 백성의 힘도 피게 될 것이다.
총괄해서 말하겠지만, 염법으로는 균역법보다 좋은 것이 없다. 중국에서 염을 독점하는 법과 비교하면 맑은 바람이 육합(六合 : 천지와 사방)을 시원하게 할 뿐이 아니다. 그러나 상평(常平)의 정사는 왕자가 귀하게 여기는 바로서, 소금과 5곡(穀)을 가르지 않는다. 유안(劉晏)이 상평염법을 마련해서 나라 용도를 넉넉하게 하고 백성의 군급(窘急)함을 펴지게 하므로 상하가 편리함을 일컬었고, 사책(史冊)에도 좋게 일컬었다. 그때에는 관에서 구워서 관에서 팔었건만 오히려 편리하다고 일컬었는데 하물며 백성이 굽고 관에서 판매하는 것이겠는가?
소금이 한창 흔할 때에는 흙덩이와 다름이 없으니, 만약 이때에 값을 보태서 사들이면 염호가 혜택을 입어서 부엌을 깨뜨리고 가마를 허물어버리는 근심은 없을 것이며, 소금이 한창 귀할 때에는 주옥(珠玉)과 같기도 하니, 만약 이때에 값을 줄여서 판다면 가난한 민호(民戶)도 덕을 입어서 “소악을 듣고서 고기 맛을 모른다[聞韶忘味].”는 나무람이 없을 것이다.
소금이 장차 귀하려면 반드시 미리 조짐이 보이는데, 소금 가마와 함께 늙은 자는 반드시 먼저 안다. 그리하여 큰 상인과 교활한 장사치가 시기를 타고 이문을 노리면 백성이 그 사이에서 곤란이 심하다. 그러므로 큰 장터 옆에다 염창(鹽倉)을 설치하고 온돌로 널리 포설(鋪設)함이 마땅하다. 매양 아주 흔할 때에 값을 보태서 무역해 들였다가 값이 치솟을 때를 기다리는데, 혹 두어 해나 그런 때를 만나지 못하기도 한다. 장마를 당할 때마다 섶을 많이 태우며, 따로 염포(鹽苞)마다 조협(皁莢 : 쥐엄나무 열매의 껍질)을 꽂아두면 녹아내리는 손실이 없게 된다. 혹 땅에다 움을 만들어서 특히 벽돌로 쌓고 유회(油灰)로 문틈을 굳게 발라서 바깥 공기가 통하지 못하도록 하면 더욱 좋다.위로 군수(軍需)를 도울 수 있고, 아래로 진자(賑資)를 마련(經紀)할 수 있는데 무엇이 해로워서 능히 못하는 것인가? 만약 그 조례(條例)ㆍ절목(節目)에 한 번이라도 소홀함이 있으면 위로 국가 체면에 손상되고, 아래로 백성의 먹는 것을 해치게 된다. 오직 감사와 수령이 중간에 있으면서 그 이를 먹게 된다면 이것은 하지 않는 것만 못하다.
ㆍ각 지방의 염세표
등급값지방 | 1등 | 2등 | 3등 | 4등 | 5등 | 6등 | 7등 | 8등 | 9등 |
| 24냥 | 21냥 | 18냥 | 15냥 | 12냥 | 9냥 | 6냥 | 4냥 | 2냥 |
경기 |
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| 80곳 | 111곳 | 290곳 |
해서 |
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| 60곳 | 70곳 | 67곳 | 72곳 | 80곳 |
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호서 |
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| 70곳 | 90곳 | 80곳 |
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호남 | 40곳 | 42곳 | 48곳 | 51곳 | 57곳 | 62곳 | 70곳 | 74곳 | 80곳 |
영남 |
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| 100곳 | 200곳 | 300곳 |
영동 |
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| 70곳 | 90곳 | 80곳 |
관북 |
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| 80곳 | 100곳 | 90곳 |
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관서 |
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| 80곳 | 80곳 | 90곳 | 100곳 |
이 염세표(鹽稅表) 한 장은 내가 만든 것이다. 그 예는 원편(原編)에 기재된 소금의 세액을 뽑아서, 그 중에 가장 높은 것을 1등으로 하고, 가장 낮은 것을 9등으로 했다. 이에 그 중간에 뒤섞여진 액수를 평균하게 배정하고, 차례대로 차등해서 2ㆍ3ㆍ4ㆍ5ㆍ6ㆍ7ㆍ8등으로 했는데, 그 액수가 맞지 않기 때문에 위는 차등의 폭을 촉박하게 하였다(아래 3등은 차등을 2로 했음). 호남에만 홀로 9등을 갖춘 것은 원편에 따른 것이요(1등에 2냥을 증가했음), 해서에 오히려 4등ㆍ5등이 있음도 원편대로 한 것이며 나머지 도에 모두 높은 등이 없음도 원편에 의한 것이니, 반드시 원편에 따른 것은 원편에 정한 바가 모두 정리(情理)에 합당하다고 이르는 것이 아니라, 나라 안에 부세를 평균하는 법이 본디 이와 같이 함이 마땅하다는 것이다. 만약 원편에 정한 바가 과연 정리에 합당하다면 부세를 평균하게 하고 법을 마련하는 신하가 이와 같이 함이 마땅하다. 여러 도 염세에 반드시 9등을 갖추지 않은 것은 여러 도의 전세(田稅)가 반드시 9등으로 갖추어지지 않음과 같은 것이니, 이것은 알기 쉽다(아주 작은 가마에 세가 1냥인 것은 표 안에 열기하지 않았음).
고려 염법(高麗鹽法)
소견을 붙임.
고려는 건국하자 곧 염세가 있었다. 그 제도는 문서가 흩어져 없어져서 역사에도 고찰할 수 없다. 충렬왕(忠烈王) 14년(1288)에 이르러(元世祖 至元 25년 무자), 비로소 사신(使臣)을 여러 도에 보내서 염리(鹽利)를 독점하였다.
이보다 앞서 충렬왕 7년(1281) 경성의 굶주린 백성이 나물을 먹으려 해도 소금이 없으므로 9월까지 한정해서 염세를 견감하였는데(이보다 앞서 충렬왕 5년에 여러 도에 사신을 보내 다시 염호를 점고해서 그 세를 거두려 했으나 宰臣이 간해서 중지했음), 18년(1292)에 이르러 염세 별감(鹽稅別監)을 삼남에 보냈다(22년에 또 염세 별감을 양남에 보냈음). 22년(1296)에 중찬(中贊) 홍자번(洪子蕃)이 상서하여, “염에 대한 세도 이미 일정한 세액이 있는데, 지금 주ㆍ현에 강행하는 혹독한 취렴(取斂)은 진실로 금단하는 것이 마땅하다.” 하였다.
생각건대, 이때는 고려가 개국(開國)한 지 371년이 되는 해이다(태조 원년 무인년(918)에서 충렬왕 무자년(928)까지). 이미 염세가 있어서 나라 용도에 보충했는데, 갑자기 소금을 독점하는 영(令)을 시행했음이 옳은 일인가? 소금을 독점하는 것은 임금으로서 장사치의 업을 빼앗는 것이니 기필코 본받을 수 없는 것이다.
충선왕(忠宣王) 원년(1308)에 와서 비로소 베를 바치고 소금 사는 법을 제정했다.
충렬왕 말년에 충선왕(忠宣王)이 즉위해서 하교(下敎)하기를, “염세는 예부터 천하에 공용이었는데 지금 여러 궁(宮)ㆍ원(院)ㆍ사(寺)ㆍ사(社)와 권세 있는 집이 모두 다투어 차지해서 그 세를 바치지 않으니, 나라 용도가 모자라게 된다. 유사(有司)는 끝까지 추문하여 혁파하도록 하라.” 하였다.
충선왕 원년에 전지(傳旨)하기를, “옛적에 소금을 독점하는 법은 나라 용도에 대비한 것이었다. 우리나라에는 여러 궁ㆍ원ㆍ사 및 권세 있는 집이 사사로 염 가마를 설치해서 이를 독점하니 나라 용도는 무엇으로써 넉넉해지겠는가? 지금 내고 상적창(內庫常積倉)ㆍ도염원(都鹽院)ㆍ안국사(安國社) 및 여러 궁ㆍ원과 안팎 사(寺)ㆍ사(社)가 소유하고 있는 염 가마를 다 관에 들이도록 한다. 그리고 값은 은(銀) 1근(斤)에 소금이 54석이고, 은 1냥에는 4석이며, 베 1필에는 2석으로 정하여 이것을 예로 한다.
소금을 쓸 자는 모두 의염창(義鹽倉)에 가서 화매(和買)하며, 군ㆍ현 사람은 모두 본 고을 관사(官司)에 가서 베를 바치고 소금을 받도록 한다. 만약 사사로 설치한 염 가마가 있거나, 사적으로 서로 무역한 자가 있으면 죄를 엄중하게 다스린다.” 하였다. 이에 군ㆍ현에 영을 내려서 백성을 뽑아 염호(鹽戶)로 만들고 또 염창을 설치하도록 하니 백성이 매우 괴로워하였다.
양광도(楊廣道)에 염 가마가 126개, 염호가 231개이고, 경상도에 염 가마가 174개, 염호가 195개이고, 전라도에 염 가마가 126개, 염호가 220개이고, 평양도에 염 가마가 98개, 염호가 122개이며, 강릉도(江陵道)에 염 가마가 43개, 염호가 75개이고, 서해도(西海道)에 염 가마와 염호가 아울러 49개가 있었는데, 소금 값으로 해마다 베 4만 필이 수입되었다.
내 결론은, 소금은 백성이 항상 먹는 것이어서 그 긴요함이 5곡과 같다. 비록 5곡이 있더라도 소금이 없으면 백성이 능히 먹지 못하므로 흉년에 온갖 물건의 값이 다 헐해져도 오직 소금 값은 더욱 비싸진다. 대개 채소 따위 여러 음식물은 소금이 아니면 더구나 먹을 수가 없기 때문이다. 그 가난한 백성에게 긴절(緊切)하게 소용되는 바가 이와 같은데, 관에서 독점하는 것이 가하겠는가? 소금을 독점하는 것과 오곡을 독점하는 등의 일은, 삼대 이전에는 이런 법이 없었다. 한 무제(漢武帝)가 공근(孔僅)의 말을 받아들이고 오비(吳濞 : 오왕비)의 자취를 따라서 이런 포학(暴虐)한 정사를 하였는데, 위(魏)ㆍ진(晉)ㆍ6조(朝 : 吳ㆍ東晉ㆍ宋ㆍ齊ㆍ梁ㆍ陳)와 수(隋)ㆍ당(唐)ㆍ송(宋)ㆍ원(元)을 지나 명(明)ㆍ청(淸)에 이르도록 끝내 개혁하지 않은 것은 그 이가 크기 때문에 아낀 것이었다. 우리나라에는 다만 해염(海鹽)이 있을 뿐이고, 정염(井鹽)이나 지염(地鹽)은 없다. 그러나 3면이 바다로 둘러싸였고, 염지(鹽地)가 가장 넓으니, 법을 세워서 세를 거둠이 마땅히 전야(田野)의 다음은 될 것이다.
그런데 인문(人文)이 개화되지 못하고 성왕(聖王)이 일어나지 않아서 호강(豪强)한 자가 지리(地利)를 독차지하고 궁(宮)ㆍ원(院)에서 모두 예전 버릇을 가지고 있으므로 백성은 그 이익이 찢겨지고 나라는 그 세입(歲入)을 잃었다. 충렬(忠烈)과 충선(忠宣)이 사(私)를 막아서 공(公)을 강화하고, 복(福)을 거두어서 백성에게 주고자 했으니 또한 왕자의 거조(擧措)였다. 그런데, 어찌해서 소금 독점하는 법을 선왕(先王)의 착한 정사로 생각하여 급급히 본받아 시행했던 것인가?
대저 염 가마를 계산하는 것은 가하지만 염호는 반드시 계산할 것이 아니다. 다만 염 가마만 계산해서 왕적에 기록하고 부요(富饒)함과 척박(瘠薄)함을 물어 9등으로 분간할 것이며, 세율(稅率)을 엄밀하게 정하고 해마다 그 부과(賦課)를 징수한다. 그리고 폐지된 것이 있으면 곧 사험(査驗)하고 관리가 백성의 재물을 착취했으면 그 죄율(罪律)을 정해서 염호를 보호하도록 한다. 혹 바닷물이 변천함에 따라 토성(土性)이 변질되어 염 가마를 철폐하지 않을 수 없는 것은 곧 다른 포구에 그 대를 세우도록 책임 지운다. 염호를 보호해서 자립하도록 하면서 훼철한 죄는 관원이 당하게 하면 염법이 이에 오래도록 시행될 것이다. 소금을 독점하는 구구한 정사를 어찌 족히 본받을 것인가?
충숙왕(忠肅王) 때에 와서는 염법이 크게 무너져서, 백성이 베를 바쳤으나 관에서 소금을 주지 않았다.
충숙왕 5년(1318)에 하교(下敎)하기를, “대위(大尉) 왕심(王深)이 조빙(朝聘)하는 데에 수용이 넉넉하지 못함을 염려하여 여러 도 염 가마를 모두 민부(民部)에 붙여서 값을 평평하게 하고 소금을 백성에게 주어서 공사간에 이롭게 했다. 지금은 염장(鹽場) 관원이 소금 값으로 베를 먼저 받고도 소금을 백성에게 주지 않은 것이 예사로 10에 8~9이다. 소금을 받지 못한 자를 고찰해서 모두 주라.” 하였다.
8년(1321), 서울 안 4염포(鹽鋪)에서 매출(賣出)하는 소금이 모두 권세 있는 집과 친고(親故)에게 돌려지고, 비천(卑賤)한 백성에게는 미치지 않는다는 것으로써 민부에서 방(榜)하기를, “본부(本部) 문첩(文牒)을 받지 않은 자에게는 팔지 못한다.” 하였다.
12년(1325) 하교하기를, “각 처 염호(鹽戶)에는 사람에 일정한 인원이 있고 진공(進貢)에 일정한 액수가 있었다. 그런데 근년 이래로 염호는 날로 줄어들어도 진공 액수는 그대로 남아 있다. 내외 염관(鹽官)이 몸소 살피지 아니하고 포호(逋戶 : 부세를 포탈한 호)가 바쳐야 염세를 공호(貢戶)에다 덧붙여 징수해서 본 액수에 충당하니 백성이 매우 괴로워한다. 만일 포도(逋逃)한 자가 있으면 그곳 관사(官司)에서 조사해서 본역(本役)으로 돌리고, 뒤쫓아서 찾지 못했거나 본인이 죽고 후사도 없는 자는 아울러 진공 액수에 제감하는데 여러 창 공민(貢民)도 또한 이 예대로 한다.” 하였다.
그후 8년, 감찰사(監察司)에서 방하기를, “염포를 설치한 것은 본디 화매해서 혜택이 가난한 백성에게 미치도록 한 것인데, 근래에는 각 염포 관리가 공법(貢法)을 두려워하지 않고 오직 사정에 따르기만 힘써서 심지어는 홀아비ㆍ과부ㆍ고아와 자식없는 늙은이도 무역할 수 없게 해서 매우 편당하지 못하다. 금후에는 화매하는 자를 직접 관찰해서 처리하라.” 하였다.
내 결론은 한 무제(漢武帝)가 소금을 독점했을 때는 현관(縣官)이 소금을 만들면서 맛이 쓰고 나쁜 것을 값만 비싸게 해서 강제로 백성에게 사도록 했던 까닭에 어사 대부(御史大夫) 복식(卜式)이 그 불편함을 말했다(上篇에 보임). 그러나 이때에는 오히려 관에서 그 값을 받았던 까닭에 백성이 소금을 사갔다. 고려 때의 법은 베를 받고 소금 주는 것을 맹호(氓戶)에게 맡겼으니 끝내 포흠(逋欠)이 없겠는가? 만약 소금 사는 사람에게 베를 현관에게 바치고 첩자(帖子)를 받은 다음, 염호에 교부(交付)해서 그 소금을 받도록 했더라면 어찌 이런 일이 있었겠는가?
염호에는 가난한 백성과 떠돌이가 많아서 돈이나 베가 손에 들어오면 저절로 녹아 없어진다. 그리하여 죄가 중해지면 도망쳐서, 그 해가 이웃 염 가마에 미치게 되는데 반드시 필연적인 이치이다. 백성이 소금을 받지 않으면 나라에서도 베 수입을 잃게 되니, 일의 맹랑함이 무엇이 이보다 심하겠는가? 나는 그윽이 생각건대 염호가 줄어드는 이치가 없다고 본다. 소금이란 우리 사람이 항상 먹는 것이어서 값이 비록 극히 비싸더라도 사지 않을 수 없다. 사정이 이와 같은 까닭에 업자가 없어지지 않는데, 이것이 자연의 형세이다. 포도(逋逃)한 호가 이미 많으면 소금 값이 치솟을 것이고, 새 염호가 대신 설 터인데 어찌 영구토록 없어지겠는가? 대개 소금을 독점하는 정사가 가혹하고 비루함이 심했던 까닭으로 백성이 즐거이 따르지 않았던 것이었다. 지금 균역하는 법은 고려 제도와 비교하면 진실로 요(堯)ㆍ순(舜)ㆍ우(禹)ㆍ탕(湯)이라 하겠다.
다음 공민왕(恭愍王) 때에 와서는 염철 감관(鹽鐵監官)을 여러 도에 갈라보냈다. 여러 신하가 간(諫)했으나 듣지 않았다.
이보다 앞서 충혜왕(忠惠王) 원년(1340)에도 염장(鹽場)에 별감(別監)을 두었다가 얼마 후에 혁파하였다.
공민왕 5년(1356), 하교하기를, “염호가 왜구 때문에 염공(鹽貢)을 바치지 않아서 관에서 소금을 주지 못하는데, 백성은 한갓 베[布]만 바치니 그 해가 더욱 크다. 금년 7월부터 명년 7월까지는 염세조(鹽稅條)의 베 3분의 1을 제감하라.” 하였다.
6년(1357) 여러 도에 염철 별감(鹽鐵別監)을 갈라보냈는데, 우간의(右諫議) 이색(李穡), 기거사인(起居舍人)전녹생(田祿生), 우사간(右司諫) 이보림(李寶林), 좌사간(左司諫) 정추(鄭樞) 등이 상서(上書)하여, “지금 별감을 특히 보내면서 염철 별감이라 부르니, 백성이 들으면 반드시 놀랄 것입니다. 그리고 아전이 이를 계기로 간사한 짓을 할 터이니, 폐단이 백방으로 생길 것입니다. 별감은 반드시 세포(稅布)를 많이 받고, 이것을 인해 임금의 총애를 구하고자 하나 백성이 소금을 받지 못함은 평일과 다름없습니다. 만약 존무(存撫)나 안렴(按廉)에게 시행하도록 한다면 백성이 놀라지 않을 것입니다. 그런 다음, 세월을 두고 그 공적을 매긴다면 백성이 어기지 못해서 반드시 성과가 있을 것입니다. 하물며 영릉(永陵) 때에 무릇 취렴(聚斂)하는 것을 하지 않은 바가 없었으나, 홀로 염철 별감은 한 차례 시험하고는 다시 논의하지 않았습니다. 그런데 지금 논의가 이에 미치니, 성덕(聖德)에 누가 될까 염려됩니다.” 하였다. 왕이 재상과 대성(臺省)을 불러서 그 이해(利害)를 물으니, 유독 좌간의(左諫議) 남긍(南兢)만이 보냄이 편리하다 했고, 좌시중(左侍中) 염제신(廉悌臣) 또한 염철사를 벌써 정했으니 고칠 수 없다 하여 왕이 그 말을 좇았다.
내 결론은 쇠망하는 세상에는 재물이 반드시 먼저 고갈된다. 염치를 무릅쓰고 구하는 것이 마치 굶은 자가 먹을 것을 구하는 것 같아서 고갈되어 가는 재물에 보탬은 없고, 나라도 따라서 망하게 되는데, 이것이 천고에 같은 법이다. 이에 세상을 걱정하는 신하가 그런 까닭을 탐구(探求)해서 혹은 “사치가 도에 넘쳐서 재물이 다하게 되었다.” 혹은 “숨기고 새는 구멍이 많아 재물이 고갈되었다.” 하고, 혹은 기강(紀綱)을 탓하고, 혹은 낭비를 탓한다. 내 생각에는 천지가 허흡(噓噏)하고 기액(氣液)이 영축(嬴縮)함에 따라 만물이 자라기도 사라지기도 하는데, 한창 흡(噏 : 숨을 들여마시는 것. 세태가 쇠할 때를 말함)할 때에는 비록 재성(才聖)이 지혜를 다하더라도 부유하게 할 수 있다. 공민왕 때는 천지가 한창 흡할 때인데 비록 염철 감관이 도(道)를 갈라서 사방으로 나간들 어찌 이가 있겠는가? 한 무제(漢武帝) 때에는 천지가 흡하지 않았으므로 염철에 대한 정사가 나라 용도에 보탬이 되었으나, 이것을 본받아서 할 수는 없다.
9년(1360)에 하교하기를, “백성이 병화(兵禍)에 고달프고 기근(饑饉)에 시달리니 각 도의 염세를 면제하라.” 하였다.
11년(1362), 영(令)을 내려서, “여러 군(君)과 재추(宰樞)로부터 성중(成衆)과 애마(愛馬)까지 각각 베 한 필을 바친 다음에 소금을 주라” 하였는데, 이해에 밀직제학(密直提學) 백문보(白文寶)가 차자(箚子)를 올려서, “충선왕 때 정한 염호가 흩어져 없어짐으로 인해 원액이 날고 줄어드니, 삭염(朔鹽)이 부족합니다. 그러나 민간에서 바치는 삭포(朔布)는 한결같이 전례대로 수납하므로 소금은 없으면서 베만 바치도록 하니, 아전이 이를 인연해서 간사함을 부려 백성이 베를 바쳤으나 세염(稅鹽)은 1승(升)도 받지 못합니다. 금후에는 소금 생산의 많고 적음을 베 수량과 견주어서 고르게 갈라주고 이것을 방식(方式)으로 하옵소서.” 하였다.
12년(1363), 하교하기를, “염법(鹽法)을 설치한 것은 본디 나라를 넉넉하게 하고 백성에게 편리하게 하기 위한 것이었다. 그런데 법이 오래되면 폐단이 생겨 도리어 백성의 걱정거리가 되는 것이니, 각 도 존무안렴사(存撫按廉使)에게 염호를 감정해서 현재 베 수량대로 소금을 갈라준 다음에 바야흐로 베를 바치도록 허함이 마땅하다.” 하였다.
19년(1370), 문하부(門下府)에서 계(啓)하기를, “소금을 독점하는 법이 오래되었습니다. 이리하여 선왕께서 바닷가 고을에다 염창(鹽倉)을 설치하고 이에 내륙 백성에게서 세를 거둔 다음 화매(和賣)해서 상하의 이를 통하도록 했는데, 근래에는 법이 오래되매 폐단이 생겨 세포(稅布)는 바쳤으나 소금을 받지 못한 것이 혹 10년에 이른 자도 있습니다. 백성이 힘입을 데가 없고 사염(私鹽) 판매가 갑자기 일어났는바, 선왕의 본뜻은 아니었습니다. 이제부터 염호를 그 업에 안정하도록 하고 또 수령에게 백성이 바친 베를 상환하도록 한 다음, 인해서 사사 판매는 금단하기를 청합니다.” 하여 왕이 그대로 좇았다(辛禑 원년(1375) 주ㆍ현에서 여러 차례나 왜구의 난을 겪었다는 이유로 유독 염세를 면제했는데, 전라도는 5년을 기한하고, 楊廣道와 경상도는 3년을 기한했음).
나는 염법(鹽法)으로서 좋은 것은 지금 하는 균역보다 나은 것이 없다고 생각한다. 중국과 고려 제도를 내리 상고해도 모두 불편하다.
공양왕(恭讓王) 때에 와서 염철의 이를 독점하는 일을 논의했으나 결국 실행하지 못했다.
공양왕 2년(1390), 도당(都堂)에서 계(啓)하기를, “동서 양계는 경계가 상국(上國 : 중국)과 닿았고 또 수재(水災)와 한재(旱災)를 만났으니 염세를 견감하기를 청합니다.” 하여, 그대로 좇았다.
3년(1391), 도당에서 계하기를 “염철은 나라 과세(課稅) 중 큰 것인데, 본조(本朝)에는 철야(鐵冶)에 종사하는 사람이 모두 사리(私利)로 할 뿐이고, 관(官)에서 법을 세우지 않았습니다. 야관(冶官)과 철호(鐵戶)를 염법과 똑같이 설치해서 나라 용도를 돕는 것이 마땅합니다.” 하므로, 임금이 그대로 따랐으나 일은 마침내 시행되지 않았다.
내 결론은 소금이란 백성이 항상 먹는 것인데, 관에서 그 이를 독점하면 백성이 그 해를 받을 것이니 반드시 논의할 것이 못 된다. 그러나 금(金)ㆍ는(銀)ㆍ동(銅)ㆍ철(鐵) 같은 것은 산택(山澤)에서 나오는 보배인데, 위에서 그 권리를 잃으면 국고가 공허(空虛)해지고, 아래에서 그 이를 차지하면 간사한 도둑이 아울러 일어나게 되므로 은(殷)ㆍ주(周) 제도도 광인(礦人)을 두고 금령을 베풀어서 백성에게 범하지 말도록 하였으니, 이것인즉 관에서 광야(鑛冶)를 설치하고 두드려 불려서 화폐로 만들어 백성의 간사한 짓을 없애고 나라 용도에 보충했음은 틀림없는 일이다. 그러나 쇠망해 가는 세대에서야 어찌 해낼 수가 있었겠는가? 그 폐지[寢格]되었음이 당연하다.
[주D-001]촉마(蜀麻)와 오염(吳鹽) : 촉 지방에서 생산되는 마포(麻布)와 오 지방에서 생산되는 소금을 이르는 것인데, 이는 외지에서 생산되는 물건이 모여드는 것을 상징한 말.
[주D-002]“소악을 듣고서 고기 맛을 모른다[聞韶忘味].” : 이 대문은 공자(孔子)가 제(齊)나라에서 소악(韶樂)을 배웠는데, 소악이 하도 좋아서 3개월 동안 고기맛을 몰랐다[子在齊 聞韶 三月不知肉味]는 데에서 인용된 것(《論語》 述而).