관찰사(觀察使), 도사(都事), 외관(外館)- 임선빈, 한충희 집필

[상생]

관찰사(觀察使)

집필자 임선빈

조선왕조실록사전 http://encysillok.aks.ac.kr

정의

조선시대 각 도에 파견되어 지방 통치의 책임을 맡았던 지방의 최고 장관.

개설

관찰사는 고려의 안찰사(按察使)및 안렴사(按廉使)의 후신으로 고려 말에 등장하여 조선 말기까지 지방의 각도에 파견되어 지방 통치의 책임을 맡았던 종2품 외관직이다. 감사(監司), 도백(道伯), 방백(方伯), 외헌(外憲), 도신(道臣), 도수신(道帥臣), 도선생(道先生), 영문선생(營門先生), 방면지임(方面之任), 번임(藩任), 얼사(臬司) 등으로도 불렸으며, 조선 후기에는 관찰사가 순찰사직을 겸하면서 흔히 순찰사라고 불렸다.

담당 직무

관찰사는 고려 말기에 처음 등장하였다. 고려시대에는 지방 각 도(道)에 주로 시종(侍從)ㆍ낭관(郎官)으로 4∼6품의 안찰사나 안렴사를 임명하여 파견하였으나, 1388년(창왕 즉위년)에 이르러 삼성(三省)과 중추원(中樞院) 양부(兩府)의 대신이 도관찰출척사(都觀察黜陟使)로 파견되어 품계가 높아졌다. 또 6개월마다 교체되던 것을 1년 임기제로 정착시켰다. 또한 1389년(공양왕 1)에는 구전관(口傳官)의 형식으로 발령하던 것을 제수(除授)라는 정식 임명 절차를 밟도록 개혁하였으며, 1390년(공양왕 2)에는 사무 기구로 경력사(經歷司)를 설치해 경력과 도사(都事)라는 수령관을 두어 조선시대 관찰사제의 기본을 마련하였다.

그러나 조선 태종대에 이르기까지 관찰사제는 확고히 정착되지 못하였다. 양계(兩界)에는 관찰사 대신 도순문사(都巡問使)가 파견되었고, 나머지 6도의 경우에도 1392년(태조 1)~1401년(태종 1)에 몇 차례나 안렴사로 환원되었다가 다시 복구되는 변동을 보였다. 그 뒤 1414년에 양계 지방이 동북면ㆍ서북면에서 영길도(永吉道)ㆍ평안도로 개칭되어 도제(道制)에 편입되는 것을 계기로 1417년에 이 지역에도 도관찰출척사가 파견되었다. 이에 비로소 전국에 걸쳐 일률적인 관찰사제가 확립되었다.

조선 초기 관찰사의 정식 명칭인 도관찰출척사겸감창안집전수권농관학사제조형옥병마공사(都觀察黜陟士兼監倉安集轉輸勸農官學事提調刑獄兵馬公事)라는 긴 직함에서 보듯 관찰사는 도내의 행정ㆍ군사ㆍ사법을 관장하고 부사ㆍ목사ㆍ군수ㆍ현령ㆍ현감 등의 외관을 감독하였다. 조선 초기에는 관찰사제가 확립되면서 관찰사는 중앙의 행정 관서와 지방 수령 사이에서 연계적 역할을 담당한 매우 중요한 행정 장관이자 군사 지휘관으로 자리잡게 되었다.

원래 고려 전기 중앙과 지방의 행정 체계는 중앙과 주현(州縣)의 직첩 체계(直牒體系)였다. 국가가 직접 주현에 직결되었고 그 중에서도 외관, 즉 수령이 있는 주현만이 직첩의 대상이었다. 그러나 고려 후기에 이르면 수령의 수가 크게 증가하면서 중앙정부의 직접적인 수령 파악 방식은 점차 한계성을 드러내게 되었다. 그리하여 수십 개의 주현을 포괄하는 도(道)라는 새로운 행정 단위를 설정하여 도에 파견하는 외관으로 하여금 수령을 장악하게 하고, 중앙정부는 도의 장관을 장악하는 지방 통치 방식을 택하게 되었다. 그러나 명실상부한 도제의 확립은 여말의 관찰사제가 실시되면서부터이다.

여말의 관찰사에게는 종전의 안찰사나 안렴사보다 훨씬 큰 권한과 지위가 부여되었다. 먼저 1388년(창왕 즉위)에 종전의 안렴사를 파하고 도관찰출척사를 보냈는데, 이 도관찰출척사는 양부대신(兩府大臣)으로 파견되었고, 교서(敎書)와 부월(斧鉞)이 지급되었다. 교서와 부월을 지급한 것은 관찰사에게 한 방면(方面)의 전제권을 부여한 것이라 하겠다. 교서의 내용에 의하면 관찰사에게 한 방면의 절대권한이 위임되었는데, 그 중에서도 특히 관내 외관에 대한 출척권(黜陟權)과 직단권(直斷權)은 관찰사의 가장 중요한 권한이라 할 수 있다.

관찰사는 크게 두 가지, 지방관에 대한 규찰과 지방 장관의 기능을 수행하고 있었다. 수령이나 첨사(僉使)ㆍ만호(萬戶)ㆍ찰방(察訪) 등 외관의 근무 상태에 대한 관찰사의 규찰은 이들의 근무 성적 고과에 기준이 되었으며, 지방관의 탐학 등은 풍문을 듣고서 탄핵할 수 있는 권한도 갖고 있었다. 따라서 관찰사는 수령 등과는 상피(相避)해야 했다.

또한 관찰사는 도내 행정 및 군사 업무를 통제ㆍ지휘할 권한을 갖고 있었다. 도내 수령에 대한 지휘권은 물론이고, 병마절도사(兵馬節度使)ㆍ수군절도사(水軍節度使)의 직책을 모두 겸해서 따로 병마ㆍ수군절도사를 두는 도에서도 군사에 대한 통제권을 행사하였다. 관찰사는 중요한 정사에 대해서는 중앙의 명령에 따랐지만, 관할하고 있는 도에서는 도의 장관으로서 경찰권ㆍ사법권ㆍ징세권 등을 행사하여 지방 행정의 절대적 권력을 가지고 있었다.

관찰사의 기능 가운데 외헌적(外憲的) 기능은 관찰사 고유의 기능이라고 할 수 있다. 조선 초기 관찰사제가 확립되면서 도내의 모든 외관은 관찰사의 포폄 대상이 되었다. 관찰사는 외관, 특히 수령의 현부(賢否)와 능부(能否)를 정확하게 평가하기 위하여 도내를 순력(巡歷)해야만 했다.

그러나 조선 후기에는 군현 통치 형태가 순력에서 유영(留營)으로 변하면서 수시 순력은 봄가을 2회로 정식화되었고, 기간도 1개월 이내로 단축되었으며, 목적도 감진(監賑)과 농형간심(農形看審)이 주된 것이었다. 이와 같은 변화는 관찰사의 순력으로 인하여 초래되는 민폐의 혁제, 외헌적 기능보다 방백적(方伯的) 기능이 보다 중시되었기 때문이다.

방백적 기능으로는 권농, 진휼, 수세와 재정, 교화와 시취, 기타 잡다한 행정사무[교문(敎文)의 반포, 신임수령 도임(到任)의 계문, 외관급가(外官給暇), 유고수령대차상청(有故守令代差狀請), 효열시포(孝烈施褒), 밀주의 제조와 판매 금지, 도살 방지, 벌송(伐松) 금지, 사원(祠院) 창설 방지, 진상품의 간품감봉(看品監封) 등]와 같은 행정적 기능 외에도, 유(流) 이하의 죄를 직단하는 사법적 기능과 도내의 군사 지휘권(병ㆍ수사 겸직)과 군정 사무를 관장하는 군사적 기능을 지니고 있었다.

변천

조선 초기 관찰사의 명칭은 도관찰출척사 또는 도관찰사였다. 1466년(세조 12)의 신관제(新官制)로 인해 관찰사로 명칭이 바뀌었으며, 『경국대전(經國大典)』에는 종2품 외관직으로 수록되어 조선 말기까지 지속되었다. 한편 조선 후기에는 관찰사가 외방에 파견되는 봉명사신인 순찰사직을 겸직하면서 관찰사겸순찰사가 되었고, 관찰사보다는 겸직인 순찰사로 널리 일컬어졌다.

8도에 파견되던 조선시대의 관찰사는 1895년(고종 32)의 관제 개혁으로 전국이 8도에서 23부(府)로 구획될 때에도 각 부의 관찰사로 남았으며, 내무대신의 지휘와 감독을 받도록 되었다. 그러다가 1896년에 다시 전국을 13도로 개편함에 따라 각 도의 관찰사가 되어, 1910년 일본이 우리나라를 강점할 때까지 존속하였다.

종2품직인 관찰사의 선임은 원칙적으로 천거에 의해서 왕이 임명하였다. 관찰사의 천거권은 『경국대전』에서는 의정부 및 6조 당상과 사헌부ㆍ사간원 관원만이 지니고 있었다. 그러나 조선 후기에는 임진왜란을 계기로 대두된 국방 의식의 고조와 비변사의 권한 강화에 따라 한동안 관찰사의 천망권(薦望權)을 비변사에서 행사하였다.

인조대부터 평안ㆍ함경도를 제외한 6도의 관찰사는 이조에서 관장하게 하고, 평안ㆍ함경 양도의 관찰사는 조선 말기까지 비변사가 천망권을 행사하였다. 관찰사의 자질로는 공렴정직(公廉正直)과 암련(諳鍊)이 요구되었으며, 일반적으로 문신이 선임되었는데, 부득이한 경우에는 관찰사와 수령관 중에서 최소 1명이라도 문신으로 차임한다는 문무교차법이 정해졌다.

관찰사의 임기는 여말부터 1년 임기였는데, 세종대 겸목법이 실시될 때에는 30개월로 늘기도 했으나, 『경국대전』에서는 360일로 규정하고 있다. 조선 후기에는 관찰사의 임기에 대하여 논란이 거듭되다가 1669년(현종 10) 2월 판중추부사 송시열(宋時烈)의 건의로 2년으로 항식화되고, 그것이 영조 때 『속대전(續大典)』에 법제화되었다.

관찰사는 도내에서의 권한이 막중하고 업무가 과중하였으므로, 조정에서는 관찰사의 속관으로 외관을 파견하였다. 조선 초기부터 종5품의 도사(1466년까지는 4품이 파견될 경우 경력이 파견됨)가 수령관으로 파견되었으며[수령관은 흔히 아감사(亞監司)라고 불림], 종9품의 검률(檢律)과 심약(審藥)이 설치되어 있었다. 그런데 후기에는 관찰사가 도내 큰 고을의 수령을 겸[兼牧]하면서 겸목읍의 수령을 감하고 관찰사의 겸목 업무를 보좌 혹은 대행하기 위한 판관(判官)이 설치되었으며, 군정 사무를 보조하기 위한 중군(中軍, 종6품)이 배치되었다.

관찰사의 관청은 감영이라고 하며, 1446년(세종 28) 경력이 폐지된 뒤로는 도사 외에 검률ㆍ심약 등이 직속관원이었다. 한때 관찰사가 감영이 설치된 지역의 수령을 겸한 일이 있는데, 그 경우 판관을 두었으며, 조선 후기에는 중군(中軍)이 추가되었다. 그밖에 일반 행정은 감영에 속한 영리(營吏)들이 이(吏)ㆍ호(戶)ㆍ예(禮)ㆍ병(兵)ㆍ형(刑)ㆍ공(工)의 6방에 소속되어 담당하였다.

각 도의 감영은 경기에는 서울 또는 수원, 충청도는 충주 또는 공주, 경상도는 경주나 상주 또는 대구, 전라도는 전주, 함경도는 함흥 또는 영흥, 평안도는 평양, 황해도는 해주 또는 황주, 강원도는 강릉 또는 원주에 있었다. 처음에는 지방관 규찰이 기능의 중심을 이루어 관찰사가 감영에 머무는 기간이 적었으나, 뒤에는 지방장관 기능이 중심이 되어 대부분의 시간을 감영에서 근무하게 됨으로써 감영 기구도 강화되었다.

의의

고려의 안렴사 체제에서 조선의 관찰사 체제로 바뀐 것은 고려 전기 이래 꾸준히 추진되어 온 군현제와 도제 정비 작업의 결과였다. 뿐만 아니라 그 촉진제로서의 구실을 담당, 조선의 중앙집권적 체제 구축에 크게 이바지하였다. 조선 왕조는 지방통치를 위해 전국을 8도로 나눈 후, 하부 조직으로 부ㆍ목ㆍ대도호부ㆍ도호부ㆍ군ㆍ현으로 편성된 군현제를 실시하여, 왕-관찰사-수령을 직결하는 지방 통치를 도모하였다.

중앙집권을 강화하기 위한 지방 통치책의 일환으로 왕은 대리인으로 지방에 파견된 관찰사에게 직계권을 부여하고, 관내의 외관과 백성을 통치하는 지방 행정 최고책임자의 지위를 부여하였다. 이에 따라 관찰사는 중앙과 지방의 행정 조직 사이에서 왕과 직접 연결된 왕권의 대행자로서 한 도의 모든 행정 책임과 시정의 성패를 책임지며, 관할 구역 내의 민관 군정을 총괄하던 최고 책임자였다. 그러므로 국가 통치의 성패가 관찰사의 현부와 능부에 달려 있다고 해도 과언이 아니었다.

참고문헌

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『道先生案』

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도사(都事)

집필자 한충희

조선왕조실록사전 http://encysillok.aks.ac.kr

왕대 태조 ~ 고종

제정 시기 1392년(태조 1)

폐지 시기 1894년(고종 31)

소속 관서 충훈부, 의빈부, 중추부, 의금부, 5위도총부, 개성부, 충익부, 8 도

관품 종5품

정의

조선시대에 중앙 각 관서의 사무를 주관하거나 지방의 관찰사를 보좌하던 종5품 관직.

개설

세조 연간에 공신 등을 예우하기 위해 설치한 충훈부 등과 의금부·개성부·오위도총부 및 8도에 종5품직으로 정착되어, 1894년(고종 31) 갑오개혁에 수반된 관제 개혁으로 폐지될 때까지 존속하였다. 도사는 상위 관직인 경력(經歷)과 더불어 공신의 예우 등과 관련된 제반 사무를 담당하거나, 장관인 판사(判事) 등의 지휘를 받으면서 왕명에 따라 중죄인을 재판하는 조옥(詔獄)에 관한 일 등 해당 관서의 정사와 관련된 사무를 주관하였다.

담당 직무

각각 친공신·부마·원종공신·무임소 문무 당상관 등에 관한 사무를 담당한 충훈부(忠勳府)·의빈부(儀賓府)·충익부(忠翊府)·중추부(中樞府)에 속한 도사는 경력(經歷)의 지휘 아래 이속을 거느리고 공신 등의 예우와 관련된 행정 사무를 주관하였다. 의금부(義禁府)의 도사는 경력과 더불어, 장관인 판사(判事)와 차관인 지사(知事)·동지사(同知事)의 관할 아래 이속을 거느리고 왕명에 따라 행해진 죄수를 국문하는 일과 제반 사무를 담당하였다. 오위도총부(五衛都摠府)의 도사는 경력과 함께 행정 사무에 탁월한 자가 선발되어, 도총관(都摠管)과 차관인 부총관(副摠管)의 지휘를 받고 이속을 거느리면서 오위와 관련된 사무를 주관하였다. 개성부(開城府)의 도사 역시 경력과 더불어 유수(留守)를 보좌하며 부의 행정 사무를 주관하였다.

8도의 도사는 1466년(세조 12)까지는 경력과 함께 관찰사를 보좌하면서 도정(道政)의 실무를 주관하고 수령을 규찰하였다. 그 이후에는 경력이 혁파됨에 따라 아감사(亞監司)로 불렸는데, 관찰사를 보좌하고 육방관속(六房官屬)을 지휘하면서 행정 사무를 관장하였다. 관찰사와 함께 영내를 나누어 그 소관 지역을 순력하면서 수령을 규찰하였으며, 관찰사가 유고할 때는 그 직임을 대행하여 도정 전반을 총관하였다.

변천

조선 건국 직후인 1392년(태조 1) 7월에 관제를 제정할 때 고려 말의 제도를 계승하여 문하부(門下府)에 정7품 도사 1명, 삼사(三司)에 정7품 도사 2명, 도평의사사(都評議使司)에 5~6품관이 겸하는 도사 1명, 7도(道) 2면(面)에 5품 이하의 도사 각 1명을 두면서 비롯되었다.

이후 1466년(세조 12)까지 정치제도의 정비에 따른 관서의 혁파·설치·승격과 이에 수반된 관직의 설치 등과 관련되어 여러 변화를 겪었다. 문하부·삼사·도평의사사에 설치된 도사가 소멸되었고, 충훈사(忠勳司)가 승격된 충훈부, 부마부(駙馬府)가 개칭된 의빈부, 중추원(中樞院)이 승격된 중추부, 의용순금사(義勇巡禁司)가 승격된 의금부, 오위진무소(五衛鎭撫所)가 개칭된 오위도총부, 개성유후사(開城留後司)가 개칭된 개성부, 충익사(忠翊司)가 승격된 충익부, 7도 2면이 개편된 8도 등에 각각 1~5명을 두도록 정비되었다. 또 오위도총부의 도사는 정5품에서 종5품으로 조정되었다. 그 뒤 『경국대전(經國大典)』에 이르러, 충훈부에 1명, 오위도총부에 4명, 의빈부·개성부·중추부에 각 1명, 충익부에 2명을 두도록 규정되었고, 의금부에는 종4품 경력과 합하여 10명을 두도록 하였다. 그에 따라 중앙에는 7개 관서에 각 1~5명, 지방에는 8도에 각 1명씩 두도록 하여 총 23명 내외로 법제화되었다.

이후 『속대전(續大典)』이 편찬된 1746년(영조 22)까지 관서 기능의 성쇠 등에 따라 오위도총부에 2명이 증원되고 개성부의 1명이 혁파되었으며, 의금부의 종5품직이 종6품으로 강등되었고, 추가로 종9품의 도사가 신설되었다. 다시 『대전통편(大典通編)』이 편찬된 1785년(정조 9)까지 중추부에 2명이 증원되었고, 의금부의 종9품 도사가 종8품으로 승품되었다. 또 종5품 도사는 오위도총부에 6명, 중추부에 3명, 충익부에 2명, 충훈부·의빈부·8도에 각각 1명씩 두었으며, 종6품과 종8품 도사는 의금부에 각각 5명씩 두도록 조정되었다. 이때 정해진 관제가 이후 조선시대 말까지 계승되다가, 1894년(고종 31) 갑오개혁에 수반된 근대적인 관제 개혁에 따라 정3품 당하관인 정(正) 이하 모든 관직이 주사(主事)로 통합·개칭되면서 소멸되었다.

참고문헌

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『經國大典』

『續大典』

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외관(外館)

집필자 임선빈

조선왕조실록사전 http://encysillok.aks.ac.kr

시대 고려시대~조선시대

정의

고려~조선시대 지방에 있던 각 관아 벼슬의 총칭.

개설

외관은 경관(京官)에 대비되는 개념으로 외임(外任), 외직(外職)이라고도 한다. 외관을 파견하는 제도는 고대국가 때부터 시행되어 왔으나, 외관직이 경관직에 상응하는 직제로 확립된 시기는 조선 초기이다. 조선시대에는 8도에 파견된 관찰사, 전국 각 고을에 파견된 목민관인 부윤(府尹)ㆍ대도호부사(大都護府使)ㆍ목사(牧使)ㆍ도호부사(都護府使)ㆍ군수ㆍ현령(縣令)ㆍ현감, 찰방(察訪)ㆍ역승(驛丞)ㆍ도승(渡丞) 등의 교통 기관 전속 관원, 그리고 경력(經歷)ㆍ도사(都事)ㆍ판관(判官)ㆍ교수(敎授)ㆍ훈도(訓導)ㆍ심약(審藥)ㆍ검률(檢律)ㆍ역관(譯官) 등의 보좌관 및 병사(兵使)ㆍ수사(水使)ㆍ만호(萬戶) 등의 무직(武職)이 모두 외관에 해당하였다.

담당 직무

외관을 파견하는 제도는 고대국가 때부터 시행되었으나 삼국시대 이전에는 지방에 상주하는 관리의 파견 여부와 명칭이 분명하지 않았다. 따라서 외관제의 정확한 기원은 알 수 없다. 삼국시대에 군현제를 부분적으로 도입하면서 고구려는 도사(道使 : 처려근지(處閭近支)), 백제는 군장(郡將), 신라는 군태수(郡太守) 등을 두었으며 이후 욕살(褥薩)ㆍ방령(方領)ㆍ군주(軍主) 등도 파견되었다. 통일신라시대에는 총관(摠管)ㆍ도독(都督)ㆍ태수ㆍ현령 등이 있었다.

고려시대 초기에는 지방의 호족 세력이 강대해 외관을 제대로 파견하지 못했으나 983년(성종 2) 12목(牧)의 설치와 더불어 처음 상주외관을 파견하기 시작했으며, 이후 꾸준히 증설하였다. 『고려사(高麗史)』「지리지」에 의하면 501개의 주현(州縣) 중에서 중앙에서 외관을 파견하지 못한 속현(屬縣) 372개가 외관이 파견된 129개의 영군(領郡)에 예속되었음을 알 수 있다. 고려시대에는 지방에 일정 기간 상주하는 외관과 함께 중앙관의 신분을 띤 관인(官人)으로서 중앙의 필요에 따라 수시로 지방에 파견했다가 부여받은 일을 끝내면 즉시 상경하는 일시적인 지방 관리 제도도 있었다.

상주외관으로는 행정 구역의 장인 유수(留守)ㆍ도호부사ㆍ목사ㆍ지군사(知郡事)ㆍ지현사(知縣事)ㆍ진장(鎭將)이 있었고, 보조관으로는 부유수ㆍ부사(副使)ㆍ판관ㆍ사록(司錄)ㆍ장서기(掌書記)ㆍ법조(法曹)ㆍ의사(醫師)ㆍ문사(文師)ㆍ위(衛)ㆍ부장(副將) 등이 있었으며, 일시적으로 파견되었던 사신으로는 도순검사(都巡檢使)ㆍ도순문사(都巡問使)ㆍ군진무(郡鎭撫)ㆍ무문사(撫問使)ㆍ방호사(防護使)ㆍ순문사(巡問使)ㆍ안렴사ㆍ전민별감(田民別監)ㆍ찰리사(察理使) 등이 있었다. 이중 상주외관의 경우 고려시대에는 흔히 한 고을에 장관과 속관이 함께 근무하고 있었고, 경관직을 지닌 채 외방에 파견되고 있었으며, 녹봉도 반은 경창에서 지급받는 등 경ㆍ외관 미분화 상태였다.

따라서 『고려사』「백관지(百官志)」에는 별도의 외관직이 설정되어 있지 않고, 외직을 설정하여 금유(今有)ㆍ조장(租藏), 병마사(兵馬使), 행영병마사(行營兵馬使), 전운사(轉運使), 안무사(安撫使), 안렴사(按廉使), 감창사(監倉使), 염문사(廉問使), 권농사(勸農使), 찰방사(察訪使), 계점사(計點使), 지휘사(指揮使), 절제사(節制使), 도통사(都統使), 서경유수관(西京留守官), 동경유수관(東京留守官), 남경유수관(南京留守官), 단련사(團練使)ㆍ도단련사(都團練使)ㆍ자사(刺使)ㆍ관찰사, 대도호부, 제목(諸牧), 대도독부(大都督府), 중도호부(中都護府), 방어진(防禦鎭), 주(州)ㆍ군(郡) 제현(諸縣), 제진(諸鎭), 관역사(舘驛使), 구당(勾當), 유학교수관(儒學敎授官) 등을 수록하고 있다.

이는 후대의 상주외관과 외방사신(外方使臣: 권설직으로 경관에 해당)을 외직으로 설정하여 함께 취급한 것으로 고려시대 경ㆍ외관 미분화 상태의 반영이라고 할 수 있다. 고려 중기에는 속현에 파견하는 감무(監務)가 생겼는데, 무인정권 이후에는 감무가 계속 증가하여 100개 이상의 속현에 파견되었다. 이들 감무가 조선시대에 현감으로 바뀌었다.

이와 같이 고려시대 외관의 특징은 품계가 낮고, 임기가 짧았다는 점이다. 관찰사의 전신인 안찰사(按察使)도 5품관에 불과했으며, 경관직을 지닌 채 보통 6개월 정도의 임기로 지방을 순행했다. 이것은 고려시대의 사회와 국가의 지배 방식이 조선과 달랐기 때문이며, 대신 각종 사신의 파견이 빈번했다. 안찰사 외에도 순찰관으로 안무사(安撫使)ㆍ찰방이 있었으며, 일이 있을 때마다 임시로 파견하는 각종 사신ㆍ별감이 수십 종이 넘었다. 이것은 후에 폐해가 커져 고려 말 개혁파 사류의 중요한 개편 요구 대상의 하나가 되었다.

외관직이 경관직에 상응하여 하나의 제도로 확립되는 시기는 조선 초기이다. 조선초기에는 전임 외관의 수가 대폭 늘어나 1418년(태종 18)에는 300여 개 군현에, 1434년(세종 16)에는 327개(『세종실록지리지(世宗實錄地理志)』에는 334개, 『경국대전(經國大典)』에는 329개) 군현에 수령이 파견되고 있는 것으로 나타났다. 고려시대에 외관이 지방 모든 군현에 파견되지 않고 큰 군현이나 중요한 곳에 선택적으로 파견되었고 다양한 외관 속관이 존재했던 것과는 달리 조선 초기에는 모든 고을에 목민관을 파견했으며, 그것도 외관 속관을 제외한 채 수령 1명만 파견하는 것이 원칙이었다.

조선 초기 법전인 『경국대전』에는 「이전(吏典)」과 「병전(兵典)」에 경관직(京官職)에 상응하는 외관직이 각각 설정되어 있다. 동반직(東班職)에 해당하는 이전 외관직의 경우 종2품의 관찰사와 부윤, 정3품의 대도호부사ㆍ목사, 종3품의 숭의전사ㆍ도호부사, 종4품의 숭의전수ㆍ서윤ㆍ군수, 종5품의 숭의전령ㆍ도사ㆍ판관ㆍ현령, 종6품의 숭의전감ㆍ찰방ㆍ현감ㆍ교수, 종9품의 참봉ㆍ훈도ㆍ역학훈도ㆍ왜학훈도ㆍ심약ㆍ검률ㆍ역승ㆍ도승 등이 외관의 범주에 해당된다.

서반직(西班職)에 해당하는 병전 외관직으로는 종2품의 병마절도사, 정3품의 수군절도사, 종3품의 병마우후, 병마첨절제사, 수군첨절제사, 정4품의 수군우후, 종4품의 병마동첨절제사, 병마만호, 수군만호, 정6품의 병마평사, 종6품의 병마절제도위, 감목 등이 설정되어 있는데, 이 가운데 일부는 수령이 겸하였다. 이들은 모두 중앙에서 외방에 파견되어 일정기간 상주하는 관료들이었다. 이와 같은 조선 초기 외관직의 설정은 고려시대와는 다른 점이었다.

변천

조선 초기 『경국대전』의 외관직 수는 문관은 종9품 이상 종2품까지의 품계로 총 795명이었고, 전임 무관 외관직은 종6품 이상 종2품까지 103명이었으며, 문관 외관이 무관 외관을 겸직한 문무 겸임 관리는 총 387명이었다. 문관 795명을 관직별로 구분하면 감사가 8명, 부윤이 4명, 대도호부사 4명, 목사 20명, 사(使) 1명(경기), 도호부사 44명, 수(守) 1명(경기), 서윤(庶尹) 1명(평안도), 군수 82명, 영(令) 1인(경기), 도사 8인, 판관 36인, 현령 34인, 감(監) 1인(경기), 찰방 23인, 현감 141명, 교수 72명, 참봉 2명(『대전회통(大典會通)』에는 7명), 훈도 262명, 심약 16명, 검률 9명, 역승 18명, 도승 7명 등이었다.

무관직은 겸직을 제외하면 병마절도사 7명, 수군절도사 6명, 병마수군절제사 1명(전라도), 병마절제사 2명(경상도 1ㆍ전라도 1), 병마우후(兵馬虞侯) 6명, 수군첨절제사 12명, 수군우후 5명, 병마만호 18명, 수군만호 54명, 병마평사(兵馬評事) 2명(영안도 1ㆍ평안도 1) 등이었다.

이와 같은 외관직 수는 대체로 조선 말기까지 큰 변동이 없었으나, 조선 후기에 역승ㆍ훈도 등 일부가 폐지되고 영장(營將) 등의 무반직이 신설되기도 했다. 외관직은 대부분 종품(從品)이었으며 경관과 달리 체아직(遞兒職)과 무록관(無祿官)이 없었다. 세종 때 경ㆍ외관 순환제 등을 통해 외관에 대한 위상도 많이 개선되었다. 그러나 이런 노력에도 불구하고 외관에 대한 기피와 차별은 여전했다. 특히 16세기 이후 외관직은 더욱 천시되어 매관매직의 대상이 되었고, 외관의 자질도 계속 낮아져 조선 후기에 들어서면서 심각한 사회문제가 되기도 했다.

조선 초기에 확립된 외관제의 운영은 관계제도(官階制度)와 밀접한 관련이 있었다. 원래 조선 건국 초의 외관원(外官員)은 참상관 중심이었다. 수령은 물론 관찰사조차도 당상관(堂上官)의 개념이 관계를 기준으로 하지 않았으므로, 재상(宰相)에 해당하는 경관직을 지니고 부임하지 않는 한, 당상관이 아닌 참상관이었다. 동일한 고을에 부임하는 수령직의 명칭도 부임하는 외관원의 품계에 따라 달리 호칭되었다. 그런데 세종조 전반기에 경ㆍ외관 통계법(通計法)의 실시, 순자법(循資法)의 강화 등으로 경ㆍ외관 인사 운영의 형식상 통일이 이루어지면서, 1431년(세종 13)에 이르러 『주관육익(周官六翼)』에 근거하여 외관직의 관계가 고정될 수 있었다.

그러나 실제 운영에 있어서는 세종조 중엽에도 여전히 경관직에 비해 외관직은 차별되었고, 관원들은 외관직을 기피하였다. 이를 해결하기 위해 1440년(세종 22) 수령을 거치지 않은 자의 승진 규제가 실시되었고, 1443년에는 경관직에 실시하던 행수법(行守法)의 외관직 확대가 실시되었다. 행수법은 외관직 관계의 고정으로 인해 야기된 관원의 관계와 관직의 관계가 일치하지 않는 불편을 해소하기 위해 실시된 것이었다. 행수법의 실시로 관계가 관직에서 분리ㆍ독립되자, 관제 운영의 기준이 관직보다는 관계를 중시하게 되면서 당상관의 개념도 관계를 기준으로 하게 되었다.

그리하여 문종조 이후에는 수령을 포함한 외관직도 당상관에 참여하게 되었고, 당상 외관의 등장은 법제상으로도 당상외관과 당상관이 아닌 외관의 구분을 가져왔다. 또한 이 시기에는 당상외관의 등장과 짝하여 참봉ㆍ훈도ㆍ심약ㆍ검률ㆍ역승ㆍ도승 등의 참외외관은 『경국대전』의 규정과 같은 종9품으로 정리되었으니, 이와 같은 현상은 외관 관계의 확대 과정이라고 할 수 있다.

원래 수령직과 같은 외관직의 품계는 조선 건국 초부터 제정되어 있었던 것이 아니었다. 처음에는 외관직의 품계가 고정되어 있지 않고 일정 범위만 제시되어 있었다. 따라서 동일한 관직도 부임하는 외관원의 품계에 따라 관직명이 달라지기도 하였다. 그런데 세종 후반기 이후 외관직의 품계가 제정되고 나아가 관계가 관직과 분리되어 관계를 기준으로 한 인사 운영이 이루어지면서 『경국대전』의 외관직 품계가 마련되었다.

또한 원래 고려 말~조선 초에는 참상관(叅上官) 뿐이었던 수령직이 당상관의 범위가 확대되고 개념이 변하게 됨에 따라, 큰 고을 수령직의 경우 당상관이 맡기도 했고 따라서 『경국대전』에는 당상수령이 등장하게 되었다. 『경국대전』의 외관직은 경관직과는 달리 주로 정품보다는 종품으로 구성되어 있었으며, 문관의 경우 당상관ㆍ참상관ㆍ참하관으로 이루어져 있었고, 무관의 경우에는 참하관은 없이 당상관과 참상관만으로 이루어져 있었다.

또한 외관제는 다양한 겸직제가 활용되고 있었다. 외관 겸직은 경관이 외관을 겸직하는 경우와 외관이 외관을 겸직하는 경우로 대별할 수 있다. 『경국대전』에서는 경관직과 외관직이 분리되어 별도의 관직 체계를 이루고 있으나, 이러한 『경국대전』 체제가 성립되기 전의 조선 초기에는 경ㆍ외관직의 분화가 이루어졌다고 하더라도, 아직 관직에 따라서는 경관을 본직으로 하고 외관을 겸직으로 하는 경우가 종종 있었다.

이는 1356년(공민왕 5)에 전임 외관의 등장으로 경ㆍ외관직의 분화가 이루어지기 시작했으나, 아직 『경국대전』과 같은 외관직의 확립이 이루어지기 전의 과도기였기 때문이었다. 따라서 고려 말에 일찍이 전임 외관화한 수령직의 경직겸차(京職兼差)는 드문 일이었으나, 사신적 외관의 경직겸차는 자주 이루어졌다. 조선 초기에 외관이 외관을 겸직하는 사례는 매우 다양했으며, 그 가운데 일부는 제도화되어 법전의 규정으로 남게 되었다. 외관이 외관을 겸직하는 다양한 사례는 동ㆍ서반 외관의 상호겸직과 동ㆍ서반 외관의 반내겸직(班內兼職)으로 유형화할 수 있다. 동ㆍ서반 외관의 상호겸직은 관찰사의 병ㆍ수사(兵ㆍ水使) 겸직, 병사의 수령 겸직, 수령의 병마직(兵馬職) 겸직, 수령의 수군직(水軍職) 겸직을 들 수 있고, 동ㆍ서반 외관의 반내겸직은 관찰사의 수령 겸직, 병사의 수사 겸직을 들 수 있다. 그 외 감목관은 동반직인 수령ㆍ역승과 서반직인 만호ㆍ천호 등이 지역 상황에 따라 겸직할 수 있었다.

외관직의 인사 행정에는 경관직과 마찬가지로 상피제도를 적용하였다. 상피란 부자ㆍ형제ㆍ조부ㆍ종형제 따위 가까운 친척ㆍ인척은 동일한 관청에 함께 근무할 수 없고, 서로 피하여 타 관서에 근무해야 한다는 것이었다. 외관의 경우 관찰사ㆍ절도사ㆍ수령ㆍ첨사(僉使)ㆍ만호ㆍ찰방 등 모두가 상피의 대상이었다. 상피할 때는 품계상 하위 관직자가 당연히 다른 관서로 피하여 근무처를 옮겼다. 만일 관찰사와 수령이 친척 사이라면 관찰사는 그냥 남아 있고 수령이 전보되었다. 상피제도는 외관의 토착화를 적극적으로 방지하기 위한 목적에서 활용되었다. 국가에서는 또 원칙상 분명하게 규정해 놓은 것은 아니었으나, 관례상이나 실무 행정상의 이유로 출신지 본향에도 상피제도를 적용시켰다.

의의

조선 사회는 고려시대 수백 년간 추구되어 온 중앙집권화 정책의 산물로서, 특히 조선 초기 외관제도의 확립은 외관을 매개로 한 지방 지배의 형식적인 완성이었다고 할 수 있다. 『경국대전』에서 경관직에 상응하여 설정된 외관직은 조선 왕조 말까지 통용됨으로써 조선 왕조의 중앙집권적 성격을 규정하는 하나의 변수로 작용하고 있다.

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