(17.7.12)리·통반 설치 조례 일부개정조례안의 법적 위배(하자) 여부 등에 관하여

[정병택]

S55C-6e17071809470_0001.pdf

질의서

첨부파일 참조

S55C-6e17071809530_0001.pdf

답변서(행정안전부)

□ 질의요지  

 1. 1 개 통을 각각 21 개반 , 28 개반 등으로 구성한 경산시 리 · 통반 설치 조례 일부개정조례안이 같은 조례 제 3 조의 획정  기준에 위반되어 위법한지 여부  
 

 2. 경산시 리 · 통반 설치 조례 제 3 조 획정기준에 통반의 상한선을 규정하지 않은 것이 위법한지 여부  
 

 3. 2 개의 법정동을 하나의 통으로 관리하는 것이 위법인지 여부  
 

 4. 상임위원회에서 부결된 조례안을 지방자치법 제 69 조제 1 항 단서에 따라 의장이 본회의에 부쳐 통과된 경우 조례안의 효력 여부 

□ 검토의견  
 

 ○ 안녕하십니까? 행정자치부 업무에 관심을 갖고 국민신문고를 찾아주셔서 감사드리며, 귀하께서 질의하신 사항에 대하여 아래와 같이 답변 드리겠습니다.

 1. 「지방자치법」 제4 조의2 제5항은 “행정동ㆍ리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다” 고 규정하고 있고, 이에 따라 「경산시 리·통반 설치 조례」 제 3 조는 리 · 통반의 획정기준을 정하고 있습니다 . 

  조례 제3 조에서 공동주택, 공단지역이나 자연부락, 취락형태 등을 통반의 구성 시 고려사항으로 규정하고 있으나 이는 예시적인 것이고, 여러 사항들을 고려하여 지역실정에 맞도록 통반의 구성을 조정할 수 있다는 내용이라 할 것입니다. 

  그러므로 원칙적으로 조례 제3 조제2항과 같이 1개 통은 2 내지 10개반으로 구성하지만, 지역실정에 맞도록 증감하여 조정할 수 있습니다. 
 
 2. 「지방자치법」 제4 조의2 제5항은 “행정동ㆍ리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다” 고 규정하고 있을 뿐, 하부 조직의 구성이나 상한을 정하고 있지는 않습니다. 그러므로 하부 조직의 구성이나 상한에 대한 규정을 둘 것인지 여부는 해당 지방자치단체의 조례로 정할 사항입니다. 

 3. 지방자치단체에서는 「지방자치법」 제4 조의 2 제4 항에 따라 하나의 법정동을 2 개 이상의 행정동으로 운영하거나, 2개 이상의 법정동을 하나의 행정동으로 운영하는 등 행정운영상 동을 그 지방자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있도록 되어있습니다. 또한, 같은 법 제4 조의2제5항에 따라 행정동에는 통·반 등 하부조직을 둘 수 있는 것으로, 질의하신 사항처럼 2 개의 법정동을 특정 행정동의 같은 통으로 정하는 것이 법령을 위반한 것으로 보기는 어렵습니다 . 

 4. 「지방자치법」 제69조제1 항은 “위원회에서 본회의에 부칠 필요가 없다고 결정된 의안은 본회의에 부칠 수 없다. 다만, 위원회의 결정이 본회의에 보고된 날부터 폐회나 휴회 중의 기간을 제외한 7 일이내에 의장이나 재적의원 3분의 1이상이 요구하면 그 의안을 본 회의에 부쳐야 한다” 고 규정하고 있습니다.
 
  따라서 해당절차에 따라 상임위원회에서 부결된 조례안이라고 하더라도 위원회의 결정이 본회의에 보고된 날부터 ?7 일 이내에 의장이 요구하여 본회의에 부쳐 정족수를 충족하여 가결되었다면 적법하게 안이 의결된 것으로 판단됩니다 . 

 ○ 답변 내용에 대한 추가 설명이 필요한 경우 질의 1, 2, 4 에 대한 사항은 행정자치부 자치법규과 이준희 사무관 (☎02-2100-4123), 질의 3 에 대한 사항은 행정자치부 자치제도과 이근영 주무관 (☎02-2100-3820) 으로 문의하여 주시기 바랍니다.

답변서(최민수 박사)

경산시 리.통반 설치 조례 개정조례안에 대한 자문의견

1. 리. 통반설치에 대한 근거 규정

자치단체에서 리. 통반설치에 대한 사항은 “지방자치법” 제4조의2 제2항과 제4항에서 조례로 정하도록 위임하고 있음.

따라서 해당 지자체 조례로 정하는 리. 통반설치에 대한 규정은 “지방자치법” 제4조의2에서 규정하고 있는 입법취지에 벗어나지 않으면 되는 것임.

2. 문의에 대한 자문의견

(1) 질의 1에 대한 자문의견

“경산시 리.통반 설치 조례” 제3조 제2항에서는 통에 설치하는 반의 수를 2개내지 10개반으로 구성하되 “자연부락 취락형태 등”을 고려하여 지역실정에 맞게 조정할 수 있도록 규정하고 있음.   

여기서 “자연부락 취락형태 등”을 고려하여 지역실정에 맞게 조정한다는 것은 조례 제2항 본문규정에서 정하고 있는 “2개 내지 10개반”을 기준으로 하면서 “자연부락 취락형태 등”을 고려하여 반수를 어느 정도 조정하라는 것임.  

개정조례안에서 아파트 신축에 따라 1개 통의 반수를 28개, 21개로 정하고 있는데, 아파트 신축이라는 고려사항은 “자연부락 취락형태 등”이라는 고려사항에 해당된다고 보기가 어렵다고 할 것임. 또한 조례규정에 따라 1개 통에 둘 수 있는 반의 수가 2개인데, 반이 2개인 통과 28개의 반이 있는 통의 설치는 그 형평성을 고려하지 않았다고 볼 수 있음. 

따라서 문의 1의 경우에는 법률에 위배가 아니라 조례 제3조제2항의 입법취지에 맞지가 않는다고 할 것임.

(2) 질의 2에 대한 자문의견

질의 2 사항은 조례규정이 법에 위배 여부 문제가 아니라 조례 제3조제2항 단서를 적용하면서 본문 규정의 취지에 벗어나게 적용하고 있는 것임. 

이러한 문제를 해결하기 위해 조례에서 통에 둘 수 있는 반의 수를 제한하는 것은 바람직하고, 이렇게 상한선을 규정하는 것은 “지방자치법” 상위법에 위배가 되는 것은 아님. 왜냐하면, 자치단체에서 리. 통반설치에 대한 사항은 “지방자치법” 제4조의2 제2항과 제4항에서 조례로 정하도록 위임하고 있기 때문임.

(3) 질의 3에 대한 자문의견

한 개의 통은 하나의 법정동이나 행정동에 속해야 한다는 법률이나 조례규정이 없는 이상, 문의사례가 법규에 위배된다고 볼 수는 없을 것임. 

이는 조례 또는 법률 위배라는 측면보다는 통을 효율적인 관리하는데 문제가 있다는 사실적인 문제라고 할 것임.

(4) 질의 4에 대한 자문의견

지방의회에서 의결된 조례가 법률에 위배되더라도 무조건 무효의 효력이 발생하는 것이 아님.  

조례효력의 무효여부가 결정되기 위해서는 법원의 판단이 있어야 함. 즉, 의회에서 의결된 조례안(법령위배 조례)에 대해 단체장이 재의요구하고 의회가 재의결하였을 경우 대법원에 제소하여 그 판결을 받거나, 조례 시행으로 권리나 이익이 침해되는 자가 개정조례의 무효확인 소송을 제기하여 법원의 판단이 있어야 하는 것임.

답변서(서우선 박사)

자문 요지

경산시 리ㆍ통반 설치 조례

제3조(획정기준) ① 반은 20내지 50가구로 구성한다. 다만, 공동주택, 공단지역이나

자연부락 등을 고려하여 지역실정에 맞도록 조정할 수 있다.

② 리ㆍ통은 2내지 10개반으로 구성한다. 다만, 자연부락 취락형태 등을 고려하여 지역실정에 맞도록 조정할 수 있다.

「경산시 리ㆍ통반 설치 조례」제3조에서 반은 20내지 50가구, 통은 2내지 10개반으로 구성한다고 되어 있으며, 반은 공동주택 등 지역실정을 고려 가능하나 통은 자연부락 취락형태만 고려하도록 규정되어 있음

그러나 경산시 서부2동의 더샵아파트 신축(1,696세대)에 따라 통·반을 신설하면서 31통 970세대 28개반, 32통 726세대 21개반 신설하여 2개통 49개반을 증설하였음(⇨ 첨부된 조례개정안 참조). 더샵아파트 1개반은 34~35가구로 구성되어 반의 기준에는 적합하나, 1개통이 28개반, 21개반으로 구성되어 2내지 10개반으로 구성되어야 하는 통의 기준(조례 제3조제2항)에 위배되며 또한, 최소 40세대(20가구×2개반)에서 최대 500세대(50가구×10개반) 기준(조례 제3조) 위배됨

다른 시ㆍ군(구미시) 조례의 경우

제3조(확정기준) ① 반의 확정기준은 20가구 이상 50가구 이하로 구성한다. 다만, 100가구

를 초과하지 않는 범위 내에서 아파트, 자연부락, 취락형태 등을 고려하여 현지실정에 맞도

록 조정할 수 있다.

② 통ㆍ리는 3개반 이상 10개반 이하로 구성한다. 다만, 30개반을 초과하지 않는 범위 내에서 아파트, 자연부락, 취락형태 등을 고려하여 현지실정에 맞도록 조정할 수 있다.이상과 같이 규정되어 통반의 상하한선 및 현지실정에 따른 조정시의 상한선을 규정함과 더불어 반과 통에 각각 아파트도 지역실정에 맞게 조정할 수 있도록 명확히 규정하고 있음

총괄적 검토의견

1

읍ㆍ면ㆍ동과 하부조직

에 대하여

“읍ㆍ면ㆍ동”은,「지방자치법」(이하 “법”이라 함) 제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) 제3항에 따른 “지방자치단체의 관할구역”이란 법적 지위와, 그 “설치기준”에 관한 사항은 같은 조 제4항에서 정하고 있는데 대해서는 잘 아시는 사항입니다.

즉, 읍ㆍ면ㆍ동의 “설치기준”은 “동☞ 도시의 형태를 갖춘 지역 ; 읍ㆍ면☞ 그 밖의 지역”이란 “법정기준”을 두고 있으며, 그 법적 성격은 법 제117조(하부행정기관의 장)에 따른 “지방자치단체의 하부행정기관”인데 대해서도 잘 아시는 바와 같습니다.

읍ㆍ면ㆍ동의 “하부조직”에 관한 사항은, 법 제4조의2(자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동 등의 명칭과 구역) 제2항부터 제5항까지에서 두고 있으며, 그 하부조직의 “설치기준”은 다음 “2”와 같이 “리☞ 법정사항 ; 통☞ 조례사항”아라고 판단됩니다.

2

리와 통의 설치기준

에 대하여

읍ㆍ면ㆍ동의 하부조직 중 “리”의 명칭과 설치기준은, 우리나라의 오랜 “역사적 사실(史實)”을 존중하여 법 제4조의2제2항에 따른 “법정사항”이지만, “통”에 관해서는 “법정사항”이 아닌, 같은 조 제5항에서 위임한 “조례사항”임을 주목해야 할 것입니다.

즉, 리의 설치기준은 법 제4조의2제2항에 따른 “자연촌락 기준”이란 법정기준인데 비하여, 통의 설치기준은「경산시 리ㆍ통반 설치 조례」(이하 “조례”라 함) 제3조(획정기준) 제2항에서 “자연부락 취락형태 등”으로 비로소 “창설”한 기준입니다.

참고적으로, 오래 전 중앙부처 조례준칙에서 “도시의 형태를 갖춘 동”에 두는 “통”의 설치기준을, “그 밖의 읍ㆍ면”에 두는 “리”의 설치기준과 같은 말만 바꾼 “자연촌락=자연부락 취락형태”란 규정이야말로, 이제 시대착오적(時代錯誤的)일 뿐입니다.

다만, “자연부락 취락형태”만 “열거주의”가 아닌 “등”을 표기함으로써, “예시주의”에 따른 해석ㆍ적용을 할 수 있어 다행이라고 생각하지만, 오히려 이 기준을 “도시계획, 가구밀집 형태 등”이란 현대적 규정으로 개정할 필요성이 크다고 봅니다.

3

통장업무와 전자정부

에 대하여

“손으로 하고 발로 뛰던 시대”의 한 사람 수행업무가 “현대과학ㆍ기술시대”에는 수십 배, 수백 배 등 처리할 수 있는 사실은, 일자리를 잃은 19세기 초 영국 노동자들의 “러다이트운동(Luddite Movement, 기계파괴운동)”을 상기하지 않아도 됩니다.

물론, 통과 통장을 두는 “동”도 전자정부시대의 행정기관이며, 동장이 위촉대상자들 가운데 이와 같은 “전자정부”에 부응할 수 있는 “통장”을 위촉할 수 있을 경우, 1명의 통장이 담당할 수 있는 “반”의 적정규모는 문서행정시대에 비할 바 아닙니다.

이번 “자문요지”를 살펴볼 때, 4개의 “질의사항”도 역시 “리ㆍ통의 설치기준”과 관련된 법적 문제이므로, 이상과 같은 “총괄적 검토의견”에 따라 검토해 보고자 하며, 그 검토결과는 질의사항별로 별도의 정리를 해 드리고자 합니다.

질의사항 1

경산시 리ㆍ통반 설치 조례에 따르면 반은 20내지 50가구, 통은 2내지 10개반으로 구성한다고 되어 있으며, 반은 공동주택 등 지역실정을 고려가능하나, 통은 자연부락 취락형태만 고려하도록 규정되어 있는데, 경산시 리ㆍ통반 설치 조례 일부개정조례안은 공동주택 1개통이 각각 28개반, 21개반으로 구성되어 2내지 10개반으로 구성되고 자연부락 취락형태만 고려하도록 하는 통의 기준에 위배되어 경산시 리ㆍ통반 설치 조례 일부개정조례안 자체의 법적 위배나 하자 여부?

검토의견☞ “질의사항1”에 대해서는, 조례 제3조제2항 단서에서 “통의 설치기준”을 규정할 때, “통”은 대등한 동과 면 차원의 하부조직이라서 “리의 법정 설치기준”을 참조한 것으로 보이나, “통의 설치기준”은 어디까지나 “조례”에서 “창설”한 기준입니다.

더욱이, 같은 조례에서 개정이 가능한 기준임은 물론, 조례 제3조제2항 단서는 “열거주의”가 아니라 위의 “총괄적 검토의견”과 같이 “등”을 표기한 “예시주의”에 따른 규정이므로, 같은 항 단서 전단 중 “자연부락 취락형태만”을 고려할 필요는 없다고 봅니다.

따라서 조례 제3조제2항 단서의 후단에 “지역실정에 맞도록”이란 규정을 부기하고 있음을 주목하여 이번 일부개정조례안 중 해당 사항은, 경산시의 “지역실정”에 맞는지 여부에 따라 “적법” 또는 “위법”한 개정인지를 판단해야 할 문제라고 다시 판단됩니다.

왜냐하면, 지역실정을 잘 알 수 없는 입법고문인 본인은, “적법한 판단방법”에 대하여 자문을 해드릴 수 있을 뿐, 이번 일부개정의 “적합성 판단”은 주민의 대표기관인 경산시의회(이하 “의회”라 함) 의원(이하 “의원”이라 함)님들의 직무소관에 속하기 때문입니다

질의사항 2

경산시 리ㆍ통반 설치 조례 제3조 획정기준에서 통ㆍ반의 단서조항에 상한선이 없이 지역실정을 고려한다고만 규정되어 있어 1개반이 100가구, 1천가구 등 상한이 없이 가능하도록 되어있고, 1개통이 100개반, 200개반 등 상한이 없이 가능하도록 되어 있는데, 조례 조항 자체에 문제가 있는 법적 위배나 하자는 너지? 상한선을 한정해야 되는 것은 아닌지?

  검토의견☞ 물론, 법령ㆍ조례규정의 해석ㆍ적용에는 “이현령비현령(耳懸鈴鼻懸鈴)”은 금물이라도, “반의 설치기준”은 1명 통장의 “업무담당능력”과 직결되는 사항이므로, “전자정부시대”에서는 그 법적 “적정규모”를 가늠하기란 어려운 문제라고 봅니다.

따라서 반의 설치기준에 “상한선”을 조례에서 명정하는 규정은, 오히려 전자정부시대에 “역행(逆行)”하는 시대착오적임에 따라, 이에 대하여 규정하고 있는 다른 지방자치단체의 조례보다 경산시 조례가 “전자정부”에 더욱 부합한다고 판단됩니다.

  또한, “질의사항2”에서 우려하는 “지역실정만의 고려”는, 전자정부시대에는 불필요한 “기우(杞憂)”라고 보는 바, 전자정부시대에는 굳이 “상한선”을 두지 않더라도, 1명 통장의 몇 개 반 담당능력의 “한계”는 “법적 판단”보다 “사실적 판단문제”가 중요하기 때문입니다.

질의사항 3

 경산시 리ㆍ통반 설치 조례 일부개정조례안에 따라 서부1동 15통(옥산동)을 법정동 변경 없이 서부2동 경남신성아파트 5통(중산동)에 편입시켜 서부2동 5통은 옥산동과 중산동이 같이 혼재되어 두 개의 법정동(옥산동, 중산동)을 하나의 통으로 관리하게 되는데 법적 위배나 하자 여부?

 검토의견☞ “법정동”의 설치근거는, 오히려 그 “명칭” 및 “종전과 같이” 설치해야 하는 “리”와 달리 “법정사항”이 아니며, 법 제4조의2제4항에 따른 “법정사항”인 “행정동”을 설치할 경우, 같은 조 제5항에서 위임한 “조례사항”임은 역시 잘 아시는 사항입니다.

즉, “동ㆍ리에서는 행정능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동리(이하 "행정동ㆍ리"라 한다)를 따로 둘 수 있다.”입니다.

“행정동의 설치”에 관한 이 규정 중 “행정능률과 주민의 편의를 위하여”란 목적규정에 따라 동일한 행정동 안에 설치된 법정동 2개 이상에 걸치는 “통ㆍ반의 설치”는, 조례 “별표 1” 및 “별표 2”를 동시에 개정하는 규정은 적법하다고 판단됩니다.

또한, 법정사항“인 행정동 2개 이상에 걸치는 “통ㆍ반의 설치”도, 법 제4조의2제5항을 준수하여 먼저 행정동의 “구역”을 변경하고, 다음으로 변경된 행정동 관할구역 소재 법정동의 지번을 포함시켜 “통ㆍ반”을 귀속하게 하는 개정을 해야 적법하다고 봅니다.

질의사항4

상기의 경산시 리ㆍ통반 설치 조례 일부개정조례안이 법적 위배(하자)가 있는 조례안일 경우에 상임위원회에서 부결되었으나, 특정의원(시의회 의장)이「지방자치법」제69조에 따라 직권으로 재상정하여 본회의 통과되었을 경우 이 조례의 효력은? 조례자체에 법적 위배(하자)있는 조례로서 원천무효나 취소 사유가 아닌지?

검토의견☞ “질의사항 4”에 대해서는 먼저, 해당 조례안이 이상과 같은 검토결과를 모두 충족하여 적법하더라도, 소관 상임위원회의 “부결”은 “현행 조례대로 유지”라는 조례입법의 정책적 판단에 속하여 법적 문제가 달리 없다고 판단됩니다.

또한, 소관 상임위원회에서 위와 같은 조례입법의 정책적 판단에 따라 부결시킨 조례안에 대하여, 의회의장(이하 “의장”이라 함)은 그 부결결과를 존중할 필요는 있으나, 법 제69조제1항 단서에 따른 예외적인 “본회의의 부의”도 역시 아무런 법적 문제는 없다고 봅니다.

 이와 달리, 해당 조례안이 이상과 같은 검토결론 중 한 가지라도 위법할 경우에는 “소관 상임위원회의 부결☞ 적법 ; 의장의 본회의 부의☞ 위법”하다고 판되는 바, 본인은 경산시의 “지역실정”에 관해서는 법적 판단을 해드릴 수 없음을 양해해 주시기 바랍니다. 끝.