행정소송의 대상 처분(판례10) 행정심판 재결

[jenny lee]

행정소송의 대상 처분(판례10)

https://youtu.be/G3RKF944WG4

1. 재결

• 재결이란 행정심판의 청구에 대한 심리를 거쳐 재결청이 내리는 결정을 말한다. 행정심판의 재결에는 각하재결, 기각재결, 인용재결이 있다. 인용재결에는 취소변경 재결, 적극적 변경재결, 무효등확인재결, 의무이행재결 등이 있다.

• 취소소송은 처분 및 재결을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.(행정소송법제19조)

• 재결이 취소소송의 대상이 되는 경우는 ⓵재결자체의 고유한 위법이 있는 경우, ⓶ 개별 법률에서 재결주의를 취하는 결과 당해 법률상의 재결이 취소소송이 되는 경우로 구분된다.

2. 재결자체의 고유한 위법이 있는 경우

1) 재결자체의 고유한 위법이 인정되는 범위

• 재결의 주체, 재결의 절차, 재결의 형식, 재결의 내용에 관한 위법이 포함된다.

《판례》
◈ 항고소송은 원칙적으로 당해 처분을 대상으로 하나, 당해 처분에 대한 재결 자체에 고유한 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우에 한하여 그 재결을 대상으로 할 수 있다 (대판 93누5673, 소청결정취소). 【2015 지방직 9급】

• 재결 자체의 내용상 위법이 문제된 예로는 법적 근거가 될 수 없는 사유(주민정서)에 근거하여 행정심판에서 원처분에 대한 취소재결이 있는 경우가 있다.

• 행정청의 적법한 처분에 대한 행정심판이 제기되어 행정심판위원회에서 인용재결(처분취소)이 내려진 경우에도 행정심판위원회의 인용재결의 판단의 근거는 위법뿐만 아니라 부당도 있으며, 부당도 원처분에는 없는 하자로서 재결의 고유한 하자가 된다(다수설과 판례).

• 재결의 고유한 위법이 없음에도 재결에 대한 취소소송을 제기한 경우에는 기각판결을 하여야 한다. → 각하판결이 아님

《판례》
◈ 재결취소소송의 경우 재결 자체에 고유한 위법이 있는지 여부를 심리할 것이고, 재결 자체에 고유한 위법이 없는 경우에는 원처분의 당부와는 상관없이 당해 재결취소소송은 이를 기각하여야 한다(93누16901, 투전기영업허가거부처분취소).

2) 인용재결이 항고소송의 대상이 되는 경우

• 제3자효 행정행위에서 처분의 상대방(甲)에게 수익적 처분이 제3자(乙)에 의해 제기된 행정심판의 재결에서 취소된 경우에 처분의 상대방(甲)은 당해 행정심판의 재결의 취소소송을 제기할 수 있음.

• 판례는 자기완결적 신고의 수리처분에 대한 심판 청구가 부적법하다고 각하하여야 함에도 인용재결을 한 경우에 재결자체의 고유한 위법이 있다고 보았음(대판 99두10292, 재결취소).

《판례》
◈ 행정심판의 대상이 되지 아니하여 부적법 각하하여야 함에도 그 청구를 인용하여 수리처분을 취소하는 재결을 한 경우에 그 재결은 재결 자체의 고유한 하자로 취소소송의 대상이다(○)
► 경기도지사(A)는 한국남용개발주식회사(甲)에게 골프장 사업계획승인을 허가함. 이를 바탕으로 甲은 A에게 골프장 사업시설 착공계획서를 신고하자 A는 이를 수리함. A의 착공계획서 수리에 대해 인근 주민(乙)들이 그 수리처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하자 재결청(문화체육부장관, AC)은 그 청구를 인용하여 A의 수리처분을 취소하는 형성적 재결을 함.
그런데 A가 甲의 골프장 사업시설 착공계획서를 수리하고 이를 통보한 행위는 甲의 착공계획서 제출사실을 확인하는 행정행위에 불과하여 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아님. 따라서 당초 乙에 의해 제기된 행정심판 청구는 부적법하여 각하하여야 함. 그럼에도 불구하고 AC는 乙의 심판청구를 인용하여 A의 수리처분을 취소하는 재결을 함. 이 경우 AC의 재결 자체에 고유한 하자가 있음(대판 99두10292, 재결취소). → 따라서 甲은 문화체육부장관(AC)의 재결의 고유한 위법을 사유로 법원(C)에 취소소송을 제기 가능.

•그러나 인용재결로 새로이 어떠한 권리이익도 침해받지 아니하는 자인 경우에는 그 재결을 취소할 소의 이익이 없다.

《판례》
◈ 어업면허취소처분에 대한 면허권자의 행정심판청구를 인용한 재결에 대하여 제3자가 재결취소를 구할 소의 이익이 없다(×).
► 처분상대방이 아닌 제3자(乙)가 당초의 양식어업면허처분에 대하여는 아무런 불복조치를 취하지 않고 있다가 충남도지사(A)가 그 어업면허를 취소하여 처분상대방인 면허권자(甲)가 그 어업면허취소처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하고 이에 재결기관인 수산청장(AC)이 그 심판청구를 인용하는 재결을 하자 비로소 그 제3자(乙)가 행정소송으로 그 인용재결을 다투고 있는 경우. 수산청장(AC)의 그 인용재결은 충남도지사(A)의 어업면허취소로 인하여 상실된 면허권자(甲)의 어업면허권을 회복하여 주는 것에 불과할 뿐 인용재결로 인하여 제3자(乙)의 권리이익이 새로이 침해받는 것은 없음. 그 인용재결로 인하여 그 면허권자(甲)의 어업면허가 회복됨으로써 그 제3자(乙)에 대하여 사실상 당초의 어업면허에 따른 효과와 같은 결과를 초래한다고 하더라도 이는 간접적이거나 사실적·경제적인 이해관계에 불과하므로, 그 제3자(乙)는 인용재결의 취소를 구할 소의 이익이 없다(대판 94누15592 , 어업면허취소처분에대한취소재결처분취소)

•인용재결의 부당도 재결자체의 고유한 위법이다. 인용재결은 원처분과 내용을 달리하는 것이므로 그 인용재결의 취소를 구하는 것은 원처분에 없는 재결의 고유한 하자를 주장하는 것이므로 취소소송의 대상이 된다.

《판례》
◈ 제3자효를 수반하는 행정행위에 대하여 제3자(乙)가 행정심판을 제기하여 그 처분이 취소되는 재결이 있자 그 원처분의 상대방(甲)이 위 재결에 대한 취소소송을 제기한 경우는 재결의 고유한 위법이 될 수 있다(○)
► 당초 경상북도지사(A)는 가야개발(甲)에게 이 사건 골프장사업계획승인처분(원처분)을 함. 이에 대해 해인사 및 고령군주민들(乙)은 국립공원시설에 골프장을 건설하는 것은 위법하다고 문화체육부장관(AC)에게 행정심판을 제기함. 문화체육부장관은 乙의 요구(주민들의 정서)를 받아들여 처분을 취소하는 인용재결을 함. 이에 대해 甲은 재결의 고유한 위법을 사유로 AC의 취소처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기함(대판 96누10911, 체육시설사업계획승인취소처분취소)

3) 기각재결이 항고소송의 대상이 되는 경우

• 기각재결의 경우에는 원칙상 원처분을 대상으로 취소소송을 제기하여야 한다(기각재결은 원처분이 적법하거나 부당하지 않다는 것이므로). 다만 기각재결에 대한 취소소송은 재결자체의 고유한 위법이 있는 경우에 한다. 기각재결에 고유한 하자로 인하여 취소된 경우에는 행정심판위원회는 다시 재결하여야 한다.

4) 적극적 변경명령재결이 항고소송의 대상이 되는 경우

• 행정청이 식품위생법령에 기하여 영업자에 대하여 행정제재처분을 한 후 적극적 변경명령재결에 따라 그 처분을 영업자에게 유리하게 변경하는 처분을 한 경우, 변경처분에 의하여 당초처분은 소멸하는 것이 아니고 당초부터 유리하게 변경된 내용의 처분으로 존재하는 것이므로, 변경처분에 의하여 유리하게 변경된 내용의 행정제재가 위법하다 하여 그 취소를 구하는 경우 그 취소소송의 대상은 변경된 내용의 당초처분이지 변경처분은 아니다. 제소기간의 준수 여부도 변경처분이 아닌 변경된 내용의 당초처분을 기준으로 판단하여야 함.

《판례》
◈ 전주시 완산구청장(A)은 2002. 12. 26.일 甲에 대하여 3월의 영업정지처분(당초처분)을 하였고, 이에 대하여 甲이 행정심판청구를 하였음. 행정심판의 재결청(전주시장)은 2003. 3. 6.일 “A가 2002. 12. 26. 甲에 대하여 한 3월의 영업정지처분을 2월의 영업정지에 갈음하는 과징금부과처분으로 변경하라”는 일부기각(일부인용)의 이행재결을 하였음. 그 재결서 정본이 2003. 3. 10.일 甲에게 도달됨. A는 위 재결취지에 따라 2003. 3. 13.일에 “3월의 영업정지처분을 과징금 560만 원으로 변경한다”는 취지의 이 사건 후속 변경처분을 함으로써 이 사건 당초처분을 甲에게 유리하게 변경하는 처분을 함. 甲이 변경처분에 대하여 취소소송을 제기할 경우에 취소소송의 대상과 기산일은? 후속 변경처분인 과징금부과가 위법하다 하여 그 취소를 구하는 소송은 후속 변경처분에 의하여 당초부터 유리하게 변경되어 존속하는 2002. 12. 26.자 과징금부과처분을 대상으로 해야 함. 기산일은 행정심판재결서 정본을 송달받은 날로부터 90일 이내 제기되어야 함. 재결서 정본이 도달한 2003. 3.10일 부터 90일 이내인 2003.6.10.일 이내에 제기되어야 함.(대판 2004두9302, 식품위생법위반과징금부과처분취소).

5) 국세청장의 심사결정에 따라 과세관청이 감액경정처분을 한 경우

• 국세청장의 심사결정에 따라 과세관청이 감액경정처분을 한 경우에 취소소송의 대상은 당초 부과처분(원처분) 중 경정처분에 의하여 아직 취소되지 않고 남은 부분이다.

《판례》
◈ 동대구 세무서장(A)은 甲에게 1993. 9. 16.일 금106,168,940원의 양도소득세 부과처분을 함. 甲은 이에 대하여 이의신청 및 심사청구를 거쳐 1994. 1. 20. 국세심판청구를 하였는데 국세심판소(AAC)는 1994. 7. 5. '이 사건 과세처분은 부동산의 취득 및 양도 당시의 실지거래가액을 재조사하여 그 과세표준과 세액을 결정한다.'는 재결을 하였음. 甲은 1994. 7. 7. AAC의 재결서를 수령함. A는 그 재결에 따라 1994. 12. 22. 부동산의 취득 및 양도 당시의 실지거래가액을 재조사하여 세액을 금 79,657,560원으로 감액하는 경정처분을 함. 甲이 A의 경정처분에 대해 취소소송을 제기할 경우 취소소송의 대상과 기산점은? 취소소송의 대상은 1993. 9. 16. 일자 양도소득세 부과처분 중 취소(감액)되지 않고 남은 부분. 기산점은 甲이 재결서 정본을 수령한 1994.7.7.일 부터 90일 이내.
국세심판소가 양도소득세 부과처분 심판청구를 일부 인용하면서 경정기준을 제시하여 세액을 결정하도록 하는 재결을 함. 이에 따라 세무서가 감액경정결정(경정처분)을 함. 세무서의 과세표준과 세액을 감액하는 경정처분은 당초 부과처분과 별개 독립의 과세처분이 아니라 그 실질은 당초 부과처분의 변경이고 그에 의하여 세액의 일부 취소라는 납세자에게 유리한 효과를 가져오는 처분임. 그 경정결정으로도 아직 취소되지 아니하고 남아 있는 부분이 위법하다 하여 다투는 경우 항고소송의 대상은 당초의 부과처분 중 경정결정에 의하여 취소되지 않고 남은 부분이고, 경정결정이 항고소송의 대상이 되는 것은 아니다. 이 경우 적법한 전심절차를 거쳤는지 여부도 당초처분을 기준으로 판단하여야 한다(대판 96누10768, 양도소득세부과처분취소).

6) 각하재결이 항고소송의 대상이 되는 경우

• 적법한 행정심판 청구를 각하한 재결은 심판청구인의 실체 심리를 받을 권리를 박탈한 것으로 원처분에 없은 재결 자체의 고유한 위법이 있는 경우에 해당함

《판례》
◈ 행정소송법 제19조에 의하면 행정심판에 대한 재결에 대하여도 그 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 항고소송을 제기하여 그 취소를 구할 수 있고, 여기에서 말하는 '재결 자체에 고유한 위법'이란 그 재결자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우를 의미하는데, 행정심판청구가 부적법하지 않음에도 각하한 재결은 심판청구인의 실체심리를 받을 권리를 박탈한 것으로서 원처분에 없는 고유한 하자가 있는 경우에 해당하고, 따라서 위 재결은 취소소송의 대상이 된다(대판 99두2970, 용화집단시설지구기본설계변경승인처분취소).

3. 개별 법률에 따라 재결이 항고소송의 대상이 되는 경우

1) 감사원의 변상판정에 대한 재심의 판정의 불복(○, 재결주의)

• 감사원은 국가와 지방자치단체의 회계감사를 기본 업무로 함. 감사원이 국가와 지방자치단체에 대한 회계 감사 결과, 회계관계직원이 국가 등의 재정손실에 책임이 있을 경우에 변상유무를 판정. 이 때 회계관계직원이 변상책임자로 판정되면 변상하여야 하며, 변상하지 않을 경우 체납처분 절차에 따라 강제 징수됨.

• 감사원의 변상판정(원처분)에 대해 이의가 있는 회계관계직원은 감사원에 재심의를 청구할 수 있음. 이 때 감사원의 재심의 판정(재결)에 대해서 불복하는 경우 회계관계직원은 감사원을 피고로 행정소송을 제기하여야 함. 이 경우 회계관계직원은 변상판정(원처분)에 대해서는 행정소송을 제기할 수 없다(대판 84누91). 그 이유는 감사원법 제40조에 재심의 판정(재결)을 대상으로 소송을 제기하도록 재결주의를 취하고 있기 때문임. 재결주의를 취하는 이유는 감사원법에서 행정심판기관으로서 감사원의 전문성과 권위를 존중하여 최종적인 결정의 성격으로 규정하고 있기 때문임. → 감사원의 감사위원회가 행정심판위원회와 같은 역할을 함.

2) 노동위원회의 처분에 대한 중앙노동위원회의 재심판정의 불복(○, 재결주의)

• 노사간의 노동관계 분쟁을 판정하기 위해 고용노동부장관 소속으로 중앙노동위원회와 지방노동위원회가 노동위원회법에 따라 설치됨.

• 지방노동위원회의 처분에 대하여는 막바로 행정소송을 제기할 수 없음. 중앙노동위원회에 재심을 청구해야함. 지방노동위원회의 처분에 대하여 중앙노동위원회는 재심을 담당함(일종의 행정심판위원회 기능 수행). 중앙노동위원회의 재심판정(재결)에 대하여 불복이 있는 경우에 중앙노동위원회 위원장을 피고로 행정소송을 제기하여야 함. → 피고가 위원회가 아니라 위원장임. 특별한 이유는 없고 법에 그렇게 정했기 때문임.

《판례》
◈ 노동위원회법 제19조의2 제1항의 규정은 행정처분의 성질을 가지는 지방노동위원회의 처분에 대하여 중앙노동위원장을 상대로 행정소송을 제기할 경우의 전치요건에 관한 규정이라 할 것이므로 당사자가 지방노동위원회의 처분에 대하여 불복하기 위하여는 처분 송달일로부터 10일 이내에 중앙노동위원회에 재심을 신청하고 중앙노동위원회의 재심판정서 송달일로부터 15일 이내에 중앙노동위원장을 피고로 하여 재심판정취소의 소를 제기하여야 할 것이다(대판 95누6724, 노동쟁의중재회부결정취소)

3) 특허심사관의 특허거절 결정에 대한 특허심판원의 심결에 대한 불복(○, 재결주의)

• 특허청에 특허출원을 하였으나 특허심사관이 특허거절 결정을 한 경우에 불복 방법. 특허심사관의 거절결정에 대해 특허심판원에 심판청구를 하여야 함. 특허심사관의 거절결정에 대해 막바로 소송을 제기하지 못함. 특허심판원의 전문성을 인정하여 심판을 필수적으로 거치도록 전치요건으로 규정(일종의 행정심판위원회)

《판례》
◈ 상표등록무효심판은 특허심판원에서의 행정절차이며 그 심결은 행정처분에 해당하고, 그에 대한 불복 소송인 심결취소소송은 행정소송에 해당함(대판 2012카허15 결정, 소송비용담보제공)

• 특허심판원은 심판절차를 통해 결정을 내리는데 이를 심결이라 부름. 특허심판원의 심결(재결)에 대하여 불복이 있는 사람은 특허법원에 심결 취소소송(행정소송)을 제기하여야 함. 특허법원은 고등법원의 성격을 가짐. 특허법원의 판결에 불복하면 대법원에 상고하여야 함. → 피고는 특허청장

4) 중앙토지수용위원회의 이의재결에 대한 불복(×, 원처분주의)

•도로건설 등으로 토지가 공용 수용되는 경우의 보상절차

- 1차적으로 사업자시행자와 토지소유자가 협의를 통해 보상금 결정(계약)

- 협의가 성립되지 않을 될 경우에 토지수용위원회에 재결청구 → 이때 토지수용위원회의 결정을 수용재결이라 함(원처분). (시군구 지방자치단체 관할 보상건은 지방토지수용위원회에 재결청구, 국가, 광역시․도 지방자치단체 보상건은 중앙토지수용위원회에 재결청구)

- 수용재결에 이의가 있을 경우 중앙토지수용위원회에 이의신청 → 이때 중앙토지수용위원회의 결정을 이의재결이라 함

(지방토지수용위원회의 수용재결→ 중앙토지수용위원회에 이의신청, 중앙토지수용위원회의 수용재결 → 중앙토지수용위원회에 이의신청)

•토지소유자가 중앙토지수용위원회의 이의재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 경우: 수용재결을 대상으로 해야함 . → 그 이유는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 제1항, 제83조, 제85조에 중앙토지수용위원회에 대한 이의신청을 임의적 절차로 규정하고 있기 때문임(소송을 제기하려면 중앙토지수용위원회에 대한 이의신청 절차를 거쳐도 되고 안 거쳐도 되기 때문임).

•다만 이의신청에 대한 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 그 이의재결을 한 중앙토지수용위원회를 피고로 하여 이의재결의 취소소송 제기 가능.

《판례》
◈ 수용재결에 불복하여 취소소송을 제기하는 때에는 이의신청을 거친 경우에도 수용재결을 한 중앙토지수용위원회 또는 지방토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구하여야 함. 다만 이의신청에 대한 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 그 이의재결을 한 중앙토지수용위원회를 피고로 하여 이의재결의 취소를 구할 수 있다고 보아야 한다(대판 2008두1504, 수용재결취소).

5) 교원징계재심위원회의 재결의 경우(국공립학교교원×, 사립학교교원 ○)

•국․공립학교 교원에 대한 교원징계재심위원회의 재결은 항고소송의 대상이 되는 처분이 아니다(×). → 원처분을 대상으로 소송을 제기하여야 함.

《판례》
◈ 국·공립학교 교원에 대한 징계처분의 경우에는 원 징계처분 자체가 행정처분이므로 그에 대하여 위원회에 소청심사를 청구하고 위원회의 결정이 있은 후 그에 불복하는 행정소송이 제기되더라도 그 심판대상은 교육감 등에 의한 원 징계처분이 되는 것이 원칙이다. 다만 위원회의 심사절차에 위법사유가 있다는 등 고유의 위법이 있는 경우에 한하여 위원회의 결정이 소송에서의 심판대상이 된다. 따라서 그 행정소송의 피고도 위와 같은 예외적 경우가 아닌 한 원처분을 한 처분청이 되는 것이지 위원회가 되는 것이 아니다. (대판 2012두12297, 해임처분취소결정취소)

•사립학교 교원에 대한 교원징계재심위원회의 재결은 원칙상 항고소송의 대상이다(○). → 학교법인의 교원에 대한 징계처분은 공권력의 행사가 아니므로 재결을 대상으로 취소소송을 제기하여야 함. 재결이 원처분이 됨

《판례》
◈ 사립학교 교원에 대한 징계처분의 경우에는 학교법인 등의 징계처분은 행정처분성이 없다. 그에 대한 소청심사청구에 따라 위원회가 한 결정이 행정처분이 된다. 교원이나 학교법인 등은 그 결정에 대하여 행정소송으로 다투는 구조가 된다. 행정소송에서의 심판대상은 학교법인 등의 원 징계처분이 아니라 위원회의 결정이 된다. 따라서 피고도 행정청인 위원회가 된다. 법원이 위원회의 결정을 취소한 판결이 확정된다고 하더라도 위원회가 다시 그 소청심사청구사건을 재심사하게 될 뿐 학교법인 등이 곧바로 위 판결의 취지에 따라 재징계 등을 하여야 할 의무를 부담하는 것은 아니다. → 처분성이 없으니까. (대판 2012두12297, 해임처분취소결정취소)