사하라 이남 아프리카의 인프라 개발과 민관협력사업(PPP)의 잠재력

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사하라 이남 아프리카의 인프라 개발과 민관협력사업(PPP)의 잠재력

아프리카ㆍ 중동 일반 Josphat Machagua and Eliud Moyi KIPPRA(Kenya Institute for Public Policy Research and Analysis) - 2023/07/04

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서론

산업화는 아프리카의 빈곤 퇴치와 매년 노동시장에 신규 진입하는 1,000~1,200만 명의 청년층을1) 위한 장기적 일자리 마련의 핵심 수단이다. 그러나 사하라 이남 아프리카는 현재 경제성장과 생산성 향상의 필수 요소인 생산 인프라 부족에 기인하여 산업화가 더디게 진행되는 문제를 안고 있다2). 실제 사하라 이남 아프리카 지역 공공 인프라 개발에 투입되는 자금은 예산에 비해 크게 부족한데, 이로 인해 연도별 투자 사업이 원활히 진행되지 못하는 점은 역내 공공부문의 비효율성을 단적으로 보여준다. 한 추정치에 따르면 사하라 이남 아프리카의 인프라 부족 문제는 역내 1인당 국내총생산(GDP) 성장률을 약 2% 줄이는 부정적 효과를 내고 있는 것으로 분석되며3), 이 문제는 지역 전체의 글로벌 경쟁력에도 타격을 준다.

일반적으로 인프라 개발 자금 투입의 핵심 주체는 국가이지만, 현재 사하라 이남 아프리카 국가들은 세수액 부족으로 재정 상황이 여의치 않아 필요한 만큼의 투자를 진행하기 어려운 상황이다. 분석자료에 따르면 2025년까지 이 지역에서 매년 발생할 것으로 예상되는 인프라 투자 소요액은 1,300~1,700억 달러(한화 약 170~200조 원) 수준이고, 양적·질적 인프라 부족분 규모도 연간 1,000억 달러(한화 약 130조 원)에 달하며4), 아프리카연합(AU, African Union)이 추진 중인 대표적 구상인 아프리카대륙 자유무역지대(AfCFTA) 또한 충분한 인프라 구비 노력 없이는 성공하기 어렵다5). 이와 같은 맥락 아래 아프리카에서는 민간 경제 활성화에 우호적인 환경을 조성하기 위한 인프라 투자 증대의 필요성이 부각되기 시작했고, 여기서 지금까지 지지부진했던 중요 인프라 재원조달을 담당할 대안으로 각광받기 시작한 것이 바로 민관협력사업(PPP, Public-Private Partnership)이다.

PPP의 개념

PPP는6) 국가가 공공 자산이나 서비스를 제공하는 과정에서 민간부문의 전문기술 및 자원을 활용할 수 있도록 하는 수단이다7). PPP에는 구체적으로 관리계약, 임대계약, 양허계약, 합작벤처 등 크게 다섯 종류가 있는데(<그림 1> 참조)8), 이들 종류별로 민간부문의 참여 비중에도 차이가 나타난다9).

<그림 1> PPP의 다양한 형태

자료: Source: Delmon, J. (2010)

먼저 정부가 공공 사업체 혹은 자산 운영의 일부를 민간 사업자에 유료로 위탁하는 관리계약에서는 민간 참여도가 상대적으로 매우 낮게 나타나는데, 이는 민간 주체가 사업체의 소유 및 운영 대다수 또는 전반을 담당하는 완전매각과 대비되는 특성이다. 다음으로 임대계약에서는 임대권을 따내 관리자로 지정 받은 민간 사업자가 인프라 시설 및 서비스의 운영과 관리를 담당하게 된다. 한편 양허계약은 민간 주체가 공공시설 및 서비스를 구축·운영하여 해당 시설 및 서비스를 이용하는 사용자에게 규제 당국이 지정한 요금 또는 수수료를 받을 수 있도록 하는 형태의 PPP이고, 합작벤처는 공공·민간 자원을 함께 활용하여 공공시설 및 서비스를 공급하는 계약이다. 마지막으로 완전매각은 특정 자산의 건설과 운영을 민간 사업자에 일임하는 방식의 PPP로, 일부 경우에는 자산 소유권 자체가 민간 사업자에게 넘어가기도 한다.

각국 정부에 있어 PPP는 시설 설계 및 운영 단계에서 발생하는 비용과 리스크를 민간부문과 분담한다는 점에서 매우 유용한 수단이다10). 상기한 다양한 유형의 PPP는 정부 및 민간부문 모두의 기술과 자원을 결합함과 동시에 리스크나 책임은 분산하는 효과가 있는데11), 그 결과 자산 관리는 전문지식이나 기술을 보유한 민간 사업자가, 정책, 기획, 규제 등의 거시적 분야는 정부가 각각 담당할 수 있게 된다.

사하라 이남 아프리카의 인프라 개발과 PPP의 역할

PPP는 이전까지 공공부문이 전담하던 공공 시설물의 설계, 건설, 재원조달, 운영 등 업무를 대체하는 혁신적이고도 지속가능한 수단으로서 점차 주목받고 있다12). 특히 역내 인구 중 55.6%(7억 7,900만 명)가 기본적 위생시설조차 구비하지 못하고13), 48.2%는 전력망에도 연결되어 있지 않은14) 사하라 이남 아프리카에서는 PPP가 인프라 확충 노력을 가속화하는 핵심적 역할을 수행해줄 수 있을 것으로 기대된다. 만약 현재의 인프라 부족 문제를 해소할 수만 있다면 사하라 이남 아프리카는 ▲1인당 GDP 성장률 2.6% 증가15) ▲지속 가능한 양질의 일자리 창출 가속화 ▲역내·국제 개발 목표 달성 등 여러 순효과를 볼 수 있을 것으로 예상된다. 특히 현재 역내국 정부의 2023년도 재정적자가 GDP 대비 4.3% 수준인 점16), 그리고 부채총액이 도합 8,760억 달러(한화 약 1,130조 원, GDP 총액 대비 55%)에 달하는 점을17) 고려할 때, 민간 투자를 바탕으로 인프라 격차를 메꾸는 방식의 PPP는 사하라 이남 아프리카 국가들에게 있어 매우 매력적인 재원조달 방안이다.

일반적으로 PPP에 참여하는 민간 사업자는 정부 개발사업에 투입되는 초기비용을 전부 혹은 일부 부담한 후, 계약을 통해 납세자·사용자들로부터 요금을 받아 초기 투자비용을 회수하고 이윤을 창출하는 방식으로 활동한다18). 이러한 형태의 사업에서는 민간 주체가 사업 대상물의 설계, 건설, 개선, 운영, 관리 전반에 대한 책임을 지며, 특정 자산으로부터 거둘 수 있는 구체적 수익은 정부와의 PPP 계약에 따라 결정된다. 이렇게 발생하는 수익은 도로 이용요금과 같이 사용자에게 직접 징수하는 형태, 공공기관에서 일정 금액을 교부받는 형태, 혹은 이 두 방식을 절충한 형태를 띠며, PPP 계약이 만료되면 자산 소유권은 다시 정부로 되돌아간다.

사하라 이남 아프리카의 적극적 PPP 활용을 가로막는 문제점

사하라 이남 아프리카 소재 여러 국가에서는 이미 PPP를 적극적으로 활용하기 위한 관련 법령과 규제를 제정해 두었다. 아프리카개발은행(AfDB, African Development Bank) 산하 아프리카법률지원기구(ALSF, African Legal Support Facility)에 따르면 아프리카 54개국 중 33개국이 이미 PPP 관련 법 또는 규정을 마련하여 한 개 이상의 유관 사업을 진행 중이고, 그 외 6개국도 관련 법체계 마련 단계를 완료한 상태이다. 또한 세계은행(WB, World Bank)에 따르면 사하라 이남 아프리카 45개국에서 1990~2022년 등록된 민간참여인프라(PPI, Private Participation in Infrastructure) 사업은 총 622개로, 사업 규모는 총 985억 6,000만 달러(한화 약 127조 원)에 달한다. 이들 사업 중 대부분은 지난 10년 이내에 착수되었으며, 사업 개수에서는 전력(338개) · 정보통신(94) · 항구(71) 부문이, 자산규모로는 전력(533억 2,000만 달러, 한화 약 69조 원) · 항구(172억 5,000만 달러, 한화 약 22조 원) · 정보통신(93억 2,000만 달러, 한화 약 12조 원) 부문이 각각 1, 2, 3위를 차지했다(<그림 2> 참조).

물론 사하라 이남 아프리카에서 추진한 여러 PPP 중에는 값비싼 실패 사례도 다수 존재하는데, ▲효과적인 PPP 수행 기반 부재 ▲관련 개념에 대한 이해 부족 ▲진행 방식의 부적절성과 같은 문제로 인해 PPP에 기반한 공공 서비스 개선 정도는 지금까지 낮은 수준에 머물러 있다. 게다가 역내국의 법적·제도적 기반도 부실해 각국 정부가 정책을 수립 및 평가하고 실제 계약을 진행하는 데 어려움이 있으며, 정세불안으로 인한 불확실성 증가 문제 역시 투자의 장기적 수익성 보장을 원하는 민간부문 투자자들이 역내 PPP 참여를 꺼리는 주요 장애요소이다.

또한 사하라 이남 아프리카에서 진행 중인 PPP 일부는 향후 전망이 불투명한 상황이며, 특히 ▲사전에 설정한 재정 목표의 비현실성 ▲미미한 시장 수요 ▲수익창출 경로의 부적절성 ▲투자금 회수 수단의 미비 ▲국가 차원의 재정적 보장 부족 등이 민간 투자자의 적극적 참여를 방해하는 주요 요인이다. 아울러 PPP는 진행 과정에서 토지 취득을 위한 거주민 강제퇴거나 환경오염 등의 문제를 동반하는 경우가 많은데, 아프리카에서는 사업 진행 주체가 이해관계자 소통과 같은 적절한 부작용 완화 조치를 취하거나 사회·환경적 규범을 완벽히 준수할 것으로 기대하기 힘든 것이 사실이다. 여기에 핵심 직위에 있는 공직자들이 계약 과정에서 사리사욕을 위해 부정을 저지르면서 공정한 경쟁 저해, 사회적 신뢰 하락, 민간투자 유인 약화와 같은 악영향을 낳는 사례도 존재한다.

<그림 2> 1990~2022년간 사하라 이남 아프리카의 PPI 사업 규모 및 개수 총합

자료: 세계은행(2022)

인프라 건설 과정에서 필수적인 토지 취득을 위해 현지에서 생계를 이어가던 원주민들을 타지로 강제 이주시키는 경우가 많은데, 이 과정에서 거주민들의 권리를 제대로 인정하고 존중하지 않으면 사업을 진행하는 정부 및 민간 주체 모두에 분규, 법적 분쟁, 평판 하락과 같은 악영향이 발생할 수 있다. 또한 원주민들과의 소통 및 이들의 의견 반영이 이루어지지 않거나 적절한 수준의 보상이 제공되지 않을 경우 사회적 불안 및 사업 지연이라는 결과가 나타날 수도 있다. 따라서 이러한 문제에 대응하기 위해서는 제도적 역량 강화, 법적·제도적 기반 확대, 투명성 및 거버넌스 개선, 민간부문 참여 독려, 정보 공유, 역량 개발 등 여러 측면에 중점을 두는 다차원적 전략 시행이 요구된다.

세계의 PPP 성공사례가 주는 교훈

세계 각지에서는 PPP가 인프라 격차 해소, 공공 시설물 관리 효율성 향상, 공공 서비스 개선 효과를 내면서 공공 인프라 개발의 핵심 방안으로서 입지를 확고히 하는 경향이 있다19). PPP가 큰 성과를 거둔 대표적 사례로는 섬나라인 영국과 프랑스 사이의 영불해협을 50.5km 철로로 잇는 유로터널(Eurotunnel) 사업을 들 수 있는데, 이 사업으로 건설된 터널은 양국 간 왕래를 이전보다 수월하게 만들어 경제성장을 촉진하고 국가 간 연결성 강화에도 기여하고 있다.

한편 다양한 부문에서 추진된 PPP가 긍정적 성과로 이어진 사례는 사하라 이남 아프리카에도 다수 존재하는데, 여기서 주목할 만한 사례로는 지부티항(Port of Djibouti) 사업이 있다. 컨테이너선 선적·하역장을 신규 건설하여 운영한다는 목표 아래 추진된 이 사업은 다수의 민간 자본 및 전문기술을 유치하는 데 성공하면서 항구 인프라 개선과 확장에 긍정적 성과를 냈고, 그 결과 오늘날의 지부티항은 역내 핵심 물류 중심지로서 대외 교역을 촉진하고 경제 발전을 견인하고 있다.

즉, PPP가 이론상 지닌 장점은 매우 다양하나, 사하라 이남 아프리카 국가들이 이러한 장점을 제대로 실현하기 위해서는 철저한 사전 준비 및 평가 수행, 이해관계자들과의 소통 및 PPP 관련 협조 독려, 인프라의 장기적 지속가능성 확보 및 적절한 유지보수 시행, 세계 각지의 성공 사례로부터의 교훈 도출 등 여러 필수적 요소들을 갖추어야 한다.

결론: 미래를 위한 제언

세수액이 충분치 않아 재정적 여유가 부족한 사하라 이남 아프리카의 상황을 고려하면, 현재의 거대한 인프라 개발 소요를 충족시키기 위해서는 PPP를 통해 인프라 개발용 재원조달에 민간부문의 참여를 유도하려는 노력이 필수적이다. 따라서 역내국은 인프라 부족 문제를 해소해 나가는 데 있어 PPP를 적극 활용해 대규모 인프라 사업의 건설 및 운영 비용을 조달하는 방식으로 민간부문과 협력해야 하며, 이러한 형태의 파트너십은 정부와 민간 주체 상호간의 이해가 융화되어 시너지를 발휘할 때 제대로 작동할 수 있다.

한편 사하라 이남 아프리카 각국이 인프라 관련 계획, 예산 책정, 계약, 사업 운영과 같은 작업에 PPP를 도입하기 위한 기반을 마련하는 과정에서도 단순한 정책이나 제도적 정비를 넘어선 노력을 전개할 필요가 있다. 이러한 노력의 사례에는 ▲세계 각지로부터의 모범사례 도입 및 현지화 ▲PPP 사업 추진 단계에서의 지속가능성 고려 ▲사업 대상지 원주민들의 이익 보호를 위한 규제 신설 ▲에너지, 수송 등 핵심 부문을 아우르는 혁신적 개혁 수행 등이 있다.

사하라 이남 아프리카 국가들이 PPP 사업 시행을 준비하는 과정에서부터 상술한 방식을 적용한다면, 더 많은 민간부문 투자를 유치할 수 있을 것으로 전망된다. 이와 같은 조치는 궁극적으로 공공 인프라 개발 및 서비스 제공 분야에서 민간부문의 참여를 극대화함으로써 PPP의 성공적 시행을 돕고 지속가능한 발전을 촉진하게 될 것이다.

* 각주

1) Job Youth Africa https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Images/high_5s/Job_youth_Africa_Job_youth_Africa.pdf 

2) Africa’s Energy Conundrum https://www.researchgate.net/publication/332624036_Africa's_Energy_Conundrum 

3) Africa's infrastructure: great potential but little impact on inclusive growth https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/2018AEO/African_Economic_Outlook_2018_-_EN_Chapter3.pdf 

4) Designing the African Development Bank’s PPP Framework Whitepaper for Discussion https://www.afdb.org/sites/default/files/2020/09/15/afdb_ppp_framework_whitepaper.pdf

5) Flagship Projects of Agenda 2063 https://au.int/en/agenda2063/flagship-projects 

6) Public-Private Interplays (PPIs) are a broader form of collaboration not restricted to investment.

7) Public-Private Partnerships in Sub-Saharan Africa: Case Studies for Policymakers 2017 https://www.africaportal.org/publications/public-private-partnerships-sub-saharan-africa-case-studies-policymakers-2017/ 

8) PPP Arrangements/Types of PPP Agreements https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/agreements 

9) PPP arrangements/types of PPP agreements. Public-Private-Partnership Legal Resource Center. https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/agreements 

10) Types of PPP (Management Contracts)  http://mytypings.com/types-of-ppp-management-contracts/ 

11) The role of public private partnerships in fostering innovation https://www.tandfonline.com/doi/epdf/10.1080/01446193.2019.1610184?needAccess=true&role=button 

12) Unleashing Public Private Partnership Understanding and the Ideal Underpinning Theories: A Public Sector View https://www.ccsenet.org/journal/index.php/par/article/view/0/42627 

13) Africa to drastically accelerate progress on water, sanitation and hygiene – reporthttps://www.unicef.org/senegal/en/press-releases/africa-drastically-accelerate-progress-water-sanitation-and-hygiene-report 

14) Access to electricity (% of population) - Sub-Saharan Africa https://data.worldbank.org/indicator/EG.ELC.ACCS.ZS?locations=ZG 

15) Why We Need to Close the Infrastructure Gap in Sub-Saharan Africa

16) Sub-Saharan Africa: Budget balance https://www.statista.com/statistics/805579/sub-saharan-africa-budget-balance-in-relation-to-gdp/#:~:text=A%20positive%20value%20indicates%20a,around%204.42%20percent%20of%20GDP.

17) Government Debt (% of GDP) https://www.imf.org/external/datamapper/GGXWDG_GDP@AFRREO/SSA/OEXP/OIMP/COM

18) Public Private Partnership Understanding and the Ideal Underpinning Theories: A Public Sector View https://journals.co.za/doi/abs/10.10520/ejc-jpad-v56-n2-a3 

19) The Impact of Public-Private Partnerships (PPPs) in Infrastructure, Health and Education: A Review https://ideas.repec.org/p/tse/wpaper/33287.html 

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