개인택시 운송사업면허 취소처분의 적법 여부

[신남식]

[판시사항]

청문절차를 실시하지 않고 이루어진 개인택시 운송사업면허 취소처분의 적법 여부

[판결요지]

여객운수사업법 제85조 제1항, 제86조, 행정절차법 제21조, 제22조 등에 의하면, 국토해양부장관 또는 시·도지사가 여객자동차 운수사업자의 면허를 취소하기 위하여는 청문을 실시하여야 하고, 다만 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등 예외적인 경우에만 청문을 실시하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정절차법 제21조, 제22조, 제28조, 제31조, 제34조, 제35조 등 청문절차에 관한 각 규정과 행정처분의 사유에 대하여 당해 사업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나 행정처분의 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 사정은 행정절차법에 정한 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유에 해당하지 아니하므로, 위와 같은 사정을 이유로 행정청이 관계 법령상 그 실시가 요구되는 청문을 실시하지 아니한 채 행한 침해적 행정처분은 위법하다.



서 울 행 정 법 원
제 3 부
판 결
사 건 2010구합35043 개인택시운송사업면허취소처분취소
원 고 유한경
피 고 서울특별시장
변 론 종 결 2010. 10. 22.
판 결 선 고 2010. 11. 12.

주 문
1. 피고가 2010. 1. 8. 원고에 대하여 한 개인택시운송사업면허 취소처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지
주문과 같다(소장 청구취지 기재 처분일 ‘2009. 9. 11.’은 오기임이 명백하다).

이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 2005. 12. 15. 피고로부터 개인택시운송사업면허(면허번호 : 52068호)를 받아 그 무렵부터 서울32자6220호 택시를 이용하여 개인택시운송업을 영위하였다.

나. 원고는 2009. 4.경부터 2009. 7. 3.까지 사이에 개인택시운송사업면허가 없는 진형근에게 위 택시를 대여하여 개인택시운송업을 영위하도록 하였고, 피고는 원고의 위 행위가 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객운수사업법’이라고만 한다) 제12조 제1항의 명의이용금지위반에 해당한다는 이유로, 2009. 9. 11. 여객운수사업법 제85조 제1항 제13호, 위 법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)
등에 의하여 원고의 개인택시운송사업면허를 취소하였다.

다. 피고는 2009. 9. 14. 위 면허취소 통지서를 원고의 주소지인 서울 강북구 번동 454-99로 등기우편으로 송달하고자 하였으나 폐문부재로 인하여 송달되지 아니하자 2009. 12. 24. 서울특별시 공고 제2009-2151호로 원고에 대한 위 면허취소 통지서를 공시 송달하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정근거] 갑 제1호 증, 을 제1 내지 9, 12호 증의 각 기재
2. 본안 전 항변에 대한 판단
원고가 이 사건 처분이 위법하다고 주장하며 이 사건 소로써 그 취소를 구함에 대하여, 피고는, 원고의 이 사건 소는 원고가 이 사건 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 경과하여 제기되었으므로 부적법하다고 주장한다.
그러므로 보건대, 행정소송법 제20조에 의하면, 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 처분 등이 있은 날부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못한다고 규정하고 있는바, “처분 등이 있음을 안 날”이란 통지·공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있은 것을 현실적·구체적으로 안 날을 말하고 추상적으로 알 수 있었던 날을 말하는 것이 아니며, 특정인에 대한 처분으로서 송달불능으로 인하여 게시판·관보·공보 등에 공고하는 방법으로 처분서를 송달하는 경우에는 공고일로부터 14일이 경과한 때에 처분으로서의 효력이 발생할 뿐 그 날에 처분을 알았다고 의제되는 것이 아니다.

위 관계규정 및 인정사실에 의하면, 이 사건 처분은 공시송달이 실시된 2009. 12. 24.부터 14일이 경과한 2010. 1. 8. 그 효력이 발생하였으나, 원고가 그 날에 이 사건처분을 알았다고 의제되는 것은 아니고, 원고가 이 사건 소를 제기한 2010. 9. 3.부터 90일 이전에 이 사건 처분이 있음을 알았다고 단정할 만한 자료가 없으며, 이 사건 소가 이 사건 처분의 효력발생 일부터 1년 이내에 제기되었음은 역 수상 명백하므로, 피고의 주장은 이유 없다.

3. 본안에 대한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 사유로 위법하므로 취소되어야 한다.
(1) 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 여객운수사업법 제86조, 행정절차법에 정해진 청문절차를 반드시 실시하여야 함에도 이를 거치지 아니하고 이 사건 처분을 하였다.
(2) 원고가 000에게 원고 소유의 택시를 대여하여 택시영업을 하게 한 행위는 신고를 하지 아니하고 개인택시를 대리운전하게 한 경우이므로, 여객운수사업법 제4조, 제85조 제1항 제6호에 정한 “면허를 받거나 등록한 업종의 범위·노선·운행계통·사업구역·업무범위 및 면허기간 등을 위반하여 사업을 한 경우”에 해당하고, 위 규정은 명의이용금지를 규정한 위 법 제12조 제1항, 제85조 제1항 제13호의 특별규정이므로, 이 사건 처분은 근거법조를 잘못 적용하였다.

(3) 여객운수사업법 제85조 제1항 제13호는 명의이용금지행위에 대하여 국토해양부장관 등은 면허 등을 취소할 수 있다고 규정하고 있음에도 위 법 제85조 제3항의 위임을 받은 여객운수사업법 시행령 제43조 제1항 및 [별표 3]은 명의이용금지를 위반할 경우 반드시 면허를 취소하도록 규정하고 있는바, 위 시행령 규정은 법률상 부여된 행정청의 재량권을 박탈하였고, 1회 위반에도 필요적 취소를 하도록 하여 비례의 원칙을 위반하는 등의 이유로 위헌이다. 따라서 원고의 행위가 여객운수사업법상 명의이용 금지행위에 해당한다 하더라도 위 시행령 규정에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

(4) 원고의 행위가 여객운수사업법상 명의이용금지행위에 해당한다 하더라도 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다.

나. 관계법령
여객자동차 운수사업법
제12조 (명의이용 금지 등)
① 운송사업자는 다른 운송사업자나 운송사업자가 아닌 자로 하여금 유상이나 무상으로 그 사업용 자동차의 전부 또는 일부를 사용하여 여객자동차운송사업을 경영하게 할 수 없다. 이 경우 운송사업자가 다른 운송사업자나 운송사업자가 아닌 자에게 그 사업과 관련되는 지시를 하는 경우에도 또한 같다.
제85조 (면허취소 등)
① 국토해양부장관 또는 시·도지사(터미널사업·자동차대여사업 및 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업인 경우만 해당한다)는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허·허가·가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다. 다만, 제5호·제8호 및 제39호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.
13. 제12조(제35조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 명의이용 금지를 위반한 경우
제86조 (청문)국토해양부장관 또는 시·도지사는 제85조제1항에 따라 제4조, 제28조 또는 제36조에 따른 여객자동차운송사업, 자동차대여사업 또는 터미널사업의 면허 또는 등록을 취소하려면 청문을 하여야 한다.
여객자동차 운수사업법 시행령(2009. 11. 27. 대통령령 제21854호로 개정되기 전의 것)
제43조 (사업면허ㆍ등록취소 및 사업정지의 처분기준 및 그 적용)
① 처분관할관청은 법 제83조에 따른 자가용자동차의 사용제한 또는 사용금지처분과 법 제85조에 따른 여객자동차운수사업자에 대한 면허취소 등의 처분을 다음 각 호의 구분에 따라 별표 3의 기준에 의하여 하여야 한다.

[별표 3]
2. 개별기준
가. 여객자동차운송사업 및 자동차대여사업구분 위반내용 관계 법조문
처분내용
1차 위반 2 차 위반 3차 위반
7. 명의이용
28. 여객자동차운송사업자 또는 자동차대여사업자가 그의 명의로 여객자동차운송사업 또는 자동차대여사업을 다른 사람으로 하여금 경영하게 한 경우
법 제12조 , 제35조 , 제85조 제1항 제13호
사업면허취소·
사업등록취소

행정절차법
제21조 (처분의 사전통지)
① 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다(각호 생략).
② 행정청은 청문을 실시하고자 하는 경우에 청문이 시작되는 날부터 10일전까지 제1항 각호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항 제4호 내지 제6호의 사항은 청문주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다.
④ 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 통지를 아니 할 수 있다.
1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판등에 의하여 객관적으로 증명된 때
3. 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우
제22조 (의견청취)
① 행정청이 처분을 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에 청문을 실시한다.
1. 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
④ 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 제21조제4항 각호의 1에 해당하는 경우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 아니할 수 있다.

다. 판단
(1) 여객운수사업법 제85조 제1항, 제86조, 행정절차법 제21조, 제22조 등에 의하면, 국토해양부장관 또는 시·도지사가 여객자동차 운수사업자의 면허를 취소하기 위하여는 청문을 실시하여야 하고, 다만 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등 예외적인 경우에만 청문을 실시하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 행정절차법 제21조, 제22조, 제28조, 제31조, 제34조, 제35조 등 청문절차에 관한 각 규정과 행정처분의 사유에 대하여 당해 사업자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 청문제도의 취지에 비추어 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 행정처분의 상대방에 대한 청문통지서가 반송되었다거나 행정처분의 상대방이 청문일시에 불출석하였다는 사정은 행정절차법에 정한 청문을 실시하지 않을 수 있는 사유에 해당하지 아니하므로, 위와 같은 사정을 이유로 행정청이 관계 법령상 그 실시가 요구되는 청문을 실시하지 아니한 채 행한 침해적 행정처분은 위법하다(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 참조).

(2) 을 제9, 10, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2009. 7. 14. 원고의 주소지인 서울 강북구 번동 454-99로 청문통지서를 등기우편으로 발송하였으나 폐문부재로 인하여 송달되지 아니하였고, 같은 달 27. 재차 위 주소지로 청문통지서를 발송하였으나 폐문부재로 인하여 송달되지 아니하자 2009. 8. 27. 원고에 대한 청문통지서를 서울특별시 공고 제2009-1437호로 공시송달한 사실, 원고는 청문일시에 출석하지 아니하였고, 피고는 원고에 대하여 청문을 실시하지 않은 채 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실만으로는 행정절차법에 정한 청문을 실시하지 않을 수 있는 “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우” 등 예외적인 사유가 있다고 할 수 없고, 달리 원고에 대하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 사유가 있음을 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분은 반드시 거쳐야 하는 청문절차가 누락되어 위법하므로, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

4. 결 론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 원고의 나머지 주장에 관하여 살펴 볼 필요 없이 이유 있으므로 인용한다.

재판장 판사 000 
          판사 000          

          판사 000