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도로 및 구거부지에 대한 보상
비관리청 도로공사 시행허가를 받아 도로공사를 시행하는 경우, 도로구역내 미개설 구간에 편
입된 토지의 보상주체는
질 의
비관리청 도로공사 시행허가를 받아 도로공사를 시행하는 경우, 도로구역내 미개설 구간
에 편입된 토지의 보상주체는
회 신
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」은 공익사업에 필요한 토지등을
협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정한
법률로서,
질의하신 도로구역내 보상금이 지급되지 아니한 토지등에 관한 사항은 도로법 등 관계
법령에서 정하는 바에 따라야 할 사항으로 도로법 등 관계법령 및 비관리청 도로공사 허
가조건 등을 검토하여 판단하시기 바랍니다.
【2011.01.17. 토지정책과-241】
도시계획도로에 편입되어 도로공사 완료 후 도로로 이용 중인 토지의 평가방법
질 의
도시계획도로에 편입되어 도로로 이용중인 토지인 경우 답으로 평가하여야 하는지, 도로
로 평가하여야 하는지
회 신
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제25조제1항의 규정
에 의하면 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지에 대하여
는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하되, 종전의 공익사업에
편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용
상황을 참작하여 보상하도록 규정하고 있으나,
본 건은 이미 공사를 준공하여 공용중인 도로에 편입된 토지로서 「공익사업을 위한 토지
등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 적용하여 취득 또는 사용할 토지가 아닌 것으로, 개
별적인 사례는 도로법 등 관계법령 및 사실관계 등을 검토하여 판단하시기 바랍니다.
【2010.01.25. 토지정책과-565】
당초 도시계획도로사업에 편입된 토지가 택지개발사업으로 환매된 경우 도로로 평가하는지 여부
질 의
당초 목적(도시계획 도로사업)과 다른 목적(택지개발사업)의 공익사업에 편입되어 당초
소유자에게 환매된 토지에 대하여 도로로 평가하여야 하는지, 도로로 편입되기 전의 상
태로 평가하여야 하는지
회 신
「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 “토지보상법”)」 제70조제1
항의 규정에 의하면 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 「부동산가격공
시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준
일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인
한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승
률 그 밖에 당해 토지의 위치․형상․환경․이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으
로 보상하도록 되어 있고, 토지보상법 시행규칙 제23조제1항에 의하면 공법상 제한을 받
는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만 그 공법상 제한이 당해 공익사업
의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가하
도록 규정하고 있습니다.
공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우는 물론이고
당초의 목적사업과는 다른 목적의 공익사업에 편입되는 경우에도 모두 그러한 제한을 받
지 아니하는 상태대로 이를 평가하여야 할 것이라고 판시(대법원 1993. 11.12 선고 93누
7570, 1992.3.13 선고 91누4324, 1989. 7. 11. 선고 88누11797)하고 있음을 참고하시고,
귀 질의의 경우 이에 해당되는지 여부 등 개별적인 사례에 대하여는 사실관계 등을 검토
하여 판단하시기 바랍니다.【2009.12.30. 토지정책과-6324】
농업기반시설(용배수로)부지를 구거부지 또는 도수로 부지로 평가하는지 여부
질 의
지방문화재 복원정비 사업에 편입된 농촌공사의 농업기반시설(용배수로)부지를 구거부지
또는 도수로 부지로 평가하여야 하는지 여부
회 신
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제26조제3항에 의하
면 구거부지에 대하여는 인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내로 평가하되 다만, 용수
를 위한 도수로부지(개설당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한
도수로부지를 제외한다)에 대하여는 제22조의 규정에 의하여 평가한다고 규정하고 있습
니다.
따라서 구거부지에 대한 평가는 위 규정에 따라야 할 것으로 보며, 구거 또는 도수로부
지의 판단은 사업시행자가 관련법령의 검토와 사실관계의 조사를 통하여 결정할 사항이
라고 봅니다.【2008.03.28. 토지정책과-221】
■ 관련 법제처 법령해석
종전의 공익사업의 부지 중 미보상토지의 소유권 취득만을 목적으로 하는 사업인정
의 가능 여부 (「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조
등 관련) [법제처 11-0073, 2011.04.07, 국토해양부 토지정책과]
《질의요지》
공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에 매입되지
아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로, 사
업시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 아니하면서 그 토지의 소유권만을 취득하기
위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조에 따른 사업
인정을 신청한 경우, 국토해양부장관이 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있는지?
《회답》
공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에 매입되지
아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로 사업
시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 아니하면서 그 토지의 소유권만을 취득하기 위
하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조에 따른 사업인정
을 신청한 경우, 국토해양부장관은 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있습니다.
《이유》
먼저, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”
이라 함) 제2조제7호에서는 사업인정을 ‘공익사업을 토지등을 수용 또는 사용할 사업으
로 결정하는 것’을 의미하는 것으로 정의하고 있고, 같은 법 제19조 및 제20조에서는
사업시행자는 ‘공익사업의 수행을 위하여 필요한 때’에는 사업인정을 받아 토지등을 수
용 또는 사용할 수 있다고 정하고 있는 바, 이러한 사업인정은 그 후 일정한 절차를
거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 가
지는 것으로서, 그 사업인정을 받음으로써 그 사업에 필요한 토지 등 수용물의 범위가
확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있
는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시키는(대법원 1994. 11. 11. 선고 93누
19375 판결례 참조) 공용수용절차 개시의 전제조건이라고 할 수 있으며, 한편 국토해양
부장관은 사업시행자로부터 사업인정의 신청을 받은 경우 그 사업이 공용수용을 할 만
한 공익성이 있는지의 여부를 모든 사정을 참작하여 구체적으로 판단하여야 할 것이므
로, 사업인정의 여부는 사업인정권자인 국토해양부장관의 재량에 속한다고 할 것입니
다(대법원 1992. 11. 13 . 선고 92누596 판결례 참조).
그런데, 공용수용은 공익사업을 위하여 타인의 특정한 사유재산권을 법률의 힘에 의
하여 강제적으로 취득하는 것이므로 수용할 목적물의 범위는 원칙적으로 사업을 위하
여 필요한 최소한도에 그쳐야 할 것(대법원 1987. 9. 8. 선고 87누395 판결례 참조)이
고, 그 침해방법에 있어서도 방안이 여러 가지인 경우에는 개인의 권익을 가장 적게
침해하는 방법을 채택하여야 할 것인데, 이미 공익사업을 위하여 제공되고 있는 토지
의 협의매수가 어렵다는 이유로 실제로 별도의 공익사업을 수행하지 않고, 그 소유권
만을 취득하기 위한 목적으로 하는 사업시행자의 사업인정 신청에 대하여 사업인정을
하는 경우에는 헌법에서 보장하고 있는 재산권에 대한 최소침해의 원칙에 위반될 수
있습니다.
또한, 공익사업법 제19조 및 제20조에 따르면 사업시행자는 ‘공익사업의 수행을 위하
여 필요한 때’ 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업인정을 신청할 수 있는 것으로
규정하고 있는 바, 이러한 사업인정은 문언상 공익사업의 “수행”을 위하여 필요한 때에
하는 것이고 사업인정처분의 요건인 공공의 필요, 즉 공익사업의 수행으로 인한 공익
과 재산권 보장 에 의한 사익 사이의 이익형량의 결과, 사업을 수행하여야 할 공익적
인 필요가 개인의 재산권에 대한 침해보다 더 크다고 사업인정권자가 판단한 경우에
할 수 있다고 할 것(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두14670 판결례 참조)인데, 이 사안
의 경우와 같이 협의매수가 어렵다는 사유로, 완료된 공익사업에 이미 사용되고 있는
토지의 소유권만을 취득하기 위한 사업인정의 신청은 공익사업의 “수행”을 위한 것으
로 보기 어려울 뿐만 아니라, 공익사업의 유지·관리라는 공익적인 필요보다는 개인의
사유재산권 침해가 더 크다고 볼 수 있으므로 사업인정처분의 요건을 충족한다고 보기
도 어렵습니다.
한편, 공익사업법에서는 공익사업의 수행을 위하여 토지 등이 필요한 경우, 우선 사
업시행자가 토지·물건 등의 소유자와의 매수 협의를 통해 토지 등을 취득 또는 사용
(제14조부터 제18조까지 및 제26조 참조)할 수 있도록 하고, 토지등의 소유자와 이러한
협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 때에는 재결을 신청할 수 있도록 하여(제
28조) 협의전치주의를 취하고 있으며, 이러한 재결의 신청도 사업인정고시일로부터 1년
이내에 신청할 수 있도록 하여 그 수용절차개시의 시간적인 범위를 제한(제28조)함으
로써 수용을 둘러 싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지 소유자 및 관계인의 이익
을 보호하도록(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결례 참조)하고 있는데, 이 사안
과 같이 공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지의 매
입되지 아니한 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로 그 토지의 소유권만
을 취득하기 위한 목적으로 공익사업의 실제 수행 없이 공용수용절차 개시를 위한 사
업인정을 받을 수 있다고 한다면, 종전의 공익사업을 위한 사업시행자의 수용재결 신
청기간을 공익사업이 완료된 이후까지 연장시키는 결과를 초래하므로, 사업시행자가
수용재결을 신청할 수 있는 기간을 제한한 공익사업법 제28조의 취지에 어긋날 수 있
다고 할 것입니다.
따라서, 공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에
매입되지 아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이
유로, 사업시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 아니하면서 그 토지의 소유권만을 취
득하기 위하여 공익사업법 제20조에 따른 사업인정을 신청한 경우, 국토해양부장관은
그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있습니다.
* 도로공사가 완료되어 사용개시된 도로의 부지 중 미보상토지에 대한 사후 매수협의가 불성
립하는 경우, 「도로법」 제92조에 따라 별도의 사업인정 절차 없이 재결신청이 가능한지
여부(「도로법」 제92조 관련)
[법제처 09-0416, 2010.01.22, 국민권익위원회 교통도로민원과]
《질의요지》
도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지
가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 않는 때 「도로법」 제92조
를 적용하여 바로 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는지?
《회답》
도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아니한 토지
가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 아니한 때 「도로법」 제92
조를 적용하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없습니다.
《이유》
「도로법」 제48조는 관리청이 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로
구역에 있는 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그에 관한 소유권 외의 권
리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 같은 법 제24조에 따른 도로
구역의 결정 또는 변경과 그에 따른 고시는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보
상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다)에 따른 사업인정 고시로 보되, 재결의
신청은 도로구역 결정 시 고시한 도로공사의 사업시행 기간 내에 할 수 있도록 규정하
고 있으며(제2항), 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외
하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있습니다(제3항).
한편, 「도로법」 제92조제1항은 이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가
있으면 국가나 지방자치단체에서 보상하도록 하고, 그 손실의 보상에 관해서는 행정청
이 손실을 입은 자와 협의하도록 하되(제2항), 협의가 성립되지 아니한 경우에는 토지
수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정되어 있습니다(제3항).
먼저, 「도로법」 제92조제1항의 ‘이 법에 따른 처분이나 제한’에 같은 법 제48조의
도로공사의 시행을 위한 토지수용의 경우까지 포함되는지 살펴보면, 「도로법」 제48
조제3항은 도로공사를 위한 토지의 수용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없는 한 토
지보상법을 준용한다고 하여 원칙적으로 도로공사와 관련된 사유재산권의 제한 중 토
지 수용 등과 관련된 것은 토지보상법에 따르도록 함으로써 일반적인 제한에 대한 손
실보상과는 구별하고 있는 것이 문언상 명백하다고 할 것이고, 「도로법」 제48조에
따라 준용되는 토지보상법과 「도로법」 제92조는 모두 손실보상에 관한 것이기는 하
나, 토지보상법상 수용절차 및 보상은 ‘사업시행자’가 주체가 되어 진행하는 반면, 「도
로법」 제92조에 따른 손실보상은 ‘국토해양부장관이나 그 밖의 행정청’이 협의, 보상
및 재결의 주체가 되도록 하여 도로구역 내 토지의 수용에 대한 동일한 손실보상 규정
이라고 보기 어렵습니다.
또한, 「도로법」은 도로망의 정비와 적정한 도로관리를 위한 계획과 관리기준 등을
정하는 것이고, 같은 법 제92조는 이러한 법령의 특성상 도로 상황의 변경이나 교통의
안전에 대한 위해를 줄이기 위해 행정청이 일반적인 처분이나 제한을 하는 경우 손실
을 입은 자 등을 위하여 토지수용에 관한 제48조와는 별도로 둔 규정으로 볼 수 있는
바, 「도로법」 제48조와 제92조는 그 적용대상을 전혀 달리하고 있는 것이라고 할 수
있습니다. 따라서, 토지 매수협의가 성립되지 아니하는 경우에 「도로법」 제48조와 토
지보상법에 따른 절차에 의하지 아니하고 곧바로 「도로법」 제92조를 적용할 수는 없
다고 할 것입니다.
이와 더불어, 「도로법」 제93조제1항은 같은 법 제84조에 따른 관리청의 처분으로
생긴 손실에 제92조의 손실보상 규정을 준용한다고 정하고 있고, 제84조제4호는 토지
보상법에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우에 관리
청이 제83조에 따른 처분을 하거나 조치(허가나 승인의 취소, 효력의 정지, 조건의 변
경, 공사의 중지, 물건의 이전 등)를 명할 수 있다고 되어 있습니다. 「도로법」 제83조
및 제84조는 법령을 위반한 사람에 대하여 또는 공익을 위하여 필요한 경우에 관리청
이 일응의 조치를 취하도록 한 것으로서 토지수용은 이와 같은 조치에 해당한다고 보
기 어려운바, 제83조 또는 제84조에 따른 조치로 생긴 손실에 대한 보상규정인 제92조
또한 토지수용에 관한 손실보상까지 포함하는 내용으로 보기는 어렵습니다. 만약, 제83
조 및 제84조의 처분이나 조치에 토지수용까지 포함된다고 보는 경우 실질적으로 공익
사업을 위한 토지 등의 취득을 토지보상법에 따르도록 한 보상행정의 체계나 도로공사
를 위한 토지수용에 토지보상법을 준용하도록 한 「도로법」 제48조제3항이 무력화되
기 때문입니다.
따라서, 도로공사의 사전ㆍ사후를 불문하고 그 시행을 위하여 토지 등을 취득하고자
하는 경우에 「도로법」 제92조를 적용하여 토지수용과 관련한 손실보상 절차를 진행
할 수는 없다고 할 것입니다.
그러므로, 도로구역으로 결정고시되어 공사 완료 후 사용개시된 도로에 매입되지 아
니한 토지가 존재하는 경우, 해당 토지에 대한 매수협의가 성립하지 아니한 때 「도로
법」 제92조를 적용하여 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 없습니다.