스크랩 공무원직장협의회ㅇ의 현황과 제도적 개선방향

[가사이]

  공무원직장협의회의 현황과 제도적 개선방향

박   현   철

The association of officials at office has been establishing and operating under the law of the association of officials executed from Jan. 1, 1999.

At present, the association of official has been doing at 170 offices nationally.

It is divided into the two views; one is the view under the law of labor-company conference which guarantee the officials' participation and another is one under the lew of solidarity right to establish the official association.

It would be decided in accordance with the purpose and faculty of the law.  I am trying to see the association of official as a former step to keep the basic right for the labor of official which has been accepted in a way of the lew of solidarity right that is permitted as the law of labor-company conference.

This study is on (1) The fact of the labor unions of our official and the security scope of basic right for the labor generally, and also the security of basic right for the labor to the officials in America, England, French and Germany.  (2) Grasping the general problems of the association of officials on the law and draw the point at issue, and (3) Suggesting the remedy for the association of officials at office.

Ⅰ. 머리말

최근 몇 년간 공무원 연금법 개정사태와 하위직․기능직 중심의 구조조정에 반대하는 실력행사와 단체장의 고유권인 인사에 대한 비판 등 과거 권위주의 시대에서는 예상하기 어려운 ‘혁명적 변화’가 공무원 사회에 나타나고 있어 비상한 관심과 논란을 불러 일으키고 있다.

우선 6급 이하 공무원들의 전국 조직인 ‘전국공무원직장협의회총연합회¹⁾’은 지난 2월 24일 제1차 대의원 대회를 열어 새 집행부를 구성한 뒤, 공무원 노동기본권 보장과 공직사회 개혁의 자정운동추진 등을 위해서는 공무원 노조가 필요하며, 앞으로 공무원 노조설립에 대한 국민적 공감대를 넓히는 한편 관련법 개정을 위해서 정부와 협상을 추진하겠다고 천명하는 등 활발한 활동을 전개하고 있다.

그러나 정부는 사회관계장관회의를 개최하여 공무원노조 불허방침을 재확인하고 주동자 징계를 검토하는 한편 공무원노조 결성과 전공연 실체의 인정은 관련법의 위반이며, 국민정서에 맞지 않는 시기상조적 발상이라고 밝히고 있으나, 일부 부처의 서기관이나 사무관급 소장파 간부의 상당수는 공무원노조 결성을 지지할 정도로 공무원노조가 불가피하다는 의견이 다수여서 정부에 큰 부담이 되고 있다(동아일보, 2001. 3. 2). 이러한 여러 환경변화 속에서 최근 논란이 되고 있는 공무원직장협의회와 우리나라 공무원의 노동기본권보장과 허용여부에 대하여 살펴보는 것은 매우 시기적절하다 하겠다.

우선 선행연구가 많이 되어있는 우리나라 공무원의 노조설립실태와 노동기본권 보장의 범위에 관해 개괄적으로 살펴보고 미국, 영국, 프랑스, 독일등 공무원의 노동기본권이 잘 보장되어 있는 국가에 대한 기술을 통하여 우리가 처해 있는 현실을 되돌아 보았으며 이어 ’99년 1월 1일부터 시행되어 2000년말 현재 전국 170여개가 설립 운영중인 공무원직장협의회에 대한 제도의 실태를 법령을 중심으로 분석하여 여러 가지 문제점을 도출하고 이어 공무원직장협의회의 바람직한 개선방향을 제시하데 연구의 목적이 있다.

Ⅱ. 우리나라 공무원의 노동기본권

1. 현행 공무원 노조의 실태

우리나라의 노동조합은 일본 식민지시대에 일본 매판자본에 대한 노동자의 저항과 지주에 대한 소작쟁의을 위해 조직되어 왔으나, 노동조합 결성이 본격화된 것은 해방이후의 일이다(강석인, 1986：44). 우리나라에서의 공무원노동조합의 기점은 1947년 8월 미군정 당국에 의하여 조선노동조합전국평의회가 사회혼란을 야기시켜 불법화되었으므로, 합법적 노동조합으로는 1947년 1월 18일에 결성된 ‘대한노총운수부연맹’에서 찾아야 하며 이는 오늘날 철도노동조합의 모체가 되었다(전국철도노동조합, 1977：26). 그후 대한민국 정부가 수립된 후 대한노총은 1949년 8월 29일 대한노동총연맹으로 개칭하고 조선노동조합 전국평의회 이래의 좌익 불순세력의 타도에 전력을 기울이며 조직확충에 전력을 다하였으나 한국전쟁 이후 자유당 독재 시대에는 정부의 어용단체로 전락하고 말았다.

이와 같은 혼탁한 환경 속에서 1953년 3월 노동법령이 공포됨으로써 공무원의 노동운동도 새로운 움직임이 일게 되었는 바, 이렇게 하여 공무원의 4대 노동조합도 비로소 결성되게 되었다.

첫째, 철도노조는 1954년 제7차 철도노조대회에서 조직을 대폭 정비하여 전국 25개지구노조를 국 단위인 10개 노조로 개편하여 1955년 8월 18일에 사용자인 교통부와 단체협약을 체결하는데 성공하였다(전국철도노동조합, 1977：310). 이는 우리나라 공무원 노조로서는 최초의 일이다. 철도노조에 가입된 공무원의 수는 아래〈표-1〉에서 보는 바와 같이 1999년말 현재 기능직 직원 25,007명중 24,637명이 가입하여 98.5%의 높은 가입율을 나타내고 있다.

둘째, 전매노조의 경우는 1954년 3월에 결성된 전주지방청노조이며 이후 계속하여 서울을 비롯한 부산 대구 광주 등 4개의 공장노동조합이 속출하였다. 이들 노동조합은 단위 공장노동조합으로 각각 독립하여 있었으므로 지역별로 대한노총의 시․도 연합회에 가입하였다. 이들 공장노동조합은 1958년 7월 30일에 산업체별 조직체로서 면목을 갖춘 ‘전매청노조연합회’를 결성하는데 성공하였다. 1959년 12월 23일에는 그 동안의 숙원이었던 당국과의 단체협약 체결에 성공하여 철도노조가 단체협약을 체결한 이래 4년만에 공무원 노조가 탄생하게 된 것이다(전국전매노동조합, 1962：22-25). 그러나 1987년 전매청이 공사화 됨에 따라 전매노조는 공무원노동조합에서 자동탈퇴하게 되었다.

셋째, 체신노조는 1958년 3월 24일에 단체협약이 체결되어 대한체신 노동조합이 결성되어 활발한 노조활동을 전개하였으나, 1961년 5월 23일 5.16으로 인하여 대한체신노동조합이 해체되었다. 그러나, 1962년 4월 30일 전국대회를 개최하여 전국체신노동조합을 결성하여 활발한 활동을 전개하였다. 그후 1982년 1월 1일 체신부가 관장하던 전화․전신사업이 공사화됨에 따라 발전적으로 개편되어 아래 <표-1>에서 보는 바와 같이 1999년말 현재 기능직 23,356명중 23,000명이 노조에 가입하여 98.4%의 가입율을 보이고 있다.

마지막으로 국립의료원 노조는 1963년 3월 18일 단체협약체결에 성공하여 아래 〈표-1〉에서 보는 바와 같이 1999년말 현재 기능직 281명중 150명이 노조에 가입하여 53.4%의 가입율을 보이고 있다.

〈표-1〉우리나라 공무원 노동가입 현황(1999년말 현재)

구     분	기능직 현원	가 입 인 원	가 입 률	비고
합     계	48,644	47,787	98.2%
철 도 노 조	25,007	24,637	98.5%
체 신 노 조	23,356	23,000	98.4%
의 료 원 노 조	281	150	53.4%

 

이상 전매노조를 제외한 3개 노조는 1966년 1월 26일 ‘전국공무원노동조합연합회’를 구성하여 공무원신분으로써 대정부 교섭활동을 활발히 전개하고 있으며, 특히 1988년 10월 27일에 제출하였던 구 노동쟁의 조정법 제12조 제2항의 ‘공무원의 노동쟁의 행위금지’에 대한 헌법소원 청구일 것이다. 「공노협」은 헌법소원에서 구 노동쟁의조정법 제12조 제2항이 규정하고 있는 ‘국가․지방자치단체에 종사하는 근로자의 단체행동금지’ 부분이 헌법 제33조 제2항 및 제3항에 위반된다는 점을 정확히 지적함으로써 1993년 3월 13일 헌법재판소로부터 그 부분이 ‘헌법에 합치되지 아니한다’라는 결정을 이끌어 내어 1997년 3월 13일 ‘노동조합및노동관계조정법’ 제정시 동 문제의 부분이 삭제 되도록하는 성적을 거두었다.  또한 공무원 처우 개선활동으로 보수와 각종 수당의 인상, 기능직 승진제도²⁾, 기능직 직급명칭 개칭³⁾, 공무원 정년제도⁴⁾ 등의 개선을 건의하는 등 많은 노력을 경주하고 있다(전국공무원노동조합협의회, 1996：59).

2. 한국공무원에 대한 노동기본권 보장

공무원의 노동기본권을 보장할 때 단결권, 단체교섭권, 단체행동권 중 어느 범위까지 어떻게 인정할 것인가 관건이 된다.

우리나라는 1991년 12월 ILO에 가입함으로써 강제사항은 아니지만, ILO가 요구하는 일정수준의 노동활동을 가급적 보장해야 하는 의무를 지게 되었다. 그러나 우리나라의 공무원 노동기본권 허용범위 및 활동수준은 ILO가 정한 기준과는 큰 차이가 있다. 최근 들어 ILO는 우리나라 공무원들의 단결권을 보장하도록 요구하는 내용의 권고안을 우리 정부에 보낸 바 있다⁵⁾.

일반적으로 노동기본권은 단결권, 단체교섭권, 단체행동권의 3부분으로 구성되어 있으며, 이들은 각각 개별적으로 존재 의의를 가지면서 서로 유기적으로 연결되어 있다. 오늘날의 노동기본권은 인간의 존엄성과 행복을 유지하기 위해 필수 불가결한 기본권으로 인식되고 있으며, 그 근본이념은 ‘민주성’에 두고있다(Frederick, 1968：199～201). 또한 단결권은 노동기본권의 핵심요소이면서 헌법상 결사의 자유의 연장으로 기본권은 ‘실정권’이 아니라 국가에 우선하는 ‘자연권’으로 어떤 경우에도 그 제한은 기본권의 본질적 내용을 침해할 가능성이 있다(권영성, 1994：325). 뿐만 아니라 근로조건의 유지 개선을 목적으로 하는 단결체에 단체교섭권과 단체행동권이 보장되지 않는다면 그 자체가 유명무실해질 것이다.

헌법 제33조 제2항에는 ‘공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권․단체교섭권 및 단체행동권을 가진다’라고 함으로써 공무원의 노동기본권 허용범위를 정할 수 있는 권한을 국가공무원법에 위임하고 있다. 이에 따라 현행 국가공무원법 제66조는 공무원에 있어 노동기본권이 인정될 수 있는 자를 ‘사실상 노무에 종사하는 자’로 규정하고 있다.  우리나라 공무원 노동기본권과 관련된 연혁을 보면, 1953년 제정한 노동조합법 제6조에서는 군인, 군속, 경찰관리, 형무관리, 소방관리외에는 모두 노동기본권이 보장되었으며, 1961년 국가공무원법 개정으로 사실상 노무에 종사하는 공무원 이외에는 노동기본권이 전면 제한된 이후 1989년 노동법 개정안에서는 현역군인, 경찰공무원, 교정공무원, 소방공무원을 제외한 6급이하의 모든 공무원에 대하여 단결권과 단체교섭권을 보장하였다. 그후 1997년 노개위의 「공무원단결권보장방안」에서는 6급이하의 일반직 공무원을 가입대상으로 하고 비서직, 안기부 등 특수기관 종사자를 비롯하여 군인, 경찰 등 특수직종 종사자 등은 가입대상에서 제외하기로 하였다.

1998년 노사정위원회에서는 공무원노조의 전 단계격인 공무원직장협의회의 가입대상을 6급이하 공무원으로 하고 일정한 업무에 종사하는 공무원을 그 대상에서 제외하는 것으로 하였다(김인재, 2001：18).

따라서 앞으로는 공무원 노조의 가입범위도 일정한 업무에 종사하지 않는 6급이하 공무원에게 가입이 원칙적으로 개방되어야 하겠으며, 앞에서 언급한 바와 같이 헌법 제33조 제2항에 의하여 ‘단결권이 인정되는 공무원에 대해서는 노동3권이 모두 보장되어야 한다’고 결정한 헌법재판소 결정과 같이(헌재 1993. 3. 11. 결정 88헌마5) 단결권, 단체교섭권, 단체행동권이 모두 보장되어야 하겠다.

3. 각국의 공무원에 대한 노동기본권 보장

위에서 우리나라 공무원 노조에 대하여 그 현황과 노동기본권의 보장범위 등에 대하여 간단히 살펴보았다. 같은 맥락에서 미국을 비롯한 영국, 프랑스, 독일 등의 공무원노조 관계에 대하여 살펴봄으로써 우리나라 공무원 노조의 현주소와 앞으로의 노동기본권의 도입방향 등을 파악할 수 있는 의미를 갖는다. 구미 각국의 공무원에 대한 노동기본권 보장에 대한 주요내용을 살펴보면 다음과 같다.

1) 미  국

미국의 공무원의 노사관계는 하나의 총괄적인 법에 의하여 규제되는 것이 아니다. 주 및 시․군 정부는 말할 것도 없고 연방정부도 여러 가지 다른 법령에 근거하여 공무원의 노사관계를 규제하고 있다(박영범, 1996：16). 연방헌법에는 일반적인 결사의 자유나 표현의 자유가 인정되고 있을 뿐, 근로자의 단체교섭권이나 단체행동권을 보장하는 특별한 규정이 없다. 그러므로 공무원의 노동기본권 보장에 관한 것도 입법정책에 따라 각 공무원법에 의하여 규율되고 있다. 즉, 미국은 연방차원에서 공무원 노동관계에 대하여는 연방정부가 관할하며, 주 차원에서의 공무원의 노동관계에 대한 것은 주정부가 관여하는 권한을 갖고 있다. 그러던 중 노동단체의 지원에 힘입어 당선된 케네디 대통령이 1962년 대통령령 10988호에 의하여 연방공무원에 대하여 단결권 및 단체교섭권이 인정되게 되었다.⁶⁾ 그후 1978년 연방공무원개혁법(the Civil Service Reform Act of 1978)에서는 연방공무원의 단결권과 단체교섭권을 법적으로 인정하고 있다. 그러나 미국에서는 공공부분에서의 동맹파업금지의 논거와 관련하여 학설이 나뉘어 진다. ‘필수적인 사업유지설’에 의하면 공공부분(Public Sector)은 필수적인 서비스(essential service)를 제공하기 때문에 이에 대항하는 동맹파업은 이러한 사업의 유지를 위태롭게 하는 것이므로 허용될 수 없으며(Heisel․Hallihan, 1967：193), 한편 필수적인 사업이라도 모든 공공부분이 똑같이 필수적이지 않으며 긴 안목으로 보면 어떠한 사업도 필수적인 사업으로 생각되지 않으며 따라서 모든 공공부분도 사기업 분야와 마찬가지로 일체의 노동기본권이 보장된다(John Bloedorn, 1969：155)는 견해로 나뉘어 지지만 연방공무원개혁법에서는 공무원의 쟁의권은 부정되고 있다. 각 주나 지방자치단체 공무원에 대해서는 각 주 의회에 입법권이 있는데 대부분 주에서 단결권과 단체교섭권을 인정하고 있고 일부 주에서는 단체행동권까지 인정하고 있다(전국공무원노동조합준비모임, 1999：136).

예외적으로 제복직원 및 회계 검사원, 연방수사관, FBI 등의 직원은 단결권 및 단체교섭권을 비롯한 쟁의권이 인정되지 않고 있다.

2) 英  國

영국의 공무원은 우리나라와 마찬가지로 크게 2가지로 구분된다. 하나는 중앙정부에 고용된 공무원이고, 다른 하나는 지방정부에 고용된 직원이다(이철수․강성태, 1997：209). 영국에 있어서 공무원의 노동관계는 공무원수의 증가와 일반노동자의 노동운동에 자극되어 1890년대 이후 발전하였는 바, 그 선구적인 역할은 1890년 우정성장관에게 조합의 승인을 얻는데 성공한 우정성 노동조합의 활동에 강한 자극을 받았다. 그후 1946년 노동당 정책에 의하여 󰡐노동조합및노동쟁의법󰡑이 제정되어 공무원의 노동관계는 원칙적으로 민간부분과 동일하게 일반 노동관계법의 적용을 받게 되었다(김재기,2000:99). 따라서 영국에서는 공무원의 노동관계에 대한 규정이 없으며 다른 나라와 달리 공공부분의 노동관계와 사기업부분의 노동관계가 구별되지 않고 공공부분의 노사관계가 모범이 되게하여 사실상 정책적 또는 정치적 개입을 하고 있다.

1970년 이전 노동당 집권시에는 공무원의 노조 가입을 권유하였고 반대로 1979년 이후 보수당 집권시에는 공무원의 노조 가입 및 활동에 대해 부정적인 입장을 취한 바 있다. 공무원의 단결권은 일반 노동자와 구별하는 특별한 법률은 없고 노조에 가입하는 것은 자유이다. 1992년에 제정된 ‘노동조합및노사관계법(Trade Union and Labour Relation Act)’도 공무원 및 민간근로자에게 동일하게 적용되고 있다. 단 이 법에서는 군인 및 경찰에 대한 단결권은 금지시키고 있다.⁷⁾ 단체교섭권은 법적권리로 인정되는 것이 아니라 오랜 관행에 의하여 인정되고 있다. 쟁의권 또한 공공부분임을 이유로 파업을 특별히 금지 또는 제한하는 입법이 없다. 그러나 행정명령(Executive Order)에 의하여 공무원의 파업은 복무규율 위반으로 징계의 대상이 된다. 따라서 사실상 단체행동권은 행사하기가 어려운 실정이다.

3) 프랑스

프랑스의 공공부분은 국가행정기관, 지방공공단체, 공공시설, 공법상의 특수법인 및 기타 공기업으로 구성되어 있다.

이와 같은 정부조직 또는 공기업 등에서 종사하는 근로자는 모두 공공부분 근로자라고 하지만 그들의 법적지위는 다양한 형태로 혼재되어 있다. 정부조직 근로자들과 국영기업의 일부 상급직원들은 공무원 신분을 가지고 있고 공법상의 법적지위를 갖고 있는 반면 국영기업의 대다수 직원과 독립기업의 직원들을 사법상의 직원에 해당되고 이들은 노동관계에 관해 원칙적으로 민간기업의 근로자와 동일한 법적 규율을 받고 있다. 공무원들은 그 직무수행에 있어서 특별한 의무가 부여되기는 하나 그것으로 인하여 노동3권이 박탈되는 것이 아니고, 다만 직무의 성질에 따라 일정한 제한이 가해지고 있다(이철수․강성태, 1997：208-209).

프랑스 공무원의 경우 단결권이 완전히 보장된다. 공무원 단체는 1939년까지 정식으로 인정받지 못했으나, 제2차 대전을 기점으로 관련법의 제정을 통하여 공무원 노조의 적법성과 대표성을 인정받았다. 1946년 10월 19일 개정된 헌법 제6조에 공무원의 단결권을 정식으로 인정하고 있으며, 군인을 제외하고 공안직원 및 경찰관에까지 단결권이 인정되고 있다(서원석, 1995：71-72). 프랑스의 경우 단결의 자유가 인정되는 공무원의 범위는 거의 제한이 없어 도지사나 부지사등 극히 몇 명을 제외하고 상급관리 직원도 단결권을 제한하지 않는다. 단체교섭권은 전국적 조합을 통해서 정부와 교섭이 가능하며 다만 단체협약 체결권은 인정되지 않지만 정부 당국과 협의한 의정서를 기초로하여 압력을 행사할 수 있다.  아울러 쟁의권 역시 ‘법이 정한 규정내’에서 행사할 수 있는 규정이 마련되어 있어 인정되고 있다.⁸⁾ 1946년 헌법 전문에 󰡐파업권은 법률이 정하는 범위내에서 모든 근로자에게 인정된다󰡑라고 선언하면서 공무원을 포함한 공공근로자의 파업이 원칙적으로 합법화 되었다. 그리고 공무원의 권리와 의무를 규정한 1983년 7월 13일 법 10조에서 이를 명시적으로 인정하게 되었다(김재기,2000:110). 다만 보안대, 경찰, 교도관, 재판관, 군인, 본청 국장이상에 대해서는 업무의 특성상 또는 근로감독권의 지위에서 파업권을 인정하지 않고 있다.

4) 獨  逸

독일의 공무원 노조는 전국적 지역적 차원에서 설치되는 공무원 또는 공공부분 노조와 근무기관 차원에서 설치되는 직원협의회의 이원적인 구조를 취하고 있는 것이 특징이다. 공무원노조와 관련된 일반법으로는 연방공무원법과 공무원법규기본법이 있고 직원협의회와 관련된 법규로는 직원대표법이 있다.

독일의 직원협의회는 각 기관단위로 설치된다. 여기서 기관은 관청으로서 행정사무소 뿐만 아니라 법원도 해당되며 연방단위와 각 주단위에도 설치가 가능하며 직원이 5명 이상이면 설치가 가능하다(직원대표법 제12조)․이 기구는 우리나라의 6급이하만 가입이 인정되는 직장협의회와 달리 전 공무위원들로 구성된 ‘회의체 기구’로서 직원의 건의나 고충을 청취하고 각종 규정, 협약, 협정의 이행을 감독하고 기관의 책임자와 협상하는 등 우리라나의 직장협의회와 매우 유사한 제도를 운영하고 있다. 또한 공무원 노조와 관련 해서는 연방공무원법 제91조에 ‘공무원은 단결권의 자유에 의하여 노동조합을 결성할 자유를 가진다“고 규정하고 있다. 현재 많은 공무원 노동조합이 다양하게 결정되어 있다.

독일은 하위직 공무원과 관리직 공무원의 노조활동을 구분하고 있는데 하위직 공무원에게는 원칙적으로 노동3권을 모두 허용하는 반면, 관리직 공무원에게는 단결권을 허용하고 단체교섭권은 협의권만 인정하고 협의체결권은 인정하지 않고 있으며 쟁의권은 인정받지 못하고 있다. 특히 경찰도 원칙적으로 단결권은 허용하고 단체교섭권은 협의권만을 인정하고 있으며, 쟁의권은 인정받지 못하고 있다(http://www.gongmuwon.or.kr).

〈표-2〉각국의 노동기본권 보장

구 분	단  결  권	단체교섭권	단체행동권
미  국	인정(제복직원 및 회계검사원, 연방수사관, FBI직원은 제외)	인정(제복직원 및 회계검사원, 연방수사관, FBI직원은 제외)	불인정
영  국	인정(경찰, 군인은 제외)	인정(경찰, 군인은 제외)	인정(경찰, 군인은 제외)
프랑스	인정(군인은 제외)	인정(전국적 조합을 통해서 정부와 교섭가능)-협약체결권은 없음	인정(법의 정한 범위안에서 행사)-경찰, 교정직원, 군인, 재판관, 본청국장이상은 제외
독  일	인정	불인정(관리직원)-협의권인정 인정(하위직원)	불인정(관리직원) 인정(하위직원)

자료 : 大塚實, 2001：60.

이상과 같이 미국을 비롯한 영국, 프랑스, 독일의 공무원에 대한 노동기본권 인정의 범위를 표시하면 위에서 보는 바와 같이〈표-2〉와 같이 정리할 수 있겠다.

Ⅲ. 공무원직장협의회의 법적성격과 실태

1. 공무원직장협의회의 법적성격

먼저 공무원직장협의회의 모법이라 할 수 있는 ‘공무원직장협의회의설립및운영에관한법률’⁹⁾(이하 ‘공무원직장협의회법’이라 약칭)의 법적 성격을 간략히 살펴보기로 하겠다.

공무원직장협의회법의 법적 성격은 2가지로 학설이 나누어지는데 그 첫째가 소위 공무원들의 참가를 제도적으로 보장하는 노사협의회법으로 보는 견해와 둘째로 공무원들이 직원단체를 설립하는 단결권 보장차원에서 이해되는 견해로 나눈다.

첫번째 견해는 동 법률은 근로자인 공무원의 처우 및 고충처리를 해결하고 기관운영에의 참가를 보장하며, 이 법의 제1조 목적과 제5조 협의회 기능에 근무환경 개선이나 업무능률 향상 및 공무원의 고충처리에 관한 규정이 있는 점으로 미루어 노사협의회제도임에 분명하다고 보는 견해이다(김형배, 1999：174).

그러나 다른 한편에서는 동 법률이 강제적인 설치주의가 아닌 임의적인 설립주의를 채택하고 있고 가입과 탈퇴의 자유를 보장하고 있으며 동법 시행령 제5조에 ‘자주적이고 민주적인 협의회 운영’을 위하여 협의회 규정을 제정하도록 하고 있는 점으로 미루어 공무원의 권익신장을 위한 단결체를 보장하는 것으로 파악하고 있다(이병태, 1999：83).

판단하건데, 동 법률은 노동법 체계에서 단결권을 보장하는 노사관계법인가 아니면 공무원의 자주적인 참가를 보장하는 노사협의회법인가 문제는 법률의 목적과 기능에 따라 판단하여야 할 사항이며, 본 논문에서는 공무원의 권익을 보호하고 노동기본권을 보장하기 위한 직전단계로 파악하고자 한다.

2. 목적과 협의회의 설립

1) 목  적

공무원직장협의회의 설립과정을 살펴보면 1997년 12월 23일 「노사관계개혁위원회」 제22차 전체회의에서 ‘공무원단결권보장방안’에 대하여 의결하였는 바, 공무원단결권보장방안은 1999년부터 공무원 고충처리를 위한 ‘가칭공무원직장협의회’를 설치․운영하고, 공무원 노조는 여론수렴과 관련법규 정비 등 준비 기간을 거처 조속히 시행키로 하되, 그 가입자격을 6급 이하의 일반직으로 하고 비서직 종사자, 안기부 등 특수기관 종사자, 군인․경찰 등 특수직종 종사자 등은 가입대상에서 제외하며, 공무원의 단결권과 단체교섭권은 인정하되 단체협약 체결권과 쟁의권은 인정하지 않도록 하는 안을 노사정 3자의 합의로 의결하였다(김선수, 2001：37).

이어 문민정부 출범 직후 1998년 2월 6일 「노사정위원회」¹⁰⁾는 대타협의 결과로 공무원에 대해서는 1998년 2월 24일 법률 제5516호로 ‘공무원직장협의회법’을 제정 1999년 1월 1일부터 시행되게 되었으며, 교원에 대해서는 1999년 1월에 법률 제5727호로 ‘교원노조법’이 제정되어 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법화 되었다.

이러한 많은 어려움을 겪고 탄생한 공무원직장협의회는 2000년말 현재 전국적으로 170여개가 설립되어 운영되고 있다. 직장협의회법 제1조(목적)에는 ‘이 법은 공무원의 근무환경 개선․업무능률향상 및 고충처리 등을 위한 직장협의회의 설립 및 운영에 관한 기본적인 사항을 규정함을 목적으로 한다’라고 규정하고 있다. 이 법의 목적으로 규정된 근무환경개선이란 표현은 너무 포괄적인 의미를 내포하고 있어 그 의미가 매우 모호하다. 따라서 근무환경 개선이라 무엇을 의미하는지 다른 표현으로 규정할 필요가 있다. 즉 임금, 후생복지, 인사, 교육훈련, 근로조건 개선 등 공무원들의 사회적 경제적 지위 향상에 목적을 두는 것으로 구체화 해야 하겠다. 또한 업무능률향상의 표현도 구체적으로 무엇을 지칭하는지 알 수가 없으므로 공무원의 업무수행과 관련된 환경을 개선하여 생산능률을 향상시키는 의미로 파악하여 컴퓨터나 노우트북을 비롯하여 쾌적한 근무공간, 복지시설의 의미를 지닌다고 보여지며, 고충처리는 행정법상 공무원의 불이익 처분조치에 대한 이의제기와 그 구제를 받을 수 있는 것으로 파악되고 있다.

2) 설 립

공무원직장협의회의 설립은 동법 제2조(설립)의 규정에 의하여 설립할 수 있는 바, 동 조항을 살펴보면 다음과 같다. ‘국가기관․지방자치단체 및 그 하부기관에 근무하는 공무원은 직장협의회를 설립할 수 있다’라고 규정하여 의무적인 설치주의가 아닌 임의적 설립주의를 채택하여 협의회 설립의 자유를 보장하고 있다. 국가기관이라 표현하여 행정기관 뿐만아니라 입법기관, 사법기관 등 모든 국가기관이 이에 해당되며, 지방자치단체는 광역자치단체와 기초자치단체 등 모든 기관을 다 포함한다고 하겠다. 또한 동법 제2조 제2항에는 ‘협의회는 기관단위로 설립하되, 하나의 기관에는 하나의 협의회만을 설립할 수 있다’라고 제한 규정을 두고 있어 현재 활발히 추진 중에 있는 전국단위의 공무원직장협의회 기구인 「전국공무원직장협의회총연합회」의 인정에 많은 어려운 점을 안겨주고 있다. 이 점에 대해서는 4장에서 자세히 언급하도록 하고 여기서는 생략하도록 하겠다. 기관단위는 동법 시행령 제2조 제1항에 의하면, ‘기관장이 4급이상 공무원 또는 이에 상당하는 공무원인 기관이 된다. 다만, 기관장이 5급 이하 공무원인 경우에는 중앙행정기관의 장이 정하는 바에 따라 기관장이 5급이상 공무원 또는 상급기관에 통합하여 설립하도록 하고 있다. 또한 설립을 위해서는 설립취지, 설립총회의 개최일시, 장소, 설립준비대표자 등이 게재된 안내문을 7일 이상 게시하고(동법 시행령 제4조 제1항), 기관장이 설립 사실통보서를 접수한 때에는 3일 이내에 공무원직장협의회 설립증을 교부하여야 하며(시행령 제4조제4항), 협의회설립은 설립증을 교부 받은 날에 설립된 것으로 하고 있다(시행령 제4조 제5항).

2000년말 현재 공무원직장협의 전체 설립현황을 살펴보면 아래〈표-3〉과 같이 176개 기관에 36,071명이 가입하여 활동중에 있다.

그 중에 중앙행정기관이 15개 기관에 2,446명 중앙행정기관의 소속기관이 46개기관에 3,324명 시․도 및 시․군․구 기관이 104개 기관에 29,135명 시․도교육청이 11개 기관에 1,166명 그리고 사법기관이 14개 기관에 2,673명이 가입하여 활동하고 있다. 또한 2000년말 현재 공무원직장협의회의 조직률과 가입률을 살펴보면 우리나라 전체 2,400여 기관중 176개 기관에 직장협의회가 설립되었으므로 약 7.3%의 조직률을 나타내고 있으며, 6급이하 가입가능 인원 26만여명중 36,071명이 가입하여 13.9%의 가입률을 나타내고 있다.

〈표-3〉 공무원직장협의회 설립현황

구     분	설  립  기  관	비    고
계	176개기관 36,071명
중앙행정기관	15개기관  2,446명
중앙행정기관의 소속기관	46개기관  3,324명
시․도 및 시․군․구	104개기관 29,135명
시․도교육청	11개기관  1,166명

   ※ 사법기관 14개기관 2,673명

   자료: 행정자치부(2000. 12), 공무원직장협의회 활동사례집.

그동안 공무원직장협의회의 주요활동 실적을 살펴보면, 직원 근무환경개선을 위하여 체력단련실 및 구내식당의 환경을 개선하고 휴가실적을 공표하여 법적 연가를 권장하고 여직원 전용휴게실을 설치하였으며, 업무능률 향상을 위하여 국외훈련 선발시 6급이하를 40% 범위까지 확대하고 직원 1인 1대씩 PC를 보급하였고 5급 승진시험을 승진심사제로 바꾸었다.

그밖에 행정직 6․7급과 기능직도 고유업무를 부여하여 독립적인 업무를 수행하도록 하였고 고시출신과 내부승진자간의 보직부여시 형평성을 고려하도록 하였으며, 아울러 여성공무원에 대한 보건휴가 및 육아시간을 적극 권장하는등 많은 활동실적을 쌓고 있다(행정자치부,2000:8-9).

여기서는 그 예로 일찍 설립되어 잘 운영되고 있는 「경상북도청공무원직장협의회」에 대하여 살펴보도록 하겠다.

경상북도청공무원직장협의회는 직장협의회법이 발효된 직후인 1999년 4월 6일 협의회설립을 위한 제1차 준비모임을 갖고 4월 15일부터 회원가입원서를 접수하기 시작하여 6월 10일 ‘경상북도청직장협의회’ 창립총회를 개최하여 초대회장에 남진복씨를 선임하고 가입대상 직원 543명중 362명이 가입하여 가입률 67%로써 1999년 6월 18일 설립증을 교부받음으로써 정식으로 협의회를 설립하였다(http://www.waegari.or.kr).

경상북도청직장협의회의 조직을 살펴보면, 협의위원회와 특별위원회로 구분하여 협의위원회산하에 총괄재경부, 조직정책부, 홍보기획부를 두고 있고 특별위원회산하에 지원협력부, 여성개발부를 두어 부장이하 각 위원들이 사무를 분장하여 직장협의회 관련업무를 처리하고 있다(http://www.waegari.or.kr).

그 동안 경상북도청직장협의회는 청와대와 각 정당에 하위직 공무원의 처우개선대책을 건의하고, 제2차 구조조정에 대한 입장표명과 공무원 노동조합 합법화를 위한 토론회를 개최하였고 아울러 공무원연금법 개정에 대한 대응방안을 마련하는 등 많은 실적을 쌓고 있다.

3. 가입범위와 가입․탈퇴

1) 가입범위

협의회에 가입이 허용된 공무원의 범위에 관한 규정은 직장협의회법 제3조로서 동 조항을 살펴보면 ‘6급 이하의 일반직 공무원 및 이에 준하는 연구․특수기술직렬의 일반직 공무원¹¹⁾, 특정직 공무원중 6급 이하의 외무공무원, 기능직공무원 전체, 고용직공무원 전체 그리고 일반직 공무원에 상당하는 별정직공무원’을 가입대상으로 하고 있다. 그러나 위의 규정에도 불구하고 ‘국가공무원법 제66조 제1항 단서 및 지방공무원 제58조 제1항 단서의 규정에 의하여 노동운동이 허용되는 공무원과 지휘․감독의 직책이나 인사․예산․경리․물품출납․비서․기밀․보안․경비 또는 자동차 운전 기타 이와 유사한 업종에 종사하는 공무원은 협의회에 가입할 수 없다(제3조 제2항)’라고 되어 있다. 국가공무원법 제66조 제1항 및 국가공무원복무규정 제28조의 규정에 의하여 사실상 노무에 종사하는 공무원은 노조운동이 허용된 공무원으로 2장에서 언급한 바와 같이 전국체신노동조합, 전국철도노동조합 그리고 국립중앙의료원노동조합의 조합원으로 1999년말 현재 47,787명이 노조에 가입하여 활동하고 있다.

또한 지휘․감독의 직책에 종사하는 공무원은 사무분장에 의하거나 인사발령에 따라 다른 공무원을 지휘․감독권을 행사하는 모든 직책에 종사하는 공무원으로 주임, 반장, 계장, 과장 등 명칭과 직급 여하에 불구하며 그 직무 대행자도 포함하는 개념이다. 또한 기밀업무에 종사하는 공무원은 외교․군사․감사․조사․수사․검찰사무․출입국관리․유선교환업무 등 기밀업무를 수행하는 공무원을 포함한다(동법 시행령 제3조 제1항 6호). 이와 같이 직장협의회는 언필칭 포․차 다 떼고 나면 중앙부처의 경우 6급 이하 공무원중에서도 30%～50%에 달하는 공무원이 협의회에 가입할 수 없는 것으로 추정되고 있다(이철, 2000：146).

2) 가입과 탈퇴

앞에서 언급한 바와 같이 협의회는 법령에 의하여 강제로 설치되는 설치주의를 배격하고 임의적인 설립주의를 채택하여 운영하고 있다.

같은 맥락으로 공무원은 직장협의회에 자유로이 가입하거나 탈퇴 할 수 있다(법 제4조). 협의회에 가입하거나 탈퇴하고자 하는 공무원은 가입(탈퇴)원서를 대표자에게 제출하여야 하며, 협의회에 가입한 공무원이 승진․전보․사무분장의 변경으로 가입이 금지되는 공무원이 된 때에는 인사명령일 또는 사무분장일에 협의회에서 탈퇴한 것으로 보고 있다(시행령 제6조).

4. 협의회대표와 기관장의 의무

동법 시행령 제7조의 규정에 의하면, ‘협의회의 대표자와 협의위원은 가입공무원 중에서 선임하되, 협의위원은 9인 이내로 한다. 협의위원의 선임은 직종별․직급별․성별 비율을 고려하여야 하며, 아울러 그 대표자와 협의위원 임기는 2년을 초과할 수 없으며 연임할 수 있다’라고 되어 있다. 그러나 이 규정은 그 내용이 확정적이지 못하고 훈시규정에 불과하다고 보여지며, 따라서 직종별․직급별․성별 구성비율에 반하는 위원선임에 대하여 무효를 주장할 수 없다고 한다(김상호, 2000：8). 또한 협의위원과 대표자의 선임 방법도 구체적으로 기술되어 있지 않아서 입법 미비점으로 판단되며, 협의위원을 직접투표방식으로 선임한 다음 선임된 협의위원중에서 최고득표자를 대표자로 인정하던지 혹은 선임된 협의위원중에서 상호 호선하는 방안을 생각해 볼 수 있겠다. 또한 당해 기관장은 협의회가 문서로 명시하여 협의를 요구한 경우 이에 성실히 임하여야 하는 성실의 의무가 있다(법 제6조 제1항). 문서로 합의한 사항에 대해서는 최대한 이행에 노력하여야 한다(법 제16조 제2항)라고 규정하고 있어 협의회와 기관장은 노동관계법에서 인정되고 강제력이 담보된 협약 체결권이 아닌 ‘합의서’를 작성할 수 있다고 보여진다.

협의회는 매년 2년 정기적으로 협의하여야 하며, 필요한 경우에는 수시로 협의할 수 있으며, 협의회 대표자는 문서로 협의사항을 협의일 7일전까지 제출하여야하고 기관장은 협의회와 공무 수행상 부득이한 사정이 없는 경우에는 직접 하여야 한다(시행령 제8조)라고 규정하여 기관장에게 일정한 의무를 부과하고 있음을 볼 수 있다.

Ⅳ. 공무원직장협의회의 개선방향

1. 강제성의 보장

공무원직장협의회법의 법적 성격이 앞에서 언급한 바와 같이 공무원인 근로자의 처우 및 고충처리를 해결하고 기관운영의 참가를 보장하는 노사협의회법으로 파악하던 혹은 그 보다 더 강력한 권익보호을 위한 공무원들의 직원단체를 설립하고 그 조직을 운영하도록 하는 단결권 보장차원에서 이해하던 본 법은 너무 포괄적 규정이 많으며 전체 조항수도 7개조에 불과하며 시행령 13개조까지 포함하여 20개 조항에 불과하여 여러 입법 미비점이 발견되고 있다.¹²⁾

그 중에서 특히 현행법에 대한 법적 구속력이나 일체의 처벌조항이 없어서 법의 실효성에 있어서 문제점이 나타나고 있다는 사실이다.

공무원직장협의회와 성격이 매우 흡사한 민간부분의 「근로자참여및협력증진법」 제4조의 규정에는 상시 30인 이상의 사업장에 설치되는 「노사협의회」의 설치를 방해하는 자에 대한 처벌조항과 「노사협의회」에서 의결된 사항을 정당한 이유없이 이행하지 않는 자에 대한 처벌규정이 각각 마련되어 있다. 그리고 공무원직장협의회 협의위원에 해당되는 근로자위원에 대한 불이익한 처분행위를 시정하도록 하는 명령의 불이행에 대한 처벌과 협의회를 정기적으로 개최하지 않는 것에 대한 형사처벌 조항을 두고 있어 근참법의 실효성을 보장하고 있다(근참법 제30조).

같은 맥락에서 공무원직장협의회법에서도 법의 실효성을 담보하기 위하여 법령위반 사항에 대하여 제재할 수 있는 규정이 마련되어야 하며, 적어도 직장협의회 위원에 대한 불이익처분이나 연 2회 정기적 협의 개최에 대한 정당한 이유없는 해태에 관해서도 형사제재 규정이 있어야 할 것이다.

또한 공무원직장협의회법은 협의회와 문서로 협의한 사항에 대한 문건에 대하여 법적 구속력을 인정하지 않고 다만 기관장의 이행의 노력에만 기대를 걸고 있는 실현에 비추어 볼 때 협의회의 존립자체에 의문을 갖지 않을 수 없다. 반면 근참법 제23조에서는 ‘협의회에서 의결된 사항을 정당한 사유없이 이행하지 않을 때에는 1천만원 이하 벌금에 처한다’라고 규정하고 있어 공무원직장협의회법에서도 협의문건 이행을 담보할 수 있는 구속력을 부여하는 것이 공무원의 노동기본권이 보장되어 있지 않는 현실에서 보다 바람직한 현실적 대안이라 생각되어 진다.

2. 가입범위의 확대

공무원직장협의회의 가입범위의 확대는 대다수의 공무원이 가입하여 협의회의 협의기능을 실제적으로 제고하여 공무원들의 권익을 보장하기 위해서도 매우 중요한 사안이라 생각된다. 공무원직장협의회 가입범위를 논할 때 공무원의 직종을 중심으로 가입대상을 논의하는 경우와 공무원의 직급에 따라 일정 직급을 기준으로 가입대상을 논의하는 방법이 있다(김인재, 2001：18).

우선 직종과 관련하여서는 일반직공무원과 기능직공무원, 고용직공무원이 협의회에 가입하는 것에 대해서는 논란의 여지가 없다. 다만 문제는 특정직공무원으로 법 제3조 제1항 2호에¹³⁾ 언급이 없는 교육공무원, 경찰, 소방공무원, 교정공무원, 군인, 군무원과 계약직 공무원에 관련된 것으로 가입에 대한 규정이 없다고 하여 무조건 공무원직장협의회의 가입 대상에서 제외할 것인가 하는 점이다.

교육공무원은 이미 교원노조법에 의하여 노조가입이 허용되고 있어 직장협의회의 설치 필요성을 느끼지 않을 것이며, 경찰과 군인과 군무원은 그들의 직무의 특성상 또는 기밀업무에 종사하는 공무원으로서 협의회 구성에 제한을 받을 수 있다. 그러나 문민정부에 개방직 공직채용이 점차 늘어나고 있으며 계약기간이 비교적 장기간인(3년이상) 계약직 공무원과 소방직공무원 그리고 교정직공무원은 직장협의회에 가입할 수 있어야 하겠다.

다음으로 공무원의 직급을 기준으로 가입범위를 살펴보면, 일반직은 6급 이하의 공무원에만 가입을 허용하고, 특정직 공무원중 외무공무원도 6급 이하에만 가입을 허용하고 있다. 그러나 오늘날 공무원 조직의 확대와 공무원 숫자의 증가로 사무관과 서기관 또는 부이사관 공무원들도 업무관계에 있어서 중간관리자에 해당할 뿐 하급공무원에 대한 관리책임의 위치에 있지 않는 경우가 많으며, 오히려 자신들이 하급공무원보다 신분상 불안을 느끼거나 근로조건과 근무환경에 많은 관심을 갖고 있다.

따라서 5급 이상의 공무원들을 직장협의회의 가입대상에서 일괄 제외하는 것은 그 타당성이 매우 희박하다. 공무원중 부처의 장, 기관의 장 또는 프랑스 노동관계법에서 보는 바와 같이 본청 국장이상 고위직 공무원과 같이 관리․책임의 직위를 가지는 공무원은 공무원직장협의회 가입에서 제외하고 그외 대다수 공무원은 직장협의회 가입을 허용하는 방향으로 나아가야 하겠다.

3. 협의회 기능의 확대

공무원직장협의회법 제5조(협의회의 기능)에는 기관장과 협의할 사항으로 1. 당해 기관 고유의 근무환경 개선에 관한 사항 2. 업무능률 향상에 관한 사항 3. 소속공무원의 공무와 관련된 일반적 고충에 관한 사항 4. 기타 기관의 발전에 관한 사항으로 4가지만 규정되어 있다. 이와 같은 규정은 목적에서 언급한 바와 같이 그 표현이 너무 모호하고 포괄적인 사항으로 보다 구체적이고 확실하게 규정할 필요가 있다. 즉, 협의회는 기관장과 협의하여야 할 사항은 다음과 같다. 1. 공무원의 임용, 승진, 배치, 징계 2. 공무원의 교육훈련 3. 인사관리의 제도적 개선 4. 구조조정으로 인한 공무원 인력 배치전환, 재훈련, 고용조정 5. 공무원의 복지증진 6. 기관의 업무능률향상 7. 소속 공무원의 공무와 관련된 고충사항 8. 기타 기관의 발전에 관한 사항으로 구체화할 필요가 있다고 하겠다.

또한 당해 협의회에서 노사가 해결할 수 없는 사안이 있을 수 있다. 이런 경우에는 그 협의회서는 직급상급기관에 협의를 신청할 수 있어야 하고 만일 그 사안에 대하여 다시 협의할 수 없는 경우는 최상급협의회에 신청하여 협의할 수 있도록 제도적 장치를 마련하는 것이 바람직하다고 하겠다. 예를 들어 4급의 기관장은 소속공무원의 임용, 승진, 배치, 징계에 대한 인사상 권한을 가지고 있지 않는데, 이런 경우에 당해 직장협의회는 그 사안에 관련된 권한이 없어서 심의를 제대로 할 수 없다. 이런 경우에 대비하여 상급기관의 협의회에 신청할 수 있는 방안이 마련되도록 공무원직장협의회법이 개정되어야 하겠다.

또한 협의회기능의 확대와 관련하여 한가지 더 개선이 필요한 사항으로 지적할 수 있는 것이 협의회 대표자를 공무로 부터의 면제와 인사상 특별보호의 문제이다. 현재 직장협의회법이 시행된지 얼마되지 않은 제도의 도입단계에서부터 협의위원 9명 전체에 대한 공무면제는 어려움이 많이 있겠지만, 독일의 경우 연방직원대표법 제46조 제3항에 ‘직원협의회 위원들은 기관의 규모와 종류를 고려해서 자신들의 통상적 협의회 업무수행에 공무면제가 필수적이라고 할 때에는 공무로부터 면제될 수 있다’고 하여 <표-4>과 같이 공무원의 수에 따라 공무를 면제하고 있으므로, 우리나라도 ‘협의회에는 업무를 전담하는 공무원을 둘 수 없다(동법 시행령 제12조)’는 규정을 존중하여 그 대표자만은 공무를 면제하는 방향으로 공무원협의회법이 개정되어야 하겠다.

〈표-4〉공무면제 위원수

공무원수  (명)	300～600	601～1000	1001～2000	2001～3000	3001～4000	4001～5000	5001～6000	6001～7000	7001～8000	8001～9000	9001～10,000
면제위원 (명)	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11

자료: 김상호, 2000：66.

※ 10,000명을 초과하는 기관에서는 2,000명당 1명 추가

또한 서울지방법원 공무원직장협의회 대표자에 대한 서부지원으로 인사 발령한 사건과 관련하여 기관장이 협의회 대표를 타기관으로 전보발령하여 그 협의회의 운영에 차질을 빚게하여 협의회 기능을 마비시키거나, 협의회 가입이 금지되는 자리에 전보시켜 자동적으로 협의회에서 탈퇴되도록하여 협의회의 기능을 무력화 시킬 수 있다. 이러한 사태를 미연에 방지하기 위하여 협의회 대표자와 협의위원들에 대한 배치전환, 전출, 전보, 사무분장은 일정기간(3년이상)유예하거나 협의회의 사전 동의를 선결 조건으로 하는등 특별한 보호장치가 마련되어야 직장협의회의 기능을 확실히 보장할 수 있으므로 앞으로 입법조치가 되어야할 것으로 생각된다.

4. 전국공무원직장협의회총연합회의 인정

전국공무원직장협의회총연합회의 탄생은 지난 1999년 6월 26일 대구광역시 직장협의회 주최의 전국직장협의회 임원 간담회를 시작으로 9차례의 회의를 통하여 의견을 집약하였다. 즉 직장협의회는 각 기관별로 상이한 근무환경 개선 등을 협의하는 기구로서 전국단위의 단일한 직장협의회 구성은 공무원직장협의회설립 목적 자체에 비추어 바람직하지 않으며, 따라서 직장협의회는 기관별로 구성하되 직장협의회간 정보교류와 전체 공무원에게 영향을 미치는 사항에 대한 사전조율 등을 목적으로 공무원 전체의 이해를 대변할 조직으로 2000년 2월 19일 경상북도 공무원교육원 강당에서 100여개 협의회 260명의 대표가 참석하여 「전국공무원직장협의회발전연구회」로 첫발을 내딛었다.

전공련은 연금법 개악저지, 일방적 구조조정 반대, 공무원 노조 도입추진을 3대 과제로 설정하여 활동해 오고 있으며, 이러한 활동속에서 전공연의 조직개편의 필요성이 제기되어 지난 2월 3일 규약을 개정하여 12인 공동대표체제에서 단일대표체제인 전국공무원직장협의회총연합이 탄생하였다(고광식, 2001：54).

그러나 여유곡절 끝에 탄생한 전공연은 아직 합법적 단체로서 인정을 받고 있지 못한 상태로 행정자치부는 공무원직장협의회의 연합회 설립을 금지한 시행령 제2조 제2항 규정을 근거로 전공연의 활동을 ‘위법활동’으로 간주하며 탄압할 움직임을 보이고 있다(매일노동뉴스, 2001. 1. 31).

한편 한나라당 김락기 의원을 비롯한 여야의원 32명이 전공연의 허용을 핵심으로한 ‘공무원직장협의회의설립․운영에관한법률개정안’을 국회에 제출하였다. 제출된 개정안 제2조에 ‘각 기관단위로 구성된 직장협의회간의 정보교류와 공동활동 추진, 단결력 확보를 위해 연합협의회를 설립할 수 있다’는 내용을 새로이 추가하여 현재 본회의에 보고됐었으며, 행정자치위원회에 회부 검토 중에 있다(한겨레, 2001. 2. 6).

이와 같이 86개 직장협의회가 가입되어 있는 전공연은 전문 9장 42조 부칙 3조의 자체 「전국공무원직장협의회총연합규약」을 제정하여 운영하고 있다. 규약 제3조(목적)에는 ‘전공연은 국가 및 지역사회 발전을 도모하고 인간의 존엄성과 평등이 보장되는 노동권 회복을 통하여 공무원의 복리증진 및 지위향상을 위함을 목적으로 한다’라고 규정하여 공무원의 권익보호와 노동권회복을 위한 단체임을 분명히 하고 있다.

또한 제4조(사업)을 살펴보면 1. 공직사회의 개혁을 위한 정책연구와 실천 2. 국가 및 지역사회 발전을 위한 공직자로서의 역할증진 3. 노동권 회복 및 민주적 제권리의 확보를 통한 공무원의 복리증진 4. 공직협의 조직 및 역량 확대 5. 교육, 홍보, 출판활동 등 6. 기타 전공련의 목적을 달성하기 위해 필요한 사업으로 규정하고 있어, 각 단위기관 공무원직장협의회의 협의사항과 협의문건 작성 등에 있어 정보의 제공과 전문성을 제공하고 공무원의 권익보호를 보다 더 현실화 시키기 위하여 노동권 회복을 주요사업으로 하고 있다. 이는 1998년 3월 26일 제271차 ILO이사회에서 ‘결사의 자유원칙에 따라 직장협의회에 가입할 수 있는 공무원의 범위를 확대할 것과 공무원들이 조기에 노동조합을 설립하고 가입할 수 있도록 인정하라’는 내용의 「대한국정부권고안」을 존중하는 의미에서 전국공무원직장협의회총연합회의 실체 인정을 전향적으로 검토할 시점에 이르렀다고 생각한다. 전공연으로서도 그 역할을 다 하기 위해서는 내적역량을 강화하여 질적으로 공무원의 의식변화를 이끌어 상명하달에 익숙한 의식을 버리고 주체성과 민주성을 확립하는 ‘민주적 풍토를 통한 내부역량을 강화’하고 공무원의 노동권 회복운동은 물론 다양한 전문성을 갖춘 인적자원으로 구성된 공무원 협의회원을 통하여 환경문제, 여성문제, 청소년문제, 노인문제 등에 관심을 갖고 해결하기 위하여 ‘국가 및 지역사회발전을 위한 외부역량을 강화’하고 아울러 입법부, 사법부, 행정부소속 공무원직장협의회와 여러 중앙부처로 나뉘어져 있고, 자치단체도 광역자치단체와 기초자치단체로 나뉘어져 기관별로 여건과 활동내용이 차이가 날 수 밖에 없는 현실에서 이러한 차이와 갈등을 발전적으로 수렴할 수 있는 ‘공무원 사회에서 민주적인 리더쉽 확보’를 위한 노력이 경주될 때에만 전공연은 그 역할을 다 할 수 있고 또 그 존재가치가 있다고 하겠다.

Ⅴ. 結  論

지금까지 논의에서 우리나라는 현재까지 공무원들이 조기에 노동조합을 설립하고 가입할 수 있도록 인정하라는 「ILO권고안」에서 보는 바와 같이 교원노조를 제외한 일반공무원의 노조를 인정하지 않고 있다.

공무원 노조의 필요성과 당위성에 대해서는 공무원 당사자 뿐만 아니라 다수의 국민들도 공감하고 있다고 본다. 이는 공무원에게도 근로자성을 부인하는 견해는 어디에도 없으며, 아울러 공무원의 노동기본권이 전면 금지되어야 한다고 보는 견해도 없는 것으로 간접적으로 알 수가 있다.

이에 따라 본 논문에서는 제2장에서 현재 우리나라 공무원의 노조활동 실태와 공무원에 대한 단결권, 단체교섭권의 인정범위에 대하여 살펴보고, 이어 공무원의 노동기본권이 비교적 잘 보장되고 있는 미국을 비롯한 영국, 프랑스, 독일의 공무원 노동기본권 보장 실태에 대하여 살펴보았다.

우리나라도 앞으로 관계법률의 개정으로 일정한 직종에 종사하지 않는 6급이하 공무원에게 노조가입이 허용되어야 하며, 단결권이 인정되는 공무원에게는 원칙적으로 단체교섭권과 쟁의권도 함께 보장되도록 하여야겠다.

계속해서 제3장에서는 공무원 노사관계법의 직전단계인 공무원직장협의회법이 공무원의 노동조합법인가 아니면 공무원의 노사협의회법인가 학설이 갈리는 점에 대한 고찰을 하였고, 이어 공무원직장협의회의 목적과 설립, 가입범위 그리고 협의사항을 비롯하여 기관장의 의무이행에 따른 제반실태를 분석하여 그에 따른 보다 발전된 직장협의회를 운영하기 위한 방안으로 처벌규정의 신설과 한정된 가입범위를 직종별, 직급별로 상향조정될 수 있는 방안들을 제시하였고 협의회의 기능을 보다 구체화하는 안을 제시하였다. 아울러 「공무원직장협의회총연합회」의 실체를 인정하여 공무원의 실제적인 권익보호와 각급 기관단위의 공무원직장협의회의 기능보완은 물론 전문성확보에 도움이 될 수 있도록 하였다.  그런 점에서 최근에 ‘공무원 노조설립문제’를 둘러싸고 설립의 시기상조를 주장하는 기존의 「공무원직장협의회발전연구회」와 공무원 노조의 설립을 주장하는 「공무원직장협의회총연합회」으로 양분되어(중앙일보, 2001. 3. 8)한 목소리를 내지 못하고 있는 점이 다소 아쉬움이라 하겠다.

참  고  문  헌

강석인(1986), 「노사관계관리론」, (서울:일조각).

김인재(2001), “공무원의 사회적 신분과 근로자성”, 공무원 노동기본권 보장을 위한 정책토론회 자료집.

김형배(1999), 「노동법」, 제11판.

김선수(2001), “공무원 노동기본권의 현황과 과제”, 공무원 노동기본권 보장을 위한 정책토론회 자료집.

김상호(2000), 「공무원직장협의회법에 관한 비교법적 고찰」, (서울:한국노총 중앙연구원).

김재기(2000), 󰡒공무원 노동조합법제의 입법방향에 관한 연구󰡓,서울대 박사논문.

고광식(2001), “전공련의 역할과 과제”, 공무원 노동기본권 보장을 위한 정책토론회 자료집.

권영성(1993), 「헌법학원론」, (서울:법문사).

박영범(1996), 「미국공공부분의 노사관계와 임금결정에 관한 연구」, (서울:한국노동연구원).

서원석(1995), 「ILO회원국의 공무원 단체활동비교 연구」, (서울:한국행정연구원).

이철수․강성태(1997), 「공공부분의 노사관계법」, (서울:한국노동연구원).

이  철(2000), “행정자치부는 김대중정부의 노무관리부인가”, 사회평론길.

이병태(1993), 「최신노동법」, 신정판.

전국철도노동조합(1977), 「철도30년사」.

전국전매노동조합(1962), 「사업보고서」.

전국공무원노동조합협의회(1996), 「사업보고서」.

전국공무원노동조합준비모임(1999), 「당신도 이제 주인입니다」, 공무원직장협의회 실무교본.

행정자치부(2000),「공무원직장협의회 활동사례집」,복무조사담당관실.

「동아일보」, (2001. 3. 2자).

「매일노동뉴스」, (2001. 1. 31자).

「중앙일보」, (2001. 3. 8자).

「한겨레」, (2001. 2. 6자)

Frederick. C.(1968), Democracy and the Public Servic, (N,Y.：Oxford Univ.Press).

Heisel.W.D., & J.D.Hallihan(1967), Question and answers on Public Employee Negotiation, (Chicago：Public Personnel Association).

John Bloedorn(1969), The strike and the Public sector, Lobor Law Journal, March.

大塚實(2001), “公務員の勞動基本權保障いつじての國際基準.

[저자소개]

󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏󰠏

朴顯哲 1999년 인하대학교 행정학과 박사과정 수료. 1991년부터 1993년까지 법무부 김포출입국관리사무소 근무, 1993년부터 현재까지 안양시 동안구청 및 안양시의회 사무국 근무를 하고 있고, 지방자치․지방재정․지방의회분야에 관심이 있으며,󰡐지방자치와 경찰조직 발전모형에 관한 연구󰡑,󰡐지방의회 전문위원에 대한 발전방향󰡑,󰡐지방자치 재정조정 방안󰡑등에 관한 연구논문이 있으며, 현재 한국지방자치학회 정회원, 성결대학교부설 안양학연구소 연구위원임. TEL 031-389-2521, E-mail hcpark777@hanmail.net.

---

 1) 2001년 2월 3일 기존의 「전국공무원직장협의회발전연구회」의 12명 공동대표제에서 단일 대표제로 발전적으로 개칭된 전국단위의 공무원직장협의회로서 현재 86개 기관 직장협의회가 가입하고 있다(한겨레21, 2001.5월호, 16p).

 2) 기능직 6급이상 상위등급을 확대하여 최소한 6등급에서 정년퇴직을 할 수 있도록 해 달라는 내용.

 3) 현행 공무원의 직급명칭이 일반직은 ‘급’으로 하고, 기능직은 ‘등급’으로 하고 있어 ‘등급’이란 명칭이 마치 물건의 품질수준을 나누는 것 같은 오해가 있으니, 일반직처럼 ‘급’으로 개정해 달라는 내용.

 4) 6급이하 정년을 현행 58세에서 61세로 조정해 달라는 내용.

 5) 대한국정부권고안은 ’98년 3월 26일 제271차 ILO이사회에서 결사의 원칙에 따라 직장협의회에 가입할 수 있는 공무원의 범위를 확대하고 조기에 노동조합은 설립하도록 한 결의안.

 6) 그 이전에는 1892년 홈즈판사의 McAuliff 대 City New Bedford 사건의 판결문서에서 공무원은 임명당시 합의한 근로조건에 대하여 불평할 수 없다는 근거에서 공무원의 단결권을 부정함.

 7) 경찰의 경우 노조활동이 제한됨에 따라 별도의 경찰직원 단체인 Police Federation이 조직되어 있어 이를 통하여 단체의 의사표시를 하고 있음.

 8) 현행 노동법전에 ‘파업은 근로자의 책임으로 귀책되는 중대한 비행이 있는 경우를 제외하고는 근로계약을 파기하지 않는다’라고 규정하여 공무원의 파업권을 인정함.

 9) 이 법은 1998년 2월 24일 법률 제5516호로 제정하여 1999년 1월 1일부터 시행한 법률로서 제1조(목적)에서 제7조(협의회의 구성)로 이루어 졌으며, 동법의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정한 시행령과 조례가 있다.

10) 노사정위원회는 국가경쟁력 강화 및 사회통합의 실현을 통한 국민경제의 균형발전을 기본목표로 근로자, 사용자, 정부대표로 구성되어 있다. 노사정위원회설치및운영등에관한법률의 제정으로 1998년 1월 15일 제1기 노사정위원회가 발족하여 현재 제3기 노사정위원회가 활동중이며 산하에 상무위원회와 공공부분구조조정특별위원회, 금융부분구조조정특별위원회, 부당노동행위특별위원회가 있음.

11) 특수기술직렬의 일반직 공무원은 광공업직군에 기계, 전기, 전자, 원자력, 조선, 금속, 섬유, 화공, 자원직렬이 있으며 시설직군에 도시계획, 토목, 건축, 지적, 측지직렬이 있다(공무원임용령 별표1).

12) 독일에는 공무원의 기관운영 참가가 보장된 법으로 1974년 3월 15일에 제정되었고 제1조에서 제93조까지 세밀히 규정되어 있는 연방직원대표법이 있으며, 프랑스에서는 공무원을 위한 기관참가 기구로 전국적 차원에서 최고협의회가 있고 각 하부조직 내지 기관단위에 행정노사위원회와 공무기술위원회가 있어 공무원의 권익이 실제적으로 보장되고 있음.

13) 제3조 제1항 2호 규정-특정직공무원중 6급이하의 외무공무원.

[들무새]

공무원직장협의회법안을 공부하기위해서는 반드시 보고 익혀야 할 부분이 다 여기 있습니다 그려 좋은 교과서입니다. 감사

[수호신]

정말 좋고 알찬 자료를 올려 주셨습니다.... 직협을 추진하려는 클럽운영진께서는 이 내용에 대한 공부를 하여 주시기 바람니다.