농촌형사회적일자리에대한사례연구(진안군)

[박장대소]

농촌형사회적일자리에대한사례연구.hwp

진안군으뜸마을가꾸기.pdf

<표 4> 농촌개발정책의 변화

연도	분류	주택단위사업		마을단위사업		읍․면단위사업
		행자부	농진청	행자부	농림부
1965	시범농촌 건설사업	지붕개량사업(’67)
1970	새마을 운동					소도읍개발(’72)
1975		불량주택개량사업 (’76)		취락단위개선사업 (’76)
1980	농촌종합 개발사업	불량화장실 개량사업(’80) 입식부엌 개량사업(’83)	농가주거 환경개선사업(’83)
1985						도서종합개발(’88)
1990	군 농어촌지역발전계획 (면단위 정주권 개발)				문화마을조성사업 (’91)	오지종합개발(’90) 정주권개발(’92)
1995		주택개량사업 농어촌주택개량촉진법 제정(’95)		농어촌주거환경개선사업(패키지마을 포함)(’96)		산촌종합개발(’95) 어촌종합개발(’95)
2000				아름마을가꾸기사업 (’01)	전통테마마을사업 (’02) 녹색농촌체험마을사업(’02) 마을종합개발사업 (’04)

 자료: 송미령․성주인(2004:8)에서 인용.

어느 지역에서 지역의 내발적 발전을 도모한다면 다음과 같은 실천을 해야 할 것이다. 첫째, 지속가능성을 목적으로 지역에 대한 장기적이고 통합적인 발전 전략을 수립해야 할 것이다. 둘째, 지역 발전을 도모할 주체를 육성해 지역의 자율적 역량을 강화해야 한다. 셋째, 취약한 지역 역량을 강화하기 위해 외부와의 네트워크를 적극 구축하거나 외부의 자원을 활용해야 할 것이다. 넷째, 지역 내 각 주체 간의 적극적인 협력을 도모해 지역 통합성을 강화해야 할 것이다.

농촌 지역은 현재 지속적인 인구 감소, 고령화, 각종 사회서비스 인프라의 취약, 고용 기회의 취약 등의 어려움을 겪고 있다. 그런데 사회적 일자리는 앞에서 설명한 바와 같이 주로 정부의 재원이 기초가 되어서 사회서비스 제공, 취약계층의 노동시장 참여, 지역 재생 등을 목표로 운영된다. 따라서 사회적 일자리는 정부(경우에 따라서는 기업)의 재원이 유입되어서 일자리를 창출하고 그 일자리는 여러모로 지역에 유용한 활동을 지향하기 때문에 농촌에서 사회적 일자리를 활용하는 것은 지역의 어려움에 대처할 수 있는 효과적인 방법이 될 수 있다.

특히 사회적 일자리와 관련해서 놓치지 말아야할 부분이 있는데, 사회적 일자리라는 개념이 등장했던 즈음에 이를 실천하기 위한 비영리조직들은 사회적 일자리의 지역사회실천전략에 대한 고민을 많이 했다는 것이다.¹⁾ 물론 이는 한국만의 특성은 아니다. 한국의 사회적 일자리가 모델로 삼았던 유럽의 사회적 기업들 중 상당수는 지역 재생을 위한 활동을 주요 목표로 하고 있기도 하며, 사회적 기업의 운영에 지역의 각 주체들이 공동으로 참여하고 있기도 하다. 이런 탓인지  사회적 일자리를 수행하는 주체들 중에는 왕왕 사회적 일자리를 지역 공동체를 활성화시키기 위한 전략의 하나로 설정하는 경우가 있다. 그리고 이를 위해 지역 내 각 자원간의 연계 구축과 각 사회적 일자리간의 협력을 통해 일종의 블록을 구축하고 이 과정에서 사업 참여자나 이해 관계자들을 조직하려는 시도를 하기도 한다.²⁾ 따라서 사회적 일자리를 지역공동체 활성화를 위한 전략의 하나로 설정한다는 것은 사회적 일자리가 지역의 내발적 발전 전략과 결합할 수 있는 가능성과 결부된다고 할 수 있다.

<표 5> 진안군 사회적 일자리 현황

사업	수행주체	사업 참여자		주요 활동	재원
마을 간사	지자체	귀농․귀촌인	비 취 약 계 층	마을개발사업 실무 담당	국비
마을 사무장	중앙정부	귀농․귀촌인		마을개발사업 실무 담당	국비
평생학습지도자	지자체	고졸 이상 여성		주민자치센터에서 평생학습프로그램 운영	군비
마을조사단	비영리조직	문화 활동가		마을 문화 및 자연자원 조사 발굴	기업
지역자활센터의 자활사업단	비영리조직	빈곤층	취약계층	간병, 청소, 보육지원, 집수리, 급식지원, 약초재배, 농산물 판매	국비+군비+기업

2. 진안군 사회적 일자리의 특징

앞에서 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리의 현황을 살펴보았다. 이를 바탕으로 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리의 특징을 정리한다면 다음과 같다.

먼저, 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리는 지자체가 적극적으로 나서고 있는 특징을 지니고 있다. 물론, 진안군에서도 지역자활센터나 (사)생명의숲과 같이 비영리조직이 수행하는 사회적 일자리가 있다. 그러나 중앙정부의 재원으로 운영되는 지역개발사업의 일부를 사회적 일자리로 활용하거나(마을 간사) 군 자체적으로 재원을 마련해 사회적 일자리(평생학습지도자)로 활용하는 사례가 발견되고 있다. (사)생명의숲에서 운영하는 마을조사단에도 군이 운영위원으로 개입하고 있으며, 진안군은 2008년부터 마을조사단 운영에 연간 8천만원의 재정을 투입하고 진안문화원의 사업과 연계해서 마을조사단의 사업이 확대될 수 있도록 지원할 예정이기도 하다.¹⁾ 또한 진안군은 2008년부터 도농교류센터와 귀농귀촌활성화센터를 설치할 예정인데, 마을 간사 출신 중 일부가 여기에 참여할 수 있도록 해 이들의 경험과 역량을 활용할 예정이다.

둘째로 진안군에서 수행되고 있는 사회적 일자리는 지역자활센터의 활동을 제외하고는 모두 지역 재생 활동의 범주에 넣을 수 있다. 마을간사나 마을 사무장은 사업의 취지가 노령화 등으로 마을개발사업을 수행할 역량이 되지 않는 농촌 마을에 일정한 경험과 능력이 있는 귀농․귀촌인을 배치해 귀농․귀촌인에게는 생계유지와 농촌적응의 기회를 제공하고 마을에는 마을개발사업의 조력자를 제공해 마을개발사업을 활성화시키는 것이었다. 평생학습지도자는 일정한 자격을 갖춘 고졸 이상의 농촌 여성에게 그들의 능력을 활용할 수 있는 기회를 제공하고, 진안군의 평생학습프로그램을 활성화시키고자 하는 취지를 갖고 있다. 비영리조직이 수행하고 있는 마을조사단은 애초 출발부터 기존 사회적 일자리의 일반적인 특성에 문제를 제기하고 ‘지역’에 초점을 두고 조사단 내에 지역활성화팀을 두고 있기도 하다. 그리고 이들의 전반적 활동은 문화 및 자연 자원을 발굴하고 이를 주민과 함께 지역의 자원으로 만들어서 지역 활성화를 도모하는 것이다.

셋째로 위와 같은 지역 재생 활동의 비중이 큰 탓에 비취약계층의 참여가 두드러진다. 물론 양적으로는 지역자활센터의 자활사업단들이 가장 많은 인원이 참여하고 있다. 그러나 그 외의 사회적 일자리들은 대체로 일정 수준 이상의 전문적 능력을 요구하는 활동들인 탓에 비취약계층이 참여하고 있다. 

넷째로 사회적 일자리에 진안군 외부의 자원이 결합하고 있는 사례가 많다. 마을 간사나 마을사무장은 애초부터 귀농․귀촌인이 대상이었다. 물론 이들 중 일부는 마을 간사나 마을 사무장으로 활동하기 위해서 귀농․귀촌인을 한 것이 아니라 이미 진안군에서 살고 있던 귀농․귀촌인들도 있다. 진안군은 마을개발사업의 활성화를 위해서는 원주민보다는 외지인이 결합했을 때 이들로 인해 마을개발사업이 좀 더 투명해지고, 또한 외지인인 이들의 자원과 경험이 마을개발사업에 결합할 수 있다고 보고 사업 참여자를 귀농․귀촌인으로 한정했다. 이들 외에 마을조사단 역시 모두 외지인으로 구성되어 있다. 조사단원들은 주 5일(월~금)을 백운면에서 거주하면서 주민들과 함께 문화 및 자연자원을 조사 및 발굴하고 있다.

한편, 마을조사단이나 진안지역자활센터의 나눔푸드는 대기업의 자금이 진안군으로 직접 유입된 사례이다. 많은 경우 사회적 일자리는 정부의 재원으로 운영된다. 기업의 자금이 결합하는 경우는 대개 비영리조직의 중앙조직이 대기업과 결합해서 전국적으로 사업을 수행하는 경우이며, 일부 수도권에 위치해있으면서 전국적인 조직망을 갖춘 비영리조직들이 대기업과 결합하는 경우가 있다. 그러나 마을조사단이나 진안지역자활센터의 나눔푸드는 이런 경우와는 달리 기업이 진안군에서 활동하는 개별 비영리조직에게 직접 지원한 사례이다.

3. 내발적 발전을 위한 실천으로서 진안군 사회적 일자리의 평가

1) 지속가능성 추구의 측면

마을 간사나 마을 사무장의 경우 활동의 영역이 마을개발사업이다. 그런데 최근 농촌개발정책의 동향에서 내발적 발전은 중요한 실천 전략으로 부각되고 있다. 따라서 이들의 활동은 내발적 발전을 위한 실천 방안인 지속가능성을 추구하지 않을 수 없다. 실제로 진안군은 애초부터 마을 간사들이 활동하고 있는 으뜸마을지구 사업을 신활력사업으로 추진하면서 주민 의견 수렴, 마을 단위의 개발, 생산․가공․유통이 일체화된 농업시스템의 추구, 도․농교류 활성화를 통한 생산자와 소비자의 공존 등을 으뜸마을가꾸기의 기본방향과 사업 목표로 제시한 바 있다(진안군, 2004 참조).

 둘째, 마을조사단은 활동 자체가 지역 활성화를 목표로 하고 있다. 그런데 이들은 이 지역 활성화를 경제적 활성화라는 측면과 연결시키면서도 문화와 자연 자원에 초점을 두고 있다. 그래서 이들은 지역 활성화를 “지역이 가지고 있는 역사와 문화에 의해 형성된 고유의 정체성을 바탕으로 하여 지역민의 삶의 질을 향상시키는 일”이라고 정의한다. 그리고 이를 바탕으로 지역경제 활성화를 위해 지역마케팅을 도입하는데, 이 때 지역마케팅의 목표는 지역사회 통합, 홍보를 통한 경제 활성화, 문화를 통한 경제 활성화이다. 특히 마을조사단은 농촌이 식량생산 뿐 아니라 다양한 전통문화의 보전과 자연환경 보전 및 지역공동체 유지의 기능을 수행해왔으며, 시장경제의 틀로서만 포용할 수 없는 다면적 문화의 영역으로 농업을 바라보고 있기도 하다((사)생명의숲 국민운동 마을조사단, 전게서 참조). 그래서 마을조사단은 침체된 지역의 경제 활성화를 도모하고자 하지만, 그 과정에서는 지역의 문화와 자연 환경을 고려하면서 지역 구성원의 공존을 모색하는 활동의 성과가 경제적 성과를 낳아야 함을 분명히 하고 있다고 할 수 있다.

셋째, 진안지역자활센터의 자활사업단들은 주로 사회서비스를 제공하는 활동을 한다. 취약계층의 고용을 창출하는 활동이 지역에 취약한 사회서비스를 강화하는 역할을 하는 셈이다. 이 자체로 지역의 지속가능성에 기여하고 있는 셈이라 할 수 있는데, 특히 자활공동체인 나눔푸드의 경우 주목할 실험이 진행되고 있다. 사회적기업 인증을 준비하고 있기도 한 나눔푸드는 식자재를 진안군 내에서 조달한다. 그리고 나눔푸드의 생산물 일부는 지자체의 사업 위탁을 받아 진안군 내의 결식계층에 제공된다. 결과적으로 나눔푸드는 식자재 공급을 통해서 지역의 1차산업 활성화에 기여하고, 빈곤층을 고용해 도시락을 제조하는 것을 통해 2차산업으로서의 역할을 할 뿐 아니라, 결식계층에게 급식을 제공하는 3차산업으로서의 역할도 수행하는 산업연계효과를 발생시키고 있는 셈이다. 특히 지역자활센터의 자활사업단 운영비가 대부분 중앙정부의 재원인 점에 비춰본다면, 지역 외부의 자금을 활용해 순환적 지역경제시스템의 실현에 기여하는 의미도 있다.

 2) 자율적 역량 강화의 측면

내발적 발전은 원칙적으로 지역 내부에서 발전 동력을 찾는다. 따라서 지역 발전을 위한 주체를 육성해내는 것이 매우 중요한 실천이다. 그래서 사회적 일자리가 지역 발전을 위한 주체를 육성해 지역의 자율적 역량을 강화하는 역할을 한다면, 사업의 목표가 지역 주체의 육성이거나 사회적 일자리가 학습가능한 일자리여야 할 것이다. 진안군에서 수행되는 각 사회적 일자리 사업을 이에 입각해서 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 마을 간사나 마을 사무장은 좁게 해석하면 진안군 외에서 마을개발사업의 중요 주체를 발굴한 것이기 때문에 지역 발전을 위한 주체의 육성이라는 점에서는 부정적인 평가를 할 수도 있다. 그러나 이들이 진안에 거주하고자 하는 사람임을 주목할 필요가 있다. 귀농․귀촌인들은 도시에서의 자신들의 경험과 경력을 단절시키기는 경향이 많다. 물론 귀농․귀촌인의 도시에서의 경험이 농촌에 도움이 된다고만 볼 수는 없으나 적극적으로 활용할 수 있는 부분도 많다. 실제로 진안군은 애초에 마을 간사나 마을 사무장을 귀농․귀촌인으로 한정하였고 업무를 마을개발사업에 대한 지원으로 한정했다. 이는 귀농․귀촌인의 경험과 경력을 활용해 지역의 취약한 역량을 보완하고자 하는 취지이다. 이 과정에서 이미 지적한 바와 같이 귀농․귀촌인은 농촌 적응의 학습을 하게 되고, 마을 주민들은 귀농․귀촌인을 자원으로 활용할 수 있게 된다.

둘째, 평생학습지도자의 경우는 사업 자체가 지역의 평생학습프로그램을 활성화시키는 것을 목표로 하고 있으며, 이 과정에서 농촌 여성들의 잠재된 능력을 발굴해 활용하는 방식을 취하고 있다. 한편, 평생학습프로그램은 단순히 주민들이 배우는데서 그치지 않고 주민들 스스로 동아리를 결성하는 경우도 있으며, 프로그램이 문화예술영역에만 국한되는게 아니라 친환경농법교육과 같은 것을 포함시켜 농촌형 평생학습프로그램도 시도되고 있다(진안군, 2006 참조)

셋째, 마을조사단의 경우는 아예 명시적으로 사업 수행 과정에서 실행 주체로서 주민 주체의 형성이 반드시 필요함을 밝히고 있다((사)생명의숲 국민운동 마을조사단, 전게서). 그리고 실제 사업 진행 과정에서도 앞에서 기술한 바와 같이 백운면에서 이뤄지는 활동에 주민들의 참여를 강조하고 또 참여시키고 있다.

넷째, 진안지역자활센터의 경우 1차적으로 빈곤층의 자활과 자립을 지원하는 목표를 가지고 있지만 자활사업단 운영 과정에서 교육의 비중이 상당히 크다. 가사간병도우미사업단은 2006년에 행사 외에 순수한 기능 교육만 12회를 진행해 사업 참여자의 가사 및 간병과 관련한 전문적 능력을 배양하여 빈곤층의 인적자본 향상에 기여하고 있음을 보여주고 있다. 자활근로 집수리팀은 한국 폴리텍 V 대학에서 건설노동분야의 기능 교육을 이수한 바 있으며, 자활근로간병사업단도 산모신생아, 간병사 양성, 노인수발보험제도에 대한 이해 등 전문적인 부분과 관련된 교육을 수행했으며, 자활근로 마이영농사업단은 유기농 교육을 하는 등 자활사업단 내에서 상당히 전문적인 교육이 이뤄지고 있다(진안지역자활센터 내부 자료 참조).

이런 점들로 볼 때 진안군 내에서 수행되고 있는 각 사회적 일자리들은 사업의 목표에서 주민의 주체성 함양이나 지역 역량 강화를 강조하는 모습이 두드러지며, 실제 활동에서도 사업 참여자의 역량을 강화하려는 시도가 두드러지고 있어 지역의 자율적 역량을 강화하려는 시도가 이뤄지고 있다고 볼 수 있다.

4) 통합성 강화의 측면

진안군의 사회적 일자리는 지역 자체적으로는 사회적 일자리의 활동이 활발하게 수행되고 있음에도 불구하고 이 사회적 일자리들이 활동하고 있는 각 지점에서 파트너십과 네트워크가 활성화되고 있지 못하고 있으며, 지역 내 사회적 일자리 전체를 아우르는 거버넌스 시스템도 갖추고 있지 못하고 있어 각 사회적 일자리들 간의 협력 지점이 만들어지기 쉽지않은 상황이다. 이는 진안에서 이뤄지는 사회적 일자리들의 활동이 사업의 시너지 효과를 창출하기 어려운 문제점을 지니고 있음을 의미한다.

과제.....

거버넌스 시스템의 구축이 필요한 것은 두 가지 이유에서이다. 하나는 어떤 사회적 일자리이든 애초 시작은 사업 수행 주체의 독자적인 판단에 입각해서 이뤄졌을지라도 사회적 일자리는 그 수행 과정에서 사업 수행 주체만의 사업이 아니라 ‘지역의 사업’이 되기 때문이다. 또 하나는 사회적 일자리가 지닐 수밖에 없는 한시적 성격을 극복하기 위해서이다. 현재 사회적 일자리의 한시적 성격을 극복하기 위한 방안으로 일부 사회적 일자리는 사회적 기업으로의 전망을  타진하고 있다. 그런데 사회적 기업은 기업으로서 생존을 해야 한다. 영리보다는 지역의 이익을 우선적으로 고려해야 하는 사회적 기업이 생존하기 위해서는 지역에서 사회적 기업이 생존할 수 있는 시장을 필요로 한다. 이 시장은 사회적 기업의 활동에 대한 정당성을 지역이 인정했을 때 창출될 수 있다.

거버넌스 구축 외에 과제를 하나 더 든다면, 지자체에서 직접 운영하고 있는 사회적 일자리의 수행 주체의 비영리조직으로 전환 도모이다. 지자체에서 직접 운영하고 있는 사회적 일자리들은 지자체의 정책적 필요에 의해서 제기되었고 따라서 지자체의 정책을 실현하는 수단으로서의 성격을 갖고 있다. 물론 지자체의 의도가 내발적 발전이라는 전망에 입각해 있으며, 활동 방식도 긍정적으로 볼 수 있다. 그러나 지자체가 직접 운영하는 것은 지자체의 정책 변화 여부에 따라 사업의 존폐 여부가 달라질 수 있다. 따라서 현재 지자체에서 직접 운영하고 있는 사회적 일자리를 진안군 내의 비영리조직에 위탁하거나, 해당 사회적 일자리의 참여자들이 자발적으로 조직을 만들어서 운영하는 방식을 고민해볼 필요가 있다. 이 때 이들이 자발적으로 조직을 만드는 방법은 독립적인 조직을 직접 만드는 방법과 지자체에서 운영하는 공공조직으로 사업 수행 주체를 변모시킨 후에 이를 비영리조직으로 전환하는 것을 고려해볼 수 있다. 현실적으로는 전자보다는 후자가 더 적절하다고 본다.

[박장대소]

유럽의 농촌개발방식, LEADER(농촌지역 경제개발을 위한 활동 연대), 농촌지역의 주도와 자조, 자율을 강조하는 일본의 일촌일품운동, 미국의 지역활성화 프로그램(EZ/EC), 외부의 지원에 의한 개발이 주민 참여의 결여, 지역 자원의 고갈, 지속성문제를 일으킨다는 반성에서 출발하는 개념이다, 지역 발전의 주체를 지역 그 자체로 정하고 지역발전의 동력을 지역내부에서 찾고 성과가 지역내에 보전되도록 하는 것.. 지역 내부에서 다양한 행위자들 간의 협력적 관계 구축, 그리고 지역 외부와의 적극적인 네트워크 구축 ...

[박장대소]

지역 내 각 주체들간의 파지역 내 각 주체들간의 파트너십과 네트워크의 구축이 사회적 일자리를 매개로 이뤄지면서 거버넌스(governance) 시스템을 구축하고, 이를 통해서 각 사회적 일자리가 지역 내에서 사업적 시너지(synergy)로 작용한다. 거버넌스 시스템 구축,