사회복지정책의 이념

[권혁창]

1. 사회복지정책과 이념

사회복지정책은 단순히 사회문제를 해결하기 위한 기술적 수단이 아니다. 어떤 사회문제를 국가가 책임져야 하는지, 시장은 어떤 역할을 해야 하는지, 개인은 자신의 삶에 대해 어느 정도 책임을 져야 하는지에 대한 사회적 판단이 사회복지정책에 반영된다. 따라서 사회복지정책을 이해하기 위해서는 정책의 배경에 존재하는 이념(ideology)을 이해할 필요가 있다.

이념은 사회가 어떻게 운영되어야 하는가에 관한 비교적 체계적인 생각이라고 할 수 있다. 특히 사회복지정책의 이념은 국가, 시장, 개인의 관계를 어떻게 설정할 것인가라는 문제와 밀접하게 관련되어 있다. 시장에서 발생하는 빈곤과 불평등을 국가가 적극적으로 조정해야 한다고 생각할 수도 있고, 반대로 국가의 지나친 개입이 시장의 효율성과 개인의 자유를 훼손한다고 생각할 수도 있다.

20세기 이후 복지국가의 발전과 변화도 이러한 이념적 논쟁과 함께 이루어졌다. 사회민주주의와 케인즈주의는 전후 복지국가의 확대에 중요한 사상적·정책적 기반을 제공하였다. 그러나 1970년대 이후 경제위기와 사회경제적 변화 속에서 기존 복지국가에 대한 비판이 제기되면서 신자유주의가 영향력을 확대하였다. 이후 전통적인 복지국가와 시장중심적 접근의 한계를 동시에 극복하려는 제3의 길이 등장하였고, 최근에는 사회적 위험이 발생한 이후의 보상뿐만 아니라 인간의 역량에 미리 투자하는 사회투자국가가 중요한 복지정책의 방향으로 논의되고 있다.

이러한 변화는 한 이념이 사라지고 다른 이념이 완전히 대체하는 과정이라기보다, 시대적 상황에 따라 국가·시장·개인의 역할을 계속해서 재조정해 온 과정으로 이해하는 것이 적절하다.

2. 사회민주주의: 복지는 사회적 권리이다

사회민주주의는 시장경제를 인정하면서도 시장이 만들어내는 불평등을 정치와 사회정책을 통해 적극적으로 조정해야 한다고 본다. 시장에서 개인이 얻는 소득과 기회는 개인의 노력만으로 결정되는 것이 아니며, 사회구조와 경제적 조건에 의해 크게 영향을 받는다. 따라서 시장에서 발생한 불평등을 그대로 두는 것이 반드시 정의로운 것은 아니라고 본다.

사회민주주의에서 사회복지는 가난한 사람을 돕는 시혜적인 제도가 아니라 시민에게 보장되어야 할 사회적 권리로 이해된다. 따라서 빈곤층만을 대상으로 하는 제한적인 복지보다 모든 시민을 포괄하는 보편적인 사회보장을 중요하게 생각한다. 조세와 사회보험을 통해 사회적 위험을 공동으로 분담하고, 교육·의료·돌봄 등의 서비스를 폭넓게 제공함으로써 시민들의 생활조건을 일정 수준 이상 보장하려 한다.

사회민주주의를 이해하는 데 중요한 개념 가운데 하나가 **탈상품화(decommodification)**이다. 자본주의 사회에서 대부분의 사람들은 자신의 노동력을 시장에서 판매하여 소득을 얻는다. 그러나 질병, 실업, 노령, 장애 등의 이유로 노동시장에 참여할 수 없는 경우가 발생한다. 이때 노동시장에서 일하지 못한다는 이유만으로 인간다운 생활을 유지할 수 없다면 개인은 시장에 매우 강하게 의존하게 된다. 사회복지제도는 노동시장에 참여하지 못하는 경우에도 일정한 생활을 유지할 수 있도록 함으로써 개인의 시장의존성을 완화할 수 있다. 이러한 정도를 탈상품화라고 설명할 수 있다.

따라서 사회민주주의가 중요하게 생각하는 가치는 평등, 연대, 보편주의, 사회적 권리라고 할 수 있다.

3. 케인즈주의: 국가개입과 완전고용

케인즈주의는 20세기 복지국가의 발전을 이해하는 데 중요한 경제적·정책적 기반이다. 케인즈주의는 시장경제가 언제나 스스로 균형을 회복하고 완전고용을 달성하는 것은 아니라고 본다. 경제가 침체되면 기업의 투자가 감소하고 실업이 증가하며, 소득 감소는 다시 소비 감소로 이어져 경기침체가 장기화될 수 있다.

따라서 정부가 재정정책 등을 통해 경제에 적극적으로 개입하여 유효수요를 확대하고 고용을 유지하는 것이 필요하다고 본다. 정부가 공공투자를 확대하고 일자리를 창출하면 가계소득이 증가하고, 증가한 소득은 다시 소비와 생산을 촉진할 수 있다.

이러한 관점은 사회복지정책과도 밀접하게 연결된다. 실업급여나 사회보장급여는 개인의 생활을 보호하는 기능을 수행하는 동시에 경기침체기에 가계의 구매력이 급격하게 감소하는 것을 완화하는 역할도 할 수 있다. 따라서 복지와 경제를 반드시 서로 대립하는 것으로 볼 필요는 없다.

전후 서구 복지국가에서는 완전고용, 경제성장, 사회보장이 서로 결합하는 체제가 발전하였다. 안정적인 고용은 사회보험의 재정적 기반을 제공하고, 사회보장은 노동자와 가족이 직면하는 사회적 위험을 완화하였다. 이런 의미에서 케인즈주의적 복지국가는 경제정책과 사회정책의 결합을 중요하게 생각하였다.

4. 신자유주의: 시장과 개인책임의 강조

1970년대 이후 서구 국가들은 저성장, 실업, 물가상승, 재정압박 등의 문제를 경험하였다. 특히 경기침체와 물가상승이 동시에 나타나는 스태그플레이션은 기존의 케인즈주의적 경제운영에 대한 비판을 강화하였다. 이러한 상황에서 시장의 기능과 개인의 책임을 강조하는 신자유주의가 영향력을 확대하였다.

신자유주의는 국가가 경제와 사회에 지나치게 개입할 경우 시장의 효율성이 저하될 수 있다고 본다. 높은 조세부담과 지나치게 관대한 복지급여가 투자와 근로의 동기를 약화시킬 수 있으며, 거대한 복지관료제가 비효율성을 발생시킬 수도 있다고 비판한다.

따라서 신자유주의는 시장경쟁, 규제완화, 민영화, 개인책임, 선택과 경쟁 등을 강조한다. 사회복지에서도 국가가 모든 서비스를 직접 제공하기보다 민간과 시장을 활용하고, 복지수급자의 노동시장 참여를 강조하는 정책이 나타날 수 있다.

그러나 신자유주의를 단순히 ‘복지를 없애자는 이념’으로 이해하는 것은 적절하지 않다. 보다 중요한 것은 복지에서 국가와 시장의 역할을 재조정하고 개인의 책임과 시장기제를 상대적으로 강조한다는 점이다.

신자유주의가 사회복지정책에 던진 중요한 질문은 다음과 같다.

“국가가 국민의 삶을 지나치게 많이 책임지면 어떤 문제가 발생하는가?”

이 질문을 통해 복지국가의 재정부담, 정부실패, 복지의존, 노동유인과 같은 문제가 복지정책 논의의 중요한 쟁점으로 등장하였다.

5. 제3의 길: 수동적 복지에서 적극적 복지로

제3의 길(Third Way)은 전통적인 사회민주주의와 신자유주의의 한계를 동시에 극복하려는 시도로 등장하였다. 대표적으로 앤서니 기든스(Anthony Giddens)의 논의와 1990년대 영국 신노동당의 정책을 통해 널리 알려졌다.

제3의 길은 시장경제와 세계화라는 변화된 현실을 인정하면서도 사회적 평등과 통합이라는 사회민주주의의 목표를 포기하지 않으려 한다. 그러나 과거와 같은 방식으로 국가가 복지급여를 확대하는 것만으로는 새로운 사회문제에 충분히 대응하기 어렵다고 본다.

따라서 복지정책의 중심을 단순한 소득보장에서 사람들의 능력과 사회참여를 강화하는 방향으로 이동시키려고 한다. 실업자에게 실업급여를 제공하는 것에 그치지 않고 직업교육, 취업지원, 재훈련 등을 통해 노동시장에 다시 참여할 수 있도록 지원하는 것이 대표적인 예이다.

이러한 접근을 간단히 표현하면 <수동적 복지에서 적극적 복지로>의 전환이라고 할 수 있다.

또한 제3의 길에서는 권리와 함께 책임을 강조한다. 사회는 개인에게 교육과 취업의 기회를 제공해야 하지만 개인 역시 이러한 기회를 활용하여 사회와 노동시장에 참여하려는 책임을 가져야 한다는 것이다. 따라서 적극적 노동시장정책, 직업훈련, 고용지원 등이 중요한 정책수단이 된다.

6. 사회투자국가: 복지를 미래에 대한 투자로

사회투자국가 또는 사회투자 접근은 변화된 사회적 위험에 대응하기 위한 복지국가의 새로운 방향을 제시한다. 전통적인 복지국가는 실업, 질병, 노령, 빈곤과 같은 위험이 발생한 이후 소득을 보장하는 데 중요한 역할을 해왔다. 그러나 후기산업사회에서는 여성의 경제활동 증가, 가족구조 변화, 저출산·고령화, 노동시장의 불안정, 지식기반경제의 발전 등으로 새로운 사회적 위험이 나타났다.

사회투자 접근은 이러한 위험이 발생한 이후에 보상하는 것만으로는 충분하지 않다고 본다. 사람들의 역량을 미리 강화하여 미래의 사회적 위험에 대응할 수 있도록 해야 한다는 것이다.

따라서 아동보육, 유아교육, 교육과 직업훈련, 적극적 노동시장정책, 일·가정 양립정책 등이 중요해진다. 특히 아동기에 대한 투자는 개인의 장기적인 역량을 높이고 향후 빈곤과 실업의 위험을 감소시키는 데 기여할 수 있다는 점에서 강조된다.

이러한 관점에서 사회복지지출은 단순한 소비나 비용만으로 이해되지 않는다. 교육, 보육, 돌봄, 직업훈련 등에 대한 지출은 개인의 역량과 사회의 생산능력을 높이는 사회적 투자(social investment)가 될 수 있다.

이를 간단하게 표현하면 다음과 같은 변화이다.

사후적 보상에서 사전적 투자로, 소득보장에서 역량형성으로, 복지비용에서 사회적 투자로.

그러나 사회투자가 기존의 소득보장을 모두 대체할 수 있는 것은 아니다. 교육과 직업훈련을 아무리 잘 제공하더라도 질병, 장애, 실업, 노령으로 인해 충분한 소득을 확보하기 어려운 사람은 존재한다. 따라서 사회투자와 전통적인 사회적 보호를 어떻게 결합할 것인가가 중요한 과제가 된다. 또한 교육·보육·직업훈련과 같은 사회투자정책의 혜택이 상대적으로 유리한 계층에게 더 많이 돌아갈 가능성도 비판적으로 검토할 필요가 있다.

7. 다섯 가지 이념은 어떻게 연결되는가?

사회복지정책의 이념을 공부할 때 각각을 독립된 개념으로 암기하기보다는 복지국가가 변화해 온 과정으로 이해하는 것이 중요하다.

20세기 중반에는 사회민주주의와 케인즈주의가 복지국가 확대의 중요한 사상적·정책적 기반을 제공하였다. 국가는 완전고용을 추구하고 사회보험과 사회서비스를 확대함으로써 시장에서 발생하는 사회적 위험과 불평등에 적극적으로 대응하였다.

1970년대 이후 경제환경이 변화하면서 이러한 복지국가에 대한 비판이 증가하였다. 신자유주의는 국가의 지나친 개입을 비판하고 시장과 개인책임을 강조하였다. 이후 제3의 길은 시장의 역할을 인정하면서도 사회통합과 평등이라는 사회민주주의의 목표를 유지하려 하였으며, 복지정책을 노동시장 참여와 역량강화 중심으로 재구성하려 하였다. 사회투자국가는 이러한 변화를 더욱 발전시켜 인간의 역량에 대한 투자를 복지국가의 중요한 기능으로 강조하였다.

오늘날의 복지국가에는 이러한 원리들이 동시에 존재한다. 한편에서는 사회보험과 공공부조를 통해 전통적인 소득보장을 제공하면서, 다른 한편에서는 시장을 활용하여 사회서비스를 제공하고, 동시에 보육·교육·직업훈련과 같은 사회투자정책을 확대하기도 한다.

따라서 복지국가의 변화는 하나의 이념이 다른 이념을 완전히 대체하는 과정이라기보다 국가·시장·개인·가족의 역할을 시대적 상황에 맞추어 지속적으로 재조정해 온 과정이라고 이해하는 것이 적절하다.

8. 사회복지정책의 이념을 왜 공부하는가?

사회복지정책의 이념을 공부하는 목적은 어떤 이념이 가장 옳은지를 결정하는 데 있지 않다. 중요한 것은 각각의 이념이 사회문제의 원인을 어떻게 바라보며, 국가·시장·개인의 역할을 어떻게 설정하고, 그 결과 어떤 정책을 제안하는가를 이해하는 것이다.

예를 들어 청년실업이라는 동일한 문제를 생각해 볼 수 있다. 케인즈주의적 관점에서는 정부의 적극적인 경제정책과 고용창출이 중요하게 제기될 수 있다. 사회민주주의에서는 실업 상태에서도 적절한 생활을 유지할 수 있는 사회적 권리와 고용보호가 중요하게 논의될 수 있다. 신자유주의에서는 노동시장의 유연성과 시장을 통한 일자리 창출이 강조될 수 있다. 제3의 길에서는 직업훈련과 취업지원 등을 통한 노동시장 재진입이 중요해지며, 사회투자 접근에서는 청년기에 이르기 이전부터 교육과 역량을 강화하여 장기적인 노동시장 적응능력을 높이는 정책에 관심을 가질 수 있다.

결국 동일한 사회문제라도 어떤 이념적 관점에서 문제를 바라보느냐에 따라 문제의 원인에 대한 진단과 정책적 처방이 달라질 수 있다. 이것이 사회복지정책에서 이념을 공부하는 중요한 이유이다.