사전투표 제도와 (Early Voting, 事前投票) 문제점

[안태옥]

사전투표 제도와 (Early Voting , 事前投票) 문제점

현재의 사전투표제도는 부재자투표제도의 개선입법 과정에서 그 진화 과정을 엿볼 수 있다.

부재자투표 제도가 한국의 선거사에 처음으로 그 모습을 나타낸 시기는 1960년 7월 29일 실시된 제5대 국회의원 선거였다.

당시 모든 부재자 신고인은 거소투표를 하였기 때문에 1992년 12월 18일 실시된 제14대 대통령 선거에서 군부대 공개투표 등의 문제가 제기되자, 선거법을 개정하여 시·군·구 중앙선거관리위원회가 부재자투표소를 설치하고 선거관리위원회의 감독과 참관인의 감시를 통하여 부재자투표의 투명성과 공정성을 확보하도록 하였다.

그러나 2004년까지 부재자투표를 할 수 있는 선거인은 선거인명부작성기간 만료일 이전부터 주민등록지인 시·군·구 밖으로 떠난 자로서 선거일까지 주민등록지로 돌아오는 게 불가능한 사람, 군인, 경찰 등 선거법에 열거된 신분으로 제한하였고, 그 투표기간은 선거일전 7일부터 3일간으로, 투표시간은 오전 10시에서 오후 4시까지로 한정하여 폐쇄적으로 운영하여 왔다.

이에 중앙선거관리위원회는 2005년 3월 10일 부재자투표를 할 수 있는 요건을 폐지하고 누구든지 선거일에 투표가 어려운 사람은 부재자투표를 할 수 있도록 하자는 공직선거법 개정의견을 국회에 제출하였고, 국회는 같은 해 8월 4일 개선입법으로 화답하였다.

제안 의도는 참신하였고 입법조치도 신속하였으나 그 제도 개선의 효과는 기대 이하로 나타났다. 임기 만료에 따른 국회의원 선거에서 선거인수를 기준으로 한 부재자신고율을 살펴볼 때, 2000년 실시한 제16대 국회의원 선거에서는 2.4%, 2004년 제도 개선 직전에 실시한 제17대 국회의원 선거에서는 2.5%, 2008년 제도 개선 후에 실시한 제18대 국회의원 선거에서는 2.2%, 2012년 제19대 국회의원 선거에서는 2.1%에 불과하여 제도 개선 후 오히려 부재자신고율이 감소하는 역설만 낳았기 때문이다.

사실 부재자투표의 참여가 저조한 실질적인 원인은 다른 데 있었기 때문이다. 신고요건은 폐지되었지만, 사전신고라는 번잡스러운 절차가 여전히 남아있었고, 짧았던 투표시간으로 인한 시간상의 제약, 그리고 전국적으로 400여 개에 불과한 투표소 설치에 따른 접근성의 제약 등이 그 원인으로 지적되었다.

2012년 2월 23일 헌법재판소는 부재자투표소의 투표시간이 오전 10시부터 늦게 시작하는 규정에 대하여 헌법불합치 결정을 내렸다. 그 이유로 헌법재판소는 이 사건 조항이 단순히 투표관리의 행정편의적인 목적만 있는 반면, 그로 인해 일과시간에 투표를 하기 어려운 사정에 있는 부재자투표자는 사실상 선거권이 형해화될 정도로 중대한 제한을 받고 있어 비례의 원칙에 위배된다는 점을 들었다.

헌법불합치 결정에 따라 부재자투표 개시 시각을 오전 10시에서 오전 6시로 종전보다 4시간 앞당기기는 하였으나, 부재자투표 마감 시각은 종전과 같은 오후 4시로서 부재자신고인의 투표 참여가 여전히 불편한 문제점이 있는 것으로 판단되었다. 이에 중앙선거관리위원회는 2013년 6월 5일 부재자투표소의 투표시간을 선거일의 투표마감시각과 동일하게 오전 6시부터 오후 6시까지로 하자는 공직선거법 개정의견을 국회에 제출하였다.

중앙선거관리위원회는 투표의 시간적 장소적 한계를 극복함으로써 선거인에게 선거권 행사의 기회를 최대한 보장하기 위해 2009년 7월 6일 대통령선거를 제외한 재·보궐선거에 사전투표제의 도입을 주요 내용으로 하는 공직선거법 개정의견을 국회에 제출하였다.

첫째, 재·보궐선거에서 선거일 전에 투표하려는 선거인은 별도의 신고나 신청 없이 선거관리위원회가 설치한 사전투표소에 가서 선거일 전에 투표할 수 있도록 하였다.

둘째, 선거구 단위 또는 구·시·군 단위로 전산통합선거인명부를 구축하여 투표소가 설치된 곳에서는 어디에서나 선거인이 투표할 수 있도록 하였다. 다만, 제도의 안정적 도입과 시스템의 안정성을 검증하기 위하여 전산통합선거인명부를 활용한 투표는 재 보궐선거에 우선 적용한 후 단계적으로 확대 시행하도록 과속에 대한 안전판을 마련하였다.

2011년 4월 8일에는 2009년 7월 6일의 개정의견 중 통합선거인명부 작성 범위를 더욱 확장하여 전국 어디에서나 투표할 수 있는 통합명부를 작성 활용하되, 안정적 도입을 위해 재·보궐선거에 시범적으로 실시하자는 개정의견을 제출하였다.

그 결과 입법권자는 2012년 2월 29일 공직선거법을 개정하여 제158조의3을 신설하고 통합선거인명부 사용에 따른 부재자투표의 특례를 규정하기에 이르렀다.

이에 따라 통합선거인명부를 활용하여 부재자투표를 실시하는 경우 누구든지 신고할 필요가 없이 부재자투표소에서 투표할 수 있도록 하되, 그 투표 기간은 일반 부재자투표와 달리 정식 선거일 전 5일부터 이틀간으로 변경하여 투표 기간 중에 토요일이 꼭 포함되도록 하였다. 아울러 재보궐선거에서도 통합선거인명부를 활용하는 경우에는 부재자투표소에서 투표하도록 함으로써 대리투표, 매표 등 투표부정의 소지를 원천적으로 차단하였다.

법체계의 측면에서는 전통적 방법의 부재자투표와 IT 기술이 적용된 첨단 부재자투표가 일시적으로 불편하게 동거하는 시대가 도래 하였으나, 선거관리위원회가 2013년 이후 실시된 모든 선거와 주민투표에서 통합선거인명부를 활용한 부재자투표를 적용함으로써 전통적 방법의 부재자투표는 이제 그 역사적 소임을 다 하게 되었다.

2013년 4월 24일 실시한 2013년 상반기 재보궐선거에서 통합선거인명부를 활용한 부재자투표가 선거무대에 성공적으로 등장하였다. 특히 국회의원선거의 투표율은 41.3%로서 2000년 이후 실시한 국회의원 재 보궐선거의 평균 투표율 34.9%보다 6.4% 포인트 높게 나타나 사전투표 제도가 참여의 저조로 인한 대의민주주의의 위기를 극복할 수 있다는 희망을 안겨주었다.

특히 안전행정부장관의 요구에 따라 전주시와 완주군의 통합에 관한 주민의 의사를 묻기 위하여 2013년 6월 26일 실시한 완주군 주민투표에서 전체 투표인수 대비 사전투표율은 20.1%로, 실제 투표자수 대비 사전투표율은 37.8%로 나타나 지방선거 관리를 준비하고 있던 선거관리위원회는 물론 정당과 입후보예정자까지 긴장케 하였다.

그러나 같은 해 10월 30일 실시한 2013년 하반기 재보궐선거의 투표율은 33.5%로 상반기 국회의원 재·보궐선거의 투표율보다 낮게 나타나 그 원인과 대책에 관한 새로운 고민이 시작되었다.

한편 입법권자는 2014년 1월 17일 공직선거법을 개정하여 특별규정이었던 '통합선거인명부를 활용한 부재자투표'를 일반규정인 '사전투표'로 대체하였고, 같은 해 2월 13일 개정에서는 사전투표의 투표마감시각을 오후 4시에서 오후 6시로 연장하여 사전투표의 투표시간과 임기만료 선거를 실시하는 때의 선거일 투표시간을 일치시켰다.

이와 같은 제도 보완을 거쳐 2014년 6월 4일 실시된 제6회 전국동시지방선거에서 헌정 사상 최초로 사전투표제가 실시되었다. 신분증만 있으면 전국 어디에서나 장소에 구애를 받지 않고 주권을 행사할 수 있는 시대를 맞이하게 된 것이다.

사전투표제도는 전통적인 부재자투표 제도의 중단 없는 진화와 중앙선거관리위원회가 전자투표를 추진하면서 획득한 통합선거인명부가 발전적으로 결합된 독창적인 투표제도로서 도입되자마자 한국의 선거제도를 대표하는 브랜드로 자리매김 되었다.

도입 초기에는 투표율 1/5가량을 담당했으나, 점점 사전투표제에 대한 국민들의 인지도와 관심이 높아지면서 제19대 대통령 선거와 제7회 전국동시지방선거에서는 사전투표율이 총 투표율의 1/3 정도를 차지하였다. 그리고 제20대 대통령 선거에서는 사전투표율이 총 투표율의 약 47.2% 가량을 차지할 정도로 사전투표율이 높아져 이제 사전투표 제도는 완연한 정착 단계에 이르렀다.

사전투표제의 가장 큰 특징은 부재자 투표와 달리 사전에 신고할 필요가 없다는 점, 투표소에 갈 때 오로지 신분증만 소지하고 있으면 전국 어디에서나 읍·면·동에 설치된 3,500여 개 사전투표소에서 투표가 가능하다는 점이다. 이러한 사전투표는 각 투표구별로 작성되는 선거인명부를 전산조직을 이용하여 통합 관리 운영하는 통합선거인명부시스템, 사전투표소에서 투표용지를 발급하는 투표용지 발급기, 그리고 전국의 모든 사전투표소를 통합선거인명부 서버와 연결하는 국가전용 정보통신망을 통하여 구현된다. IT 기술을 선거관리에 접목함에 따라 구현이 가능한 제도이다.

대한민국에서는 사전투표와 조기투표의 두 용어가 혼재되어 쓰이고 있었다가 공직선거법에 의해 이 제도가 공식적으로 도입되면서 공식 명칭은 사전투표로 정착되었다. 하지만 한국의 사전투표와 구별하기 위해 외국의 선거를 설명할 때는 그 이후에도 조기투표(early voting)라는 단어를 사용하기도 한다.

사전투표의 문제점

• 관외 사전투표지 임시보관 (오해): 외부에서 송달된 사전투표 용지를 각 지역 선관위가 접수하는 과정에서 임시 보관할 때에 대해서는 어디서 어떻게 하라고 규정해놓은 것이 없다. 하지만 이를 이유로 선관위 직원들이 관외 사전투표지를 임의의 장소에 모아두고 해당 장소의 CCTV를 가려놓은 사례가 있다. 이에 대해 선관위는 "(임시 보관 장소에는 CCTV가) 없어도 되는 것인데 가려놓은 것에 문제가 되느냐"라는 입장을 밝혔다. 투표함은 바로 특수 설계된 금고 방에 보관된다. 임의의 장소에 보관된다는 정보는 틀렸다. 금고에 들어가기 전까지 투표함은 동행 참관인이 감시한다. 사전투표함은 개표 전까지 경계·출입통제·침입신호 통합관리, 열선감지기, 자석감지기, 경광등(외부 침입 알람), 지문인식기, 잠금장치, CCTV 등이 설치된 특수 장소에 보관된다. 

• 사전투표 후~본투표 전 이슈 미반영: 어느 선거든 선거 막바지쯤에 이슈가 터질 가능성이 충분히 존재하는데, 이 경우 사전투표에서 미리 투표한 유권자들은 그러한 이슈에 대한 자신의 판단과 의사를 표시할 수 없게 된다. 사전투표와 본투표 사이의 간격을 줄이면 이럴 확률을 줄일 수는 있지만 완벽히 방지하기란 불가능하다. 따라서 사전투표에 적극적으로 참여하는 유권자는 보통 어지간한 이슈가 터져도 지지 후보나 정당을 바꿀 의향이 없는 정치 고관여층 내지 콘크리트 지지층들이 많으며, 정치 저관여층이나 부동층은 주로 본투표에 참여한다. 물론 이런 이유보다는 선거일이 공휴일이므로 여행 등을 이유로 사전투표를 하는 경우도 많다. 선거일이 수요일이긴 하지만 당일치기 또는 이틀 정도 연차를 써서 주말과 붙여서 여행을 다녀오는 경우도 꽤 있다. 공직선거 후보들 본인의 경우에도 본투표일이 아닌 사전투표일에 투표하는 경우가 대부분이다. 왜냐하면 너무 당연하게도 자기 자신을 뽑는 것으로 이미 결정했기 때문이다. 굳이 본투표일까지 기다리거나 고민할 필요가 없으며, 자신의 거주지가 아닌 곳에서도 투표를 할 수 있으므로 자신의 약세 지역이나 경합지역 등에서 투표를 하는 모습을 보여주면서 홍보 효과를 누릴 수도 있기 때문이다.

• 더욱 짧아진 공식 선거운동 기간: 대부분의 서유럽 및 북아메리카 국가들과 달리 대한민국은 공식 선거운동 기간을 법으로 지정하고 있다. 공식 선거운동 기간 이전에는 다양한 방식의 홍보 수단이 금지되어 있는데, 이러한 제도는 인지도가 낮은 군소정당이나 무소속 후보에게 특히 불리하다는 지적이 있어왔다. 그래서 공식 선거운동 기간을 아예 없애거나 현행법상 대통령 선거의 경우 23일, 국회의원 및 지방자치단체 선거의 경우 13일로 지정된 공식 선거운동 기간을 늘리자는 의견이 끊임없이 제기되었다. 하지만 사전투표 제도는 가뜩이나 짧은 공식 선거운동 기간을 실질적으로 4-5일씩 더 줄여버리는 효과를 가져온다.

• 여론조사 공표금지 기간 무력화: 공직선거법 제108조 1항은 선거 6일 전부터 여론조사의 공표를 금지하는 소위 '깜깜이 기간'을 두고 있는데 사전투표가 포함되어 있으면 사실상 공표금지 기간이 1~2일로 짧아져 법이 무력화되는 효과가 발생한다.

• 읍면동별·투표소별 개표 결과 왜곡: 관외사전투표 투표지들은 해당 유권자의 거주 지역 선관위로 옮겨진 뒤 개표되는데, 이때 관외사전투표의 경우 시군구 단위로 별도 개표 및 집계되기 때문에 읍면동 단위에서의 개표 결과 통계에 왜곡이 발생되게 된다. 사전투표 투표자들은 주로 젊은층들이 많고 이에 따라 관외사전투표 개표 결과에서는 진보정당 후보의 득표율이 상대적으로 높고, 대신 나머지 읍면동 단위의 개표 결과에서는 보수정당 후보 득표율이 상대적으로 높아지는 현상이 나타나게 된다. 시군구 단위만큼이나 읍면동 단위의 개표 결과도 정치학적으로 중요한 연구 자료이자 거주민들의 정치적 의사와 판단의 표출 수단인 만큼 이는 사전투표의 문제점 중 하나로 볼 수 있다. 한국 선관위가 읍면동 단위로 관외사전투표 단위를 개편하면 되는 일이지만 매우 귀찮은 작업이 동반되기 때문에 그냥 시군구 단위로 유지하고 있다. 사실 관내사전투표의 경우에도 통계가 읍면동으로 이뤄지고는 있으나, 이는 그 해당 읍면동에서 투표한 사람이 대상이지 그 읍면동에 실제 거주하는 사람이 아니라는 점에서 정확한 통계 자료는 아니다. 예를 들어 단일 지역구인 도농통합시의 A면에 거주하는 사람이 일 보러 시내에 나온 김에 B동에서 사전투표할 경우, 그 사람의 투표용지는 B동의 관내사전투표함에 들어있으므로 투표 결과도 A면이 아니라 B동의 관내사전투표자에 반영된다. 로컬 중심지라 접근성이 높은 읍면동의 관내사전투표소에는 아무래도 사람들이 몰리면서 이런 사례가 누적될 것이므로 결과가 실제보다 과대표집되는 통계의 왜곡이 발생한다. 위의 경우는 단지 현실적으로 매우 귀찮아서 놔두는 수준이지만, 이건 아예 제도를 바꾸지 않는 한 제대로 된 통계를 만들 수 없다. 이미 투표함에 들어가버린 표 중에서 뭐가 누구 건지 알아낼 방법이 없기 때문이다. 그리고 사전투표는 투표소별 개표 결과 반영이 불가능하다는 단점도 가지고 있다. 하나의 읍면동 안에서도 투표소별로 개표 결과가 큰 차이를 보이는 경우가 많은데, 관외사전투표는 물론 관내사전투표 역시 투표소별 개표 결과를 왜곡시킨다. 결론적으로 사전투표 도입 후의 읍면동별, 투표소별 개표 결과는 사실상 큰 의미가 없는 부정확한 자료라고 봐야 한다.

  • 대한민국에서 시군구 선관위는 별도의 건물을 쓸 정도로 덩치가 있는 상주 기관이다. 하지만 읍면동 선관위는 선관위의 인력 부족으로 인해 지역 유지를 위원으로 세우고 읍면동 주민센터의 지방직 공무원을 간사 및 서기로 겸임시키는 허울뿐인 기관인지라 해결이 어려운 것이다. 관내 사전선거인은 당연히 읍면동 단위로 집계한다. 선관위는 정치관계법 개정의견(2016. 8. 25. 제출)을 통해 지방선거의 경우 관외사전투표뿐만 아니라 관내사전투표 개표도 기초의원 선거구 단위로 하여 현행 읍면동 단위보다 넓혀야 한다고 주장한 바 있다. 물론 입법은 국회 몫이므로 어디까지나 의견일 뿐이다.

  • 또한 읍면동 득표율은 선거구를 정할 때 중요하게 쓰인다. 특정 정당의 득표율이 높은 읍면동을 이동시키면 게리맨더링의 소지가 있기 때문이다. 또한 선거구를 정할 때 비슷한 특성을 가진 읍면동을 같은 지역구로 만든다. 이때, 정치성향도 고려하게 된다.

• 기술적인 문제: 관외사전투표는 투표용지를 일일이 출력해야 되는데, 이 속도가 느려서 지방선거의 경우 7~8장을 다 뽑으려면 한참 걸리므로 대기 시간이 오래 걸린다. 사전투표소 설치도 애로사항이 있기는 마찬가지다. 사전투표가 진행되는 날에 일상 업무가 진행되는 평일이 끼어있기 때문이다. 주민센터 등에 회의실과 같이 넓으면서도 당장 일상 업무에는 지장이 없는 공간이 있으면 사전투표가 훨씬 편하지만, 그런 공간이 없거나 있다 하더라도 장애인, 노약자 등 교통약자들이 이동하기 불편한 구조라면 대체할 장소를 구하기가 쉽지만은 않다. 특히 투표소의 꽃이라 할 수 있는 학교가 사실상 거의 불가능하고, 된다 쳐도 정상 수업 중에 투표가 이뤄지므로 아무래도 학생들의 학습권에 침해가 발생한다는 게 가장 큰 문제이다. 특히 시골 면사무소는 빈 공간이 없는 경우가 많아서 결국 인근 초, 중학교에 설치되는 경우가 많은데, 여기도 덩달아 규모가 작으므로 이때 문제가 좀 된다. 이런 지역은 사실 지역에서 사람들이 모이는 버스 터미널이나 철도역을 활용하면 되는데 위에서도 언급했듯이 이 역시 쉽지 않다. 사실 상당수의 역과 터미널은 유휴공간이 없거나 있다 쳐도 동선이 불편하다는 게 가장 큰 문제다.

• 출구조사의 정확성 저하: 사전투표 자체의 단점이라기보다는 공직선거법으로 인해 생긴 문제점에 가깝다. 현 공직선거법 167조에 의거해 본투표일 외에는 출구조사를 할 수 없다. 이 때문에 사전투표의 투표율이 높을수록 본투표 유권자의 여론만을 취합하는 출구조사의 정확성이 떨어질 수 있다. 실제로 제21대 국회의원 선거에서는 이 사전투표의 결과가 반영되지 않아 출구조사에서 각 당의 의석수, 그리고 격전지의 승패 여부를 많이 놓치게 되었다. 선거 결과를 빨리 알 수 없어서 불편한 것뿐만 아니라 출구조사로만 알 수 있는 정보들, 예를 들어 성별, 세대별 득표율 등을 정확히 파악할 수 없게 된다. 사전투표가 끝난 후 사전투표에 응한 연령대를 선관위 통계를 통해 확인할 수 있기 때문에 이를 바탕으로 통계치 보정을 하긴 하지만, 사전투표와 본투표에 참여하는 유권자들의 특성이 각각 다르기 때문에 그러한 보정만으로는 한계가 있다. 제20대 대통령 선거에서는 전체 투표 중 사전투표의 비율이 50%에 가까울 정도로 높았는데도 실제 득표율과 거의 같게 맞춰서 이와 같은 우려가 어느 정도 해소되기는 했다. 하지만 직접 출구조사를 하는 것보다는 정확도가 떨어질 수밖에 없기 때문에 여전히 문제점은 남아있다. 이는 사전투표에서도 출구조사를 허용하되, 결과의 공개는 본투표 종료 후에 같이 실시하는 식으로 공직선거법을 개정하여 해결할 수 있을 것이다. 하지만 아직까지 공직선거법이 개정되지 않고 있는 상황이다. 21대 대선에서도 출구조사가 오차범위를 크게 벗어나는 등 출구조사의 정확성이 떨어진 상황이다.

• 짧은 사전투표 기간: 사전투표 기간이 이틀밖에 안 된다는 것이 사전투표의 취지를 제대로 살리지 못하는 경우도 있다. 기껏 투표율을 높이기 위해서 내세운 정책이지만, 그 기간이 이틀밖에 안 돼서 만약 운이 없게도 사전투표일에 피치 못할 일정이 생겨버리면 투표를 못하는 경우도 있다. 이는 유학생들한테 생기는 일이기도 한데, 예를 들어 제22대 국회의원 선거는 사전투표가 4월 5~6일이었지만 일본 유학생, 특히 신입생들은 정말 늦어도 3월 말까지는 일본으로 가야 했기 때문에 사실상 투표가 불가능했다. 사실 한국이 유독 짧은 편이기도 한데, 미국이나 일본의 사전투표 기간이 두 자릿수인 것에 비해 한국은 이틀밖에 되지 않는다. 물론 없는 것보다는 분명 투표율이 높아지긴 할 것이다.

• 궐위로 인한 선거 시 평일에만 투표 진행: 공직선거법상 사전투표는 선거일 기준 5일 전부터 2일간 치러진다. 그런데 제21대 대통령 선거는 대통령 궐위 사유 발생 후 60일이 지난 6월 3일 화요일에 시행하기로 국무회의 의결이 됐다. 이 때문에 선거일 5일 전부터 2일간 진행하는 사전투표 규정에 따라 5월 29일 목요일부터 5월 30일 금요일까지 평일로만 이뤄진 선거 일정이 되었다. 사실 헌정 사상 최초의 궐위로 인한 선거였던 제19대 대통령 선거 당시에도 화요일 본투표 및 목~금요일 사전투표였으나 당시에는 사전투표 둘째 날이자 금요일이 어린이날 연휴의 시작점이라 별 문제 없이 지나갔다. 하지만 21대 대선에는 공휴일도 따로 없이 평일 오전 6시부터 오후 6시까지 투표를 해야 하므로 사전투표 도입 취지와 맞지 않은 상황이 되었다. 특히 학업이나 경제 활동을 왕성하게 해야 하는 청년층의 투표율 저하가 심각하게 우려되고 있는 실정이다. 어쨌든 궐위로 인한 선거를 감안하지 않고 단순히 수요일 선거에 맞춰 입법된 법률의 한계로 보여진다.

• 내부망과 외부망의 연결: 본투표 기간에는 내부망과 외부망이 분리되어 해킹이 불가능하지만 사전투표 기간에는 내부망과 외부망이 연결되어 해킹 및 데이터 조작 가능성이 있다는 문제점이 있다.

• 업무량 폭증과 시설·인력·장비 부족: 사전투표 제도 도입 이후 선거철 업무량 폭증과 인력 부족 문제 등이 꾸준히 제기됐지만, 이를 장기간 방치하면서 각종 사건·사고 가능성이 높아지고 있다. 시설·인력·장비 등 확보 문제도 이미 한계에 다다랐으며 본투표 관리에서도 갈수록 사건·사고가 늘고 있다.