스크랩 인삼행정

[심메마니]

삼성(參政)의 강령은 국가별과 시대가 상이하여 각기 그 사정이 다르지만 이를 통괄하면 각국상 또는 각 연대를 통하여 관찰할 때 다음에 게기(偈記)하는 바와 같이 내무행정중의 의약생산장려와 재정에 관한 사무 또는 사법제판에 이르기까지 전반에 걸쳐 광범위하게 관계됨을 알 수 있다.

1. 제왕의 내용(內用)에 공(供)기 위해 산지 또는 산지 외로부터 징수 도는 매상
2. 국내의약용 및 국고(國庫)의 재원 즉, 화폐대용과 재정통상을 위한 징수와 매상
3. 전호(前號)의 목적으로 재배, 제조 및 판매의 관영(官營)
4. 의약보급의 목적으로 외국으로부터 수입
5. 영리를 목적으로 하지 않고 의약행정의 경지에서 재배, 제조, 불하(拂下)등의 관영
6. 재산장려로서 재배, 제조 및 수출의 보호육성
7. 국가재정상 목적으로 채취, 경작, 제조, 매매에 대한 징세(徵稅)
8. 위조 부정품의 금지와 단속 및 밀수출(密輸出)의 단속
9. 인삼사업을 관영(官營)으로 할 때 기본법의 재정과 집행관서의 조직편성
10. 국민의 범칙자에 대한 사법행정처분과 당해 관리의 징계나 위법태만행위에 대한 처분 각 국가의 인삼정치는 대략 이상 각호(各號)에 별기(別記)한 범위내이다.

한국의 삼정(參政)에 있어서도 역시 전기 범주내에 속하나 그 역사가 장구(長久)하여 우량(優良)한 인삼의 생산지로서 그 종주국으로 자타가 공인하고 있다. 이하 연대순으로 삼정(參政)의 대략을 기술하면 다음과 같다.

- 삼국시대(B.C.37~A.D.676)의 인삼행정-

삼국시대라 함은 한반도에 고구려, 백제, 신라의 3국의 시대이다.

고구려는 3국중 개국한지가 가장 오래됐으며 일찍이 중국문화에 접하여 인삼의 약용을 습득한 것도 가장 오래였다.

그러나 당시 그들이 영유하던 인삼의 생산지인 성경도(成鏡道), 평안도 등은 산림이 울창하고 인구 또한 희박함으로 인하여 고구려 이후 행정제도로써 존재하였던 임삼을 현물세로 징수하는 등의 제도는 아직 없었던 것 같다.

백제에 이르러서는 수차에 걸쳐 양(梁)에 사신을 파견한 일이 있었음을 고찰할 때 상당량의 인삼을 지참하였음을 알 수 있으며 특히 백제의 관제에는 향부(鄕部)라는 것이 있었으나 왕실용(王室用) 공물용으로 인삼을 그 영내산지로부터 징수하였다는 기록은 없다.

신라의 개국은 인삼이 중국에서 의약으로 사용되기 시작할 시기였다. 인삼명이 중국의 의약서에 처음 기록된 것은 당고조(唐高祖) 무덕(武德) 10년(627)에 신라왕사(使)가 파견되었을 때 인삼을 공물로 바친 것이 문헌에 나와있는데 진평왕(眞平王) 49년(723) 6월과 동(同) 11월에 왕사(王使)를 파견하여 조공하였다고만 되어있다.

「삼국사기」및 「당서(唐書)」에 의하면 당(唐)에 사신을 파견한 것은 진평왕(眞平王)이후 그 말엽까지 빈번하였고 그 횟수는 80여회에 이르렀다. 그 때마다 인삼을 공물로 보냈던 것이다. 경덕왕(景德王) 연대에는 약전(藥典)을을 관장하는 관서안 보명사(保命司)를 두었으나 당시의 인삼행정은 단지 공물외에 일부 필수품을 민간으로부터 징발하는 정도에 불과하였다.

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고려로부터 이웃나라에 인삼을 선물로 한 것은 후진(後晉)네 대해 한 것을 비롯하여 계란(契丹), 송(宋), 원(元), 명(明)에 대하여 해 왔고 원(元)에 대해서는 국가로부터의 공물함에 대신들도 시시(時時)로 선물로 증진하여 왔다. 그 중 송(宋)애 대해서는 1회에 1천근의 다량을 공헌(貢獻)한 때도 있었다. 추측컨대 고려조가 필요한 인삼은

⑴ 공물용(貢物用)
⑵ 원(元)의 재상(宰相) 및 대신에게 증진용(蒸進用) 또는 그들의 요청에 의한 제공
⑶ 왕실용 및 그 시설 의약기관이 사용
⑷ 왕실의 영리적 품목의 하나로써 필요하였는데 특히 주목할 만한 것은 고려의 왕실 즉 정부는 영리의 주체로써 공물이란 명목의 상품으로 인삼을 가장 중요한 화물로 선택하였던 사실이다. 당시 송(宋)의 상선(商船)으로 예성강에 오는 자가 많았으며 고려선 또한 동래(東萊)나 중국 강남에 왕래하는 일이 시작되었는데 고려의 산물로는 인삼외에 그 무역으로 결제할만한 상품은 별로 없었고 송자(松子), 도자기, 부채 등이 있기는 하였으나 이와 같은 상품은 그 대가가 너무 빈약하여 결제수단으로 그 가치를 발휘하기 못하였고 오로지 인삼만이 보화(寶貨)로서 왕실재정에 기여할 수 있는 유일한 산물이었기 때문이다.

여기에 있어서 그 수요를 충족시키기 위하여 인삼을 세금의 일종으로 강제 징수하는 방법이 안출(案出)되엇다.

원래 인삼은 이때까지 산삼이란 것으로서 산야에 자생하는 약초인데 그 생산량에는 한도가 있고 왕실이 drn하는 수량은 점차 증가함에 이르러 이를 부과 받은 농민의 고통은 이루 말할 수 없는 지경에 이르러 역사상 악정(惡政)중의 하나로 손꼽히고 있다.

요컨데 중국과의 무역상의 거리(巨利)가 그 악정(惡政)을 초래한 최대원인이라 할 수 있다.

다시 말하면 왕실용 또는 국내용은 충족하기에 부족이 없었으나 거리에 혈안이 된 왕실과 왕비, 권신(權臣) 등이 매년 국민으로부터 주구(誅求)하는 인삼은 고려왕실 권세의 소장(消長)과 비례하여 항상 농민을 괴롭혀 왔다.

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이상의 정치는 태조 이성계의 혁명이후 문치양정(文治良政)을 기도(企圖)하고 특히 인삼행정의 중요함은 고려조에 비하여 수배나 더하게 되었고 선조(宣祖)이후 현대까지 국가의 대정(大政)이 되었었다. 필경 화폐제도가 확립되지 않고 본위화폐 이어야 할 금은이 심히 결핍한 국가로서 인삼은 경량이며 고귀한 재화로서 화폐를 대신하는 직능을 수행하여 동서양인(東西兩隣)에 수용되었고 서로 금은으로 환매(換買)될 수 있었기 때문이다.

⑴ 조선전기(朝鮮前期)(1392~1649)

이 시기 상반에 있어서는 동으로 일본과의 교통으로 인삼 사용이 있었지만 그 양이 많지 않았고 서로 중국에는 일정량의 공물, 무역 등이 있었으나 이에 소요되는 인삼은 국내 각 산지로부터 조달이 되어 국정으로서의 중요한 부분은 차지하지 않았다.

그러나 그 후반기에 이르러서는 중국에 있어서의 인삼가격이 점등(漸騰)하여 그 수출되는 수량이 증가되고 또한 명(明)나라로부터 사절들이 끊임없는 다량의 인삼의 요구와 조선으로부터 북경에 가는 국사(國使)의 공물용의 수요가 증가됨에 따라 이를 납부하는 농민의 고통이 심하여졌으며 더욱이 명(明)과 청(淸)사이에 전란이 발발하자 종래 중국 사백여주(四百餘州)에 공급하던 청주(淸州)인삼의 상로(商路)마저 두절되어 인삼 가(價)는 일시에 폭등하니 그 수요를 조선에 구하게 되었고 드디어 조선인삼도 결핍되어 국내약용 조차 부족한 상태에 이르렀다.

이 시기부터 점차 인삼이 국화(國貨)로서 금을 대용하는 형세를 이루었고 또 한 이 시기에 홍삼(紅蔘)의 제조가 창시되어 중국에의 수출이 성하게 되었다.

㈎ 인삼의 징수와 기타 조변(調辨)수단

신라이래 국가와 왕실에서 필요한 물품은 각물(殼物), 포백(布帛)을 조세로 징수하는 외각지방의 특산물을 그 지방 농민에게 부과하는 방법으로 써왔다. 인삼도 이 예에서 제외되지 않았음은 물론 조선(朝鮮)에서는 그 산지를 군(郡)별로 조사확정하고 징수 물량을 정하였는데 문헌에 의하면 전국 팔도 중 인삼징수의 배정이 없는 도(道)는 하나도 없었다.

이로써 당시 한국에는 전국각처에서 다과(多寡)는 있을지언정 산출되지 않는 곳은 없었던 것 같다. 그 징수총량은 당초에는 1500근이었던 것이 약 80년이 경과한 세조대(世祖代)에는 벌써 배량(倍量)이상으로 증가되었다.

㈏ 삼상(蔘商)의 대두(擡頭)

여기 특기(特記)할 것은 이 시대 말에 자본가인 삼상(蔘商)이 대두한 것이다.

최초 정부에서는 인삼의 징수와 동시에 어용(御用)상인에게 상용여행 허가증을 주어서 인삼을 매상하게 하되 이들에게 그 독점권을 주어 타자(他者)에게는 일체 불허 엄단함으로써 그들에게 거리(巨利)를 얻게 하고 부패한 관리 등은 이와 결탁하여 부정한 수입을 보았다고 한다.

반면 이들 삼상은 동래(東萊)에서 일본과의 무역 또는 중국과의 무역에도 개재(介在)하였으며 성행되었더 인삼의 밀무역과 같이 요새말로 외화획득에 이바지하여 조선의 은수입을 공전(空田)의 액(額)에 달하게 되었다.

원래 인삼은 금은 등과 같이 국외 수축을 금하였고 홍삼(紅蔘)의 제조 또한 엄금하였으나 통제의 결여와 기강의 해이로 이러한 금령(禁令)은 제대로 실시되지 못하였다.

⑵ 조선(朝鮮)중기(1650~1775)

㈎ 이 시기에 있어서 인삼행정의 특색은 인삼이 국가수용의 증가에 반비례하여 그 생산량이 체감됨에 따라서 가격이 등귀(騰貴)하고 그 부담의 대부분을 당시 산지인 몇 군(郡)에만 집중시킴으로써 그 징수방법 또한 가혹하였다.

㈎ 이 시기에 있어서 인삼행정의 특색은 인삼이 국가수용의 증가에 반비례하여 그 생산량이 체감됨에 따라서 가격이 등귀(騰貴)하고 그 부담의 대부분을 당시 산지인 몇 군(郡)에만 집중시킴으로써 그 징수방법 또한 가혹하였다.

㈏ 그 부담을 경감하는 혜정(惠政)도 때로는 시행하였으나 그 효과는 미약하였다.

㈐ 일본의 인삼수용이 격증하여 거래량이 연 3천여근에 달하여 일본은화가 다량 유입되고 따라서 북경무역도 활기를 띠어 이 일에 종사하는 통역 등의 부를 조성하였다.

㈑ 인삼에 관한 법규의 공포(公布)가 빈번하였는데 이는 인삼이 정치상 둥요 지위에 잇었음을 입증하는 것이다. 요컨데 한국 자연생 인삼의 전성시대의 말기로 볼 것이다.

① 인삼의 징수
이 시기에 있어서 그 징수 지역은 특정지역으로서 징수방법은 일반 조세와 은과 병행하여 공삼(貢蔘)이라 칭하여 전통적으로 인삼을 징수하는 무삼(貿蔘)이라 칭하여 매상형식을 취하나 시가(時價)이하로 강징(强徵)하는 방법과 농민에게 노역을 과(課)하여 입산 채취하게 한遁 방법이었다. 실물 납부의 부과를 받은 자도 십중팔구는 삼상(蔘商)으로부터 인삼을 매입하여 의무를 다함에 이르렀다.

② 인삼의 결핍
일(日), 청(淸) 양국에 수출하는 인삼의 량이 다량으로 됨에 따라 드디어 국내의숭에 결핍을 고(告)하게 되자 당시 정부는 수출금지를 명하고 이 금령을 범한 자는 극형에 처하도록 하였다. 드디어 영종(英宗) 23년 8월 약재용으로 호삼(胡蔘)을 북경으로부터 수입하기로 왕의 윤허를 청하였으나 불러되었다. 영종 45년 11월에는 호삼의 매매를 금하였는데, 그 이유인즉 호삼은 한국인삼과 상이하여 그 약효과 고려인삼에 따르지 못한 까닭이다. 왕은 "사람이 스스로 복용함은 오히려 가(可)타 할지라도 잘못 부모의 병에 쓴다면 효자의 심정이 어떻겠느냐?"하여 드디어 중외(中外)에 고하여 엄금하고 또 사신으로 하여금 매입하지 못하도록 하였다.

③ 부정(不正)인삼의 출현과 금령(禁令)
인삼의 결핍에 수반하여 악덕상인 등에 의하여 부정인삼이 출현하게 되었음은 상거래 신용을 결여한 소치(所致)이다. 부정인삼은 봉밀(蜂蜜)에 담가서 근량(斤量)을 증가시킨다던가 또는 삼미(蔘尾)를 구부려서 중심 부분에 이물을 집어넣는다던가 파편을 모아 전형과 같이 접(接)한다던가, 불완전한 형태를 인위적으로 완전형태로 개조한다던가 하는 수법 또는 도라지와 같은 식물을 인삼으로 위조한다는 등이다. 위와 같은 부정품은 주로 돌래에서 일본과의 무역품에 한하여 사용되었다. 정부는 인삼에 잡물을 넣어 매매한 자에 대하여 대명률(大明律)에 의하여 엄죄(罪)하고 부정인삼은 몰수하는 제도를 택하였다. 문헌에 의하면 "은전(恩典)을 밀주(密鑄)하는 자도 사죄(死罪)로 정한다. 인삼은 인명에 관한 것이니 사죄가 마땅하다"라고 하였다. 이러한 금령은 수없이 공포되었으나 부정 인삼의 근절은 어려웠다.

⑶ 조선(朝鮮)후기(1776~1910)

조선후기라 칭함은 정종(正宗) 즉위로부터 약 140년간을 지칭한다. 이 시기의 특징을 열거하면 다음과 같다.

㈎ 일본의 사신행차를 파(罷)하고 말기에는 대마도에 급여하던 예단삼(禮單蔘)의 폐지에 의하여 약간의 농민부담을 감하였다. 그 후 시세의 변화에 따라 기타 공삼(貢蔘)도 경감되어갔다.

㈏ 말기의 중반부터 일본의 인삼재배가 성행되고 그 수용의 대량을 조선에의 의존이 불필요하게 되었다.

㈐ 이 시기초에 조선인삼의 재배는 홍삼(紅蔘)의 중국에의 매행(賣行)에 자극받아 급격히 번성 발달하여 홍삼(紅蔘)의 대량생산이 가능케 되어 그 후리(厚利)는 은의 수입을 거액으로 만들었고 그 때문에 삼정은 실로 국가의 중요한 정치로 되어갔다.

① 인삼 및 대납(代納)품 징수지역
인삼 또는 대납물 징수지역은 39군도(郡島)의 특정지역에 이르렀다. 그러나 이 시기에 있어서는 자연인삼의 대(大)감산(減産)과 재배인삼을 원료로 한 홍삼(紅蔘)에로의 전향으로 인하여 인삼의 징수는 점차 감량, 폐지 등으로 산지농민의 부담이 경감되어갔다.
고종(高宗) 31년(1894)에 이르러 인삼에 관한 공납은 폐지되었다.

② 인삼재배의 발달과 홍삼의 매행(賣行)
전술한 바와 같이 지금까지의 인삼에 관한 각종의 행정조치는 자연생삼(自然生蔘)을 그 대상으로 한 것이었으나 그 생산에 한도가 있고 다년에 걸친 채취로 인하여 이제 다량의 구득(求得)은 불가능한 형편에 이르러 인공재배가 발달하기 시작하였다. 원래 산삼은 건조하지 아니하고 수태(水苔) 같은 것으로 포장 보관하는 것이 관례이나 장기보관은 불능한 것이므로 인삼의 인공재배와 아울러 장기보관이 가능한 방법에 의한 홍삼의 제조가 성행하게 되었고 이 홍삼은 또한 중국에서 의약문화의 발달과 더불어 크게 인기가 있어 그 수용에는 천금도 불사하고 이를 구득(求得)함으로 한국홍삼의 생산과 수출은 급격한 성장을 보게 되었다.
정종(正宗)초년에 법을 정할 때 수출한도량을 150근으로 하였다가 철종(哲宗)대에 4만근으로 증가되었고 고종(高宗)대에는 6만근에 달하였다. 이 홍삼은 최근 사절인행이 연 2회 북경행 시(時) 휴대할 무역량으로 정하였던 것이나 후에는 제조권의 법정량으로 되었다. 비공식 무역도 성행되어 많을 때는 20만근 이상에 달한 때도 있어 조선에 유입되는 은(銀)은 공전의 양으로 되었다.
더욱이 이 무역은 상대방으로부터 하등의 조건도 없이 은이건 다른 물품이건 조선측의 요구대로 하였으므로 조선왕조의 경제계를 윤택하게 한 효과는 실로 지대한 것이었다.

③ 홍삼행정
조선에 있어서는 처음부터 인삼의 징수와 공물 내지 무역 등 전적으로 왕실 즉, 관권(官權)에 의하여 운영되어 온 것이 특색이며 근대화된 지금에 이르기까지 국가전매로 되어있는 것은 이러한 역사적 배경에 의한 것이며 결코 우연한 일이 아님을 알 수 있다. 주지하는 바와 같이 인삼의 재배가 발달되고 홍삼의 수출이 왕성하여지자 당시 정부는 홍삼제조공장을 서울 한강변에 설치하고 수삼을 매입하여 제조하기 시작하였다.
그 후 순조(純祖) 10년(1810)에 이르러 개성부근의 인삼재배량이 점차 성대하게 되자 개성 유수의 신청에 의하여 홍삼제조공장을 개성으로 이전하였다. 동 24년 다시 서울로 이전하였으나 후에 또 다시 개성으로 이전하여 이후 오래 계속되었다.
정부가 홍삼제조공장을 두어 홍삼을 제조하고 그 무역을 통제관장 하였음에도 불구하고 그 이윤이 거리(巨利)임에 홍삼의 밀제조와 밀무역이 성행함에 이르러 「신정포삼절목」이란 법령을 제정하여 무역량을 정하고 또 인삼거래절차, 범조자에 대한 처벌, 범법자에 대한 밀고 등 지방관 이하 감독의 엄정을 기하였으나 큰 효과를 거두지 못했다.
고종(高宗) 31년(1894) 도지부대신(재무부장관) 어윤중의 상소에 의하여 서정혁신(庶政革新)의 일단으로 관중경영을 폐지하였다.
광무(光武) 2년(1894) 고관 이용익이 홍삼의 일부를 황실수입으로 하자는 왕명을 받들고 거만하게 개성으로 내려가자 지방농민의 격분은 예상외로 커서 이용익은 포민(暴民)에게 습격되어 간신히 서울로 도망왔다.
이때 농민들은 입을모아 우리들은 蔘榮에 의존하지 않아도 좋다고 각자 소유한 인삼종자를 모두 모아다가 남대문 밖에 거두어 가로(街路)에 뿌려 던지고 혹은 소각하여 거의 탕진되고 말았다. 광무 3년(1899) 홍삼은 모두 관내부 소관으로 이속시키고 도지부는 오직 세금만 징수하게 되었다. 동년 8월 포고로써 직제(職制)를 개정하여 이익 많은 홍삼과 광산권(鑛山權)을 관중에 거두어 들였다.
홍삼은 내장원경(內裝院卿)이 이를 관리하고 삼정과장을 임명하여 개성에 파견, 인삼의 채취와 홍삼의 제조를 감독하게 하였다. 이해 가을 이용익은 황성진위대 약간을 인솔하고 개성에 가서 호위하에 홍삼제조를 마쳤다고 한다.

④ 홍삼관내부(紅蔘官內府) 경영폐지
일본제국주의의 무력에 의한 한국 침략이 본격화되어 1910년 소위 한일협약에 의한 일본의 보호정치는 홍삼의 관중경영을 종식(終熄)시켰다. 삼정에 있어서도 융희(隆熙)원년(1907) 삼세(蔘稅)및 전매관삼(專賣官蔘)의 수입은 전부 수입으로 정하고 개성에 사세국(司稅局) 삼정부(蔘鄭부)를 두고 법령을 공포하였다.

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UN감시하의 총선거에 의하여 1848년 8월 15일 대한민국이 탄생하였다.

홍삼사업은 연초(煙草), 염(鹽)과 같이 재무부 전매국 소관으로 중요한 재무적 임무를 부과하고 새로운 발전을 기여하게 되었다.

그러나 1950년 6월 25일 북괴의 불법남침으로 한국은 동란의 와중에 빠져 수많은 인명의 피해와 말할 수 없는 재산이 손실되고 이 전앤은 휴전이 설립된 1953년까지 3년간이나 계속되어 거의 한국을 초토화시키고 말았다. 이 때 서울 창고에 보관되었던 홍삼 약 10만근 전량을 북괴군에 약탈당하였는데 그 가격은 대략 1천만불에 해당한다. 이리하여 재고 홍삼은 1950년 9월 국제연합군이 서울과 개성 등지를 수복하던 당년산 약간과 향항(香港)에 보관하던 얼마간에 지나지 않았고 생산지이며 홍삼제조공장이 소재하였던 개성은 휴전과 동시에 적지로 넘어갔다. 3년간의 전쟁으로 인삼산지는 황폐되고 제조공장도 없어졌다.

그러나 관민은 삼업(蔘業)재건에 합심 노력하여 생산지의 확보와 제조공장의 건설에 심혈을 기울였다.

우선 인삼경작인을 규합하고 인삼재배의 산지를 물색하고 인삼종자의 확보에 생명을 내건 노력과 공장의 재건에 분발하였다. 충청남도 부여에는 대규모의 현대식 홍삼제조공장을 건설하기에 이르렀다.

홍삼의 수출에 있어서도 타국산에 비하여 그 품질의 우수성이 인정되어 매년 수출신장을 보이고 있다.

특히 근년에 이르러 민간기업으로 육성한 백삼(白蔘)의 수출과 건강식품으로 개발된 고려인삼차, 삼정, 분말, 드링크제 등 신제품이 전매청의 허가와 감독하에 계속 발전되어 세계각국에서 호평을 받고 있어 그 신증은 나날이 증가되고 있다.

1974년 9월에는 서울에서, 1975년 4월에는 0서에서 1977년 2월에는 싱가포르에서 1978년 9월에는 다시 서울에서 국제 인삼 심포지움을 개최한 바 있으며 참가국은 한국, 일본, 미국, 중화민국, 독일, 정말(丁沫)등이었다. 1976년에는 한국에 인삼의 과학적 연구기관으로 고려인삼학회가 창설되고, 1978년 5월 1일에는 고려인삼 연구소가 특정연구기관으로 설립되어 고려인삼학회와 더불어 인삼연구기관으로 크게 각광 받게 되었다.

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1. 이조시대의 인삼정책

역사상 왕실에서 주로 조공물 또는 중국행 사신비용 충당용으로 사용되었던 인삼은 재배삼이 아닌 산삼으로 그 생산량이 극히 제한되어 있었던 반면 그 수요가 급증하여 이조중엽(선조조경)에 와서는 인공재배삼(가삼 또는 나삼)이 나오게 되었다. 이조초기까지는 왕실에서나 사용되었던 것이 점차민간에게도 허가제로 하여 밀매, 중국행 사절의 불법지삼, 채굴, 밀제조등을 단속 처벌하여 왔다.

드디어 선조 39년(1606)에는 조공물의 원활한 조달과 밀무역의 근원을 막기 위하여 오늘날 홍삼의 화신이라 할 수 있는 파삼(변질을 막기 위하여 인삼을 증포한 것)을 제조하는 엄격히 금지하였다(홍삼전매의 기원이라 할 수 있음). 그 후 연종 12년(1686) 및 33년(1707)에 금삼사항 및 금삼절목 등 단속법규가 규정되었으며, 또한 고종 5년(1868) 개성삼포에 인삼경작세를 부과하였고, 고종 32년(1895)에는 포삼규칙이 공포되었다. 그리고 강희 2년(1908)에 이르러 근대적인 홍삼점매제도의 효시라고 할 수 있는 홍삼전매법 및 동시행령이 제정, 시행되었다.

2. 일제시 홍삼전매정책

1920년까지 시행해 오던 홍삼전매법 및 동시행령의 미비점을 보완하여 홍삼령(1920.11 총동부령 24호)및 동시행규칙을 제정하여 해방후가지 계속 되어 왔는바, 그 주내용과 특징은 다음과 같다.

첫째로, 인삼경작은 신고제였으며
둘째로, 인삼종자의 수출입을 제한하였으며
셋째로, 홍삼 밀제조에 대한 처벌을 종전보다 더욱 강화하였으며 또한 현행과 같은 수납대금의 일부 전도제나 홍삼제품에 대한 규제가 없었다.

3. 해방후의 인삼전매정책

8.15해방의 혼란돠 개성지역이 남북분단의 경계선에 위치하여 삼사업은 단절상태에 빠져 후유증은 1960년가지 침체상태가 계속되었다. 그러나 5.16후 정부의 경제 정책과 수출진흥정책으로 삼사업이 서서히 활기를 되찾기 시작하여 1963년경부터 비로소 본궤도에 오르게 되었다.

그러나 홍삼은 홍삼전매법에 의거, 전매청이 전매법으로 담당했기 때문에 경작에서부터 제조 매에 이르기까지 정부의 규제를 받았고 동시에 장기저리의 재정융자금을 지원하였으나, 홍삼은 전체생산량중 극히 일부에 불과하고 잔여 분야는 사실상 방치상태에 있었다.

따라서 백삼과 수삼의 제조 또는 판매는 개인의 자유기업으로 운영되어 품질 및 가격면에서 무질서한 상태여서 국내 소비자 물론, 해외 수출까지도 많이 초래하였다.

4. 1972년 12월 30일 홍삼전매법 개정과 인삼 및 인삼제품 규제에 관한 법률 제정 시행

1956년 12월에 제정 시행하여 오던 구홍삼전매법이 전매사업의 실제와 많은 거리가 있어 전매권의 실효를 거둘 수 없을 뿐만 아니라 한국 특산물에 대한 국가의 보호육성이라는 견지에서 개정 조치하는 동시에 지금까지 자연방임하에 두었던 백삼 및 인삼제품의 원료수삼 경작, 제조 판매업에도 규제를 가함으로써 계획생산으로 수요조절 및 품질향상 등을 도모하기 위하여 인삼 및 인삼제품규제에 관한 법률을 제정 시행하여는데, 이는 적극적이고 획기적인 인삼정책을 전개할 수 있는 계기와 기틀을 마련했다고 볼 수 있다.

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전매청은 전매품인 홍삼과 비전매품(구제품)인 백삼 및 인삼제품에 대하여 그 원료 생산분야인 경작으로부터 수납, 제조, 판매, 수출에 이르기까지 인삼사업 전반에 걸쳐 행정적인 규제를 하고 있는바, 인삼사업의 기본정책은 한국특산물인 인삼을 정부가 개입하여 보호육성함으로써 농가소득을 향상시키는 동시에 홍삼전매에 의한 국가세수를 증대시키고 수출붐에 편승하여 국가수지 개선에 기여하는 수출전략 산업으로 육성시키는 데에 있다.

즉 종래 방치상태에 있었던 백삼뿐만 아니라 인삼제품에 이르기까지 전인삼사업을 전매청이 주무관청이 되어 국가적 차원에서 통일된 인삼정책을 수행하게 되었다. 다만 업무의 성질상 극히 일부 분야 예컨대 인삼주는 국세청, 인삼비누류는 상공부, 그리고 인삼을 함유한 인삼화장품류 밍 의약품은 보사부에서 관장하고 있을 뿐이다.

인삼사업을 대별하면 정부의 홍삼전매사업과 민간사업으로 구분되는바, 전자는 홍삼전매법이 적용되고 후자는 인삼규제법이 적용되고 있다. 따라서 인삼정책분야에 따라 각각 다르다.

홍삼전매사업은 이미 이조말기부터 실시되어 오는데 그 목적은 일반 전매사업과 마찬가지로 국가의 재정수입에 기여하는 데 있다. 그러나 최근에 와서는 홍삼전매사업이 과연 재정전매로서 의의가 있느냐에 대하여 일부에서는 반론을 제기하고 있다. 그 이유는 홍삼전매사업이 국가재정수입에의 기여도가 너무나 미약하여졌기 때문이다.

사실 과거 조세제도가 발달되기 이전에는 홍삼사업이 국가의 주요한 수입원이었으나 오늘날에 와서는 재정규모가 방대하여졌기 때문에 홍삼사업은 재정전매로서 그 의의를 상실했다고 볼 수 있다. 따라서 오늘날의 홍삼전매사업은 다른 관점에서 그 의의를 발견하여야 한다고 생각된다.

즉 동남아에서 고려홍삼의 성가는 대단한 것으로서 고려홍삼은 그대로 한국의 대명사로서의 역할을 담당하고 있다. 또한 인삼은 전술한 것과 같이 몇몇 나라에서만 생산될 뿐만 아니라 그 중에서도 특히 고려홍삼이 모든 사업을 대표할 만큼 그 품질이 우수하므로 한국 특수산업을 보호육성하는데 홍삼 전매사업의 목적을 두어야 할 것이다.

민간사업 분야는 백삼 및 인삼제품 제조와 판매인바, 이들 분야는 1972년 12월 30일 인삼 및 인삼제품에 관한 법이 제정됨으로써 완전히 정부의 통제를 받게 되었다. 그리고 이 법의 재정목적은 동법 제1조에 명시된 바와 같이 「인삼 및 인삼제품의 경작, 제조, 판매 등 인삼사업의 건전한 발전을 도모하고 양질인삼의 증산, 수출확대, 국민보건향상과 인삼경작자의 소득증대에 기여」하는데 있다. 따라서 민간사업분야 역시 궁극적으로는 한국특수산업의 보호라는 정책목표가 내포되어 있으며 이 점에 있어서는 홍삼전매사업과 다를 바 없다.

그리고 모든 인삼제품의 대부분이 수출되면 또한 인삼경작은 타농작물에 비하여 높은 수익을 올리고 있기 때문에 한국특수산업의 보호라는 실제적인 목표는 결국 「농가소득을 증대시키고 국제수지 개선에 기여하는 수출전략산업으로 육성」시키는데 있다고 하겠다. 다만 이러한 정책목표를 실현하는데 있어 방법론산에는 약간의 차이를 두고 있을 뿐이다.

즉 홍삼사업은 정책사업이기 때문에 그 제조판매는 정부가 독점할 뿐만 아니라 경작에 있어서도 홍삼원료, 인삼경작지역을 특별경작구역으로 지정하고 그 중에서 다시 홍삼원료삼포를 선정하여 일반인삼포와는 다른 특별한 경작지도도 하고 있다. 그러나 민간사업에 있어서는 전체적인 수급조절을 위하여 인삼경작을 허가하는 외에 경작과정에 있어 표준경작방법의 지도 등으로 양질수삼생산을 기하고 기타 제품제조와 판매에 있어서는 품질보장을 위한 최소한도의 규제를 하고 있으며 개인의 경영에 있어서는 자유경영에 일임하고 있다. 다만 홍삼사업이든 민간사업이든 모드 인삼이란 동일물품을 취급하고 있기 때문에 양 사업간 때로는 상호 이해가 상반되거나 대립되는 경우가 있을 수 있다. 이러한 경우에 대비하여 다음과 같은 정책 이행상의 지침을 수립하고 있다.

1. 홍삼 전매사업의 선도역할로 민간사업의 확대발전을 도모한다.
2. 수출용 사업은 내수용 사업에 우선하여 지원한다.
3. 신제품 개발은 원칙적으로 전매청이 선도하면서 민간사업이 담당한다.
4. 민간사업의 활동은 홍삼전매사업에 직접 영향이 미치지 않는 한 보장된다.

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인삼은 고래로 한방약으로 사용되어왔고 아직도 대한약전에는 인삼(홍삼 및 백삼)이 수록되어 있는 바 인삼규제법이 제정되기 이전에는 홍삼은 홍삼전매법의 적용을 받았고, 또한 인삼차는 식품위생법의 적용을 받아 식품으로 취급되었을 뿐, 그 외에 백삼을 비롯한 모든 인삼제품은 약사법의 적용을 받아 의약품으로 다루어 왔다.

사실 외국의 예를 보더라도 인삼 및 인삼제품은 일반적으로 의약품으로 인정되고 경우에 따라 극히 일부분이 식품으로 취급되고 있는 만큼 우리 나라에서도 국제적 사례에서 벗어날 수 없지만 우리 나라에서는 인삼규제법이 있어서 일반 의약품과는 달리 취급되고 있기 때문에 과연 어느 제품이 의약품이고 어느 제품이 의약품이 아닌가는 경우에 따라 구별하기 어려운 때가 있다. 우선 인삼제품과 식품과의 관계를 보면 식품위생법상 식품이란 「의약품을 제외한 음식물」로 되어 있어서 인삼제품도 음식물인 한 식품위생법이 적용되어야 하나 인삼규제법이 특별히 제정되어 있기 때문에 별문제가 없다.

그리고 인삼제품과 의약품과의 한계는 인삼규제법상 「약사법에서 규정하는 제제품」이 의약품에 속하는 기타는 인삼제품에 속하난 약사법에는 제제품의 정의가 명시되어 있지 않다. 그러나 인삼제 제품이란 인삼을 원료로 한 의약품이므로 결국 의약품과의 한계가 문제가 되겠다.

약사법상 의약품이란 「대한약전에 수록된 위생품이 아닌 것」이 의약품에 속하는 기타는 인삼제품에 속하나 약사법에는 제제품의 정의가 명시되어 있지 않다. 그러나 인삼제제품이란 인삼을 원료로 한 의약품이므로 결국 의약품과의 한계가 문제가 되겠다.

약사법상 의약품이란 「대한약전에 수록된 위생품이 아닌 것」으로 되어 있으나 인삼은 약전에 수록되어 있고 이는 위생용품이 아니므로 의약품에 해당되나 인삼규제법에 의하여 약사법의 적용이 되지 않고 있다. 그런데 실제 인삼을 원료로 만든 제품 중 구체적으로 인삼제품이냐 또는 의약품이냐에 각 경우에 따라 판단 할 수 밖에 없으며 다만 다음과 같은 판단의 기준을 인정할 수 있겠다.

첫째, 제품의 주성분이 단일제제인가 또는 복합제제인가의 여부, 주성분이 인삼이고 부성분은 보조제에 해당되는 것이라면 비록 인삼의 함유량이 보조제에 미달되나 하더라도 인삼제품이며 의약품이 아니라고 생각한다.

둘째, 제품의 효능 효과가 단순히 인삼의 효과뿐인가 또는 적인 효과를 나타내는가의 여부.

인삼은 일반적으로 종합강장제로 인정되는만큼 이 제품이 효능 효과가 강장제 역할에 국한되면 이는 인삼제품이고 본 효과를 나타내면 의약품에 해당된다고 생각한다. 또한 특수한 질병 치료의 효과를 나타내어도 이는 의약품으로 보아, 이와 관련하여 제품에 인삼의 명칭 및 도안의 사용한계가 문제된다. 인삼규제법에는 인삼제품과 인삼을 배합한 주류, 화장품류, 비누류에만 인삼 명칭 및 도안을 사용할 수 있다고 규정되어 있기 때문에 그 외의 제품인 인삼제제품에 인삼 명칭이나 사용할 수 있는가가 논란의 대상이 있다. 이 문제에 대해서는 개정 인삼규제법(77.12.19 공시) 제10조 제3항의 규정으로 주류의약품, 의약부외품, 화장품으로서 수출용에 공하는 것에 대하여는 당해 행정관청은 그 허가 또는 등록에 관하여 미리 전매청장과 협의하도록 규정하였다. 그러나 국내품에 대하여는 아직도 부처간에 의견 대립의 여지가 있어 앞으로 검토하여야 할 것으로 사료된다.

인삼 규제법에 인삼의 명칭 및 도안의 사용을 제한하고 있는 취지는 종래 각종 제품에 이를 남용함으로써 고려인삼의 이미지를 흐리게 하고 또는 소비자에 피해를 주는 예가 많았기 때문에 인삼에 대한 올바른 인식을 주려는 데에 그 입법 취지가 있는 만큰, 인삼제품에 설혹 인삼성분이 포함되어 있다고 하더라도 전술과 같이 인삼제제품은 인삼의 일반적 효과가 아니고 복합적인 효과 또는 인삼과 관계없는 특수질병 치료효과를 기대하는 제품인만큰 여기에 인삼의 명칭이나 도안을 사용하는 것은 그 입법취지에 어긋나는 처사로 보아야 하며 따라서 인삼제제품에는 인삼의 명칭 및 도안을 사용할 수 없다고 판단된다.

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홍삼전매기구의 변천과정

⑴이조시대

1894년 홍삼사업이 궁중 직영에서 도지오문에 이관
1899년 궁내부 내장원에 이관
1908년 궁내부에서 도지부 사세국 삼정과에 이관, 개성에 출장소 설치
1909년 개성에 삼정국 설치

⑵ 일제시대

1910년 한일합방으로 종래의 도지부(삼정국)에서 총독부전매국에 이관되어 개성출장소에서 담당
1912년 전매국 폐지, 사세국 전매과 개성출장소
1915년 사세국 폐지, 도지부 전매과 개성출장소
1919년 도지부 폐지, 재무부 전매과 개성출장소 1921년 전매국이 설치되어 경성전매지국 개성출장소가 됨

⑶ 해방후

1947년 1월 재무부 전매국 인삼과 개성전매지국에서 담당
1951년 12월 24일 전매청 발족에 따라 인삼과 신설
1973년 7월 27일 인삼과는 인삼국(삼정과, 제춤과, 인삼검사소)으로 승격
1978년 9월 24일 인삼국은 삼정국으로 개칭

해방후 73년 8월까지는 인삼행정을 맡고 있는 기구는 전매청 1개과(인삼과)에서 주관하였으나 업무분화의 유형에 따라 인삼과는 인삼국으로 승격되어 조직의 분화를 이루는 동시에 분화를 이루었다.

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이미 논술한 바와 같이 홍삼전매사업과 민간사업의 행정방향이 근본적으로 상이한바 구체적으로 행정의 기능별로 상호 비교하면서 현행제도를 노술하고자 한다.

1. 경작의 허가제

인삼을 경작하고자 하는 자는 전매청장의 허가를 받야야 한다. 이는 홍삼 원료용이나 일반용을 막론하고 전경작자에 해당된다. 일반적으로 농산물은 공산품과는 달리 그 물품을 생산하는 데에 1년이 소요되므로 수요공급이 비탄력적이다.

[표13-1] 홍삼 및 백삼에 대한 정부의 통제

구분	홍삼 원료 삼포	백삼 원료 삼포
경장구역	특별경작구역에서만 가능	경작구역의 제한이 없음
예정지	경작자의 신청에 의거 선정	신청하지 않음
융자금	저리정부융자금 지금	77년부터 지급
식부방법	평당식부본수의 제한	없음
채굴	채굴시 정부승인 요함	신고해야 함
수삼	수삼은 정부에 납부해야 함	자유처분가능(처분처만 제한하고 있음)

따라서 가격의 안정성을 기대하기 어렵다. 그런데 인삼경작은 일반 농산물과는 달리 1회생산에 4년급도 6년이 소요되므로 장기예측이 불가능한 경작자의 입장에서는 장래의 수입예상이 대단히 불확실하고 불안정하다. 따라서 인삼경작농가의 안정된 수입을 보장하기 위해서는 수급판단에 의한 계획생산이 절대 필요하며 이러한 업무는 경작자 개개인으로서는 절대 불가능하고 국가적인 차원에서 다루어져야 한다. 금번 법개정으로 종래 신고제였던 인삼경작을 허가제로 바군 이유가 바로 여기에 있다고 본다. 그러나 경작과정에 있어서는 홍삼원료삼포와 백삼언료삼포가 각각 다른 규제를 받고 있는바 이를 비교하면 위와 같다.

이상의 표에서 보는 바와 같이 홍삼원료삼포는 백산원료삼포에 정부의 통제가 많은 바 이는 채굴된 인삼을 전매청에 납부해야 할 의무가 부과되어 있으므로 잎담배 경작과 같이 전매권의 적용대상으로 취급되기 때문이다.

2. 제조 및 품질관리

홍삼원료삼포에서 수확한 수삼으로서 정부에서 필요로 하는 홍삼 및 홍삼제품원료로 적합한 것은 정부가 적정대금을 지불하고 이를 수납하여 전매품인 홍삼 및 홍삼제품을 제조한다. 이 중 홍삼제품은 전매청뿐만 아니라 민간기업도 전매청장의 허가를 받으면 제조할 수 있으나 현재까지 민간인에게 허가한 실적이 없다. 이것은 전매품이기 때문에 전매청장의 허가 없이는 민간인은 제조할 수 없으며 이화 유사한 제품도 일절 제조할 수 없다. 그러나 전매품 이외의 인삼제품 즉 백샘과 인삼차, 인삼정 등은 민간인이 제조할 수 있으나 이들 모두 사전에 전매청장의 허가를 받아야 한다.

다만 백삼만은 경작자가 자가생산된 수삼을 원료로 만들 때에는 허가없이 제조할 수 있도록 예외규정을 두고 있다. 그러나 이들 모든 민간제조회사들이 비록 정부에서 설정한 일정한 시설기준에 의거 제조한다 하더라도 사적인 영리사업의 필요 때문에 품질에 대한 관리가 소홀해질 수 있어서 정부의 감독이 요구된다.

따라서 정부에서 제정한 일정한 기준에 따라 전매청장의 감사를 받아야 하며 검사에 불합격된 불품은 일절 유통을 금지시키고 있다. 또한 타제품과 마찬가지로 그 상품의 가치를 높이는데는 포장과 디자인이 주요한 역할을 하므로 인삼제품은 역시 포장과 디자인을 전매청장의 승인을 받은 것만을 사용토록 규제하고 있다.

특기할 것은 전매품인 홍삼제품과 일반 인삼제품이 명칭 및 디자인에 있어 더욱 유서성이 있으면 곤란하므로 「고려홍삼」또는 「고려삼」이란 명칭은 일반 민간제품에는 사용하지 못하도록 금지하고 있다.

3. 판매 및 수출

전매품은 전매청 또는 전매청장으로부터 판매인 지정을 받은 자이거나 또는 허가 받은 자에 한하여 수출할 수있는바 실제 국내판매는 지정판매인으로 하여금 외국인 상대로 외화판매 또는 내국인 상대의 원화판매를 하고 있다.

그러나 백삼과 일반 인삼제품은 인삼규제법상 신고만 하면 자유로이 판매할 수 있으며 또한 무역거래법과 인삼 및 인삼제품규제에 관한 법률에 의거 외국에 수출도 할 수 있다.

현재 정부의 정책은 인삼이 한국고유의 제품이며 또한 외국의 가득율 100%의 수출전략상품이기 때문에 내수보다는 수출에 행정력을 집중하고 있어서 인삼제품도 81년도에 1억불 이상을 목표로 수출증대에 박차를 가하고 있다.

4. 연구개발

인삼이 영약으로서 재래부터 인류의 애용을 받고 있지만 현대과학으로써 그 성분을 완전히 파악하지 못하고 있음은 주지의 사실이다.

최근 인삼의 효능이 서구사회에까지 알려짐에 따라 외국의 많은 학자들이 인삼연구에 박차를 가하고 있으나 인삼의 종주국인 한국에서는 최근까지 체계적인 연구가 이루어지지 않고 학자들이 개별적으로 연구활동 등을 계속해 왔다.

인삼규제법의 재정과 전매청의 인삼국 발족, 그리고 인삼사업을 총괄적으로 전매청에서 관장함을 계기로 인삼에 대한 연구활동을 적극적으로 추진하기 위하여 그 사업의 일환으로 74년 9월에 제1회 국제인삼 심포지움을 개최하였고 78년 9월에는 제2회 국제인삼 심포지움을 개최하여 각국의 인삼연구 및 관심있는 인사들이 모여 고려인삼에 대한 인식을 새롭게 했다.

그런데 주지하는 바와 같이 인삼경작에 있어 큰 장애요소인 연작불가능 문제와 인삼의 효능분석등과 시급히 해결해야 할 문제가 산적해 있다. 그래서 정부는 학계 및 고려인삼연구소 등과 제휴하여 재정지원을 통한 적극적인 정책을 추구할 계획이다. 뿐만 아니라 인삼의 신제품 개발을 적극 추진함으로써 근래 세계적으로 환영받고 있는 건강식품 또는 강장식품으로서 인삼제품의 수요확대를 위해 노력하고 있다.

이상으로 인샘행정은 보다 좋은 품질의 향상과 신제품개발 및 인삼효능의 과학화 등을 위해 강력한 시책을 개발해 나갈 것이며, 나아가 산업의 고도화에 따른 식품공해로부터 국민의 건강을 보호하고 보다 장수하고자 하는 인류의 염원에 부응하는 건강식품 인삼 및 인삼제품의 증산에 박차를 가하는 등 인삼종주국의 지위향상에 모든 행정력을 집중 추진하여 나갈 것이다.

중앙대학교 인삼산업연구소에서  가져왔습니다