[2주차] 제왕적 도지사ㆍ지역불균형 심화…제주도 ‘단층제’는 실패작

[행정학과 16학번 박호선]

제왕적 도지사ㆍ지역불균형 심화…제주도 ‘단층제’는 실패작

•  백인숙
•  승인 2012.07.26 14:00
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2 지방행정구역 통합 사례 ‘빛과 그림자’
 


행정체제에 대한 의견
[시정일보]“행정의 효율성을 위해 정치의 자율성을 버렸다.” 대통령소속 지방행정체제개편추진위원회 지방행정체제 개편 기본계획안(이하 기본계획안)에 대한 진보신당 서울시당 김상철 사무처장의 일갈이다. 시민단체 희망행정네트워크는 개편안이 ‘풀뿌리 민주주의를 말살하고자 하는 반민주적인 처사이다’고 비판의 톤을 높였다.

이렇게 기본계획안에 대한 논란이 심한 것은 36개 시·군·구의 16개 지역통합과 특별시·광역시 기초의회 폐지 탓이다. 자치구의회 폐지는 훨씬 ‘뜨거운 감자’다. 국민은 폐지를 희망하지만 정치권은 이러저러한 이유로 존치를 희망하기 때문이다.

기본계획안은 현재 국회와 대통령에게 보고돼 있는 상태. 국회는 기본계획안에 대해 토의를 벌인 후 본회의 투표를 통해 <지방행정체제 개편에 관한 특별법> 시행여부를 결정한다.

본지는 찬반이 분명하게 갈리는 지방행정체제 개편안과 관련, 4회에 걸쳐 다양한 의견과 그동안의 통합사례의 효과 등에 대한 분석을 통해 ‘100년을 바라볼 수 있는’ 지방행정체제의 바람직한 개편방향을 논의할 계획이다.<편집자>



지난 4월13일 대통령소속 지방행정체제개편추진위원회가 ‘지방행정체제 개편 기본계획안’을 발표하면서 불거진 행정개편에 대한 찬반논란이 뜨겁다.
특히 김영삼 정부부터 이명박 정부에 이르기까지 꾸준히 그 필요성이 제기돼 온 행정개편체제 논의는 그 개편 방향과 내용, 그리고 주민들의 합의를 어떻게 이룰 것인가의 커다란 문제점을 안으며 우리 모두가 함께 해결해야 할 중요 화두로 남고 있다.

▲도농통합과 함께 실시된 단층제 실험
그동안 지방행정체제개편의 가장 큰 논리쟁점은 ‘효율성’과 ‘민주성’의 대립으로 효율성 논리에 의해 대두된 것이 지난 2006년 제주도에서 최초로 실시된 ‘단층제’ 실험이었다. 당시 제주도는 중앙정부의 효율성 논리에 따른 단층제 안을 받아들임으로써 정부의 특별한 지원을 받아 국제자유도시로 발전해 보겠다는 야심찬 계획을 세우고 있었다.

▲제주특별자치도 탄생과정
제주는 1946년 전라도에서 분리를 시작으로, 1955년 북제주군에서 제주시가, 1981년 남제주군에서 서귀포시가 분리되며 ‘1도-4개’ 시군체제로 출발했다. 1998년부터 중앙정부와 제주도는 제주국제자유도시를 추진했고 이와 관련해 연구용역을 수행한 외국계 컨설팅회사는 현행 ‘자치 시·군’을 ‘행정 시·군’으로 전환, 시장 군수 임명제와 기초의회를 폐지하는 방안이 제시됐다. 또 2002년엔 제주도를 사람 상품 자본의 이동이 자유로운 국제자유도시로 개발하는 내용을 담은 <제주국제자유도시특별법>이 제정됐고 행정체제개편은 참여정부의 지방행정체제개편 논의와 맞물리면서 구체화되기 시작됐다.

2003년 1월 행정체제개편논의를 위해 지방의회의원, 시군 부단체장, 학계, 시민단체대표 30여명으로 ‘제주도행정개혁추진위원회’(이하 ‘개혁추진위’)가 구성됐고 또 ‘제주형 자치모형개발 등 행정개혁에 관한 연구용역’을 11월까지 진행해 5개 대안이 제시된다. ‘개혁추진위’는 이를 토대로 도민선호도조사를 실시, 3개안을 선정하고 2차 여론조사를 통해 2개안(점진안, 혁신안)으로 압축해 제주도청에 대안으로 제시했다.
한편 제주형 자치모형으로 대두된 점진적 대안과 혁신적 대안은 2005년 7월 주민투표로 그 하나를 결정하게 된다.

지금의 자치계층을 그대로 유지, 도지사와 시장군수는 현행대로 선출하고 도 시군 의회도 그대로 유지하면서 도와 시군의 기능과 역할을 재편성하자는 ‘점진적 대안’과 제주도 전체를 하나의 자치계층으로 단일화, 도의회를 확대하고 도지사와 도의회의원은 선출직으로 하되, 현재의 4개 시군은 시로 통합하며 시군의회는 폐지, 통합시의 행정을 담당하는 시장은 임명제로 결정하자는 ‘혁신안’은 전체투표율 36.7%에서 혁신안이 57%, 점진안이 43%를 차지하며 혁신안이 최종 결정된다. 그러나 주민투표에 대한 논란으로 4개 기초자치단체와 주민들은 2005년 12월 헌법재판소에 헌법소원을 제기하고 이에 2006년 4월 헌법재판소는 지방자치단체의 종류 및 구조는 법률로 정할 수 있는 입법자에게 위임된 것이며 폐지되는 시군이 아닌 도에 의해 투표가 실시된 것 또한 실질적 차이가 없다면서 ‘기각’결정을 내려 법적논란을 일단락 지었다.
이런 우여곡절 끝에 2006년 7월1일 드디어 <제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법> 시행과 함께 제주도는 전국 유일의 단층제 실험장인 ‘제주특별자치도’로 출범하게 됐다.

▲행정구조 변화
2006년 출범된 제주특별자치도는 조직개편 및 권한에 따른 정원이동이 실시됐다. 도 본청은 실·국·본부가 10개에서 13개로 늘고, 과·담당관·팀이 36개에서 51개로, 직속기관이 6개에서 11개로 대폭 확대된 것. 결국 도본청의 공무원인력이 5년 만에 과거 28%에서 43%로 늘어나고 반대로 행정시는 과거 55%에서 35%로 줄어들어 권한 및 예산의 확대와 더불어 인력이 집중돼 도 본청이 비대해진 결과로 나타났다.
또 도의회 의원수는 과거 19명(지역16, 비례3)에서 36명(지역29, 비례7)으로 17명이 늘었으나 대신 기초의원 38명이 줄어 과거 지방의원 1명당 주민 1만명 가량을 대표했다면 지금은 1만5000명 정도로 늘어난 결과를 보여줘 결국 단층제는 참정권의 축소라는 씁쓸한 결과를 나타냈다.

지역간 갈등도 심화되고 있었다. 완충역할을 하던 기초자치단체가 없어 바로 도지사와의 갈등이 심각하게 진행됐고 이에 2009년에는 전국 최초로 도지사 주민소환투표가 진행되기도 했다. 국무총리실에서 매년 출간하는 제주특별자치도 평가보고서 설문조사를 살펴보면 ‘정책의 혜택이 제주지역에 고르게 분배되는지 여부’에 대해 긍정적 대답이 17.1%, 이에 비해 부정적 응답이 43.1%로 높게 나타났다. 또 금년 6월 제주특별자치도 공무원을 대상으로 한 설문조사결과 83%가 법인격이 있는 기초자치단체가 필요하며 58%가 3가지 대안 중 기초자치단체 부활을 선택했고, 79%가 ‘반드시 주민투표로 결정해야 한다’고 생각하고 있었다.

▲혁신안 실패, 제주특별자치도 행정체제개편 모형 3개 압축안
지난 6년간 단층실험이었던 혁신안은 비효율적이고 지역불균형을 심화시키는 것으로 나타났다. 혁신안은 우선 계층구조 속에서 결재단계가 많고 중복업무가 많아 비효율적인 것으로 나타났다. 또 혁신안의 균형발전 가설은 틀린 것으로 결론이 났다. 합쳐놓으니까 도본청이 있는 제주시로 쏠림현상이 일어나고 제주시는 인구가 늘고 있지만 서귀포시는 반대로 인구가 감소하는 현상이 나타난 것이다.
특히 기초자치단체가 폐지되면서 오히려 지역발전의 구심점이 상실돼 자구노력이 약화되고 낙후지역은 그 사정이 더욱 어려워졌다. 이런 갈등상황에서 선거로 뽑히는 도지사는 전체도민의 73%를 차지하는 제주시를 서귀포시보다 더욱 신경 쓸 수밖에 없게 됐다.

지난 2010년 6월 지방선거에서 우근민 도지사는 “기초자치단체가 폐지되면서 풀뿌리 민주주의가 오히려 후퇴되고 주민들의 지역문제 참여가 제한을 받고 있다”면서 기초자치단체장 직선제를 내걸고 당선, 화제가 됐다. 그동안의 불만이 응집돼 도지사후보의 선거공약으로 나오게 된 것이다. 우근민 도지사는 2006년과 비슷하게 ‘행정체제개편위원회’를 구성 △기초의회 없이 행정시장 직선 △읍면동장 직선제 △기초자치단체 부활 등 3개 대안을 제시하며 주민설명회를 진행하고 있다.

한편 지난달 28일 제주도행정체제개편위원회(이하 행개위)는 제9차 전체회의를 열고 모형대안 명칭이 모호하다는 그동안의 지적을 반영, 명칭 등을 조정키로 결정했다.

이에 따라 △‘시장직선’안은 ‘시장직선, 의회미구성’안으로 △‘읍면동 자치강화’안은 ‘읍면동장직선, 의회미구성’안으로 △‘시장직선 및 기초의회 구성’안은 ‘시장직선, 의회구성’안으로 조정됐다. 또 행개위는 7월중 도민여론조사를 실시, 연구용역을 마무리할 예정으로 이에 공청회와 대토론회를 거친후 최종 대안을 제시할 계획이다.

▲실패한 제주의 단층제가 주는 시사점
제주도가 ‘특별’한 도가 되기 위해 2006년 시작한 단층제 실험은 실패한 사례로 남게 됐다. ‘혁신안’의 단층제로 인한 효율성, 도의원증가로 도지사견제 가능, 광역화로 균형발전촉진 등의 가설들은 모두 틀린 것으로 나타났기 때문이다.

또 도의원증가, 감사위원회 설치 등은 제왕적 도지사를 견제하지 못했다. 광역화로 인한 균형발전 또한 중심도시인 제주시로의 인구쏠림을 보면 가설이 틀렸음을 알 수 있다. 결국 제주도 단층제 실험은 효율성도 균형발전도 얻지 못하면서 민주성만 후퇴하고 만 것으로 확인됐다.

▲ 지방행정체제 개편의 올바른 방향
지방행정체제 개편은 지방정부는 물론 국가전체에도 중대한 영향을 미치는 중요한 문제로 지방행정체제개편위원회는 개편방향에 대해 폭넓은 논의를 하고 다양한 의견을 수렴해 참고해야 한다. 또 외국사례도 살펴보고 1961년 대대적인 지방행정체제 개편과 1995~1997년까지 행한 시군구 통합이 어떤 결과를 가져왔는지에 대한 객관적인 분석도 필요하다.

특히 시군구 통합을 이루기 이전 지자체간의 협력을 모색하는 것이 바람직하다. 다른 나라에서 성과를 거두고 있는 자자체간 협력방안은 우리나라에서는 거의 활용되지 못하고 있는데 최근 성북, 강북, 도봉, 노원구가 상생발전을 위해 결성한 ‘동북4구 발전협의회’가 협력으로 지역간 발전을 이루는 좋은 예로 평가받고 있다.

한편 지방행정체제 개편시 무엇보다 중요한 것은 ‘의사결정’ 방식으로 2010년 마산, 창원, 진해 통합은 지방의회 의견만으로 결정, 주민참여는 오히려 후퇴하는 결과를 나타냈고 지자체 통합과 같은 중대한 문제를 정치적인 이해관계에 민감하고 정당의 공천권에 발목이 잡혀있는 지방의원들의 의견만 듣고 결정하는 경우 주민의사와는 거리가 먼 결정을 내릴 우려가 있다. 이에 지자체간 통합은 주민투표를 거쳐 주민이 자율적으로 결정하는 것이 매우 중요하다.
白仁淑 기자 /beakihnsuk@sijung.co.kr



지난 12일 오후 경남대학교에서 ‘통합 창원시의 오늘 그리고 미래’라는 주제로 경남대 지방자치연구소가 마련한 세미나가 개최됐다.
마산, 창원, 진해가 통합된지 2년이 지난 현재 통합시청사, 야구장 부지선정 등의 문제를 하루빨리 해결해 하나의 완성된 자치도시체제 확립이 필요하다는 생각에서였다.
이날 마·창·진 참여자치시민연대 조유묵 사무처장은 “통합청사 문제는 지역간 형평성, 통합 당시의 약속 등으로 결정돼야 한다”고 설명했고 고려대 김상봉 공공정책학부 교수는 “일체적인 도시개발과 효율적인 도시관리계획, 공공시설 정비 등으로 미래 통합창원시 계획을 세워야 한다”고 강조했다.
또 서유석 창원대 건축학과 교수는 “마·창·진 문제를 해결하기 위해 도시정책이나 조례는 통합하고 도시외곽순환도로 신설, 도시철도 도입 등의 장기적인 도시발전 계획이 필요하다”고 제안했다.

▲출범 2년 맞은 창원시, '상생발전' 위한 지혜 절실
창원, 마산, 진해시가 국내 첫 행정구역 자율통합시인 통합 창원시로 출범한 지 2년이 지났다.
‘안정적인 연착륙’이라는 긍정적인 평가 이면에는 ‘시민 대통합’ 부족 같은 아쉬움도 남고 있다.
통합 창원시는 국내 제2의 도시인 부산시보다 넓은 면적과 110만 명에 달하는 인구, 3900여개의 기업 등 경제 도시로서, 경쟁력 있는 ‘메가 시티'의 면모를 갖추고 있다. 또 창동, 오동동과 같은 낙후 지역을 도시재생 사업을 통해 새롭게 부각시켰고 ‘2018 세계사격선수권대회 유치’ 등을 통해 국제적인 위상도 높이고 있다.
그러나 빠른 시일내에 풀어야 할 난제도 적지 않다. 우선 통합창원시 청사와 프로구단 NC다이노스 구장, 상징물 위치 등 이른바 ‘빅3’ 현안 갈등은 2년이 넘도록 가닥조차 잡지 못하고 있고, 여기에 창원에 비해 상대적으로 낙후된 마산, 진해지역 시민들과의 대립구도와 불균형 발전 또한 지역간 정서적 통합을 더디게 하고 있다.

특히 제 지역으로 갈린 시의원들의 추태와 창원시의 행정력 부재도 문제요인으로 꼽히고 있다. 2010년 통합된 창원시의 경우 광역시가 아니라는 명분으로 자치구를 설치하지 않았기 때문에 마산, 창원, 진해시에 있었던 의회가 각각 없어지고 창원시의회(사실상 광역의회)로 통합돼 버렸다.

경실련 관계자는 “이렇게 되면 인구가 많고 정치적 발언권이 강한 지역에 자원이 집중적으로 배분돼 지역간 부익부 빈익빈 현상이 심화될 수 있으며 풀뿌리 생활정치는 불가능해지면서 지역별 자율성과 다양성이 사라질 수 있다”고 우려했다.

실제로 행정체제 개편의 첫 희생양이 된 창원시가 바로 대표적 사례로 정치적 발언권이 강한 지역, 인구가 많은 지역인 ‘옛 창원시’로의 쏠림 현상이 가속화되고 있다. 또 시청사 이전 등 지역균형 발전에 대한 약속마저도 정치적 발언권이 강한 지역이 생떼를 부려 유아무야 시키려고 하고 있다.


지난 6월27일 오후 10시, 청원 청주 주민들의 오랜 숙원이자 최대 염원이었던 ‘인구 100만의 희망통합도시’가 탄생했다.
청주시와 청원군이 17년간의 긴 여정을 지나 3전4기만에 성공한 이번 통합은 대한민국 헌정사상 주민들의 손에 의해 자율적으로 통합이 결정된 첫 사례로 큰 관심을 모으고 있다.
특히 이번 통합은 기존 정치권과 관 주도 통합 추진의 실패를 거울삼아 양 시군 민간기구가 대표로 나서 처음부터 ‘주민주도형 축제 속 통합’이란 밑그림으로 추진됐다.

2년간의 준비기간을 거쳐 오는 2014년 7월 공식 출범하는 청주 청원 통합도시는 7월말 협상을 완료하고 내달 ‘청주 청원 통합준비단’이 출범하게 된다.

통합준비단은 통합시의 명칭, 청사소재지 등 통합준비위원회의 심의활동 지원, 통합에 따른 지원재원 활용방안 마련 등에 대한 주민 홍보 등을 맡게 된다.

또 양 시군은 버스요금 단일화, 도시계획 수립 등을 공동으로 추진하고, 앞으로도 ‘명품 통합시’를 건설하기 위해 공동 대처해 나갈 방침이다.

청주 청원 통합시에 거는 기대 또한 자못 커지고 있다.
세종시~오송의료복합단지~오창과학산업단지 간 융합 연계를 통해 충청 광역경제권을 형성하고 KTX 오송분기역, 청죽국제공항의 관문역할을 하는 명품도시 기반을 마련하는 발판이 마련됐다. 또 전국의 인구 50만 이상, 13개 대표 도시와 비교했을 때 도시경쟁력도 전체 중 4위로 도약할 것으로 기대하고 있다.
특히 이번 통합은 단순히 도농 통합이 아닌 대전광역시, 세종시와 연계한 발전축을 형성한다는 데 큰 역할을 할 것으로 예상되고 있다.

또 이번 통합으로 행정구역이 달라 각종 공공시설을 건립하고 유지하는데 중복 투자했던 예산을 절감, 주민복지서비스 확대 지원이 확충될 전망이다.

통합시에 대한 정부지원도 긍정적으로 예상된다. 정부는 이시종 충북지사와 한범덕 청주시장, 이종윤 청원군수 등과 만난 자리에서 통합에 따른 각종 인센티브 제공을 긍정적으로 검토하겠다고 약속했다. 이로써 △마산 창원 진해 수준의 보통교부세 지원 △공무원 ‘한시정원’ 인정 △통합 시청사 구청사 건립비 국비지원 등 5가지 요구사항에 대한 답변을 얻어냈다.

그러나 통합시 청사문제 등은 풀어야 할 과제로 남아있다. 또 지자체와 청주시민, 청원군민 대표자들이 합의했던 <청원·청주상생발전방안> 합의내용을 특별법에 넣는 일도 중요하다.

청원 청주통합 시민협의회 이두영 사무처장은 “청원 청주시의 통합결정이 역사적으로 이뤄진 것에 대해 83만 지역주민과 더불어 매우 기쁘게 생각한다”며 “청주 청원 통합시가 대한민국 중심도시로 우뚝 설 수 있도록 모두가 대화합을 이뤄 통합의 시대를 활짝 열어 나가자”고 말했다.

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