위기의 지방재정 무책임 제주도정(제이누리, 2013.5.16)

[백승주]

위기의 지방재정 무책임 제주도정

백승주의 제주자치행정 단상(2) ··· 강 건너 불구경하다 맞을 재정파탄

2013년 05월 16일 (목) 16:32:17 백승주 논설위원 bsjoo@korea.ac.kr

제주도가 최근 ‘공공시설물의 합리적 운영 및 관리 방안 연구’용역에 나선 것으로 알려졌다. 직영 공공시설물의 운영적자가 해마다 누증돼 어려운 지방재정에 발목을 잡고 있다고 판단한 것으로 보인다. 직영 공공시설물 정상운영 방안을 마련하기 위해서란다.

제주도 직영공공시설물의 수가 해를 거듭할수록 본의 아니게 증가하는 양상이 뚜렷해지고 있다. 예컨대 2010년에는 직영 공공시설물의 수가 140개이었으나 지난해는 여기에 물경 174개소가 더 추가돼 현재 314개에 이르고 있다. 연간 운영비 규모도 연 491억 원에서 555억 원으로 크게 불어남으로써 연간 운영 적자규모가 2011년 현재 351억 원으로 파악되고 있다.

설령 공공시설물 등을 추가하지 않고 현재수준에 멈출지라도 그 적자규모가 2017년 이후 615억 원 이상으로 갑절 가까이 늘어날 것으로 추산된다. 앞으로 공공시설물 유지관리에 따른 재정 부담이 가뜩이나 어려운 제주지방재정을 압박할 것이라는 우려가 현실화될 가능성을 키우고 있다.

# 제주개발행정 전국적 지방재정위기상황을 남의 일로 본다.

이런 상황임에도 내년 지방선거를 의식해서인지 제주도가 논란을 무릅쓰고 지방재정에 심각한 부담을 지울 수 있는 공공기관 신설을 비롯한 공공시설물의 신축을 서둘고 있다. 특히 용역기관이나 영혼 없는 전문가그룹을 동원하여 공공시설 건설의 당위성을 설파하는데 열중하고 있다.

첫째로 우격다짐으로 확보한 10억 원의 예산을 사용하게 될 제주여성가족연구원 설치의 경우가 그렇다. 이연구원의 설치에 대해선 상당수 도민이나 지역 언론이 다른 시도의 사례에 비추어 행정이 보다 면밀한 검토를 하지 아니하고 이의 설치에만 급급하고 있다는 비판이 비등하다.

이들은 소위'연구원·여성정책연구기관·설문대여성문화센터'간의 기능통합을 도모할 경우 새로운 공공기관의 설치는 불필요하다는 입장을 취하고 있다. 이에 행정은 전문가를 동원하여 기존 여성정책연구기관이 여성정책에 관한 연구를 배제하고 있다는 점, 설문대여성문화센터의 경우는 관련 연구를 위한 국비 확보의 어려움 등을 겪을 수 있다는 점, 제주발전연구원 여성정책연구센터에서 연구하는 것은 연구관점이나 사업내용이 다르다는 점 등을 들어 여성가족연구원 설립의 타당성을 강조하고 있다. 물론 이에 대하여 지역여론은 그 공정성 여부에 의문을 제기하고 있다.

둘째로 의녀 김만덕을 기리기 위한 유사 중복사업의 경우가 그렇다. 하나는 제주시 건입동지역에 국비 40억 원과 지방비 113억 원 등 총사업비 153억 원을 들여 내년 완공을 목표로 기념관·교육관·체험관 등을 두루 갖춘 소위 '김만덕 기념관'을 건립하는 사업이고, 다른 하나는 동일지역에 지방비 106억 원을 들여 객주터를 복원하고 아울러 자료관 등을 건축 하는 이른바 '김만덕 객주터 재현사업'이다. 상식적으로 이처럼 제주도가 막대한 예산을 들여가며 인접한 동일지역에 의녀 김 만덕을 기리기 위한 사업을 동시에 두 개나 추진하는 것이 과연 옳은지 납득하기 어렵다.

▲ 제주시 사라봉 모충사 내에 있는 김만덕 묘비

통상 행정은 균형재정의 관점에서 자신의 재정능력이나 다른 불가피한 용도의 예산을 감안하여 주어진 예산을 안분 배분하여 사용하는 것을 원칙으로 삼는다. 이에 반하여 이런 무모함을 보여주는 것은 이해하기 어려운 파격(破格)이라 할 것이다.

왜냐하면 아무리 추구하는 행정목적이 정당하고 합법적이며 그 내용이 좋을 지라도, 행정원칙과 관례를 크게 벗어나 그런 파격은 결국 문제를 잉태(孕胎)하기 마련이다. 더욱이 근검ㆍ절약과 희생ㆍ봉사의 대명사인 의녀 김만덕에 대한 진정한 추모의 예가 아닐 것이다. 게다가 이미 언론이나 드라마를 통하여 그의 희생과 봉사의 미덕에 대한 의미가 널리 알려져 있는 사실을 직시하면 그를 통한 후세의 교화 효과 또한 그렇게 크지 않을 것이다.

물론 그렇게 막무가내로 추진될 경우 어쩌면 오래도록 전시행정의 한 표상으로 남거나 현실적으로는 지역 건설경기의 활성화를 위한 불가피한 대안은 될 수 있을 것이다. 무엇보다 우려되는 것은 김만덕 기념관 건립사업과 객주터 재현사업을 동시에 추진할 경우 보다 유용한 다른 사업을 할 수 없다는 것과, 두 시설이 완공된 이후 해마다 운영비와 인건비 등을 이중으로 부담하여야 하는 것이다.

셋째로 돌문화공원조성사업 중 설문대할망 전시관건립사업 등 아직 완성되지 않은 사업의 경우가 그렇다. 이 사업은 지난 1999년부터 시작되었다. 그동안 1단계 사업으로 411억 원이 투입되어 돌박물관, 전통가옥 등이 만들어졌고, 이어서 2단계 1차 사업으로 217억 원이 투입된 오백장군 갤러리 등이 만들어졌다.

그 중 최근 논란이 되고 있는 것은 올해부터 2020년 말에 완공하기로 되어 있는 부분사업이다. 당초 계획대로라면 이 사업에 국비 613억 원과 지방비 614억 원 등 총사업비가 1227억 원이 투입되어 설문대할망 전시관을 비롯하여 2000석 규모의 공연장과 1000석 규모의 컨벤션 시설 등이 만들어질 예정이다.

특히 설문대할망 전시관건립사업에 대하여는 지난해 10월 제주도 공유재산심의위원회가 막대한 재정투자가 요구된다는 점에서 그 심사가 보류된 바 있다. 물론 2011년 중앙정부의 사업예비타당성조사와 비용편익 분석에서 적정판단을 받은 사업이다. 하지만 이 사업에 대해 제주도는 의회의 눈치만 볼 뿐 스스로 '뚜렷한' 대답과 비전을 내놓지 못하고 있다. 오로지 "당초 계획대로"란 의향만 내비치고 있다.

# 현재의 전반적인 지방재정 위기상황 심각한 수준이다.

최근 전문가들은 한 결 같이 전국 지방자치단체의 재정위기가 우려스러움을 한목소리로 경고하고 있다. 이들은 건전한 지방재정운용이 이루어지도록 중앙정부가 특단의 조치를 취해야 한다는 제안을 제시하고 있다. 특히 과도한 투자가 이루어진 경기도 용인시의 경전철 문제 등이 불거지자 자율과 책임을 제대로 행사하지 못하고 엉뚱한 목적을 위하여 재정을 거덜 내는 해당 지방자치단체에 대한 질타가 공개적으로 쏟아지고 있다.

빈약한 재정능력을 무릅쓰고 수요예측 등 사업 타당성 검토가 잘못된 사업을 무리하게 추진, 낭패를 본 지방자치단체가 한둘이 아닌 것으로 드러나 있다. 특히 공직선거에서 남발된 공약실천 차원에서의 선심성 개발사업이나 전시용 또는 과시용의 공공시설물 개발 사업 그리고 치적용 전시행사 등에 대한 비판도 쏟아지고 있다.

예컨대 기네스북 등재를 위하여 만들어진 소위 ‘세계 최초·최대’의 공공설치물들이 지역경제 활성화나 일자리 창출을 위하여 도움이 되기는커녕 처치하기에 과다한 비용이 소요되는 흉물로 변해가고 있다. 성남시청 청사와 같이 과도한 재정을 쏟아 부은 신(新)청사 건립사업, 인천시의 경우와 같이 완공과 함께 철거 위기에 놓인 모노레일사업, 제주도지역의 많은 박물관에서 보는 바와 같이 지역관광에 효자노릇하지 못하고, 아무도 찾지 않는 지역 박물관사업, 어설픈 테마공원조성사업 등은 이런 유형의 대표적 사례들이라고 할 수 있다. 제주도의 경우도 전혀 다르지 않다. 대표적으로 과욕의 산물이라 할 수 있는 세계7대 경관 선정 투표 사업, 탐라대제전 등 과도한 전시용 행사 등을 들 수 있다.

이외도 방만한 재정운영 사례들은 최근 전국으로 속출하고 있다. 특히 자체 조달자금이나 중앙정부의 보조금 또는 교부금으로 충당할 수 없는 경우에 손쉽게 지방의회의 동의를 얻어내어 지방채를 발행하여 그 씀씀이를 키우고 있다는 불편한 사실도 공공연하게 문제로 지적되고 있다. 더욱이 여기에 지방공기업 조차 위세 등등한 자치단체장을 등에 없고 무모하게 지방채를 발행하여 그 씀씀이를 키우는 경우도 드러나고 있다. 제주도의 경우 제주개발공사나 제주관광공사의 지방채 발행사례도 마찬가지다. 특히 사업컨설팅 업체에 의한 정제되지 않은 수요예측에 의하여 본이 아니게 지방재정을 거덜 내는 경우도 속출하고 있다.

# 균형지방재정원칙 고수 지방재정위기 극복방안이다.

사실 어떤 지방자치단체이든 건전한 재정구조 하에서 지방재정을 지속적으로 적정하게 운용하기란 현실적으로 전혀 쉽지 않을 것이다. 그렇다고 하더라도 해당 지방자치단체의 씀씀이에 대하여 지방의회와 시민사회단체가 건강하게 견제하고, 아울러 지방자치단체장 스스로 해당 지방자치단체의 재정구조를 건전하게 개선하려는 노력을 기울여 가는 한, 나름대로 적정한 균형재정상황을 만들어낼 수도 있을 것이다.

지출측면에서 중앙정부와 지방자치단체 간 그리고 집행부와 지방의회 간에 건강한 긴장관계가 유지되고, 지방자치단체장의 선심성 또는 전시성 사업에 대한 통제가 적절하게 이루어진다면 건전 지방재정상황을 이루어낼 수 있을 것이다. 그런데 현실에서는 지방자치단체장의 과도한 공약실천 의지나 관행적인 지방자치단체장의 재정운용에 비추어 그러한 상황을 기대하는 것이 쉽지 않을 것이다.

다만 희망적인 것은 최근 새로운 정부가 스스로 균형재정의 실현을 천명하고 있다는 것이다. 게다가 이와 관련하여 지방재정의 건전성 악화를 예방하는 차원에서 예산 대비 채무 비율을 엄격하게 규제하려는 움직임을 보이고 있다는 것이다. 매우 희망적이라고 할 수 있다. 물론 이런 중앙정부 차원의 규제가 소기의 실효성을 거두기 위해서는 다음과 같은 전제들이 충족되어야 할 것이다.

우선 지방자치단체 차원에서 곶감 빼먹듯 지나치게 과도한 지방채를 발행, 씀씀이를 키우는 행정관행을 보다 철저하게 규제할 필요가 있다.

둘째로 소위 컨설팅 업체 등에 의하여 제시되고, 아울러 전국적으로 획일화된 사업유형에 현혹되어 시행되는, 잘못된 사업 타당성 검토에 의거하여 추진되는 제반 사업들에 대한 사전차단을 강화할 수 있도록 하기 위한 관련 절차나 기준에 대한 재검토가 이루어져야 할 것이다.

셋째로 지역개발사업을 모델링(modelling)하여 발주하는 사업에 대한 타당성을 검토하는 과정에 참여하는 소위 '영혼 없는 전문가'의 도덕적 해이 등을 차단할 수 있는 방안도 제도적으로 모색되어야 한다.

세수(稅收)측면에서 지방재정 건전성을 회복하기 위해서는 해당 지방자치단체의 세수구조에 대한 행정ㆍ재정적 개선 노력을 지속적으로 기울여 나가야 할 것이다. 왜냐하면 우리나라 지방자치단체의 경우 지방분권 상황임에도 불구하고 현재 재정자립도가 전국 평균 51% 수준에 머물고 있는 사실에 비추어 세원(稅源)이 중앙정부에 집중됨으로 인하여 각 지방자치단체가 재정적 자립을 이루기란 하늘에서 별 따는 것과 전혀 다르지 않다.

결과적으로 이런 사실은 각 지방자치단체의 중앙정부에 대한 재정의존도가 높은 수준을 유지할 수밖에 없다는 것을 시사한다. 따라서 이와 같이 취약한 지방자치단체의 세수구조 하에서는 지방자치의 본질인 풀뿌리 민주주의 훈련도장으로서 주민이 주인이 되고 그에 의하여 자주적ㆍ독자적ㆍ자율적으로 운영되는 지방분권이 확실한 지방자치의 실질적 실현은 요원할 뿐이다. 말하자면 현재의 재정상황하에서 정상적인 지방자치의 본래의 모습을 기대하는 것은 어쩌면 사치일 수 있다.

그래서 전문가들은 최근에 그것이 전국 개발 지방자치단체의 사례이든 아니면 제주도에 특수한 사례이든, 그 크고 작은 방만한 재정운용 사례들에 비추어 지방자치의 재정위기는 어쩌면 당연하고 앞당겨질지 모른다는 비관론에 입각, 난해한 용어를 동원하면서 우려를 표명하고 있다.

특히 최근 복지국가를 지향하는 차원에서 정부차원에서 강화된 복지정책을 수립하여 시행하게 되고, 이에 따라 부수적으로 개별 지방자치단체가 이런 정책을 뒷받침할 재원을 확보하여야 한다는 당위성에 비추어 앞으로 지방재정의 위기는 예측을 불허한다. 그것이 개발이든, 전국적이든 그렇다. 그렇다고 중앙정부의 재정상황이 괜찮은 것도 전혀 아니다. 난형난제(難兄難弟) 상황임이 최근의 여러 정황에 비추어 짐작케 하고 있다.

이런 상황에서 제주도의 경우처럼 한량(閑良)하게 공공기관 신규설치나 과다한 사업비가 소요되는 공공시설물 남설(濫設) 때문에 논란을 불러오고 옥신각신 하는 상황은 전혀 이해할 수 없다. 이 뿐만 아니라 답답함을 금지 못한다. 왜 그러는지를 이해할 수 없다. 왜 이런 자치단체는 모든 전반적인 상황을 직시하여 모든 것을 원점에서 출발하여 근본적인 현안을 우선하는 책략을 세우려하지 않는지를 이해할 수 없다. 현재의 중앙정부의 복지정책 기조는 분명하다. 다양한 복지사업이 시행되는 쪽으로 가닥이 잡혀 있다. 이런 상황이라면 유능한 리더라면 필요한 대안을 제시하여야 한다.

설상가상으로 현재의 구조적인 재정난에다 앞으로 크고 작은 다수의 공공시설물의 유지관리 보수비용을 떠안아야 되는 지방자치단체라면 똑바르게 정신 차려야 할 것이다. 만약 그렇지 못할 경우 속수무책의 나락으로 빠져들 수밖에 없다.

그렇다면 이런 위기상황을 정면으로 돌파할 대안은 없는가? 심사숙고한다면 그 대안은 우리 주변에 있을 수 있다. 모든 지방자치단체가 그것을 찾아내어 적절히 대처하여야 할 것이다. 말하자면 지방세수가 고정되어 있거나, 증가속도가 더딘 상황에서는 빠르게 치솟는 지방세출 규모를 과감하게 줄여나가는 것 보다 좋은 방책은 없다. 이를 위하여 불필요한 공공기관의 설치를 제한하고, 크고 작은 공공시설물 건설을 위한 토건사업을 줄이고, 더 나아가 크고 작은 전시성 또는 과시성 행사 등을 과감하게 축소하는 것이다.

# 제주의 불균형재정 지금부터 심각하게 고민해야 한다.

현실적으로 제주도의 불균형 재정상황을 건전재정 또는 균형재정으로 바꾸는 것은 전혀 쉽지 않다. 우선 현재 방만하게 설치ㆍ운영되는 공공시설물의 유지ㆍ관리ㆍ보수비용을 절감할 수 있는 대안을 마련하여 그 적자규모를 최소화시켜 나갈 필요가 있다.

둘째로 기존 기관 또는 시설이 대안이 되는 경우나 현실적으로 그 존치 또는 건설의 필요성이 반감되는 기관설치 또는 공공시설 건설 사업은 가능하면 축소 지향적으로 나갈 필요가 있다. 아니면 지역 건축경기 활성화 등을 위해서 필요한 경우라면 점진적으로 적정한 조치를 취해나갈 필요가 있다. 이런 점에서 차제에 최근 논란이 되고 있는 공공기관 설치나 공공시설물 신축에 대한 문제도 전향적으로 검토했으면 한다.

현시점에서 제주도정으로서는 불균형 불건전한 제주재정에 대하여 심각하게 고민할 필요가 있다. 새롭게 하는 공공기관 설치는 누구를 위한 것인지, 새로운 공공시설물 축조는 왜하여야 하는지를 꼼꼼히 따져 봤으면 한다. 그리고 기존의 공공기관이나 공공시설물을 어떻게 유지ㆍ관리ㆍ보수해 나갈 것인지 등을 고민해봤으면 한다. 특히 제주도 개발행정이 왜 존재하여야 하는지, 가중되는 복지 문제는 어떻게 대처할 것인지 등을 곱씹어 봤으면 한다.

그렇지 않을 경우 지금처럼 지역경제 발전이나 고용창출 운운하며 방만하게 재정운영을 도모하거나 공공시설물 축조나 공공기관 남설에 매달릴 경우 아마도 도민 모두가 기대하는 국제자유도시 조성의 길은 지금보다 더 험난하고 멀어질 수밖에 없다.

끝으로 마냥 용역지상주의에 빠져 탁상에서 검토만 하다 실천을 망각, 행정관행적으로 돈을 들여 용역기관에 공공시설의 유지관리비 절감방안을 연구해 달라고 의뢰하는 어처구니없는 일은 제발 거두어 주었으면 한다. 지금은 실천의 시기다.

☞백승주는?

=서귀포시 대정읍 출생. 행정ㆍ지방자치 및 지역개발전문가ㆍ협동조합이론가다. 1981년부터 20년간 새마을금고중앙회(본사)에서 기획법무ㆍ조사연구ㆍ자금운용ㆍ교육연수분야에서 근무했다. 고려대 대학원에서 법학석사, 동 대학원에서 법학박사학위(행정계획법 전공)를 받았다. 박사학위 취득 전에는 특별연구원으로 1년간 독일 레겐스부르그(Regensburg)대학에서 행정계획법을, 학위취득 후에는 고려대 법학연구원에서 행정법과 지방자치법을 각각 연구하였다. 10여년 간 고려대학교 법과대학(학부)에서 법학통론ㆍ행정법ㆍ토지공법을 각각 강의했다. 서울시립대학교 도시행정학과(학부 및 대학원)에서 (객원)교수로서 도시관계행정법(상/하)ㆍ행정학원론ㆍ환경법을 강의하기도 했다.

현재는 고려대학교 법과대학(법무대학원)에서 지방자치법령ㆍ지방경제론ㆍ지역개발론ㆍ지역복지론ㆍ지방자치쟁송법 등을 강의하고 있고, C&C 국토개발행정연구소 소장으로 재직중이다. 고려대 지방자치법학연구회회장, 재경대정포럼회장, 한국사회복지법인협의회 법률전문위원 등 활동을 하고 있다. 특히 최근에는 지역개발전문가로서 외교부 산하 한국국제협력단의 미얀마 지역개발 사전타당성 전문조사단 일원으로 현지 출장한 바 있다.

주요저서로는 토지공법강의(제3판)ㆍ지방재정과 지방세법ㆍ행정법총론강의(이상 2009년), 지방자치쟁송법(제2판)ㆍ지방자치법과 공무원법(이상 2010년), 도시관계행정법(상/하, 2011년), 행정법기본이론강의ㆍ 행정입법과 자치입법론(이상 2012년), 환경공법(공저, 2013년) 등 17권에 이른다.