지방자치단체장이 제출한 조례안의 번안가부

가. 질문요지 (1) 군수가 제안한 조례안을 수정의결하였으나 군수에게 이송하기 전에 수정된 부분이 잘못된 것임을 발견한 경우 번안이 가능한지, 번안이 불가능하다면 잘못을 바로 잡는 방법은 무엇인지 (2) 잘못 수정의결된 조례안이 공포된 후 이를 바로잡기 위하여 당초 군수가 제안한 조례안과 똑같은 조례안이 다시 제안되었다면 원안의결을 전제로 위원회심사를 생략할 수 있는지의 여부 나. 관계법령   ◎시·군·자치구의회회의규칙 표준안 제20조(상임위원회 회부) ①의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고, 본회의에 보고한 후 본회의에서 심사·의결함을 원칙으로 한다. 그러나 의원의 동의가 있거나 의장이 필요하다고 인정하는 안건에 대하여는 본회의의 의결로 특별위원회를 구성하여 심사하도록 한다. ②⑤ (생  략) ③위원회에서 제출한 의안은 그 위원회에 회부하지 아니한다. 다만, 의장은 꼭 필요하다고 인정하는 경우 이를 다른 위원회에 회부할 수 있다. ④제1항 내지 제3항의 경우에 의장은 심사기간을 정할 수 있으며 위원회가 이유없이 그 기간내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다. 제24조(번안) 번안동의는 본회의에서는 의안을 발의한 의원이 그 의안을 발의할 때의 찬성자 3분의 2 이상의 동의로, 위원회에 있어서는 위원의 동의로 발의한다. 그러나 본회의에 있어서는 안건이 시장(군수·구청장)에게 이송된 후에는 번안할 수 없으며 위원회에 있어서는 본회의에 의제가 된 후에는 번안할 수 없다.   ◎시·도의회회의규칙 표준안 제21조(상임위원회 회부) ①의장은 의안이 발의 또는 제출된 때에는 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고, 본회의에 보고하며 소관상임위원회에 회부하여 그 심사가 끝난 후 본회의에 부의한다. 다만, 폐회 또는 휴회중에는 본회의 보고를 생략하고 회부할 수 있다. ②의장은 안건이 어느 상임위원회의 소관에 속하는지 명백하지 아니한 때에는 의회운영위원회와 협의하여 상임위원회에 회부하되, 협의가 이루어지지 아니할 때에는 의장이 소관 상임위원회를 결정한다.   ◎국회법 제91조(번안) 번안동의는 본회의에서는 의안을 발의한 의원이 그 의안을 발의할 때의 찬성자 3분의 2 이상의 동의로, 위원회에 있어서는 위원의 동의로 발의하되, 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다. 그러나 본회의에 있어서는 안건이 정부에 이송된 후에는 번안할 수 없으며, 위원회에 있어서는 본회의에 의제가 된 후에는 번안할 수 없다. 제92조(일사부재의) 부결된 안건은 같은 회기중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다.   ◎지방자치법 제50조(위원회의 설치) ①지방의회는 조례가 정하는 바에 의하여 위원회를 둘 수 있다. ②③ (생  략) 제51조(위원회의 권한) 위원회는 그 소관에 속하는 안건과 청원 등 또는 지방의회가 위임한 특정한 안건을 심사한다. 제60조(일사부재의의 원칙) 지방의회에서 부결된 의안은 같은 회기중에 다시 발의 또는 제출할 수 없다. 다. 대립되는 견해 (1)질문(1)에 대하여 (가) 갑설 : 번안은 지방의회에서 잘못 의결한 것이 분명한 안건을 바로잡기 위하여 인정되는 것이므로 군수가 제안한 조례안의 경우에도 그 조례안을 수정제안한 의원(다수인 경우에는 3분의 2 이상)의 발의로 본회의에서 번안할 수 있다. (나) 을설 : 회의규칙에서 번안동의의 요건을 정할 때 「의안을 발의할 때의」 찬성자 3분의 2 이상의 동의가 있어야 한다고 하였기 때문에 군수가 제안한 조례안은 번안의 대상이 되지 아니하며, 군수에게 조례안을 이송한 후 군수가 재의요구하기를 기다려 이를 재의에 부쳐 부결시킨 후(재의요구된 조례안을 재의에 부치지 아니하고 임기말까지 보류시키는 것도 가능) 새로운 회기가 개시되었을 때 원래의 조례안을 다시 발의하여 의결하여야 한다. (2) 질문(2)에 대하여 (가) 갑설 : 지방자치법에서는 위원회설치여부를 임의적인 것으로 규정하였고, 시·군·자치구의회회의규칙에서도 위원회 사전심사를 필수적으로 규정하지 아니하였으므로 이 사안과 같이 이미 충분한 심사를 거친 안건에 대하여는 위원회 사전심사를 생략할 수 있다. (나) 을설 : 위원회가 설치되었고 원래 수정의결된 조례안에 대하여 회의규칙에서 위원회사전심사를 거쳤다면 새로 제출된 안건도 반드시 위원회 심사를 거쳐 본회의에 부의하여야 한다. 라. 참고사항   (1)번안동의에 관한 국회선례(국회사무처, 국회법해설, 1992, p.204)     위원회에서 제안한 의안이 본회의에서 의결된 후 번안의 필요성이 제기된 경우에 그 위원회의 의결로 위원장이 번안동의의 제안자가 되어 본회의에서 번안한 예가 있다(1981. 12. 14 제11대 국회, 제108회 정기회, 제18차 본회의, 조세감면규제법개정법률안).   (2)위원회회부예외안건(박승주 국장 저, 지방자치의원보감, 목근통 刊, 1995, pp.252-253)     모든 안건은 위원회의 심사를 거친 후에 본회의에 부의하게 되지만 다음과 같은 안건은 그 성질상 위원회에서 심사하는 것이 별다른 의미가 없으므로 관례에 의하여 위원회의 심의를 거치지 않고 직접 본회의에 부의하고 있다.       ① 관계공무원출석요구의 건       ② 의장·부의장의 사임동의의 건       ③ 조례안 재의의 건       ④ 의원사직의 건 라. 상담의견  ○지방자치법 제50조에서는 「지방의회에서 부결된 의안은 같은 회기중에 다시 발의 또는 제출할 수 없다」라고 하여 국회법 제92조와 같이 일사부재의의 원칙을 규정하고 있는데, 이는 만일 같은 회기중에 동일한 안건을 몇 번이고 회의에 부의하게 된다면 지방의회의 의사결정이 늦어지고 같은 문제에 대하여 다른 의사결정이 이루어질 수 있어 어느 것이 지방의회의 의사인지 알 수 없게 되는 문제점이 있기 때문임.  ○일사부재의의 원칙은 지방의회에서 부결된 안건에 대하여는 예외없이 적용되지만 가결된 안건의 경우에는 번안이라는 예외를 인정하고 있음.  ○번안이란 먼저 가결된 의안을 再議하여 종전의 의결을 무효로 하고 새로운 의결을 하는 것으로서, 이를 인정하는 취지는 번안하려는 의안을 발의하고 찬성한 다수가 그들의 주장대로 가결하였으나 객관적 사정이 종전의 의사결정 당시와 현저히 달라졌거나 종전의 의사결정이 명백한 착오에 기인한 것임이 밝혀졌을 때 이를 다시 심의하여 시정하기 위한 것임.  ○그런데 국회법 제91조에서는 번안을 명문으로 인정하고 있으나 지방자치법에서는 이를 규정하지 아니하고 지방의회회의규칙에서 번안을 인정하고 있음.  ○국회법 제91조에서의 번안은 번안동의의 발의와 번안의결에 특별정족수를 규정하고(번안동의의 발의는 발의당시의 찬성자 3분의 2 이상의 동의, 번안의결은 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성) 번안의 허용시한을 설정하고 있는바, 회의규칙에서는 번안의결의 특별정족수는 입법사항으로서 동 규칙에서 정할 수 없다고 보아 일반정족수에 따르도록 하고 있음.    * 지방의회에서의 번안제도 채택가부에 관하여는 자치입법실무강의 제3집에 수록된 필자의 「지방의회의 구성 및 운영에 관한 몇 가지 검토」, pp.58-59 참조  ○이 사안에서 먼저 문제된 것은 지방자치단체장이 제안한 안건에 대하여서도 번안이 가능한지의 여부인바, 이는 국회법을 본받은 회의규칙에서 번안동의의 발의요건을 정하면서 의원제안 의안에 국한시키고 있기 때문임.  ○즉, 회의규칙에서는 본회의와 위원회에서의 번안으로 구분하여, 본회의에서는 의안을 발의한 의원이 그 의안을 발의할 때의 찬성자 3분의 2 이상의 동의를 얻어 번안동의를 하도록 하고, 위원회에서는 위원의 동의로 발의하도록 하였을 뿐이며, 지방자치단체장이 제안한 안건에 대하여는 언급이 없는바, 그 결과 지방자치단체장이 제안한 안건은 원안의결후 수정할 필요성이 발견되었더라도 번안할 수 없도록 되어 있음.  ○이처럼 지방자치단체장은 번안제도를 활용할 수 없고, 그 대신 지방의회 의결전에는 원래 안건을 철회하고 새로운 안건을 제출하거나(국회법 제90조제2항을 본받은 시·군·자치구의회회의규칙 표준안 제23조제2항) 지방의회의결후 안건을 이송받은 때에는 재의요구권을 행사함으로써 대처할 수 있도록 하고 있음(원안의결된 안건을 재의요구하는 데에는 정치적 부담이 따르게 되나 잘못된 내용을 원안의결한 지방의회의 잘못도 있기 때문에 재의요구가 가능하다고 볼 수 있음).  ○따라서 회의규칙상의 번안동의에 관한 내용을 유추해석하여 지방자치단체장도 번안동의권을 갖는다든지 지방의회의원이 지방자치단체장을 대신하여 번안동의를 할 수 있다고 해석할 수는 없다고 하겠음.  ○다만, 이 사안은 지방자치단체장이 제안한 원안이 올바른 입법방향임에도 불구하고 지방의회심의과정에서 수정된 안건을 의결한 경우인바, 의회에서 수정한 안건을 의원이 발의한 안건과 같은 것으로 볼 수는 없겠으나 번안여부가 문제될 정도로 중요한 수정이 이루어진 경우 이를 새로운 발의와 같이 취급하는 것은 번안제도의 취지에 어긋나지 아니한다고 볼 수 있을 것임.    * 이와 관련된 국회법의 운영사례를 보면 위원회에서 제안한 의안에 대하여 위원회의 의결로 위원장이 번안동의를 제안한 사례가 있는바, 이는 번안동의에 있어 다소간의 융통성있는 해석·운영이 허용됨을 시사하는 것이라 하겠음.  ○그렇다면 이 사안에서는 지방자치단체장이 제안한 안건을 수정동의한 지방의회의원이 번안동의를 하는 것도 허용될 여지가 있음(수정동의에 찬성한 의원이 다수인 경우에는 그중 3분의 2 이상의 의원이 번안동의를 하여야 할 것이고, 위원회에서 수정안을 제안한 경우에는 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 번안동의의 제안자가 될 수 있을 것임).  ○이와 같은 방법에 따르지 아니할 경우에는 지방자치단체장에게 수정의결된 조례안을 이송하고 재의요구가 이루어지면 이를 재의에 부쳐 부결시키거나 동 재의요구안을 지방의회의원 임기종료시까지 심사보류하여 자동폐기되도록 하고, 당초 원안과 같은 내용의 조례안을 다시 발의하여(같은 회기중에 발의하더라도 이 경우에는 일사부재의에 저촉된다고 보기 어려울 것임) 이를 의결하는 방법을 활용할 수 있을 것이지만, 지방자치단체장이 지방의회의 의사를 존중한다고 하여 잘못 수정의결된 조례안을 공포하는 경우도 생길 수 있기 때문에 번안제도를 활용하는 것만 못하다고 판단됨(따라서 비공식적으로 재의요구를 하도록 협조요청할 필요가 있음).  ○다음으로, 이 사안에서 잘못 수정의결된 조례안을 지방자치단체장에게 이송하여 공포·시행되도록 한 후 이를 바로잡기 위하여 당초 제안된 조례안과 같은 내용의 조례안을 새로 제안한 경우 원안의결을 전제로 하여 위원회의 심의를 생략할 수 있는지에 관하여 살펴보면, 우선 지방자치법 제50조에서는 지방의회에 위원회를 둘 것인지의 여부를 조례에 위임하였으나 일단 위원회가 구성되면 동법 제51조에서 위원회의 소관에 속하는 안건을 심사하도록 하였음  ○그런데 시·군·자치구의회회의규칙 표준안 제20조제1항에서는 본회의 심의·의결을 원칙으로 하고 특별위원회심사를 예외적인 것처럼 규정하였는바, 위 표준안은 시·군·자치구의회의 경우 의원정수규모가 적어 상임위원회를 설치하지 아니한 지방의회가 많다는 점을 고려한 것으로 보여지나 상임위원회가 설치된 지방의회의 회의규칙 내용으로서는 적합하지 못하며(동조의 제목을 「상임위원회회부」로 한 것도 본문내용과 일치하지 아니함) 상임위원회가 설치된 시·군·자치구의회에서는 그 성질상 위원회심사가 불필요한 안건을 제외하고는 시·도의회회의규칙 표준안 제21조의 경우처럼 상임위원회심사를 필수적인 것으로 운영하여야 할 것으로 판단됨(박승주 저, 지방자치의원보감, pp.252- 253 참조).  ○질문내용에 비추어 볼 때 이 사안에서도 수정의결 당시 상임위원회심사를 거쳤던 것으로 보여지는바, 이처럼 당해 지방의회에서 상임위원회 사전심사제도를 운영하고 있다면 새로 제안된 조례안도 그 경위야 어떻든 간에 외관상 이미 시행중인 조례에 대한 개정조례안에 해당하기 때문에 여기에 관한 지방의회의 심의는 당연히 통상적인 절차에 따라야 할 것이고, 다만, 상임위원회에 일단 회부한 후 간단한 경위설명을 하고 의결하는 방법으로 처리할 수 있을 것임.