운전면허시험 제도 개선 및 운전교습문화 정상화 방안

[정강]

운전면허시험제도 개선에 앞장선 공무원(들)의 노고에 감사하며
[향후의 운전면허시험제도 및 운전교습서비스시장을 분석한다.]

1. 개요

“운전면허 제도개선으로 인하여 사회적 기회비용 약50% 감소”
종전, 영리목적으로 설립 운영되는 운전전문학원에 운전교육업을 영위할 수 있는 권리와 검정의 권한(사실상 시험의 권한)을 부여함에 따라서 부실면허가 발급되고 불필요한 경제적 부담을 강제해 왔던 종전의 폐단을 종식시키기 위한 목적으로 단행된 “2011년 6월 10일 시행 제1차 운전면허제도개선”에 의하여 제도발전의 기틀을 마련했고 전체 수효의 70%가량을 점유해 온 운전전문학원을 통한 운전면허취득비용을 종전 73만원(전국평균)에서 36만원으로 대폭 감소시키는 실질적인 쾌거를 이루었다.

사실, 위와 같은 결과만으로도 “국민으로부터 환영받고 칭송받아야할 성과”임에 틀림이 없다. 따라서 올해의 공적을 기리고 알리는 행사로서 “대다수의 국민을 위해, 나라의 교통발전을 위해 노력한 공무원에 대한 훈․포상의 기회”가 있다면 그중 가장 큰 상을 받아야할 사람들이 바로 “운전면허 취득과정에 겹겹이 싸여있던 거품을 거둬내기 위해서 단행된 2011년 6월 10일자 시행 제1차 운전면허제도 개선안”을 마련하고 실행한 관계당국의 공무원들이다.

역사적인 사실이 그러하듯이 규제(참견)를 줄이면 그만큼 책임의식이 높아진다. 비록 짧은 시간이지만 제도개선 이후부터 지금까지 드러난 결과가 그러하듯이 중복된 기능시험 부문을 사실상 폐지하는 수준으로 대폭 축소시키는 대신에 도로주행시험을 강화한 결과 하늘 높은 줄 모르고 치솟던 자동차보험손해율이 상당한 수준으로 낮아졌고 비록, 한 자리 숫자에 머무른 건 사실이지만 “동기간 전년대비 교통사고 사상자 발생률(면허취득 1년미만 운전자) 부문” 역시 감소하는 효과를 얻어냈다.

“하지만, 부실과 폭리가 재현될 불씨가 여전히 잔존해 있다.”

기득권 집단의 눈치 살피기가 여전한 입법기관의 구태에 의하여, 세계에는 없고 “자동차 1만당 교통사고 사상자 발생률” 부문에서 OECD 제2위와 1위를 기록하고 있는 일본과 우리나라에만 있는 “연습운전면허 발급조건 중 하나인 장내 기능시험”을 완전히 폐지하지 못한 점과, 이것 역시 세계에는 없고 일본과 우리나라에만 있는 제도로서 “연습운전면허 발급조건 중 하나인 장내 기능시험”을 존속시켜야만 생존이 가능한 “자동차 운전전문학원제”를 완전히 퇴출시키지 못한 점이 “부실과 폭리를 재현시킬 불씨의 잔재”에 해당한다.

따라서 온갖 유혹과 회유를 뿌리쳐 물리치고 오로지 국민과 나라를 위한 마음으로 제도개선을 이루어낸 그들의 공적을 치하하는 마음으로, 좀 더 많은 분발과 수범을 촉구하는 마음으로 앞으로 있을 “교통문화 발전에 이바지한 공로자 시상식의 명단”에 다음의 공무원들을 포함시켜 줄 것을 국민의 이름으로 교통전문가의 이름으로 강력하게 추천해 본다.

[교통문화 대상 훈․포상후보자 명단]
△ 경찰청 운전면허계 선임계장 윤병현 경정 및 부서 구성원
△ 경찰청 운전면허계 후임계장 홍석기 경정 및 부서 구성원
△ 경찰청 교통기획담당관실 정용환 총경
△ 법제처 이상희 법제관


2. 정부의 정책기조(향후의 발전계획)

가. 연습운전면허 취득시험 중 기능시험 폐지
세계에는 없고 일본과 우리나라에만 있어 국민으로부터 전문가로부터 불필요한 중복규제에 의한 사회적 기회비용 증대의 원흉으로 지목받아 온 “기능시험 부문을 폐지할 것”이라는 정부 관계당국의 대국민 약속과 공언은 2011년 6월 10일 이전 뿐 아니라 이후에는 계속돼 왔다. 따라서 이와 같은 정부 관계당국의 공언은 “현행 관계법령이 규정하고 있는 설치요건에 따른 운전학원의 신규설립 삼가 대국민 권고사항”이라고도 해석할 수 있을 것이다.

나. 단독운전을 허용하는 운전면허 도로주행시험 강화
누가 뭐래도 운전면허제도의 존재이유와 시행목적은 “최소한 단독운전이 가능한 운전을 할 줄 아는 사람에게 운전면허를 발급하기 위함”이다. 하지만 지금까지는 세계 최고 수준의 운전면허취득절차와 그에 따른 최고 수준의 비용에도 불구하고 “정상적인 도로운전은 운전면허를 취득한 다음에 가서야 비로소 배우고 익히는 것”으로 잘못 인식돼 왔다.

다시 말하면, 가히 살인면허 판매자라 칭하여 무리가 없는 누군가에 의해서 “선진제도인 것처럼 가꾸고 위장한 사실” 그대로의 현상으로서 “운전면허시험 합격요령 익히기”를 넘어설 수 없는 운전학원의 운전교육과정과 운전전문학원의 수익성 극대화 수단으로서 “자체실시 기능 및 도로주행검정 통과요령 익혀 운전면허 취득기간 단축하기”를 마치 운전면허제도의 정도와 원칙인 것처럼 가장하여 특정세력의 축재수단으로 악용해 왔다는 것이다.

따라서 정부 관계당국은 중복된 기능부문 시험 중 하나인 “연습운전면허 취득 기능시험”을 폐지하는 대신에 운전면허제도 전체를 시험응시자 각자가 지닌 개성과 형편에 따라서 그 취득기간과 비용이 결정될 수 있도록 시험의 공정성을 확보하고 운전면허를 갓 취득한 초보운전자의 운전능력을 최소한 단독운전에 무리가 없는 수준으로 도달시키기 위한 목적의 “도로주행시험 난이도 세계적 수준으로 확대”하는 정책을 추진하고 있다.

다. 운전전문학원의 진입 차단, 폐업 유도 후 대형 및 특수면허로 그 기능 한정
지난 6월10일자 새롭게 개정돼 오는 10월부터 시행될 운전학원 관계법령 중에는 ▶6,600제곱미터 이상의 기능연습장 부지를 확보․유지해야 하는 운전전전문학원의 지정요건과 동일했던 일반 운전학원의 설치요건 부문을 350제곱미터 이상으로 대폭 축소한 부문이 있고, 지난 7월8일자 입법예고한 후속조치에는 ▶도로주행시험용자동차(전문학원의 도로주행검정용자동차도 같다.)에 전자채점기 장착. ▶운전전문학원으로 지정 신청한 일반 운전학원 수강생 6개월간 도로주행시험 합격률 70% 이상유지. 조건이 포함돼 있다.

이와 같은 조치는, 시험의 공정성을 확보해야만 달성할 수 있는 “최소한 단독운전이 가능한 운전을 할 줄 아는 사람에게 운전면허 발급”을 위해서 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허 시험부문만큼은 국가기관으로 일원화겠다는 정부 관계당국의 의지를 확인할 수 있다고 할 것인데, 필히 일반 운전학원을 거쳐야 하는 운전전문학원의 자원을 사실상 고갈시켰고 지정신청의 길을 원천적으로 봉쇄하였기 때문이다.

따라서 이제 더 이상은 운전전문학원의 신규진입이 불가능한 한편으로, 금번 여름방학 이후 급격한 수준으로 감소할 운전면허 수효에 의한 현상으로서 “운전면허 간소화 시행 대기 수효”와 방학특수 때문에 그나마 버텨온 도심지 또는 대도시 인근에 위치한 운전전문학원의 경영실태 역시 심각한 수준으로 악화됨에 따라서 폐업이 줄을 이을 것으로 판단되고 이에 따라서 그 수가 크게 감소하게 될 것이 확실시 된다.

“운전전문학원 폐업 후 시설 이전 개업, 기능검정 권한 승계 유지 불가”

뿐만 아니라, 상대적으로 접근성이 나빠지고 “손쉬운 검정통과 후 운전면허취득”이라는 종전의 운전면허수효 유인수단을 잃게 됨으로서 파산하는 운전전문학원이 속출하는 상황을 그 기회로 삼아서 운전전문학원의 기능을 이미 도로운전의 경험이 있는 사람들이 취득하는 “대형면허 및 특수면허”로 한정시키는 등의 정부주도의 후속조치가 결행될 것으로 판단되는데 만약, 이러한 정부정책에 반대하는 자가 있다면 “이미 예측하고 보완할 준비가 되어 있는 다음의 사항들”을 제외하고 정부가 가고자 하는 방향으로 인하여 야기될 수 있는 부작용과 보다 나은 대안을 제시해야만 국민이 그 항변에 공감할 수 있을 것이다.


3. 예측되는 부작용과 그 보완책 및 개선책

먼저, 보다 많은 운전면허 수효가 운전전문학원을 찾아 온 이유와 여전히 찾고 있는 이유가 무엇일까. 아무리 많은 요설을 동원할지라도 우리 국민은, 우리 사회에서는 “도로에서 단독으로 정상적인 운전을 할 수 있는 능력배양은 어차피 운전면허를 따고 난 다음에 시작하는 것”으로 인식하고 있기 때문이라는 사실은 감추기는 어려울 것이고 그것이 바로 부정하기 어려운 우리 운전면허제도의 부끄러운 역사이자 진실이다.

그렇다면, 운전면허시험제도를 통해서는 도로에서 단독으로 정상적인 운전을 할 수 있는 사람과 할 수 없는 사람을 가려낼 수 없는 것일까. 아니다. 고민할 것도 없고 그다지 어려운 일도 아니다. 세계적인 기준과 원칙에 입각하여 제도를 입안하고 시행하면 된다.

다시 그렇다면 세계적 기준과 원칙이란 또 무엇일까. 세계적인 기준과 원칙이란, 우리보다 수십 年을 앞서 경험한 교통선진국들이 시행하는 제도로서 운전면허시험을 국가고시답게 공정하고 엄격하게 시행하는 것이며 가급적 절차적 규제를 줄이고 소수를 이롭게 하는 규제를 철폐하여 관리자와 이해집단 사이에 형성될 수 있는 커넥션을 미연에 차단하고 이해집단간의 경쟁을 유도하는 정책적 수단을 통하여 수강료담합을 봉쇄하는 것이다.

가. 일반 운전학원 수익성 지속성 보장 없어 사실상 개업 불가
세계에는 없고 일본과 우리나라에 있는 절차로서 입법기관의 권한에 해당하는 까닭으로 완전히 폐지하지 못한 채 남겨진 2개 항목의 기능시험은 곧 바로 폐지하는 게 옳다고 여기는 국민이 많아지고 정부 관계당국이 폐지를 공언하고 있는 마당에 “350제곱미터의 연습장을 확보하고 부대시설이 들어설 건물을 지어야 하는 일반 운전학원”을 설립할 사람은 없다.

나. 면허수효 국가시험장으로 이동 점유율 증대, 편의성은 악화
향후, 도심지 또는 대도시 인근의 운전전문학원의 수가 줄어 접근성이 악화되고 도로주행검정 합격률이 국가기관의 도로주행시험 합격률과 차이가 좁혀질 경우 운전면허의 수효가 점차적으로 운전면허시험장으로 이동할 것으로 예측할 수 있겠으나, 운전면허시험장 응시자가 운전면허시험에 대비하여 교습할 수 있는 공급시설 역시 전국을 통틀어 40여 개소에 불과하고 도심지 외곽지역에 위치하고 있어 접근성에 문제가 있다.

다. 기존의 일반운전학원과 살아남을 운전전문학원의 희소성 증대
공급시설의 희소성이 증대되면 수요자의 불편과 경제적 부담 역시 그만큼 증대된다. 위에서 확인할 수 있는 것처럼 “신규 운전학원의 진입이 사실상 불가능한 상황”을 방치할 경우 살아남아 버틸 몇 남지 않게 될 운전전전문학원과 국가시험장 인근에 위치하고 있는 일반 운전학원의 전횡과 폭리를 막을 길이 없다.

이미 그 조짐은 드러나고 있다. 종전 시간당 2만원대이었던 운전전문학원의 수강료가 6월10일 이후 전국평균 4만1천원으로 100%가 넘게 인상되었다. 이러한 폭리는 온전히 “쉽게 주는 면허”라는 유인수단이 잔존하기 때문에 가능한데 만약, 우리나라의 운전면허제도가 정상에 가까운 제도이었고 지난번 개정작업이 “진정한 국민을 위한 개선이 가능한 사회적 분위기”이었다고 한다면 종전 전국평균 72만원의 취득비용을 36만원이 아닌 20만원대로 낮출 수 있었을 것이므로 아직도 거둬낼 거품이 남아 있음을 의미한다.

라. 대형, 특수, 소형, 원자 연습시설을 갖춘 운전학원 독식구조 위험
도심지에서 멀리 떨어진 지역에 위치할 수밖에 없는 복합기능의 운전학원이 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허를 취득하고자 하는 수효조차 독식하게 하는 방향으로 제도를 운영할 경우, 접근성 악화에 따른 국민 불편을 더욱 더 가중시키는 것이고 그 희소성 증대에 따라서 어렵사리 줄여놓은 국민의 사회적 기회비용은 다시 원점으로 돌아가게 된다. 따라서 상대적으로 그 수효가 적은 다른 종별면허 부문이야 다른 묘안이 없어 어쩔 수 없다고 하더라도 전체 신규 및 재취득자의 80%가량을 차지하고 있고 언제고 자가운전연습이 가능한 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허 취득 희망자를 상재로 하는 운전교습시설에 대한 설립기준은 필히 완화시켜 그 보급을 확대시켜야만 숙원이자 당면과제인 시험 일원화를 달성할 수 있다.

마. 대안으로 부각되고 있는 ‘모의 자동차운전연습기’
모의 자동차운전연습기(Driving Simulator)란, 각종 비행기와 중대형 선박은 물론이고 탱크와 잠수함 등과 같은 군용장비를 조종할 수 있는 기초능력을 연마하기 위한 모의운전 장치의 일종으로서 기초적인 자동차운전능력을 연마하는 과정에서 발생하는 운전교습비용과 환경오염을 줄이고 운전미숙에 의한 도로교통위험을 완화시킬 목적으로 활용하고 있는 운전교습수단 중 하나이다.

바. 운전학원 또는 전문학원의 교육과정 모의 운전연습기에 의한 교육 혼용 불가
종전에도 그랬지만, 현행 관계법령에 따르면 연습운전면허 기능시험 또는 기능검정을 대비한 기능교육 과정 중 최소 의무교육시간 외의 시간을 모의 자동차운전연습기를 이용한 교육이 가능하나(법정 외의 시간이므로 필히 수강생의 동의를 얻어야 함), 도로주행교육 과정에서는 사용할 수 없도록 규정하고 있다.

운전전문학원의 의무교육시간이 종전에 비해서 대폭 축소된 이후에도 정부가 이러한 정책기조를 고수할 수밖에 없었던 이유는 자동차를 이용한 실습시간을 줄이거나 수강료 인상 수단으로 악용될 소지가 다분하고 그에 따라서 국민의 사회적 기회비용(운전면허 취득비용)이 다시 높아질 우려가 크기 때문이다.

지금은 사용하지 않지만, 운전전문학원이 모의 운전연습기를 사용했던 적이 없었던 건 아니다. 운전전문학원제를 처음 도입할 당시, 그러니까 운전전문학원을 통해서 운전면허를 취득한 초보운전자의 기능이 지금보다 오히려 못하거나 지금과 별반 차이가 없는 결과에도 불구하고 연습운전면허 기능교육시간이 자그마치 25시간이었던 그 시절에는 존재하였으나 돈벌이에 별로 도움이 되지 않는다는 이유로 무참하게 내팽겨진 바가 있다.

사. 세계 최하위로 전락한 드라이빙시뮬레이터 시장
모의 운전연습기(Driving Simulator)는 운전연습에 따른 교통위험을 줄이고 화석연료 소비를 줄여 환경오염을 방지하는 수단으로서의 역할도 역할이지만 청소년의 조기 교통안전교육 및 안전운전교육용 기자제로 세계의 모든 국가가 적극 활용되고 있지만 우리나라에서는, 운전학원 또는 전문학원의 운영자에 의해 내팽겨진 이후 실내운전연습실에 의하여 한때 부활된 적도 있었지만 운전학원 운영자와 그들을 비호하는 세력에 의해 그 본래의 기능이 위축되고 말았다

그 뿐만이 아니다. 교통경찰관, 소방관과 같은 특수직 공무원과 구급․긴급차량운전자, 민간방범대의 훈련용으로 교통선진국 뿐 아니라 중국, 동남아시아 국가들조차도 적극 활용하고 있기 때문에 누구도 부정적인 의견을 제시하지 못하는 산업임에도 불구하고 유독 IT강국임을 자랑하는 우리나라에서는 푸대접을 넘어서 오늘 날 1990년대의 모습으로 그 명목만을 유지하고 있는 드라이빙시뮬레이터를 그나마 만나볼 수 있는 유일한 장소에 해당하는 실내운전연습실 이용을 사회적으로 터부시하는 촌극을 빚어내고 있는 실정이다.

아. 전횡과 폭리 그리고 부실을 막을 대안은 분명하고 유일하다.
6월10일자 개정 전, 개정을 반대했던 사람들이 그토록 염려했던 “핸들을 잡아 본 경험이 없거나 2~3시간의 짧은 운전교습 후 무작정 도로에 진출하는 연습운전자”도 없을뿐더러 사고도 없었다.

세계의 사람들. 특히 교통선진국의 운전자들 모두가 그렇게 취득하고 지키고 있듯이 우리 국민의 역량과 의식수준도 “기껏 자동차운전에 목숨을 거는 도박을 하지 않는다.” 그야말로 학과시험 패스 후 연습운전면허증을 손에 넣는다고 해서 무작정 도로로 진출할 무지막지한 사람이 대한민국에는 단 한 사람도 없다는 것이다.

“선 무당이 사람 잡는다.”는 말이 괜히 생겨나고 오랜 세월 우리 국민이 인용하는 게 아니다. 종전의 제도에 의해서 발생하는 문제가 바로 자신의 실력을 가늠해 볼 기준이 없어 어설피 익힌 실력으로 친구와 함께 도로를 내달리다가 사고를 일으켜 목숨을 잃거나 빼앗는 청소년운전자에 의한 사고였다.

운전면허증이 면죄부가 되어서는 안 된다.

오늘 날 자동차운전과 관련한 교통사고율이 자동차증가 속도를 앞질러 지속적으로 증가하는 이유 중 하나가 바로 운전면허증과 자동차손해보험을 “교통사고에 대한 면죄부”로 인식하는 운전자가 적지 않고 이러한 잘못된 인식을 퍼트려 반대급부를 누리고 채우는 사람들이 아직은 이 땅에 존재하기 때문이다.

안전의식도 중요하지만 책임의식이 더 중요하다. 운전면허제도는 “안전한 운전을 할 수 있는 사람과 할 수 없는 사람을 가려내기 위해서 존재한다.” 때문에, 그 선별기준의 공정성과 형평성이 그만큼 중요하다.

우리나라와 일본이 상대적으로 교통사고율이 높은 이유가 바로 여기에 있다.

오로지 축재만을 위해 사는 기득권 집단과 결탁한 일부 정치세력에 의하여 “과다한 절차적 규제로서의 연습운전면허 기능시험과 운전면허 취득의 길을 이원화시킨 운전전문학원제”를 통하여 운전면허제도의 정도와 원칙이 되어야 할 공정성과 형평성을 실종시켰기 때문이다.

따라서 공정성과 형평성을 회복하고 실종된 선별기준(시험 일원화)을 되찾아 운전자의 안전의식과 책임의식을 제고하기 위해서는 세계엔 없고 OECD교통사고 사상자 발생률 제2위와 1위를 고수하고 있는 일본과 우리나라에만 있는 2가지의 원흉(연습운전면허 기능시험과 운전전문학원제)을 하루속히 폐지하고 추방시켜야 한다.

현 상황 하에서는 다른 대안을 찾을 수도 있을 수도 없다.

정부 관계당국의 약속과 공언대로, 다른 종별면허시험과 달리 도로주행시험이라는 최종관문이 있는 제1종 보통면허 및 제2종 보통면허시험 중 기능시험 부문을 폐지할 경우 4륜자동차의 운전을 처음 배우는 사람들을 상대로 하는 운전학원의 설립요건은 당연히 연습장 부지가 없는 시설로서
1. 학과시험에 대비한 학과교육장
2. 도로주행시험에 대비한 기초기능연마용 모의 운전연습기
3. 도로주행시험 대비 도로주행능력 향상을 위한 도로주행교육용 자동차
4. 국가로부터 도로주행교육자의 자격을 취득한 운전강사. 등을 구비하고 준비한 정도로 운전학원 설립이 가능하도록 법령을 개정하는 것과 함께,

일본과 우리나라를 제외한 세계 모든 문명국가가 그렇게 하고 있듯이 새로운 모습으로 등장할 운전학원과 “대국민 운전교습서비스 품질 경쟁체제”를 구축할 수 있는 공급자로서 “개별운전교사제”를 도입하여 시행해야 한다.

안전에도 녹색정책기조에도 국토의 효율적 사용에도 부합한다.

오늘을 사는 우리에게 부과된 책무 중 하나가 녹색혁명이다. 탄소배출량을 줄이기 위해서 없는 것도 찾아내 바꿔야 할 형편이다. 연간 70만명에 달하는 운전면허취득인구가 대기에 내뿜는 오염물질의 절반가량을 모의 운전연습기(드라이빙시뮬레이터)를 통해서 줄일 수 있다면 그 어떤 정치적 목적도 경제적 이유도 따돌려 물리치고 도입․실행해야 한다.

올바른 사회를 만들고 국민을 행복하게 하는 좋은 정치와 정책은 사회적 비용 뿐 아니라 과실 또한 좀 더 많은 사람이 나누게 하는 것이다.

이 땅의 정치인과 지식인은 20만원대의 값을 치르면 구입이 가능한 물건을 소수를 위해 제․개정한 법제적인 문제 때문에 한때는 100만원을, 그 이후로도 72만원을 주어왔고 아직도 36만원주고 있다는 사실을 간파한 국민의 생각이 어디까지 미치게 될 것인지를 심각하게 고민해 보아야 하고, 최소한 1만명의 국민이 골고루 나누어 가져야할 이 땅의 과실을 불과 4백여명이 독식해 왔고 여전히 독식하고 있다는 사실 또한 그와 같다.

그 때문일까. 유능한 공무원의 지위와 권한이 정체하고 있는 모습과 마주할 때마다 “부모로부터 많은 재산을 물려받은 재벌이었으면 하는 아쉬움”과 함께 “내가 만일 가진 게 많은 갑부이었다면 오늘 이와 같은 일을 하고 글을 쓰고 있을까”라는 생각을 오늘 다시금 동시에 하고 있다.

2011. 7. 18.
법제처 교통분야 국민법제관 / 녹색교통정책연구소장 정 강

□ 붙임 참고자료:
1. 경찰청, "거품 거둔 운전면허 간소화" 후속조치 단행
2. 운전면허학원 시간당 수강료 4만1천원과 드라이빙시뮬레이터