|
춘추관 아침 특강 자료
춘추관에서 매주 화요일 아침특강을 실시합니다.
활용하여 학습에 도움이 되기를 바랍니다.
파일 : 공공재와 공급방식의 다양화
==================================================
공공 서비스(공공재)와 공급방식의 다원화
Ⅰ. 공공 서비스(공공재)의 다원화
⑴ “행정은 서비스다”. 행정학의 연구대상인 행정에 대한 인식과 시각이 관리 영역에 속하든 정치 영역에 속하든 간에 그 본질은 '고객에 대한 서비스' 혹은 '국민에 대한 봉사'라 할 수 있다. 그러나 불행히도 지금까지 우리나라 행정은 과거 권위주의 정치체제하에서 겪은 수난과 시련 때문에 국민에게 봉사하는 이미지를 심어주지 못한 것이 사실이다.
⑵ 여기에서는 21세기의 변화를 예측하고 이러한 변화하는 환경 속에서 행정서비스에 대한 수요는 어떻게 나타날 것이며, 이러한 수요변화에 대한 서비스의 공급은 어떻게 이루어져야 할 것인가 하는 문제를 살펴보고, 21세기의 환경변화에 적합한 서비스 행정을 증진시키기 위한 기본적 방향을 제시해본다.
Ⅱ. 공공서비스의 의의
1. 공공 서비스의 개념
⑴ 개 념
① 공공서비스는 일명 공공재(Public service, public goods)라고 할 수 있으며 민간재와 구별되는 말로서 공공기관을 통하여 공급되는 재화와 서비스"를 지칭한다.
② 공공서비스는 경제학에서 흔히 사용하는 개념인 공공재의 개념과는 다르다. 공공재가 비배제적이고 비경합적인 재화를 얘기한다면, 공공서비스는 그 공급을 정부가 책임지고 있지만 그 성격은 공공재뿐만 아니라 사적재, 요금재, 공유자원 등의 성격을 띠고 있는 것이 많다.
⑵ 공공서비스의 특징 : 사적재와 비교하여
① 양과 질의 측정 어려움 : 공공재의 경우 측정이 매우 어렵다. 공공서비스는 원칙적으로 소요자원을 사회구성원이 공동으로 부담하고 정부가 그 생산과 관리를 맡음으로써 비용과 산출이 분리되어 있기 때문이다. 바로 이러한 점이 공공서비스의 효과를 비용-산출의 경제원리에 입각하여 평가할 수 없는 이유 중 하나라고 할 수 있다.
② 사회배분적 성격 : 공공서비스는 국가자원의 사회배분적 성격을 가지고 있다. 이러한 측면에서 공공서비스의 경우 국민복지적 차원에서 사회 형평성의 원칙이 경제적 효율성에 우선하는데 반해 민간재의 경우 경제적 효율성이 가장 우선시된다.
③ 비배제성(무임승차의 발생) : 민간재의 경우 ‘사용자 부담원칙’에 따라 사용자가 서비스 비용을 지불하며 무임승차자(free-rider)를 쉽게 제외할 수 있는 반면, 공공재의 경우 재화의 실수요나 양에 관계없이 집단적으로 지불하며, 무임승차자를 제외시키기가 쉽지 않다.
④ 공공수준 판단의 어려움 : 민간재의 경우 개인이 재화의 종류와 질적 수준에 대한 선택을 할 수 있지만 공공재의 경우에는 그것이 불가능하다.
2. 공공재(공공서비스)의 유형 : 배제성과 경합성을 기준으로
배제성 소비형태 |
배제가능 (Exclusion) |
배제불가능 (Non-exclusion) |
개별적 소비 |
민간재 (private goods) |
공동소유재 (common-pool goods) |
공동소비 |
요금재 (toll goods) |
집합재 (collective goods) |
① 민간재 : 민간재에서 정부개입은 민간재를 지불할 수 없는 계층에 대해서 허용된다.
② 공동소유재 : 개인에 의한 소비선택이 가능하며 어느 개인을 해당재화의 획득으로부터 배제하기가 거의 불가능하다.
③ 요금재 : 입장료를 받는 국립공원, 교통혼잡료를 지불해야하는 도로, 대중교통수단, 그리고 전기․가스․수도․케이블 TV 등이 이에 속한다고 볼 수 있다.
④ 집합재 : 공기, 물과 같이 공동으로 소비되는 재화로서 무임승차자를 소비에서 제외하는 것은 불가능하다. 이로 인해 비용은 주로 세금 등 강제적 수단에 의해 징수된다. 이들 중 순수공공재에 가장 근접한 재화가 집합재이며 공동소유재와 요금재는 준공공재에 해당한다.
⑤ 함 의 : 동일한 재화라 할지라도 그것이 어떻게 공급되느냐에 따라 요금재에서 집합재로 또는 공동소유재에서 요금재 등으로 변환될 수 있다. 예를 들어 지하수는 공동소유재이지만 상수도의 물은 요금재이며 병에 든 생수는 민간재가 되는 것이다.
3. 공공 서비스에 대한 관심과 변화
1) 공공 서비스 공급을 위한 정부 역할의 정당성
시장실패 이후 공공 서비스는 시장실패 영역을 의미하기에 정부개입의 정당성이 인정되었다. 즉, 정부의 규제, 보조, 유도, 직접 생산 등의 메커니즘을 통하여 효율적 공급보다는 형평한 배분을 중시하는 공공서비스 공급이 이루어졌다.
2) 공공 서비스 공급의 가치지향 변화
⑴ 이론적 배경
① 민간화 이론
② 공공선택론
⑵ 현실적 배경
① 긴축 국면을 겪으면서 정부는 공공지출에 대한 낭비 요인 제거 작업들을 추진함으로써 민간 부문과 효율성 경쟁이 가능한 수준까지 재정 운영체계를 강화하고 있다.
② 조세 저항과 재정긴축 상황에서 서비스 공급을 위한 대안적인 재원으로서 사용자 부담금이 선호되었다. 이에 따라 공공 서비스의 적정가격에 대한 관심이 높아졌고, 시장기구의 원리를 도입한 가격 및 품질, 그리고 규모의 차별화가 시도되었다.
③ 보편적인 공공 서비스에서 차별화된 다양한 서비스 요구가 증대되고 있다. 다원화된 시민(고객)들의 수요에 능동적으로 대응하기 위해 정부는 시장의 상품과 같이 다양한 품질과 가격 체계를 가진 공공 서비스를 공급해야 한다.
⑶ 관심 변화의 함의 : 시장실패에서 정부실패로 관심 전환
공공 서비스의 생산과 공급을 둘러싼 이와 같은 정부 및 시민사회 관심의 변화는 공공 서비스 공급의 준거가 종전의 ‘형평적’ 분배에서 시장가격 체계를 준용하는 ‘효율적’ 배분으로 전환됨을 의미한다.
4. 공공 서비스 공급 방식의 구상
전통적으로 정부는 조세라는 일반재원으로 공공 서비스를 직접 생산․공급했다. 그런데 서비스의 유형 혹은 경제적 특성에 따라 정부에서도 다양한 형태로 공공 서비스를 공급하게 되었다. 특히 서비스의 ‘생산’과 ‘공급’에 대한 책임을 분리 인식할 경우 정부의 선택 폭이 넓어진다. 정부는 소비자인 시민들에 대해 일정 수준의 공공 서비스가 안정적으로 공급되는 영역에서 책임지는 것이 중요하다. 생산 부문까지 반드시 정부가 책임져야 할 필요성은 약해지며, 상대적으로 가장 효율적인 생산 주체를 선택할 수 있다.
▣ 공공 서비스 생산 방식의 유형
주 체 | |||
공 공 부 문 |
민 간 부 문 | ||
수단 |
권력 |
일반행정 ․정부의 기본 업무 ․법령상 규정 업무 |
민간위탁형 <안정적 서비스 공급> |
시장 |
책임 경영형 <공적 책임이 강한 경우> |
민영화형 <시장 탄력적 공급> |
▣ 공공서비스 전달수단의 제도적 장치
정부의 직접공급 |
∙정부 부서 ∙직영사업소 ∙직영공기업 |
준정부적 전달대안 |
제3섹터형 기업 |
간접경영방식(공사, 공단) | |
준시장적 전달대안 |
자원봉사 |
∙위탁계약 ∙바우처 ∙프랜차이징 | |
∙규제완화․보조금 ∙조세감면 | |
시장/ 민간부문 전달 |
시장 기구 |
自助 |
Ⅲ. (광의의)민간위탁에 의한 공공서비스 공급
1. 의 의
① 넓은 의미의 민간위탁이란 외부계약 방식을 통해 정부 기능의 시장성과 경쟁력을 확대하기 위한 것으로 넓은 의미에서는 민영화의 한 형태이다.
② 민간위탁의 긍정적 성과로는 서비스 생산 혹은 관련 행정 업무수행에 소요되는 경비의 절감(경제성), 신속한 업무처리와 업무량 변화에 따른 탄력적 대응(효율적인 업무처리), 공공 서비스의 질적 수준 개선, 전문 기술과 지식의 활용, 정부기구와 인력 및 예산의 감축과 간소화 등을 들 수 있다.
2. 공공서비스 공급의 유형
⑴ 계약방식(위탁생산방식, 협의의 민간위탁)
① 개념 : 민간위탁은 정부가 민간부문에 비용을 지불하고 서비스 공급을 맡기는 한편 그 제공에 대한 최종책임은 계속 지는 경우를 의미한다. 즉, 정부(위탁자)는 언제, 어디에서, 누구에게 어떤 수준의 서비스를 어떻게 전달할 것인가를 정하고 수탁자인 민간기관은 정부가 정한 기준에 따라 서비스를 전달한다.
② 가장 효과적으로 사용될 수 있는 영역 또는 상황 : ① 서비스내용이 구체적이고 명확할 때, ② 민간공급자가 다수이고 상호 간 경쟁이 가능한 경우, ③ 전문성을 요하는 업무로서 그 업무가 비교적 한정된 기간 동안에만 필요한 경우, ④ 소비자에게 보다 많은 선택권을 부여할 필요가 있는 사업 분야에 효과적이다.
⑵ 면허방식 : franchise agreement
① 개 념 : 지정 또는 허가(franchise) 방식은 한 업체 또는 극히 소수의 업체에게 특별히 지정한 지역 내에서 서비스 공급을 할 수 있도록 특허권을 부여하는 방식을 말한다.
② 적용가능 분야 : 높은 수준의 전문성을 필요로 하거나(예 : 전문자동차학원에 의한 자동차면허시험엄부 등), 일정지역 내에서 동일수준의 서비스를 제공하려할 때(예 : 쓰레기 수거 등) 등의 분야에 활용된다.
⑶ 보조금 방식 : subsidy
① 개념 : 민간조직 또는 개인이 서비스 제공 활동에 대한 재정 혹은 현물을 지원하는 보조금 방식이다. 보조금 지급의 형태는 현금, 면세․감세 등 세제편익, 저금리 대출, 등이 있다. .
② 적용가능 분야 : (1) 영리성이 없는 서비스업종으로 민간참여 업체가 없는 경우, (2) 복지시설의 운영 등 비영리단체에 의해 운영되는 공익사업분야에 적용가능하다.
⑷ 구매권(증서, 전표 : voucher)
① 개 념 : 보조금이 생산자에게 지급되는 것이라면, 구매권은 서비스 사용자에게 직접 주어지는 제도로서 공공서비스 이용권을 제공하는 방식이다. 핵심적 특징은 시민들이 공공서비스의 공급처를 자율적으로 결정하여 자신이 원하는 곳에서 서비스를 받을 수 있다는 점(소비자의 선택권이 확대)이다. 그 예로는 식품구매권(food stamps), 학자금증서(tuition voucher) 등이 있다.
② 적용가능 분야 : (1) 동일서비스분야 내에서 다수의 경쟁업체가 존재할 때, (2) 수혜대상자들의 취향과 선호도가 매우 다양할 때, (3) 수혜대상자가 명확히 규명될 수 있을 때, (4) 상품 및 서비스 질에 대한 측정이 쉽게 이루어질 수 있을 때 적용이 가능하다.
⑸ 자원봉사자(volunteers) : 직접적인 보수는 받지 않으면서 정부를 위해 봉사하는 사람들을 활용하는 방식이다. 주로 레크리에이션, 안전 모니터링, 복지사업 등의 분야에서 많이 활용되고 있다.
⑹ 자조활동(self-help) : 공공 서비스의 수혜자와 제공자가 같은 집단에 소속되어 서로 돕는 형식으로 활동하는 경우를 의미한다. 예를 들어, 이웃사람이 이웃사람을 돕고 고령자가 고령자를 위해 서비스를 제공하는 방식이다. 정부의 서비스 생산 업무를 대처하기보다는 보조하는 성격을 가진다. 이웃감시, 주민순찰, 보육사업, 고령자 대책, 문화예술 사업 등에서 주로 활용된다.
⑺ 규제와 조세유인 : 행정규제는 정기노선 버스회사나 대체교통 수단을 장려하는 데 사용되며, 조세 유인 제도는 특정 조합이 자신들의 쓰레기 수집이나 도로 청소 등을 장려하는 데 활용한다.
Ⅳ. 행정에 의한 공공서비스의 공급
1. 일반행정 체제의 혁신
⑴ 정부서비스(Government service)
정부서비스는 중앙 또는 지방정부 내 주무부서의 담당공무원들에 의해 직접 생산․공급되는 서비스이다. 교육서비스, 경찰서비스, 소방서비스 등이 대표적인 경우이다.
⑵ 정부 간 협약(Intergovernmental agreement)
① 정부 간 협약은 중앙과 지방정부 간, 또는 지방자치단체들 간에 일정한 협약에 따라 필요한 서비스를 상호 간에 구매 또는 판매하는 방식이다.
② 가장 효과적으로 사용될 수 있는 서비스 영역 또는 상황 : ∙해당지역내의 서비스수요가 극히 제한되어 있고 동일서비스를 인근지역에서 받을 수 있을 경우, ∙환경, 교통 등 광역행정서비스 분야
⑶ 고객만족기법(customer satisfaction 기법)
⑷ 총체적 품질관리(TQM)
TQM 개념 속에는 품질은 고객에 의해 정의되며, 고객 감동을 창출하는 재화와 용역을 생산하는 데 과정을 중시하여 인간위주의 경영 시스템을 지향한다는 철학적 기반이 깔려 있다.
⑸ 전자정부와 원스톱 민원행정
2. 책임경영 체제의 강화
⑴ agency(책임운영기관)
⑵ 시민헌장제도
⑶ 의무경쟁 입찰제도(CCT)
① 의무경쟁 입찰제도(compulsory competitive tendering)는 영국에서 지방정부를 대상으로 공공 서비스 공급의 경쟁화를 통한 공공 서비스의 질적 수준 향상과 생산성 제고를 유도하는 제도이다.
3. 공동생산(Co-production)
① 공동생산은 공공 부문과 민간 부문의 협력적 분업관계를 형성해 공공 서비스를 필요로 하는 활동의 목표를 달성하는 것을 의미한다.
② 정부의 공공 서비스를 민간 부문과 공동으로 생산하면 민간 부문의 인력과 재원을 활용할 수 있어 정부의 인력과 재정 규모 팽창을 억제할 수 있다. 또한 민간 부문의 전문성과 다양한 생산기법을 활용함으로써 더욱 양질의 서비스를 제공할 수 있다.
Ⅴ. 한국 공공서비스 다원화에 대한 구상
1. 기존 공공서비스 공급방식의 문제점
① 민간에 의한 방법의 문제점 :민간위탁의 경우 지나친 보조금의 지원, 장기독점 계약화, 활동평가 부재 등의 문제점이 지적되고 있고, 면허방식의 경우 부패와 정부의 지나친 간섭이 문제점으로 지적되고 있다. 또한 자원봉사자들에 대한 통제와 평가가 어려운 것이 현실이다. 보조금의 경우 민간복지법인의 공금횡령 문제가 비일비재하게 신문지상을 장식하고 있다.
② 정부에 의한 방법의 문제점 : 서비스의 다원화는 결국 정부의 기능 축소로 이어진다는 점에서 관료들의 지방분권화에 대한 저항, 민간위탁, 자원조직에 대한 심리적․현실적 저항이 존재하고 있다. 서비스 혁신의 방법이 전체적으로 효율성의 논리에 매몰되어 사회적 약자를 위한 형평한 서비스에 대한 진지한 고민이 부족한 것이 현실이다.
2. 국민만족 공공서비스 공급을 위한 방안 : More Service, Less Cost
⑴ 민간에 의한 공공서비스 공급 혁신 방안
① 지역공동체적 이익추구를 위한 시민의 자율적 참여정신을 고취하고, 정부규모의 비대화 및 지나친 관여를 방지하기 위한 하나의 현실적 대안으로서 시민자발조직을 적극 활용하려는 정부차원의 노력이 절실히 요구되어지고 있다고 본다.
② 민간위탁․이양업무 전담기구의 설치
⑵ 공공분야에서 공공서비스 공급 혁신 방안
① 공공서비스 기능의 지방이양과 지방정부의 역량 강화
② Ubiquitous Service의 구현 : 지능형 전자정부가 구현되어야 할 것이다. 각종 민원서류의 전자화, 전자민원처리의 확대, 전달수단의 다양화 등을 넘어서 시민들이 적극적으로 공공서비스의 공급과정(결정, 집행, 평가)에 참여할 수 있는 서비스가 구현되어야 할 것이다.
③ 내부시장화와 일부 서비스기능의 책임집행기관화 : 의무적 공개경쟁입찰제도의 도입, 서비스기능의 일부만을 민영화하는 방법, 기관장의 공개채용과 성과계약제에 입각한 책임집행기관의 설치 등으로 정부 내 시장기제의 도입이 가능하며 이로써 기존의 고비용 저생산성체제를 개선하고 서비스 수준을 향상하는데도 기여할 수 있을 것이다.
[관련문제]
1. 전통적 공공서비스 공급모형에서 주장하는 ‘국가에 의한 공공서비스 공급’이 가능한 경우로 볼 수 없는 것은?[04.5.16 국가9급]
① 성과의 계량적 측정이 가능하고 가격에 의해 재화의 분배가 가능한 서비스를 제공한다.
② 공동사회의 유지를 위해 경찰 서비스를 제공한다.
③ 시장에 맡기면 공공성이나 윤리성의 문제가 발생하는 서비스를 제공한다.
④ 시장실패의 영역에서 국가가 재화와 서비스를 국민들에게 분배한다.
2. 비용절약과 조직 본연의 핵심역량 강화에 초점을 두면서 내부인력이나 자원을 이용하여 수행하던 업무를 외부용역으로 대체하는 전략적 활동은?[2003 입법고시]
① 의무경쟁입찰제 ② 종합적 품질관리(TQM)
③ 목표관리제 ④ 아웃소싱(out-sourcing)
⑤ 책임운영기관
3. 민간위탁 방식에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?[09.7.25 국가7급]
① 자원봉사자 방식은 서비스의 생산과 관련된 현금지출에 대해서만 보상받고 직접적인 보수는 받지 않는 방식이다.
② 보조금 방식은 민간조직 또는 개인의 서비스 제공활동에 대하여 재정 또는 현물로 지원하는 방식이다.
③ 구입증서 방식은 시민들의 서비스 구입 부담을 완화시키기 위해 금전적 가치가 있는 쿠폰을 제공하는 방식이다.
④ 계약방식은 민간조직에게 일정구역 내에서 공공서비스를 제공하는 권리를 인정하는 방식이다.
4. 민간위탁 방식에 대한 설명으로 옳지 않은 것은? ∙08.7.20_서울9급
① 자조활동(self-help) 방식은 레크리에이션, 안전 모니터링, 복지사업 등의 분야에서 많이 활용된다.
② 면허 방식에서는 시민이 서비스 제공자에게 비용을 지불하는 대신 정부는 서비스의 수준과 질을 규제한다.
③ 보조금 방식은 공공서비스에 대한 요건을 구체적으로 명시하기 곤란하거나 서비스가 기술적으로 복잡한 경우에 적합하다.
④ 구입증서(voucher) 방식은 시민들에게 서비스의 선택권을 제공하는 장점이 있다.
⑤ 계약 방식에서는 기업 간 경쟁 입찰을 통해 서비스 생산 주체를 결정하는 것이 일반적이다.
|