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토지보상법 시행령 ◇ 개정이유 및 주요내용 공익사업에 편입되는 토지에 대한 보상평가 시 해당 공익사업의 시행으로 인한 지가변동분을 배제하기 위하여 해당 공익사업의 영향을 받지 아니하는 인근 시ㆍ군ㆍ구의 지가변동률을 적용하는 기준을 마련하고, 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시되어 토지의 가격이 변동된 경우 해당 공고일 또는 고시일 이전의 공시지가를 적용하는 기준을 정하는 한편, 제38조의2(공시지가) ① 법 제70조제5항에 따른 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우는 도로, 철도 또는 하천 관련 사업을 제외한 사업으로서 다음 각 호를 모두 충족하는 경우로 한다. <개정 2016.8.31.> 1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것 2. 해당 공익사업지구 안에 있는 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제3조에 따른 표준지공시지가(해당 공익사업지구 안에 표준지가 없는 경우에는 비교표준지의 공시지가를 말하며, 이하 이 조에서 "표준지공시지가"라 한다)의 평균변동률과 평가대상토지가 소재하는 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 전체의 표준지공시지가 평균변동률과의 차이가 3퍼센트포인트 이상일 것 3. 해당 공익사업지구 안에 있는 표준지공시지가의 평균변동률이 평가대상토지가 소재하는 시·군 또는 구 전체의 표준지공시지가 평균변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것 ② 제1항제2호 및 제3호에 따른 평균변동률은 해당 표준지별 변동률의 합을 표준지의 수로 나누어 산정하며, 공익사업지구가 둘 이상의 시·군 또는 구에 걸쳐 있는 경우 평가대상토지가 소재하는 시·군 또는 구 전체의 표준지공시지가 평균변동률은 시·군 또는 구별로 평균변동률을 산정한 후 이를 해당 시·군 또는 구에 속한 공익사업지구 면적 비율로 가중평균(加重平均)하여 산정한다. 이 경우 평균변동률의 산정기간은 해당 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시된 당시 공시된 표준지공시지가 중 그 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 표준지공시지가의 공시기준일부터 법 제70조제3항 또는 제4항에 따른 표준지공시지가의 공시기준일까지의 기간으로 한다.[본조신설 2013.5.28.] |
그런데 통상 주택재개발사업이나 도시환경정비사업의 경우 면적이 20만㎡ 이하이므로, 적용 공시지가를 소급하는 방법으로는 개발이익 배제가 불가하다. 20만㎡ 이상일 경우라도 제2호와 제3호 요건을 갖추어야 한다.
라. 지가변동률의 적용에 있어서 개발이익의 공제
지가변동률을 적용함에 있어서도 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가가 해당 공익사업으로 인하여 변동된 경우에는 해당 공익사업과 관계없는 인근 시·군 또는 구의 지가변동률을 적용한다. 토지보상법 시행령이 2013. 5. 28.자로 개정되면서 구체적인 방법이 다음과 같이 명시되었다.
제37조(지가변동률) ① 법 제70조제1항에서 "대통령령으로 정하는 지가변동률"이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제125조에 따라 국토교통부장관이 조사·발표하는 지가변동률로서 평가대상 토지와 가치형성요인이 같거나 비슷하여 해당 평가대상 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 표준지(이하 "비교표준지"라 한다)가 소재하는 시(행정시를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)·군 또는 구(자치구가 아닌 구를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 용도지역별 지가변동률을 말한다. 다만, 비교표준지와 같은 용도지역의 지가변동률이 조사·발표되지 아니한 경우에는 비교표준지와 유사한 용도지역의 지가변동률, 비교표준지와 이용상황이 같은 토지의 지가변동률 또는 해당 시·군 또는 구의 평균지가변동률 중 어느 하나의 지가변동률을 말한다. ② 제1항을 적용할 때 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가가 해당 공익사업으로 인하여 변동된 경우에는 해당 공익사업과 관계없는 인근 시·군 또는 구의 지가변동률을 적용한다. 다만, 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가변동률이 인근 시·군 또는 구의 지가변동률보다 작은 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제2항 본문에 따른 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가가 해당 공익사업으로 인하여 변동된 경우는 도로, 철도 또는 하천 관련 사업을 제외한 사업으로서 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우로 한다. <개정 2013.12.24.> 1. 해당 공익사업의 면적이 20만 제곱미터 이상일 것 2. 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 사업인정고시일부터 가격시점까지의 지가변동률이 3퍼센트 이상일 것. 다만, 해당 공익사업의 계획 또는 시행이 공고되거나 고시됨으로 인하여 비교표준지의 가격이 변동되었다고 인정되는 경우에는 그 계획 또는 시행이 공고되거나 고시된 날부터 가격시점까지의 지가변동률이 5퍼센트 이상인 경우로 한다. 3. 사업인정고시일부터 가격시점까지 비교표준지가 소재하는 시·군 또는 구의 지가변동률이 비교표준지가 소재하는 시·도의 지가변동률보다 30퍼센트 이상 높거나 낮을 것 [전문개정 2013.5.28.] |
따라서 재개발사업의 경우에도 토지보상법 시행령 제37조제3항의 요건에 모두 해당하여야만 해당 공익사업과 관계없는 인근 시·군 또는 구의 지가변동률을 적용한다. 이 규정은 재개발사업에도 적용된다.
마. 당해 공익사업의 시행을 직접목적으로 한 용도지역변경의 불 고려
당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다(규칙 제23조제2항).
이 규정도 재개발사업에 그대로 적용될 수 있다.
바. 구역 밖 비교표준지 선정
가장 문제가 되는 것이 비교표준지 선정문제이다.
취득하는 토지를 평가함에 있어서는 평가대상토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 한다(규칙 제22조). 즉, 실무적으로는 이 표준지 선정 문제는 매우 중요하다. 왜냐하면 표준지가 어떤 토지로 선정되는지에 따라 그 가격이 달라지기 때문이다.
그런데 토지보상법 시행규칙 제22조제3항은 2013. 4. 25. 비교표준지는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 다음 각 호의 기준에 따른 토지로 한다는 규정을 신설하였다.
① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조부터 제38조까지, 제38조의2 및 제39조부터 제42조까지에서 정한 용도지역, 용도지구, 용도구역 등 공법상 제한이 같거나 유사할 것
② 평가대상 토지와 실제 이용상황이 같거나 유사할 것
③ 평가대상 토지와 주위 환경 등이 같거나 유사할 것
④ 평가대상 토지와 지리적으로 가까울 것
감정평가에 관한 규칙은 다음과 같이 규정하고 있다.
감정평가에 관한 규칙 제14조(토지의 감정평가) ① 감정평가업자는 토지를 감정평가할 때에 법 제21조제1항 본문에 따라 공시지가기준법을 적용하여야 한다. ③ 감정평가업자는 공시지가기준법에 따라 토지를 감정평가할 때에 다음 각 호의 순서에 따라야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 비교표준지 선정: 인근지역에 있는 표준지 중에서 대상토지와 용도지역·이용상황·주변환경 등이 같거나 비슷한 표준지를 선정할 것. 다만, 인근지역에 적절한 표준지가 없는 경우에는 인근지역과 유사한 지역적 특성을 갖는 동일수급권 안의 유사지역에 있는 표준지를 선정할 수 있다. |
한편 감정평가실무기준은 다음과 같이 규정하고 있다.
800 보상평가 810 취득하는 토지의 보상평가 5.6.2 비교표준지의 선정 ① 비교표준지의 선정은 [610-1.5.2.1]에 따른다.
② 택지개발사업·산업단지개발사업 등 공익사업시행지구 안에 있는 토지를 감정평가할 때에는 그 공익사업시행지구 안에 있는 표준지 공시지가를 선정한다. ③ 제2항에도 불구하고 특별한 이유가 있는 경우에는 해당 공익사업시행지구 안에 있는 표준지 공시지가의 일부를 선정대상에서 제외하거나, 해당 공익사업시행지구 밖에 있는 표준지 공시지가를 선정할 수 있다. 이 경우에는 그 이유를 감정평가서에 기재하여야 한다. ④ 비교표준지를 선정한 때에는 선정이유를 감정평가서에 기재한다. |
즉, 원칙적으로 비교표준지는 구역 내를 선정하여야 한다. 다만 특별한 사유가 있을 경우에만 구역 밖에서 선정이 가능한 것이다. 그렇다면 재개발 사업에서 구역 밖에서 선정할 특별한 사유가 있는가가 문제이다. 사견은 재개발사업에서는 “특별한 사유” 자체가 없다고 본다. 있다면 당해 구역에 비교표준지가 없는 경우 정도만 생각이 난다.
따라서 재개발사업에서는 비교표준지 선정방법으로는 개발이익 배제가 불가하다고 본다.
4. 결론
개발이익을 배제하는 방법 중 ①공시지가 평가 방법(제70조제1항), ②적용 공시지가의 소급방법(제70조제5항), ③인근 시·군 또는 구의 지가변동률 적용방법(시행령 제37조제2항), ④용도지역변경의 불 고려 방법(규칙 제23조제2항)은 재개발사업에서도 적용되어야 한다고 본다. 다만, 위 ②, ③의 경우는 토지보상법 시행령 제37조제3항이나, 제38조의2가 정한 요건을 충족하여야 하는데, 현실적으로 재개발사업에서 이를 충족하는 경우는 거의 없다. 결국 재개발사업에서는 위 ①, ④ 방법으로만 가능하다.
구역 밖 비교표준지 선정 방법은 재개발에서는 적용이 불가하다고 본다. 나아가 개별요인 중 기타사항이나 기타요인으로 개발이익을 배제하려고 할 수도 있으나, 이는 근거가 없으므로 위법한 평가라고 본다.
재개발은 도시지역에서 이루어지는 점, 신도시 개발사업 등에서 이루어지는 이주대책(이주정착지 조성에 따른 프리미엄을 말함)·생활대책이 없는 점, 재건축에서 개발이익을 포함하여 평가하는 것과의 형평성을 고려하면, 재개발사업에 현금청산을 함에 있어서 개발이익을 배제하는 것은 신중하여야 하고, 반드시 법에 근거가 있는 방법으로만 하여야 하고, 나아가 개발이익을 배제하려면 반드시 감정평가서에 그 이유를 기재하고, 그 근거를 명시하여야 한다고 본다. 입법론으로서는 토지보상법시행령 제37조나 제38조의2에 도로, 철도, 하천 외에 재개발사업도 추가로 명시하여야 한다고 본다. <“현금청산금 아는 만큼 더 받는다”, “실무 토지수용보상” 책 참고> <법무법인 강산 임승택, 김태원, 김은유 변호사>