시대착오적인 대통령제에서 내각제로 개헌을 해야 하는 필연적 이유 (1)

[김광수경제연구소]

안녕하십니까? 김광수 소장입니다.

2012년 부정선거를 통해 대통령이 된 박근혜씨가 권력형 비리와 직권남용 등으로 탄핵이 결정되었습니다. 이를 계기로 한국의 민주주의가 살아있음을 다시 확인할 수 있었으며, 매우 기쁘게 생각합니다. 다만 탄핵 결정이 문제의 종착역이 아닙니다. 최순실게이트와 박근혜씨 등을 비롯한 권력형 부정부패와 비리가 철저히 규명되고 엄벌에 처해져 이를 계기로 권력형 부정부패가 근절되기를 진심으로 바랍니다.

박근혜씨 탄핵을 계기로 한국의 정치구조도 급변하고 있습니다.

주지하는 바와 같이 한국의 정치권은 새누리당과 민주당 양당 구도가 오랫동안 지속되어 왔습니다.

그런데 2016년 4월 총선을 전후로 먼저 민주당이 쪼개졌습니다. 친노세력의 더불어민주당과 반노세력의 국민의당으로 갈라진 것입니다.

이어서 최순실게이트와 박근혜 탄핵을 계기로 새누리당이 친박의 자유한국당과 비박의 바른정당으로 쪼개졌습니다.

수십년 동안 회전문식으로 권력을 나눠온 양대 거대정당이 모두 분열된 것입니다. 이로 인해 정의당까지 포함하면 이미 5개 정당이 난립한 상태가 된 셈입니다.

여기에 민주당이 다시 쪼개질 가능성이 높습니다. 이번 대선을 전후로 또는 그 이후에라도 친문세력과 비문세력으로 다시 갈라질 가능성을 배제할 수 없습니다. 친문세력과 비문세력 간의 반목의 골이 깊어지고 있기 때문입니다.

그런가 하면 새로운 정당들도 정치권에 등장할 가능성이 높습니다.

이처럼 정당들이 계속 늘어나게 되면 어느 정당도 정국을 주도하여 국가를 안정적으로 경영할 만큼 다수석을 차지하기 힘들어집니다. 

문제는 중소 규모의 다수당의 출현은 필연적으로 대통령제의 한계를 노정할 수밖에 없습니다. 어느 정당도 과반 내지는 정국을 주도할 정도로 국회 다수석을 차지하기 힘들어지게 되며, 대통령제는 대표성에 심각한 문제가 발생할 수밖에 없습니다.

첫째는 사표 문제가 심각해집니다. 둘째는 특정 중소 정당이 대통령을 만들어냈다고 해도 아무 것도 못하는 반푼이 또는 식물형 대통령이 될 뿐입니다. 

일부에서는 사표 문제를 완화하기 위해 결선투표제를 주장하기도 합니다. 그러나 선거에 시간과 비용이 많이 드는 점을 감안하면 이는 낭비이며, 무엇보다도 두번째 문제를 해결해주지 못합니다. 즉 형식적으로 결선투표제를 통해 억지로 과반 득표를 해 대통령에 당선되다고 해도 집권당이 소수정당이기 때문에 아무 것도 할 수 없는 식물 대통령이 되는 위험을 해소해주지 못합니다. 2016년 4월 총선에서 야 3당이 다수당이 되었음에도 불구하고 거의 아무 것도 하지 못한 것을 보면 더욱더 식물 대통령이 될 위험이 높다고 봐아 합니다. 결선투표제는 정치개혁의 핵심도 아니며 문제의 본질은 더욱더 아닌 것입니다.

뿐만 아니라 이번 박근혜 탄핵에서 볼 수 있듯이 대통령제는 주권재민을 실현하기 어렵습니다. 전국 각지에서 수백만명의 시민들이 매주 토요일마다 길거리에 나와 몇 달 간에 걸쳐 촛불집회를 하고 마음을 졸이면서 가까스로 탄핵이 결정된 것입니다. 

또 대통령제는 다양한 민의를 합리적으로 반영할 수 없는 시대착오적 유물이 되었다고 할 수 있습니다. 대통령제를 채택하고 있는 나라는 미국 정도를 제외하고는 선진국 가운데에는 거의 없습니다. 미국은 갈수록 정치가 국민들로부터 외면당하고 망가지고 있는 모습을 보이고 있습니다. 러시아나 중국, 터키, 북한과 같은 개도국 등 대통령(주석)제를 채택하는 나라치고 장기 독재를 하지 않는 나라가 없을 정도입니다.

대통령제는 속성상 제왕적 성향으로 빠지기 쉽습니다. 3권분립의 견제를 말하지만 대통령제의 제왕적 속성과 비선 실세나 측근의 권력남용에 대해 사법부나 입법부는 사실상 무기력한 경우가 많습니다. 오히려 국회는 제왕적 대통령을 위한 거수기로, 사법부는 권력의 앞잡이로 전락해 버리기도 합니다. 박근혜 탄핵이 3권 분립에 의해 국회와 사법부에 의해 이루어진 것이 아니라 촛불집회의 민심에 의해 이루어진 것을 그 증거로 들 수 있을 것입니다. 

그런가 하면 대통령제의 제왕적 속성 때문에 집권당이 국민에 충성하는 것이 아니라 수단과 방법을 가리지 않고 대통령이나 당대표 등 개인 인물에 절대 충성하는 식으로 변질되어 버립니다. 새누리당인 자유한국당이 박근혜씨에게 보이는 막무가내 식의 충성이나 비박계가 이명박씨에게 충성하는 것이 그 예라고 할 수 있습니다. 물론 야당 역시 동교동계니 친노 반노 또는 친문 비문 등에서 볼 수 있듯이 별반 차이가 없습니다.

그런데 제왕적 인물이 사망하거나 힘을 잃어버리게 될 경우 충성을 바치던 이들은 정치 낭인으로 전락합니다. 그리고 선거 때만 되면 좀비처럼 나타나 온갖 배신과 반목과 정치에 대한 혐오감과 불신을 조장하는 행태를 보입니다. 내가 못 먹으면 재라도 뿌리자는 식으로 갈 데까지 가는 것입니다.

프랑스는 유럽연합의 맹주 역할을 해야 한다는 특수성으로 인해 대통령의 권한을 총리와 대등하게 강화해 외치와 내치를 나누어 맡는 형식을 취하고 있습니다. 하지만 대통령 소속당과 총리 소속당이 다를 경우 정국이 불안정해집니다. 실제로 프랑스의 이러한 정치적 뒤틀림이 프랑스경제가 침체에 빠지게 되는 한 요인이 되었다고도 할 수 있습니다. 결코 프랑스의 권력구조가 발전된 형태라고 볼 수는 없습니다.

문제는 여기서 그치지 않습니다. 이미 다당제가 진행된 상황에서 어느 정당도 과반수를 차지하지 못하고 있기 때문에 각 정당들이 독자적으로 할 수 있는 것은 아무 것도 없습니다. 

실제로 탄핵 정국에서도 야당이 속 시원하게 정치적 리더십을 발휘한 적이 거의 없습니다. 촛불집회의 민심에 이끌려 다니면서 정략적으로 실속 챙기기에 급급했을 뿐입니다.

결과적으로 다당제가 진행되는 현실 속에서는 국회도 아무 것도 할 수 없는 식물국회가 되고 대통령도 아무 것도 할 수 없는 식물 대통령이 될 수밖에 없습니다. 이런 상황에서는 독재나 쿠데타 등이 출현할 위험이 높아집니다.

결국 이 모든 문제를 해결하기 위해서는 독일식의 정당명부제와 같은 정책정당 위주의 내각제로 개헌을 하는 것이 유일한 해법입니다. 

앞서 말씀드린 것처럼 이미 현실적으로 한국 정치권은 다당제가 가속화되고 있습니다. 이를 부정할 수 없습니다. 민의 역시 다양화되고 있습니다. 과거 새누리당과 민주당의 양당 구조로는 다양화된 민의를 더 이상 담을 수 없습니다. 그 결과 양당이 분열되어 갈라지고 붕괴되고 있는 것입니다.

이미 몇년 전부터 70-80% 이상의 국민들은 새누리당(자유한국당+바른정당)도 싫고 민주당(더불어민주당+국민의당)도 싫다는 생각을 가지고 있습니다. 이는 대통령제의 하수인 역할을 하는 거대 양당구조로는 더 이상 민의를 담지 못한다는 것을 반증하는 것입니다. 결국 보이지 않은 시대의 변화와 민의의 압력을 받아 새누리당과 민주당이 스스로 분열되고 붕괴되고 있는 것입니다.

이런 점들을 감안할 때 이미 대통령제는 더이상 작동하기 힘들고 무력화되었다고 봐야 합니다. 대통령제로는 더 이상 한국이라는 나라를 이끌어가기 힘들어졌습니다. 저 개인적으로는 해방 이후 대통령제는 긍정적인 면보다는 부정적인 면이 더 많았던 것으로 생각합니다. 특히 1990년대 민주화 이후에도 정권이 여러 차례 교체되었고 모든 대통령들이 경제대통령을 자처했지만 실제로는 인물론을 앞세운 제왕적 속성이 강했으며 경제적인 면에서는 모두 실패했다고 지적하지 않을 수 없습니다. 굳이 설명하지 않아도 대다수 국민들의 경제적 삶이 공중에 붕 떠버린 상태라는 점 하나로도 충분히 이해하실 수 있을 것입니다.

그런가 하면 영국과 독일, 일본 등 대부분의 선진국들은 다당제의 현실과 다양한 민의를 반영할 수 있는 내각제를 채택하고 있습니다. 국왕이나 대통령은 형식적으로 존재할 뿐입니다. 물론 내각제 역시 장단점이 있어 완벽하고 이상적인 형태라고 할 수는 없지만 적어도 21세기형 민주주의를 실현할 수 있는 최선의 방책이라고 생각합니다. 

신흥국 가운데 인도가 내각제를 채택하고 있는데 중국이나 러시아 등에 비해 상대적으로 독재를 벗어나 민주주의가 유지되고 있는 점은 주목할만 합니다. 종교와 신분제 문제만 해소된다면 인도는 중국 못지 않게 정치경제군사 강대국으로 성장할 수 있는 잠재력이 크다고 할 수 있습니다. 

이처럼 한국의 정치권 현실과 선진국 사례 등을 감안할 때, 당리당략이나 이념 또는 진영논리를 떠나 하루빨리 내각제로 개헌해가는 것이 필요합니다. 독일식 정당명부제 등과 같은 내각제로 개헌하여 다당제의 현실을 빨리 정착시키고 다양한 민의를 반영할 수 있도록 해야 합니다. 그리고 각 정당 간에 정책 공조에 의한 연립정권 설립이 유연하게 이루어질 수 있도록 해야 합니다. 독일식 정당명부제는 인지도가 낮더라도 전문적 정책역량을 갖춘 시민시회의 각 분야 전문가들이 쉽게 정치에 참여할 수 있는 방식이기도 합니다.

기만적인 인물론 중심의 정치구조에서 정책 중심의 정치 구조로 바뀌어야 합니다. 선거 때만 되면 좀비처럼 등장하는 구태 인물론 중심의 정치, 한풀이식으로 누군가가 꼭 대통령이 되어야 하는 정치, 언론 선동과 조작으로 급조된 인물 만들기 식의 시대착오적인 정치구조로는 더 이상 한국이라는 나라를 이끌어갈 수 없습니다.

새누리당의 자유한국당과 바른정당 그리고 국민의당이 이원집정부제나 대통령 권한 축소, 대통령 중임 개헌을 주장하는 것은 사기입니다. 

공개적으로 국민들과의 공론과정 없이 자기들끼리 밀실에서 야합한 속임수에 불과합니다. 대통령 정당과 총리 정당 간의 권력싸움을 막을 길이 없습니다. 자신들의 기득권 유지를 위한 꼼수에 불과합니다.  

또 새누리당의 자유한국당과 바른정당과 국민의당이 개헌을 주장한다고 해서 민주당 지지자들이 무조건 개헌을 반대하는 것 역시 어리석은 짓입니다. 

새누리당과 국민의당이 개헌을 주장하기 때문에 무조건 개헌 반대라는 것이야말로 흑백논리 그 자체입니다. 그런 흑백논리는 마치 박근혜씨나 새누리당이 통일은 대박이라고 말했기 때문에 무조건 통일을 하지 말아야 한다고 반대하는 것과 하등 다를 바가 없습니다. 정말로 민주당 등 야당 지지자들은 통일을 반대하는 것입니까?

각자각자의 생각과 입장이 다를 수 있습니다. 그러나 경제전문가로서 나라와 자식세대들의 장래를 위해서 이제는 21세기의 지식정보 시대와 글로벌화 시대에 걸맞는 권력구조로 하루빨리 개헌하는 것이 시급하다고 생각합니다.

모두 당리당략이나 이념을 떠나 열린 마음으로 냉정하게 현실을 직시하고 세상과 시대의 변화를 내다보면서 한국의 민주주의 발전과 자식세대들의 장래의 경제적 삶을 안정시키기 위해 현명한 판단을 해주시길 부탁드립니다. 

내각제로의 개헌에 그리 많은 시간이 필요하거나 복잡하지는 않습니다. 국민 여러분들과 정치권이 마음만 먹는다면 금방 할 수 있습니다. 이미 권력구조 개편이 필요하다는 공감대는 어느 정도 깔려 있기 때문입니다. 주지하시는 바와 같이 국내외적으로 정치경제적 혼란이 커지고 있습니다. 내각제로의 개헌이 하루빨리 이루어질 수 있기를 진심으로 바랍니다.

긴 글을 읽어 주셔셔 감사드립니다.

감사합니다.

[백곰아]

내각제도 일본의 경우를 보면 일당독재로 흐를수 있습니다. 오히려 현정부에서 제기하였던 선거구제를 개선하여 오직 1등만 독식하는 구조를 깬다면 건강한 의석이 확보될수 있습니다. 또한, 의원수를 늘려야지요 우리 인구대비 너무 적습니다. 오히려 보좌관의 수를 줄이고 의원수를 늘린다면 예산안에서 제도를 운영할수 있습니다. 국회의원 한사람에게 너무 많은 예산 심의와 행정부 견재를 요구한다는 것 자체가 불가능한 사안입니다. 서울시 의회만 보더라도 의원들 개인 편차가 있지만 겉할기 식의 감사 밖에 못합니다. 공무원들이 속이 려 들면 밣혀내기 정말 힘듭니다.